Caso individual (CAS) - Discusión: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

Droit syndical du personnel de lutte contre les incendies

Au Japon, une commission tripartite (sous-commission des conventions de la Conférence sur les problèmes du travail) à laquelle participaient les syndicats japonais les plus représentatifs, SOHYO et DOMEI, avait examiné la question avant la ratification de la convention et a en 1958 confirmé à l'unanimité "qu'il est approprié que les fonctions du personnel de lutte contre les incendies puissent être considérées comme faisant partie des fonctions de la police mentionnée dans la convention, étant donné leur évolution historique et le système légal en vigueur".

En outre, l'OIT a confirmé avant la ratification de la convention que les fonctions des agences de lutte contre les incendies devraient être assimilées à celles de la police, étant donné que le comité de la liberté syndicale a examiné la question à deux reprises, en 1954 et 1961, en relation avec les allégations des syndicats concernant le droit syndical dans les cas nos 60 et 179, et que dans les deux cas le comité a recommandé au Conseil d'administration de décider que les allégations n'appelaient pas un examen au motif que les services des agences de lutte contre les incendies faisaient partie de la police et de certains services assimilés (paragr. 33 à 36 du 12e rapport et paragr. 94 du 54e rapport du comité).

Se fondant sur le consensus tripartite national et sur la confirmation par l'OIT de l'interdiction du droit syndical au personnel des agences de lutte contre les incendies, comme indiqué ci-dessus, le Japon a conclu que ce personnel fait partie de la police mentionnée à l'article 9 de la convention et il a ratifié celle-ci en 1965. Le gouvernement japonais en tant que gouvernement d'un Etat ayant ratifié la convention s'est par conséquent tenu à cette interprétation et a réitéré son point de vue selon lequel l'interdiction du droit syndical au personnel de lutte contre les incendies au Japon ne constitue pas une violation de la convention no 87.

Le gouvernement considère donc que l'interdiction du droit syndical au personnel de lutte contre les incendies est une question interne et doit être déterminée par la législation nationale sur la base de l'article 9 de la convention. Se basant sur cette analyse, les autorités gouvernementales ont eu divers échanges de vue avec les syndicats, et la Conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires a reçu les avis du personnel de lutte contre les incendies de même que celui des organisations représentatives, y compris ceux des syndicats (partie I-3-(1) du rapport sur l'application des conventions nos 87 et 98 de février 1985; parties I-2 b) et c) des "commentaires du gouvernement du Japon au sujet des observations de SOHYO, DOMEI et d'autres au sujet de l'application des conventions nos 87 et 98" de février 1986 et parties I-2 b) et d) des "commentaires du gouvernement au sujet des observations de SOHYO et DOMEI au sujet de l'application des conventions nos 87 et 98" de janvier 1987.

De plus le gouvernement est actuellement en train de recueillir les avis des corps de sapeurs-pompiers volontaires (ces volontaires exercent des activités de lutte contre les catastrophes, telles que lutte contre les incendies, patrouilles, etc. en coopération avec le personnel de lutte contre les incendies. Ils sont à peu près 1010 000). Au cours de ces auditions les syndicats concernés ont exprimé l'avis que le droit syndical devrait être accordé au personnel de lutte contre les incendies, mais, de leur côté, l'Association nationale des gouverneurs de préfectures, l'Association japonaise des maires de villes, l'Association nationale des chefs des villes et villages, la Conférence des chefs des brigades du feu et l'Association des services du feu, ont exprimé un avis contraire.

Le gouvernement considère que l'examen est une question interne. A l'avenir les autorités publiques compétentes procéderont à un échange d'idées périodiquement avec les organisations de travailleurs concernées, et la Conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires publics entendra les opinions des représentants des sapeurs-pompiers volontaires. De plus, compte tenu du fait qu'en novembre de cette année une organisation sera constituée de syndicats du secteur public et Rengo (la Confédération des syndicats du secteur privé constituée en novembre 1987), le gouvernement entendra également les points de vue des organisations de travailleurs compétents à la fin des audiences tenues devant la Conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires publics.

En outre un représentant gouvernemental a abordé en premier lieu la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. La réponse du gouvernement aux commentaires de la commission d'experts sur cette question a déjà été communiquée par écrit. Il a demandé que la réponse écrite et ses propres remarques soient publiées dans cette partie du rapport de la commission. Pour des raisons indiquées à plusieurs reprises à la commission ainsi que pour celles formulées dans la réponse écrite susmentionnée, le gouvernement estime que l'interdiction du droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie ne constitue pas une violation de la présente convention et qu'il s'agit d'une question interne. Les autorités gouvernementales en ont discuté et elles ont échangé de temps à autre leurs points de vue avec les organisations de travailleurs. Les points de vue du personnel de lutte contre l'incendie ainsi que des représentants des organisations intéressées, y compris des organisations de travailleurs, ont été entendus lors de la Conférence interministérielle sur les problèmes des agents de la fonction publique. Le gouvernement est a l'heure actuelle en train d'écouter les membres du Corps volontaire de lutte contre l'incendie, qui collabore étroitement avec le personnel de lutte contre l'incendie. Désormais, le gouvernement qui considère encore qu'il s'agit donc d'une question interne continuera, par le biais des instances appropriées, à échanger des opinions avec les organisations de travailleurs concernées et à entendre les points de vue des membres du Corps volontaire de lutte contre l'incendie dans le cadre de la Conférence interministérielle sur les problèmes des agents de la fonction publique. De surcroît, compte tenu de l'évolution actuelle de la situation, étant donné que vers le mois de novembre prochain, une organisation unifiée du travail sera constituée par des syndicats dans le secteur public ainsi que dans le secteur privé à la suite d'une série d'auditions, le gouvernement entendra de nouveau les organisations de travailleurs concernées lors de la conférence susmentionnée.

Deuxièmement, s'agissant des sanctions applicables en cas de grève, le rapport de la commission d'experts mentionne l'interdiction de faire grève à laquelle sont soumis les agents du secteur public au Japon et les sanctions applicables en cas de violation de cette interdiction. La commission a réitéré son opinion précédente. Au Japon, les agents du service public national ou local ne peuvent légalement faire grève. La constitutionnalité des dispositions législatives pertinentes a été confirmée à plusieurs reprises par la Cour suprême. Il est donc normal que, dans un Etat constitutionnel, des sanctions soient appliquées de manière appropriée et conformément aux lois à l'encontre de ceux qui les violent. A cet égard, le gouvernement a pleinement conscience de la position de l'OIT selon laquelle l'application de sanctions disproportionnées ne permet pas le développement de relations professionnelles harmonieuses. Le gouvernement continue d'examiner de près cette question.

Un membre travailleur du Japon a déclaré que la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie au Japon était débattue par la présente commission depuis de nombreuses années. Il est lui-même intervenu sur ce sujet dans cette commission en 1973. Aucun progrès n'est intervenu depuis lors au niveau national en dépit des recommandations et des conclusions réitérées de la présente commission selon lesquelles le droit syndical doit être accordé au personnel de lutte contre l'incendie.

La réponse écrite du gouvernement est décevante. Le prétendu "accord" entre le gouvernement et les syndicats évoqué au paragraphe 1 de cette réponse est une distorsion des faits. Le représentant gouvernemental a fait état, pour la première fois, de cet accord il y a deux ans, au cours de la discussion au sein de la présente commission. L'affirmation de l'existence d'un tel accord n'est ni loyale ni honnête. Le rapport de la sous-commission nationale sur les conventions internationales du travail a été présenté au ministre du Travail par le président de cette sous-commission, en son nom propre, et aucun élément ne permet de penser que ce rapport a été adopté par la sous-commission proprement dite. En tout état de cause, la question du statut du personnel de lutte contre l'incendie n'a pas fait l'objet d'un débat approfondi au sein de cette sous-commission parce qu'il n'était pas à son ordre du jour.

La sous-commission en question n'est pas un organisme tripartite représentatif mais un conseil informel, au sein duquel les représentants syndicaux sont très minoritaires, et qui n'est responsable que devant le ministre du Travail. Cette sous-commission ne se réunit que sur une base ad hoc et elle n'a existé que pendant une brève période avant la ratification de la convention no 87.

En outre, aucune suite n'a été donnée audit rapport qui a été pratiquement oublié jusqu'à ce que le gouvernement en fasse état devant la présente commission. Il n'est d'ailleurs pas certain du tout qu'un tel accord ait été conclu mais, comme les faits remontent à trente ans, il n'est pas opportun de les contester et il vaut mieux s'en tenir à l'exposé de faits.

Tout d'abord, aucun accord de ce type n'a été signalé au parlement lorsque la ratification de la présente convention y a été examinée trois ou quatre ans seulement après la date supposée de sa conclusion. Au contraire, le parlement a ratifié la présente convention en 1964 sans aucune hésitation et il a institué un conseil tripartite statutaire chargé d'assurer la conformité des dispositions régissant le personnel de la fonction publique avec la convention. Plusieurs questions non résolues, y compris le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie, ont été soumises à ce conseil. Les procès-verbaux et le rapport du conseil publiés par le gouvernement montrent clairement que les représentants des travailleurs au conseil ont insisté à l'unanimité sur le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. Ce fait irréfutable est en complète contradiction avec la déclaration du gouvernement dans la réponse écrite. Le gouvernement n'a toutefois pas modifié sa position et le conseil a achevé ses travaux en l'absence de tout accord sur cette question. Telle était la situation à la fin des années soixante, dix ans après la date du prétendu accord cité par le gouvernement.

Depuis lors, aucun accord n'a été conclu entre le gouvernement et le syndicat. C'est la raison pour laquelle le cas a dû être porté devant l'OIT aux fins d'examen par les organes de contrôle. Une telle procédure n'eût pas été nécessaire s'il existait un accord avec le gouvernement.

Le gouvernement déforme également les faits en déclarant que le Comité de la liberté syndicale de l'OIT a accepté sa position selon laquelle le personnel de lutte contre l'incendie est assimilable à la police. Le cas cité sur ce point n'a aucun rapport direct avec cette question. Il s'agit d'une plainte en violation de la liberté syndicale soumise par le Syndicat des postiers japonais. Ce cas a été réglé il y a quelque trente ans lorsque la question du droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie ne constituait pas encore un problème.

Ce n'est qu'à la fin des années soixante que cette question a commencé à faire l'objet d'un débat virulent et ce n'est qu'au début des années soixante-dix que le personnel de lutte contre l'incendie a commencé à se syndiquer. Les plaintes directement liées à cette question ont été soumises à l'OIT par le Syndicat des agents municipaux (JICHIRO), qui tente d'aider le personnel de lutte contre l'incendie à se syndiquer. En 1974, le Comité de la liberté syndicale a conclu sans aucune ambiguïté que le personnel de lutte contre l'incendie ne pouvait être exclu du champ d'application de la présente convention.

Dans sa déclaration, le représentant gouvernemental met l'accent sur des discussions qui se poursuivent au sein du gouvernement national. Or le gouvernement n'a invité que des organisations choisies par lui-même. Les brèves réunions et conversations qu'a eues un représentant syndical avec l'autorité compétente pour lui demander d'entamer des consultations avec le syndicat sont qualifiées de consultations dans la réponse du gouvernement.

Malheureusement, les syndicats n'ont pas été associés à ce que le gouvernement qualifie de "consultations" ou d'"auditions". Aucune consultation n'a eu lieu, ne serait-ce que sur la procédure adoptée par le gouvernement. La plupart des prétendues organisations invitées par le gouvernement à participer à des auditions sont dès organisations gouvernementales et semi-gouvernementales telles que le Conseil des gouverneurs et le Conseil des maires. Aucune association directement impliquée dans la syndicalisation du personnel de lutte contre l'incendie n'a jamais été invitée.

L'Association du personnel de lutte contre l'incendie a été constituée en 1976 afin de représenter les aspirations des 130000 agents publics à plein temps et d'être leur porte-parole. Cette organisation n'a pas été reconnue et elle a été empêchée d'entrer en contact avec le gouvernement et l'administration de la lutte contre l'incendie.

En conclusion, l'orateur a réclamé le droit syndical pour le personnel de lutte contre l'incendie tout en soulignant qu'il ne demandait pas le droit de grève. Le personnel de lutte contre l'incendie est pleinement conscient d'assumer une lourde responsabilité sociale dans le cadre d'un service essentiel pour le public et il n'hésiterait vraisemblablement pas à accepter des restrictions au droit de grève si le droit syndical lui était accordé.

Les membres travailleurs ont déclaré que ce cas était très grave parce qu'il porte sur la violation de l'une des conventions fondamentales sur les droits de l'homme et en raison de la durée excessivement longue pendant laquelle le gouvernement s'est abstenu de respecter ses obligations. Il s'agit ici d'une obligation internationale et pas seulement d'une affaire interne. Les membres travailleurs souhaitent commenter l'affirmation du gouvernement dans sa réponse écrite selon laquelle le Comité de la liberté syndicale aurait confirmé que le gouvernement était en droit d'assimiler le personnel de lutte contre l'incendie à la police et de l'exclure du champ d'application de la présente convention. En 1987, les membres employeurs avaient déclaré auprès de la présente commission que certains points des conclusions du Comité de la liberté syndicale n'étaient pas tout à fait clairs; il convient donc d'apporter des éclaircissements. En fait, le personnel de lutte contre l'incendie n'était pas en cause dans les cas de 1954 et 1961 auxquels se réfère le gouvernement. Le gouvernement avait alors simplement décrit la pratique qui était la sienne en ce qui concerne le personnel de lutte contre l'incendie dans le cadre de l'enquête de la "commission Dreyer" sur les nombreux problèmes qui se posaient dans le secteur public au Japon. A cette époque la présente convention n'était pas encore ratifiée par le Japon et aucune information détaillée ne fut donc fournie sur le droit syndical du personnel de lutte contre l'incendie. Le Comité de la liberté syndicale s'est donc borné à noter les déclarations du gouvernement.

En 1973, après la ratification par le Japon de la présente convention qui est intervenue en 1965, la commission d'experts, sur la base des rapports fournis par le Japon en réponse à sa demande directe d'information au sujet du personnel de lutte contre l'incendie, a conclu que les services de lutte contre l'incendie ne pouvaient être formellement assimilés aux services de police et que le personnel de lutte contre l'incendie jouissait du droit syndical conformément aux dispositions de la convention.

En outre, dans le cas no 737, figurant dans son 139e rapport publié en 1974, le Comité de la liberté syndicale a déclaré dans ses conclusions relatives au droit syndical des sapeurs-pompiers "dans les rapports antérieurs auxquels le gouvernement se réfère, le comité a traité le personnel du service de lutte contre l'incendie dans un contexte plus général, en analysant des allégations sur le refus du droit à organisation dans les services publics. Par la suite, le Japon a ratifié la convention no 87 et la question spécifique du service de lutte contre l'incendie a été examinée par la commission d'experts." Le comité a ensuite déclaré dans ses recommandations au Conseil d'administration "que les sapeurs-pompiers, au Japon, bien qu'ayant des caractéristiques spéciales, ne font pas partie ni de la police ni des forces armées".

Les sapeurs-pompiers ne font donc pas partie des travailleurs qui ne bénéficient pas du droit syndical en vertu de l'article 9 de la convention. Le comité a également rejeté l'argument du gouvernement selon lequel accorder le droit syndical aux sapeurs-pompiers minerait la discipline nécessaire à l'accomplissement de leur mission et conduirait à des grèves; il a également souligné que le droit syndical et le droit de grève étaient deux droits complètement différents. Il n'y a donc aucune contradiction entre les organes de contrôle sur cette question. Dans les premiers cas soumis avant la ratification de la convention no 87, le Comité de la liberté syndicale a fondé ses conclusions sur les informations dont il disposait à l'époque. Par la suite, lorsque des informations ou des rapports plus détaillés furent disponibles, les conclusions de la commission d'experts et du Comité de la liberté syndicale furent concordantes et non contradictoires.

Même dans l'hypothèse où il y aurait eu un accord entre le gouvernement et les syndicats concernés et dans celle où l'OIT l'aurait confirmé,la position du gouvernement serait indéfendable. Les réserves ou les dérogations aux conditions d'application de la présente convention résultant d'un accord entre les gouvernements et les syndicats ou de toute autre procédure, ne sont pas autorisées.

Les membres travailleurs ont souligné que cela fait très longtemps que la commission d'experts et la présente commission demandent au gouvernement de respecter les dispositions de la convention. Aucun progrès n'a été fait à ce jour.

Les membres travailleurs ont souligné que la véritable question est de savoir si la présente convention autorise le gouvernement japonais à introduire une exception aux dispositions de la convention au motif que le personnel de lutte contre l'incendie fait partie intégrante de la police. Dès sa première observation sur la question en 1973, la commission d'experts a constamment rejeté cette prétention et exprimé l'espoir que le gouvernement prendrait des mesures appropriées pour assurer le droit syndical au personnel de lutte contre l'incendie.

S'agissant du droit de grève dans les services de lutte contre l'incendie, la commission d'experts a souligné "que le droit syndical n'implique pas nécessairement le droit de grève et que les services de lutte contre l'incendie doivent être considérés comme un service essentiel au sens strict du terme dans lequel le droit de grève peut faire l'objet d'une interdiction". Les sapeurs-pompiers avaient déjà fait savoir à la commission que, conscients du fait qu'ils se devaient de protéger la vie, le droit de grève n'était pas une de leurs revendications. Ce qui est réclamé ici est simplement le droit syndical. Les consultations et négociations constituent une question à part qui intervient après la reconnaissance. La grande majorité des membres de la présente commission n'a jamais exprimé de désaccord au sujet des conclusions de la commission d'experts selon lesquelles le gouvernement n'était pas fondé à continuer de refuser le droit syndical aux sapeurs-pompiers. La présente commission a constamment demandé au gouvernement de résoudre ce problème. Le gouvernement a donné, à plusieurs reprises, à la commission l'assurance que cela serait fait. Compte tenu des dispositions de la Constitution japonaise qui garantissent sans ambiguïté le droit syndical et le droit de négociation collective aux travailleurs, le gouvernement pourrait résoudre ce problème à l'échelon national en reconnaissant simplement les garanties figurant dans sa propre Constitution et leur prééminence sur toute législation contraire. les promesses du gouvernement semblent vides et constituent en fait un écran de fumée pour les sapeurs-pompiers qui ne demandent que la reconnaissance du droit syndical afin de protéger leurs intérêts. La liberté syndicale, pour l'OIT, est un droit tellement sacré qu'il figure dans sa Constitution.

Il est regrettable que le gouvernement désavoue non seulement ses obligations internationales au titre de la présente convention et ses obligations en vertu de sa propre Constitution, mais aussi qu'il rejette les avis de 20 experts, dont 19 ont constamment rejeté son interprétation des dispositions de la présente convention. Ces experts se prononcent, en toute objectivité, impartialité et indépendance. Si le gouvernement japonais n'accepte pas leurs points de vue, c'est qu'il est sourd à tout conseil.

En 1984, les membres travailleurs avaient ajouté aux conclusions de la présente commission sur ce même cas que, si aucun progrès n'était intervenu en 1985, il faudrait recourir à d'autres méthodes. Cinq années se sont écoulées depuis. Il est non seulement évident qu'aucun progrès n'est intervenu mais que la situation s'est aggravée. Il y a deux ans, le gouvernement a affirmé dans sa réponse écrite qu'il maintiendrait "fermement" son interprétation selon laquelle les sapeurs-pompiers faisaient partie de la police. Le dialogue devrait conduire à mettre un terme à un problème grâce à un échange de points de vue. Il est vidé de toute signification quand l'une des parties n'écoute plus l'autre.

Le refus du gouvernement de respecter ses obligations au titre de la présente convention dépasse largement le cas d'espèce qui implique 135 000 sapeurs-pompiers. Tout dirigeant syndical sait d'instinct que le refus du droit syndical a des répercussions négatives sur tous les aspects du progrès social et tarit la source des droits syndicaux. Tout ce qui met en danger ce principe met en péril les travaux de la présente commission. Les membres travailleurs ont demandé une évaluation impartiale de ce cas de façon à faire triompher la justice dans les puissances industrielles aussi bien que dans les pays en développement.

Les membres employeurs ont souligné que ce cas soulevait deux problèmes: la limitation du droit de grève des fonctionnaires et la liberté d'association des sapeurs-pompiers. Lors de la discussion générale, ils ont déjà précisé qu'ils ne pouvaient adhérer à certaines conclusions de la commission d'experts qu'ils jugent excessives, notamment en ce qui concerne les principes selon lesquels le droit de grève ne devrait pouvoir être limité que lorsque l'interruption du travail due à la grève menace la vie, la santé ou la sécurité de la population. Loin d'eux l'idée de remettre en question le droit de grève et de lock-out, mais l'exercice de ce droit doit être soumis à de justes restrictions. Aucun Etat Membre ne saurait accepter les limites étroites préconisées par la commission d'experts. Dans la pratique, ces limites ne sont pas respectées. C'est le principe de la proportionnalité qui est en jeu. Tout pays a l'obligation de protéger ses citoyens avant même que leur vie soit en danger. Or si l'on s'en tient à la conception de la commission d'experts, chaque pays peut se voir accusé de violer la présente convention. Il s'agit de l'interprétation juridique de la convention puisque, selon le droit public international général, pour parvenir à une juste interprétation des obligations faites à tous les Etats parties à une convention, il faut tenir compte de la conception et de la pratique de chacun d'eux. Cette règle générale du droit des individus est expressément consacrée par la convention de Vienne sur les traités. Si aucun Etat ne reconnaît une telle étendue du droit de grève, l'interprétation en question ne saurait être juste. Ils ont donc exprimé l'espoir que la commission d'experts reconsidérera sa position sur cette question et se sont déclarés prêts à poursuivre la discussion. Leur intention n'est pas d'appuyer la limitation du droit syndical ou de la liberté d'association du personnel des services essentiels mais plutôt de proposer une limitation raisonnable du droit de grève.

Le problème des sapeurs-pompiers n'appelle aucune explication supplémentaire puisque leur situation est connue de tous. Les membres employeurs ont tiré l'enseignement de l'expérience des années cinquante et soixante et, lors de leurs derniers débats au sein de la présente commission, ils ont examiné les décisions prises à ce sujet par le Comité de la liberté syndicale. Il a d'abord semblé possible d'assimiler les sapeurs-pompiers aux membres de la police. La décision du Comité de la liberté syndicale a, selon l'usage, été soumise au Conseil d'administration qui l'a approuvée; le rapport de la commission d'experts en fait d'ailleurs état. Savoir dans quelle mesure cette observation peut recueillir l'adhésion unanime des Japonais est une question à laquelle il est difficile de répondre. Il semble pourtant curieux que la commission d'experts ne se prononce pas sur cette décision mais se contente de donner son avis, à savoir que les sapeurs-pompiers ne devraient pas être assimilés aux membres des forces armées ou de la police. La commission d'experts ne précise pas, dans son rapport, si d'autres décisions ont été prises ou si cette décision a été formulée en des termes différents et quelle nécessité il y a à la modifier aujourd'hui. Une telle attitude a de quoi étonner vu l'importance que l'on accorde à la coopération entre la commission d'experts et la présente commission. Ils ont souhaité obtenir une réponse de la commission d'experts sur les décisions prises antérieurement. Se référant à la déclaration du porte-parole des travailleurs, ils ont rappelé qu'il s'agit là d'une question qui mérite réflexion. Malgré leur incompétence à juger du problème japonais, ils se sont déclarés convaincus de ce que la situation dans ce pays pèsera fortement sur l'interprétation du cas. Personne ne contestera que ce pays se trouve confronté à des problèmes complexes qui continueront à alimenter les débats et à donner lieu à des appréciations divergentes de la situation. Ils ont estimé que le problème est loin d'être résolu dans ce pays où il prend encore plus de valeur qu'ailleurs. La commission d'experts partage cet avis et veut croire que les discussions se poursuivront entre les parties et que le problème du droit d'association du personnel de lutte contre l'incendie pourra trouver une solution à l'échelle nationale. Considérant que cette phrase n'a pas été formulée à la légère, les membres employeurs y ont apporté leur plein appui.

Le membre travailleur du Libéria a déclaré qu'il ne s'agissait pas ici d'un cas limite mais d'un cas bien défini. La présente convention s'applique sans aucun doute aux sapeurs-pompiers japonais. L'orateur a posé deux questions au gouvernement: premièrement, quelle est la situation au Japon au regard de la protection accordée aux travailleurs au titre de la législation sur les relations professionnelles ou sur la fonction publique. Deuxièmement, si les travailleurs en question ne jouissent pas du droit de s'affilier à des syndicats professionels, sont-ils des fonctionnaires? Il a souhaité que le gouvernement réponde à ces questions car la convention no 87 n'établit pas de conditions préalables pour l'ouverture de ce droit mais stipule que les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, ont le droit de s'affilier aux organisations de leur choix, sans autorisation préalable. L'orateur a exprimé son ferme appui aux travailleurs japonais.

Le membre travailleur du Royaume-Uni s'est déclaré inquiet des diverses interprétations que les membres employeurs ont données de la présente convention. Le membre employeur de la Suède, par exemple, a déclaré que la commission d'experts était allée au-delà de sa compétence dans un certain nombre de cas, et maintenant les membres employeurs semblent dire que l'avis du Comité de la liberté syndicale pourrait avoir préséance sur l'avis de la commission d'experts. L'orateur a rappelé qu'après avoir été examiné par le Comité de la liberté syndicale en 1974, ce cas a ensuite été soumis à la commission d'experts qui a indiqué à nouveau que le personnel de lutte contre l'incendie n'est pas exclu des dispositions de la convention. La présente commission se mettrait dans la même situation dangereuse dans laquelle elle était dans les années soixante-dix, quand, alors qu'elle examinait le cas de pays socialistes, l'objectivité de la commission d'experts avait été mise en question. La différence maintenant est que son impartialité est mise en question par les pays industrialisés avancés. La validité du travail de la présente commission est à nouveau en jeu. Au cours de la discussion générale, tous les membres se sont accordés pour reconnaître l'objectivité et l'impartialité de la commission d'experts, et ils ont bien fait car tout le travail de la présente commission repose sur ses commentaires et observations. La commission n'a plus qu'à se poser la question de savoir si le Japon a l'intention de faire adopter par son parlement une loi visant à assimiler le personnel de lutte contre l'incendie aux membres de la police ou des forces armées; il doit le dire et la commission le comprendra. Toutefois, le gouvernement continue à demander une dérogation à la règle afin de pouvoir considérer les sapeurs-pompiers comme une partie intégrante du corps de police, bien que la commission d'experts lui ait expliqué que cela serait contraire à la convention. La commission examine ce cas depuis trop longtemps déjà. On se trouve de nouveau devant un cas où le gouvernement d'un pays industrialisé demande que certains agents du service public bénéficient de dérogations spéciales. Les travailleurs se lassent de voir le peu de cas que certains gouvernements font de la présente convention et se promettent à l'avenir d'être moins prompts à soutenir la cause des employeurs lorsqu'on traitera de questions qui les préoccupent, s'ils ne peuvent obtenir de leur part un peu de solidarité quand il s'agit de veiller au respect d'un instrument aussi important que la convention no 87 dans son application aux agents du service public.

Le membre travailleur des Pays-Bas a déclaré que ce cas soulevait trois problèmes fondamentaux. On peut se demander d'abord si la liberté syndicale à la même signification dans les pays industrialisés et dans les pays en développement, ensuite, si le droit d'association dans ces pays doit être abordé de la même façon que s'il s'agissait d'autres pays ayant atteint des niveaux différents de développement économique, politique et culturel, et enfin, si les violation de la convention devraient être examinées de la même façon par la présente commission, c'est-à-dire en tenant pleinement compte des observations de la commission d'experts. L'orateur s'est déclaré gêné par l'attitude détachée et réservée - pour ne pas dire résolument négative - du gouvernement japonais. Il s'agit de nouveau d'un cas qui a une longue histoire au sein de la présente commission, peut-être même la plus longue pour un cas aussi difficile. Comme l'a indiqué la commission d'experts, il y a plusieurs années, le gouvernement japonais a d'abord traité ce cas de manière satisfaisante quant à la forme; il a dûment répondu aux observations formulées par les membres travailleurs, fourni à l'OIT toutes les informations demandées tout en restant en contact étroit avec le Bureau par des liens formels et informels. Si une telle attitude est louable, elle ne doit pourtant pas détourner l'attention de la présente commission de la question essentielle, à savoir le respect de cet instrument. Depuis quelques années, la commission a appris à composer avec les gouvernements qui contestaient ses observations et celles de la commission d'experts en déclarant qu'ils étaient convaincus de satisfaire pleinement aux exigences de la convention et que la commission d'experts avait tort. S'étant déjà trouvée dans cette situation par le passé devant les vives critiques des travailleurs, la commission a exprimé sa préoccupation en proposant de consigner ses observations dans un paragraphe spécial. En 1987 elle était sur le point d'adopter un paragraphe spécial pour le cas du Japon, elle ne l'a pas fait mais elle a de nouveau exprimé son espoir et ses préoccupations au gouvernement du Japon qui a déclaré que, quoique puisse dire la commission, il ne modifierait en rien sa politique. L'orateur se déclare conscient du fait que le Japon est un pays à part et que les sapeurs-pompiers y assument des fonctions tout à fait spécifiques et que cette convention revêt elle aussi un caractère particulier: il s'agit donc d'un cas tout à fait exceptionnel. Quoi qu'il en soit, comme dans certains autres cas spéciaux, la commission d'experts à d'elle-même souligné la spécificité du cas et en a tenu compte. Les commentaires et observations formulés par la commission d'experts depuis plusieurs années montrent très clairement qu'elle ne considère pas qu'il s'agit d'un cas marginal qui pourrait soulever des difficultés au regard de l'application des conventions de l'OIT. L'orateur a souhaité que la présente commission traite ce cas en tenant compte de ces commentaires.

Les membres travailleurs ont à nouveau déclaré qu'il n'est plus nécessaire de rappeler le fond du problème car depuis 12 ans la commission d'experts, le Comité de la liberté syndicale et la présente commission ont déjà eu à de nombreuses reprises l'occasion de se prononcer sur la nécessité d'un réexamen du cas par le gouvernement afin que des progrès puissent être accomplis en vue d'assurer aux sapeurs-pompiers la pleine jouissance des droits que leur confère la convention. Se référant aux conclusions de la présente commission, à sa session de 1987, où elle avait exprimé l'espoir que le gouvernement japonais pourrait faire état de mesures concrètes destinées à garantir aux sapeurs-pompiers le plein exercice des droits prévus par cette convention, les membres travailleurs ont exprimé leur déception. A l'issue de la discussion générale, ils espéraient que l'universalité des normes, mais aussi l'objectivité, l'impartialité et l'indépendance des experts, étaient unanimement reconnues au sein de la présente commission. Si l'on remet en question le travail accompli et les observations de la commission d'experts sur le cas de pays en développement ou d'autres pays, industrialisés ou non, alors toute discussion est vaine et le système de contrôle est remis en question. En conséquence, les membres travailleurs ont voulu croire que la présente discussion (qui peut sembler longue à certains) aboutira quand même à des résultats concrets car elle porte sur un sujet extrêmement important: les droits syndicaux des fonctionnaires tels qu'ils sont prévus par les conventions nos 87 et 151. Ils n'ont rien à ajouter sur les deux aspects du problème sinon que le gouvernement japonais semble ne pas vouloir regarder la vérité en face. La liberté syndicale des sapeurs-pompiers concerne plus de 700 000 travailleurs: c'est donc un cas important. Lorsque la dignité humaine et les droits des travailleurs sont en jeu, il ne peut s'agir d'un problème mineur même s'il ne concerne que 13 travailleurs, comme en Grande-Bretagne. Ils ont salué la foi que les travailleurs japonais gardent en l'OIT et déclaré qu'ils les soutiennent dans leurs efforts. Ils ont espéré que les conclusions de la commission ne contrediront pas celles des années précédentes. Se référant à la réponse écrite du gouvernement japonais qui déclare qu'il s'agit d'une "question interne", les membres travailleurs ont rétorqué que toutes les questions abordées au sein de la présente commission sont des "questions internes" mais que le gouvernement a ratifié la convention et donc qu'il s'est engagé à la respecter. Il faut donc poursuivre la discussion jusqu'à ce qu'on aboutisse à une solution. Se référant au fait que le gouvernement japonais a déclaré qu'il a pris l'avis du personnel de lutte contre les incendies de même que celui des organisations représentatives, les membres travailleurs ont observé qu'on a supprimé toute référence aux "organisations syndicales" et ils s'en sont montré préoccupés.

Il ne suffit pas d'avoir conscience des mesures à prendre, des changements qui s'imposent et des droits syndicaux. Pour discuter de la grève ou de la négociation et de l'arbitrage en cas de conflit, il faut consulter les organisations syndicales représentatives, réunir les partenaires sociaux et non s'adresser à chacun des sapeurs-pompiers. En conclusion, ils ont regretté l'absence de progrès dans ce cas grave.

Le représentant du gouvernement a déclaré que, contrairement aux allégations des travailleurs, les cas nos 60 et 179 sur lesquels le Comité de la liberté syndicale a statué concernaient sans nul doute le droit d'association des sapeurs-pompiers japonais. Le cas no 179 a été présenté par des syndicats qui ont allégué que l'interdiction du droit de se syndiquer du personnel de lutte contre l'incendie constituait une violation de la liberté syndicale. A l'égard de cette allégation, le gouvernement a envoyé des informations au BIT en janvier 1959, y compris le rapport de la sous-commission de la Conférence de la table ronde sur les problèmes de travail qui avait conclu que les fonctions du personnel de lutte contre l'incendie au Japon peuvent être interprétées comme faisant partie de la catégorie des fonctions de la police. Le Comité de la liberté syndicale, ayant examiné cette allégation ainsi que les informations fournies par le gouvernement, a conclu que les services de lutte contre l'incendie au Japon étaient assimilés aux forces de police et autres services connexes. Il était clair, a indiqué le représentant gouvernemental, que le 54e rapport du Comité de la liberté syndicale concernant le cas no 179 avait décidé que les allégations concernant le personnel de lutte contre l'incendie n'appelait pas d'examen plus approfondi. Son gouvernement a ratifié la convention no 87 sur la base de ces conclusions réitérées par le Comité de la liberté syndicale, qui est l'un des organes de contrôle qui fait autorité et dont le prestige est grand. Deuxièmement, la conférence dont il a parlé précédemment était un organe officiel tripartite nommé par le gouvernement pour examiner la législation nationale dans la perspective d'une ratification des conventions de l'OIT. Il ne s'agissait pas d'un comité informel au sein du ministère du travail comme le membre travailleur japonais l'a prétendu. Troisièmement, au sujet de l'accord conclu à la sous-commission de la conférence de la table ronde, le représentant gouvernemental a déclaré que son gouvernement, après que cette question eut été de nouveau soulevée en 1972 par le BIT, a envoyé à plusieurs reprises une copie dudit accord au BIT, à savoir en octobre 1972 avec son rapport annuel, et en mai 1973 avec sa réponse à l'observation de la commission d'experts, contrairement à ce qu'a dit le membre travailleur japonais. Le représentant gouvernemental a aussi mentionné le fait que ledit accord a été envoyé au parlement japonais lors des délibérations sur la ratification de la convention no 87, par exemple à la commission spéciale de la Chambre des représentants pour la convention no 87 de l'OIT, en juillet 1963, et à la commission spéciale du Sénat en mai 1965 en réponse à des questions posées par des membres du Parti socialiste.

Répondant à la question posée par le membre travailleur du Libéria, le représentant du gouvernement a déclaré que le personnel de lutte contre l'incendie bénéficiait de la protection prévue par la législation sur les services publics locaux et, qu'à ce titre, ils avaient le droit à la procédure de recours garantie aux fonctionnaires ainsi que le droit de recourir devant les tribunaux lorsqu'ils étaient en difficulté. L'orateur a tenu à répéter, en conclusion, que son gouvernement continuerait à traiter ce problème comme une question interne et que son pays reste fermement décidé à en poursuivre l'examen au niveau de la Conférence interministérielle ainsi que de maintenir le dialogue constructif avec les organisations de travailleurs intéressées, par le truchement des autorités gouvernementales compétentes.

Les membres travailleurs ont estimé que l'aperçu historique proposé par le représentant gouvernemental ne modifie en rien l'opinion de la commission d'experts et du Comité de la liberté syndicale. Ils ont souhaité savoir si, lorsque le représentant gouvernemental parle d'échanges de vues avec les organisations de travailleurs, il s'agit des organisations compétentes représentant les travailleurs du secteur public.

Le membre employeur des Etats-Unis a déclaré que ce cas illustrait un point que les employeurs soulignaient depuis deux ans, à savoir la stabilité et la cohérence de l'interprétation données par les organes de contrôle de l'OIT. Si l'on examine ce cas au fond, on pose la question des motifs pour lesquels le gouvernement japonais a ratifié cette convention; un des problèmes préoccupants aux eux des employeurs est que le gouvernement se réfère en partie à deux jugements du Comité de la liberté syndicale qu'il avait prononcés avant la ratification de cette convention. Comme l'a souligné le membre travailleur des Etats-Unis, l'interprétation de ce cas a évolué de telle sorte que, en 1969, la commission d'experts a examiné d'un autre oeil la situation des sapeurs-pompiers japonais. Par ailleurs, la commission est actuellement confrontée aux difficultés que pose une application uniforme et cohérente des conventions.

Le membre travailleur du Pakistan a exprimé sa satisfaction de voir que les obligations internationales incombant au gouvernement lors de la ratification d'une convention ne le libérait pas de celles de mettre sa législation en harmonie avec les principes établis par la présente convention. En outre, l'orateur a observé que le fait d'accorder à un travailleur le droit de saisir un tribunal ne remettait pas en question les fonctions beaucoup plus étendues des syndicats. En conséquence, il serait bon que les différents pays donnent pleinement effet aux observations formulées par la commission d'experts dans son rapport, en consultation avec les travailleurs intéressés.

La commission a pris bonne note de la discussion qui s'est déroulée et. en particulier, des informations fournies par le représentant gouvernemental. La commission a rappelé que, depuis de nombreuses années, la commission d'experts présente des commentaires sur certaines divergences entre la législation nationale et la convention et, notamment, en ce qui concerne le droit d'organisation du personnel de lutte contre l'incendie. La commission a noté que des discussions internes se poursuivent à cet égard mais qu'elles n'ont pas encore abouti à des mesures concrètes permettant de progresser vers la pleine application de la convention. La commission a exprimé le ferme espoir que les discussions avec les organisations représentatives s'intensifieront et déboucheront rapidement sur la reconnaissance des droits syndicaux de ses travailleurs, conformément à la convention.