Caso individual (CAS) - Discusión: 1990, Publicación: 77ª reunión CIT (1990)

Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales, 1957 (núm. 107) - India (Ratificación : 1958)

Un représentant gouvernemental a relevé que la présente commission discute de ce cas pour la troisième fois. Le paragraphe 3 de l'observation de la commission d'experts se réfère à la déclaration de la Fédération internationale des travailleurs des plantations, de l'agriculture et des secteurs connexes (FITPASC), selon laquelle une série de projets de développement entraînerait le déplacement de 2 à 3 millions de membres des populations tribales au total, et les mesures prises en vue de leur réinstallation et de leur réadaptation sont insuffisantes; le représentant gouvernemental a déclaré que cette affirmation était trop générale. Même l'estimation du nombre de personnes susceptibles d'être déplacées ne semble pas fondée sur des renseignements fiables. Si la FITPASC peut fournir des renseignements complets pour l'ensemble du projet, et indiquer exactement en quoi il y a eu violation de la convention, le gouvernement indien fournira les commentaires demandés dans son prochain rapport.

Au sujet du paragraphe 9 de l'observation, où la commission d'experts estime que le coût du projet semble représenter une charge particulièrement lourde pour les populations tribales, et suggère que ces coûts soient atténués ou compensés grâce à une application appropriée des dispositions pertinentes de la convention, l'orateur a indiqué que le gouvernement s'était engagé à supporter tous les coûts de la réadaptation et à compenser les pertes de terres et d'autres biens. Par conséquent, il ne devrait en résulter aucun coût pour les populations tribales. De plus, le gouvernement a offert de réadapter les populations tribales concernées dans la région principale du projet, afin qu'elles puissent en tirer un bénéfice maximal. En outre, les plans de développement de l'administration centrale et des Etats accordent une grande priorité au développement des populations tribales et à l'amélioration de leur situation. Dans l'ensemble du pays, 7 pour cent du budget total ont été réservés chaque année exclusivement pour les populations tribales. Les gouvernements des Etats sont pareillement tenus de réserver, exclusivement pour les populations tribales, une proportion des fonds équivalant au pourcentage de la population tribale dans cet état. De plus, les populations tribales ne sont pas exclues des fonds restant dans le plan. Par conséquent, il ne pourrait arriver que les populations non tribales bénéficient des plans et des projets de développement du gouvernement indien, au détriment des populations tribales.

Aux paragraphes 11 à 16 de l'observation (interprétation de l'expression "occupent traditionnellement" apparaissant à l'article 11 de la convention), la commission d'experts a noté que l'occupation traditionnelle de la terre conférait des droits de propriété en vertu de la convention, que les titres fussent ou non reconnus. L'orateur a déclaré à cet égard que son gouvernement était fermement déterminé à respecter les droits des populations tribales découlant de l'occupation traditionnelle. Toutefois, il reste à déterminer ce que signifie l'expression "occupent traditionnellement". La commission d'experts a déclaré que cette expression est imprécise mais qu'elle laisse clairement entendre que les terres sur lesquelles les droits de propriété de ces groupes devraient être reconnus sont celles dont l'exploitation est devenue partie intégrante de leur mode de vie. Il reste alors à répondre à la question: depuis quand? C'est pourquoi la commission d'experts n'a pu donner d'opinion arrêtée sur le temps qui devrait s'écouler avant qu'une occupation puisse être qualifiée de traditionnelle. Cette expression, ainsi que la question plus générale des droits fonciers, a donné lieu à un long débat durant les discussions lors de la révision de cette convention. Déjà, lorsque la convention avait été adoptée, il avait été admis qu'il existerait de grandes variations selon les divers pays. C'est pourquoi l'article 28 de la convention dispose: "La nature et la portée des mesures qui devront être prises pour donner effet à la présente convention devront être déterminées avec souplesse, compte tenu des conditions particulières à chaque pays." Le fait qu'une telle disposition ait été conservée dans la convention révisée de 1989 indique que les difficultés qui avaient suscité des discussions existent toujours. L'orateur a assuré la présente commission que, malgré les différences d'interprétation de l'expression "occupent traditionnellement", l'esprit et la lettre de l'article 11 étaient respectés. La plupart des Etats indiens qui ont des populations tribales importantes ont promulgué des lois reconnaissant les droits de propriété et de possession de ces populations tribales sur les terres qu'elles occupent traditionnellement. Ces lois restreignent également les transferts de terres de membres de populations tribales à d'autres personnes; les terres ayant fait l'objet de tels transferts illégaux ont été restituées à leurs propriétaires initiaux. Les registres fonciers mentionnent non seulement la possession de fait, mais aussi l'utilisation de la terre. Par ailleurs, les droits coutumiers, tels le pâturage et la chasse, sont également protégés. Il n'est donc pas exact de dire que les populations tribales ayant occupé traditionnellement des terres sont déplacées. Si l'on donnait des exemples précis de cas où des populations tribales ayant occupé traditionnellement des terres ont été déplacées, les gouvernements des Etats concernés feront enquête et, si des preuves sont apportées au soutien des plaintes, des mesures correctrices seront certainement prises. Il faut tracer une démarcation entre l'occupation traditionnelle et l'occupation non autorisée suite à une identification des terres en tant que terres gouvernementales.

Aux paragraphes 17 à 24 de l'observation, qui portent sur l'article 12 de la convention, la commission d'experts a conclu: "Le gouvernement a fait manifestement des efforts considérables pour venir à bout d'une situation extrêmement difficile". Toutefois, elle ajoute qu'il n'est pas évident, d'après les renseignements dont elle dispose, que le gouvernement a totalement réussi à offrir une indemnisation appropriée, conformément à l'article 12 de la convention. La commission a également déclaré que les renseignements disponibles ne permettaient pas de déterminer la superficie de terres requises pour la réinstallation, par comparaison aux terres déjà disponibles. L'orateur a déclaré à cet égard que la politique de réinstallation et de réadaptation des gouvernements des Etats, et en particulier celle du gouvernement de Gujarat, était généralement considérée comme l'une des plus libérales et des plus novatrices au monde. Les textes des politiques des gouvernements des trois Etats concernés ont été communiqués au BIT, au cas où un membre de la commission souhaiterait les consulter. Traitant de la portée du problème et des mesures prises dans les trois Etats, l'orateur a donné des chiffres concrets. Dans l'Etat de Gujarat, 19 villages regroupant 3222 familles sont touchés, et 7000 hectares sont nécessaires. En outre, le gouvernement de Gujarat est convenu d'accepter les personnes déplacées venant des Etats de Maharastra et de Madhya Pradesh. La disponibilité des terres ne constitue pas un problème dans ce cas. Dans l'Etat de Maharastra, 33 villages regroupant 1665 familles sont touchés; 2700 hectares sont nécessaires pour 1369 familles qui ont choisi de s'établir à nouveau au Maharastra; des efforts sont faits afin d'utiliser des terres forestières pour leur réinstallation. Les 296 autres familles ont accepté de se réinstaller au Gujarat, ce que 179 d'entre elles ont déjà fait; les terres destinées aux 117 familles restantes ont été identifiées. Dans l'Etat de Madhya Pradesh, 193 villages regroupant 14994 familles sont touchés; sur ce nombre, 8854 familles seront touchées complètement et 6140 le seront partiellement; 15080 hectares sont nécessaires, dont 2083 au Madhya Pradesh et 13000 au Gujarat. Comme il a déjà été mentionné, la disponibilité des terres au Gujarat ne pose pas de problèmes et, en fait, les autorités au Madhya Pradesh ont déjà approuvé 222 hectares de terres cultivables et 2904 autres hectares de terres privées. Les personnes déplacées du Madhya Pradesh ont déjà vu et accepté 549 autres hectares. Par ailleurs, l'inspection conjointe de terres dans l'Etat de Gujarat se poursuit. Au Madhya Pradesh lui-même, les autorités ont identifié 1489 hectares de terres pour la réinstallation, et l'identification de 594 autres hectares ne constituera pas un problème. En outre, 118 villages ne seront pas submergés avant 1998.

S'agissant des paragraphes 26 à 28 de l'observation (taux de mortalité des personnes déplacées; problèmes d'environnement), l'orateur a déclaré que le gouvernement indien tiendrait la commission d'experts informée des mesures prises par les gouvernements des Etats pour assurer des soins de santé aux personnes réinstallées; il a également indiqué que les renseignements en réponse aux questions générales posées par la commission d'experts au paragraphe 28 de son observation seraient intégrés aux rapports périodiques sur la convention no 107.

L'orateur a déclaré en conclusion que son gouvernement s'engageait résolument à assurer le bien-être des populations tribales, et qu'il existait des garanties constitutionnelles pour protéger et promouvoir leurs intérêts. Son gouvernement appréciera toute suggestion constructive, et si des plaintes s'avéraient fondées, il prendrait assurément des mesures correctrices. La Banque mondiale, qui surveille étroitement le projet, estime que les avantages du projet Sardar Sarovar sont si importants qu'ils dépassent largement les coûts, sociaux et autres, qu'il entraîne: il n'existe aucune raison de douter de cette appréciation de la Banque mondiale.

Les membres travailleurs ont pris acte de la bonne volonté et des bonnes intentions manifestées par le gouvernement dans son rapport approfondi sur ce cas complexe. Ils ont noté cependant que d'après la commission d'experts le gouvernement n'a pas pris toutes les mesures nécessaires pour réinstaller les populations tribales, comme l'exigent les articles 11 et 12 de la convention. Premièrement, bien que la convention demande la reconnaissance du droit de propriété sur les terres occupées traditionnellement, le gouvernement a adopté la position voulant que les terres appartenant à l'Etat et sur lesquelles il y avait eu empiètement n'étaient pas occupées traditionnellement, et qu'il n'était pas obligé de réinstaller ou d'indemniser les populations concernées. Des mesures partielles ont été prises au Gujarat, mais les Etats de Maharastra et Madhya Pradesh ont fait beaucoup moins. La commission d'experts s'est donc dite préoccupée par la situation de quelque 60.000 membres de populations tribales qui doivent bientôt être déplacés, et d'environ un million d'autres qui devraient suivre. Une solution doit être trouvée à cette situation. Deuxièmement, au sujet de la qualité des terres disponibles pour la réinstallation: un seul Etat a pris des mesures positives afin de réinstaller les populations tribales touchées. L'ampleur du problème ressort du grand nombre de personnes concernées. Se fondant sur les commentaires bien documentés de la FITPASC, les membres travailleurs se sont dits extrêmement préoccupés de la situation, même si quelques progrès ont été réalisés. Ils ont demandé au gouvernement de poursuivre ses efforts.

Les membres employeurs ont estimé qu'en raison du grand nombre de personnes touchées par ce projet de développement le gouvernement doit consentir des grands efforts pour résoudre les problèmes posés. Bien que le gouvernement ait dû évaluer le projet de façon globale, la présente commission doit chercher, par le dialogue, à obtenir des renseignements complets sur les mesures prises pour appliquer la convention. Le gouvernement, comme par les années passées, a coopéré pour fournir des renseignements complets, et les membres employeurs ont exprimé l'espoir que cette coopération se poursuivra. Les divers Etats ont répondu chacun à sa manière face aux problèmes de propriété: bien qu'une distinction puisse se faire entre l'occupation traditionnelle et l'empiètement, la question revient à décider où se situe la ligne de démarcation. Même la commission d'experts est restée ambiguë sur ce point, et la présente commission ne peut donner de réponse bien arrêtée. Même si l'on répondait à cette question, il subsisterait un doute sur la suffisance des terres existantes pour la réinstallation des populations tribales. Les membres employeurs se sont associés à la commission d'experts pour demander au gouvernement de continuer à faire tous les efforts possibles pour résoudre ces problèmes. Des mesures globales et à long terme doivent être envisagées. Outre la question de l'équivalence des terres de substitution, ces solutions devraient tenir compte des problèmes de santé. Par ailleurs, ces mesures devraient s'accroître avec les années puisque le nombre des personnes déplacées augmentera. La commission devra continuer à examiner l'évolution de la situation.

Le représentant gouvernemental a pris note des observations faites par les membres employeurs et travailleurs. Le gouvernement a étudié de façon exhaustive les coûts et les avantages du projet de développement et il est fermement déterminé à faire en sorte que les coûts soient équitablement répartis, et que tant les populations tribales que les autres soient indemnisées adéquatement. L'orateur a expliqué que la controverse entre les occupants traditionnels et les occupants par empiètement s'est élevée lorsque le gouvernement du Gujarat s'est engagé à réinstaller aussi les occupants par empiètement. La commission d'experts s'est inquiétée de ce que les occupants traditionnels risquent d'être traités comme des occupants par empiètement. L'orateur a expliqué qu'il n'en était pas question. Cependant, il convient d'opérer une distinction entre les uns et les autres. Les personnes qui occupaient traditionnellement les terres seront indemnisées; seules celles qui ont récemment occupé des terres clairement identifiées comme terres appartenant à l'Etat seront désignées comme occupants par empiètement et elles seront réinstallées dans le cadre de la politique annoncée par le gouvernement. Lorsque des problèmes ponctuels se présenteront - s'il survient par exemple un cas d'empiètement de bonne foi sur des terres clairement désignées comme terres vacantes -, le gouvernement s'engage à trouver un règlement équitable dans le cadre des exigences de la convention, en appliquant le critère de l'occupation traditionnelle. En ce qui concerne la disponibilité des terres de réinstallation, l'orateur a souligné que, dans la mesure du possible, son gouvernement fournirait des terres et prévoirait des mesures de réadaptation, en tenant compte également des questions de santé; le gouvernement est conscient du fait que les mesures progressives en matière de réinstallation sont plus développées dans l'Etat de Gujarat que dans les autres Etats. La question est toujours à l'étude.

Les membres travailleurs ont souligné la nécessité de l'uniformité des mesures prises par les Etats touchés par le projet.

La commission a pris note des renseignements détaillés fournis par le représentant gouvernemental. Elle s'est félicitée des bonnes intentions manifestées par le gouvernement en ce qui concerne la mise en oeuvre complète de la convention et l'envoi de tous les renseignements demandés. Rappelant la préoccupation qu'elle a toujours manifestée au sujet des droits des populations aborigènes et tribales, la commission a dit espérer que le gouvernement prendrait toutes les mesures en son pouvoir en faveur de ces populations.