Caso individual (CAS) - Discusión: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Bangladesh (Ratificación : 1972)

Un representante gubernamental de Bangladesh declaró que había respondido a todas las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos el año anterior y comprendía que la Comisión hubiera examinado esas respuestas, así como otros asuntos que habían aparecido en el informe de este año. El Gobierno había recibido una solicitud directa y hará lo posible por cumplir con los plazos previstos para dar una respuesta. En relación con las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos, indicó que Bangladesh contaba con una legislación que permitía que los trabajadores y los empleadores establecieran sindicatos sin necesidad de una autorización previa. La afiliación sindical estaba abierta a las personas que trabajaban en fábricas, negocios, industrias, comercios y corporaciones del sector público. Los funcionarios públicos de la Compañía de Teléfonos y Telégrafos y la Compañía de Ferrocarriles estaban también comprendidos en esta ordenanza. Los funcionarios públicos de otras oficinas gubernamentales no estaban cubiertos por esta legislación relativa a las relaciones de trabajo.

La Comisión de Expertos había planteado seis objeciones, la primera de las cuales se refería a las personas que ejercían funciones de dirección y administración; no pudiendo afiliarse a sindicatos de trabajadores. Estos empleados administrativos, que constituían aproximadamente el 2 por ciento de la fuerza del trabajo, podían establecer asociaciones para avanzar en sus derechos o intereses. Debido a su número pequeño, no constituían asociaciones en cada establecimiento, sino más bien en el ámbito nacional o en relación con las profesiones, como, por ejemplo, el Instituto de Expertos Contables o el Instituto de Ingenieros. El orador concluyó que, de este modo, las garantías previstas en virtud del artículo 2 del Convenio núm. 87 eran ejercidas por personas de esta categoría profesional. Señaló que la Comisión de Expertos había solicitado al Gobierno que comunicara la legislación que permitía que estos grupos de personal directivo constituyeran sus asociaciones. El orador confirmó que su Gobierno facilitaría a la brevedad esta información junto a su memoria.

Formuló luego comentarios en torno a las observaciones de la Comisión de Expertos sobre la libertad sindical de los funcionarios públicos, que estaban excluidos del campo de aplicación de la ley sobre relaciones de trabajo, que facultaba a los trabajadores y a los empleadores para constituir sindicatos. Existían, sin embargo, asociaciones de diferentes niveles de personal directivo, a través de los cuales promovían sus propias causas. La asociación del Servicio Civil de la Administración de Bangladesh contaba con el mayor número de afiliados, al tiempo que existía otra asociación para el personal no directivo. Algunos empleados, como por ejemplo contables y estenógrafos, tenían sus propias asociaciones. Esos comités celebraban reuniones, discutían los problemas que afrontaban los afiliados y formulaban una carta de demandas para su sumisión al Gobierno, a efectos de una negociación.

El orador indicó que recientemente el Gobierno había estado en contacto con asociaciones de empleados públicos, con el fin de dar respuesta a las demandas y de aplicar las decisiones del Gobierno en relación con los salarios y con otras prestaciones, hechos que habían sido recomendados en 1991. Se refirió luego a la Observación de la Comisión de Expertos relativa a las restricciones en cuanto a las categorías de personas que puedan ocupar cargos sindicales. Excepto en los casos de trabajadores despedidos por mala conducta o acusados de malversación de fondos sindicales, atentados a la moral o prácticas laborales desleales, cada trabajador tenía el derecho de afiliarse al sindicato que estimara conveniente y de ser elegido para un cargo sindical, con independencia de la edad, el sexo, la casta, etc. El orador señaló que un trabajador despedido por mala conducta podía vengarse de la administración. Consideraba que la admisión de esos trabajadores despedidos, ya fuera en su calidad de afiliados sindicales o de cargos sindicales, podría obstaculizar las actividades sindicales, así como la paz laboral y la productividad. Esto podría también destruir la propia finalidad del sindicato y de la negociación colectiva. En la práctica, en Bangladesh los trabajadores despedidos no eran elegidos para cargos sindicales. El orador consideraba que el artículo 7-A, 1), b), de la ordenanza sobre relaciones de trabajo de 1969 promovía, más que limitaba, el derecho de los trabajadores a elegir sus representantes.

En respuesta a las observaciones de la Comisión de Expertos en relación con la supervisión externa, el orador señaló que en Bangladesh la ordenanza sobre las relaciones de trabajo confería determinadas funciones casi judiciales al registrador de sindicatos. Cualquier acto del registrador podía ser objeto de recurso ante un tribunal. Indicó también que el registrador de sindicatos no estaba facultado para revocar un registro sindical, sin autorización previa del tribunal del trabajo.

Respecto de la exigencia del 30 por ciento para el registro inicial o continuado de un sindicato, el orador observó que la Comisión de Expertos había sido informada en diversas ocasiones de que esta práctica era necesaria para controlar la multiplicidad de sindicatos de Bangladesh. Sin embargo, en un establecimiento que cumpliera con la exigencia del 30 por ciento, podían ser registrados hasta tres sindicatos y se contaba con disposiciones dirigidas al procedimiento de designación de qué agentes participarían en la negociación colectiva. El orador consideraba que la disposición relativa al registro de sindicatos múltiples había armonizado la legislación con el Convenio núm. 87.

A continuación, el orador hizo una referencia a la observación en la cual la Comisión de Expertos lamentaba tomar nota de que la ley no comprendía a los trabajadores de las zonas francas de exportación. Señaló que en 1992, la Comisión Nacional Legislativa del Trabajo había presentado un informe sobre esta cuestión, que el Gobierno se encontraba aún estudiando. Posteriormente, este informe sería sometido al Parlamento como un proyecto de ley.

El orador concluyó mencionando que su Gobierno trataría de responder con la mayor precisión posible a las cuestiones planteadas este año por la Comisión de Expertos.

Los miembros empleadores declararon que era la primera vez que se estudiaba lo relativo al Convenio núm. 87 en el caso de Bangladesh y agradeció al representante gubernamental que se abordaran los siete puntos planteados en el informe de la Comisión de Expertos sin ambages. Se refirieron a las informaciones contenidas en el Informe sobre la revisión de la legislación del trabajo, confiada a una Comisión Nacional Tripartita, así como a la elaboración de un nuevo proyecto de texto de Código de Trabajo, que trataba de determinadas cuestiones que habían planteado algunas dudas.

En referencia a los siete puntos puestos de relieve por los expertos, indicaron que seguían constituyendo un problema. En el caso de las personas que ejercían funciones de carácter directivo o administrativo, y que podían establecer sus propias asociaciones, estaban sujetas a restricciones. Se trataba, por tanto, de saber si el personal en consideración tenía verdaderamente la posibilidad de constituir libremente esas asociaciones. Los miembros empleadores esperaban, por consiguiente, que el Gobierno comunicara informaciones detalladas en su próxima memoria.

De igual modo, esperaba que el Gobierno explicitara las restricciones al derecho de publicar, a la luz de los comentarios de la Comisión de Expertos.

Respecto de las restricciones en cuanto a las categorías de personas que podían ocupar cargos sindicales, opinaron que el texto en consideración había sido redactado de modo demasiado general y que no era admisible que toda persona despedida fuera excluida del ejercicio de esas funciones.

En relación con la supervisión externa excesiva a la que estaban sometidas las actividades sindicales por parte del registrador de sindicatos, declararon que podían comprender que el Estado quisiera conservar algunas prerrogativas de control; especialmente en materia financiera; sin embargo, no deberían ser éstas tan amplias. Solicitaron precisiones sobre las vías de recurso de que disponían los sindicatos.

En relación con la exigencia del 30 por ciento, indicaron que cuando los trabajadores deseaban constituir una organización para que se los representara en una empresa o en un grupo de empresas, el Gobierno consideraba que existía un riesgo de multiplicidad de sindicatos, por lo que se exigía ese 30 por ciento. Si bien se trataba de un argumento, sin duda, comprensible, no previendo, por otra parte, el Convenio núm. 87 indicación alguna al respecto, los trabajadores eran libres de constituir las organizaciones que estimaran convenientes. De establecerse un número elevado de organizaciones, éstas acabarían por debilitarse. Se trataba en la actualidad de saber en qué medida correspondía al Estado la protección de los trabajadores contra las medidas de debilitamiento. Consideraban que en una sociedad libre, la posibilidad que tenía el Estado de proteger a los trabajadores de sus propios errores o debilidades debía estar limitada de modo estricto. El Gobierno debería incidir en las consideraciones formuladas por la Comisión Nacional Tripartita, aportando precisiones en este sentido.

En relación con las zonas francas de exportación, señalaron que era poco lo añadido por el Gobierno, con lo cual era necesario el envío de información en su memoria.

En cuanto a las restricciones al derecho de huelga, que, según la opinión de los expertos, iban más allá de determinadas situaciones y categorías de trabajadores, los miembros empleadores pensaban que el criterio de los "servicios esenciales" estaba concebido de modo demasiado estrecho. El Estado era el responsable del bienestar de sus ciudadanos, y en los países en desarrollo, especialmente en tiempos difíciles, aun cuando no se pusiera la vida en peligro de manera directa, las huelgas podían dar lugar a una situación insostenible. Era por ello que un Estado democrático debía asumir sus responsabilidades y decidir los límites que habían de imponerse al derecho de huelga, en la medida en que se corriera el riesgo de poner en peligro los servicios esenciales. Por otra parte, el Convenio núm. 87 no aportaba precisiones al respecto.

Por último, señalaron que había aspectos que merecían una reflexión y que requerían adaptaciones a la legislación nacional. Por esta razón, solicitaron al Gobierno que comunicara en su memoria información detallada sobre todas las cuestiones planteadas, y manifestó la importancia de que la Oficina brindara su asistencia a Bangladesh.

Los miembros trabajadores señalaron que, si bien la Comisión examinaba por primera vez el caso de Bangladesh, relativo a la aplicación del Convenio núm. 87, la Comisión de Expertos viene formulando desde hace ya muchos años comentarios sobre cuestiones importantes en cuanto a las limitaciones del ejercicio de la libertad sindical en Bangladesh. Se trataba de cuestiones que cada país debería respetar independientemente de su grado de desarrollo económico.

La legislación que se encuentra en curso de revisión y que ha sido confiada a una Comisión Nacional Tripartita, y la preparación de un nuevo Código de Trabajo constituían, sin duda, el principio de un cambio de actitud, en sí mismo positivo. Sin embargo, seguían existiendo dos grandes preocupaciones. En primer término, la puesta en práctica efectiva de las conclusiones de la Comisión Nacional Tripartita debería permitir la revisión de la legislación y de la práctica nacionales, en el sentido de las observaciones de los expertos. A este respecto, se añadía una segunda preocupación, ya que la Comisión de Expertos había comprobado que, si bien el proyecto de nuevo código respondía a algunas de esas observaciones, retomaba, no obstante, disposiciones importantes del actual código, tal y como figuraban en el mismo, las que, según los expertos, son contrarias a la libertad sindical. A este respecto, las observaciones de los expertos seguían siendo las mismas desde hacía mucho tiempo.

Los miembros trabajadores comentaron a continuación la situación de la libertad sindical en Bangladesh, como fuera descrita en el informe de la Comisión de Expertos y a la luz de las informaciones comunicadas por el representante gubernamental. En lo que atañía al derecho de sindicación de las personas que asumen funciones de dirección, insistieron en la necesidad de garantizar que esas categorías de trabajadores pudieran desempeñar y ejercer efectivamente el derecho de constituir sindicatos y de afiliarse al sindicato que estimaran conveniente, incluido el sindicato que agrupaba a las demás categorías de trabajadores. Además, tal y como señalara la Comisión de Expertos, era necesario que la noción de "funciones de dirección" fuera definida en sentido estricto, con el fin de garantizar que no se debilitaran las capacidades de organización de los demás sindicatos.

En cuanto a las intervenciones de las autoridades públicas en los establecimientos y al funcionamiento de los sindicatos, los miembros trabajadores señalaron los riesgos de un control arbitrario. Las limitaciones excesivas para el establecimiento y el mantenimiento de los sindicatos planteaban problemas, sobre todo en los sistemas de reconocimiento de las organizaciones basadas totalmente, o en gran parte, en sindicatos de empresas y en relación con los trabajadores de las pequeñas y de las medianas empresas, que corrían el riesgo de ser asimismo excluidos. Insistieron en la necesidad de adoptar procedimientos y disposiciones que facilitaran la libertad sindical.

Respecto de las zonas francas de exportación, los miembros trabajadores indicaron que la garantía del ejercicio efectivo de la libertad sindical no estaba asegurada y que ello constituía una enorme preocupación del movimiento sindical nacional e internacional.

En relación con las restricciones al derecho de huelga, los miembros trabajadores tenían la impresión de que, a tenor de la lectura del informe de la Comisión de Expertos, los procedimientos y las modalidades de ejercicio de este derecho eran tales que, en la práctica, el propio principio de derecho de huelga estaba siendo cuestionado. Declararon que no podían aceptar que el Gobierno tuviera la facultad de prohibir el derecho de huelga, si juzgaba que la huelga era contraria al interés nacional o que perjudicaba la economía del país. Deberían garantizarse los derechos fundamentales, con independencia del sistema político y del desarrollo económico del país. Las preocupaciones y los puntos de vista expresados por la Comisión de Expertos sobre esta cuestión eran compartidos por los miembros trabajadores.

Solicitaron que el Código de Trabajo y las demás legislaciones pertinentes fueran modificados, con el fin de que se tuvieran en cuenta todas las observaciones de los expertos y las conclusiones de la Comisión, por cuanto las vulneraciones mencionadas eran importantes y tenían repercusiones muy graves en el ejercicio de los derechos fundamentales de los trabajadores.

Los miembros trabajadores se unieron a los miembros empleadores para solicitar que todas las informaciones comunicadas por el representante gubernamental, así como otros datos complementarios, fueran facilitados en breve plazo para su examen por la Comisión de Expertos. Sugirieron que el Gobierno requiriera la asistencia de la Oficina, a efectos de solucionar los problemas que persistían.

El miembro trabajador de Japón consideró que se trataba de un caso de importantes y complejas restricciones a la libertad sindical. Compartía la preocupación de la Comisión de Expertos en relación con el proyecto de Código de Trabajo, que parecía seguir excluyendo a un amplio sector de los trabajadores del campo de aplicación del derecho de sindicación. Entre aquellos a quienes se denegaba la plena libertad sindical, se encontraban los funcionarios públicos, cuyo derecho de editar publicaciones estaba sujeto a restricciones.

Puso de relieve la necesidad de una mayor información sobre las medidas que había previsto el Gobierno en torno a la modificación de la reglamentación sobre las relaciones de trabajo, que otorgaba a los funcionarios del Gobierno facultades excesivas, no subordinadas a revisión judicial alguna, a la hora de la supervisión de los sindicatos. Solicitó también más información sobre el derecho que tenían los sindicatos de recurrir contra una decisión administrativa del Gobierno.

El orador se centró a continuación en la denegación del derecho de sindicación en las zonas francas de exportación, en contradicción con el Convenio, que garantiza la libertad sindical a todos los trabajadores, con independencia del sitio en el que trabajen. Al citar un estudio de la OIT, señaló que las zonas francas de exportación constituían un tema de importancia, no solamente en Bangladesh, sino también en un número creciente de países, especialmente de Asia, donde zonas francas de exportación empleaban a más de las tres cuartas partes de todos los trabajadores. Una economía de mercado era aceptable en la medida en que respetara los derechos humanos, los derechos sindicales y las reglas de la competencia leal. No era ése el caso de las zonas de exportación en general y de las zonas francas de exportación de Bangladesh en particular.

El miembro trabajador de los Países Bajos señaló a la atención el hecho de que todas las cuestiones discutidas el año pasado en relación con la aplicación del Convenio núm. 98 se planteaban nuevamente este año respecto de la aplicación del Convenio núm. 87. Por consiguiente, este año la Comisión de Expertos no había planteado nuevas cuestiones.

El año pasado, el grupo de los trabajadores había manifestado un cauto optimismo en torno a las modificaciones propuestas en la legislación del trabajo y había solicitado expresamente que este año se produjeran cambios respecto de la supervisión externa de los asuntos sindicales y de las zonas francas de exportación. El año pasado, el Gobierno había expresado la esperanza de que en 1995 se resolverían los problemas. Este año, sin embargo, el Gobierno declaraba que estaba de conformidad con las normas de la OIT y que se encontraban en revisión las cuestiones pendientes. El orador consideró que, dado que continuaban existiendo, en esencia, los mismos problemas, el Gobierno no se encontraba dispuesto a adoptar medida concreta alguna a efectos de la resolución de los problemas. Solicitó que se esclareciera la existencia de una comisión del trabajo, de carácter tripartito, encabezada por el Ministro de Trabajo y Mano de Obra, y de una comisión parlamentaria sobre cuestiones laborales, a que había hecho referencia el Gobierno el año anterior.

Al observar que no se habían producido modificaciones importantes en la legislación, solicitó a la Comisión que abordara esa insuficiencia. Consideró que el grupo de los trabajadores había expresado erróneamente su cauto optimismo y que el grupo de los empleadores tenía razón, al declarar que llevarían tiempo las enmiendas a la ley pertinente. Opinaba que el Gobierno no había sido sincero el año pasado, ni tampoco este año, y se remitía nuevamente a la opción disponible de asistencia técnica, con el fin de superar las dificultades de aplicación del Convenio, tanto en la legislación como en la práctica.

El representante gubernamental declaró que pudo haber sido mal interpretado. Su Gobierno confería una gran importancia a las observaciones de la Comisión de Expertos. Era intención de su Gobierno dar cumplimiento a las solicitudes de la Comisión.

En lo que respecta al Código de Trabajo, observó que no había sido aún aprobado por el Parlamento y que en la actualidad la Comisión Nacional Legislativa del Trabajo había recomendado la elaboración de un Código de Trabajo.

La Comisión tomó nota de la observación de la Comisión de Expertos, de las declaraciones del representante gubernamental y de las informaciones comunicadas sobre la aplicación del Convenio, así como de la discusión que siguió a continuación. La Comisión observó que la Comisión Nacional del Trabajo, de carácter tripartito, había comenzado a revisar la legislación nacional. La Comisión mostró su satisfacción por esta información, pero seguía manifestando su preocupación por la situación, tanto de derecho como de hecho, relacionada con las cuestiones sindicales. La Comisión instó al Gobierno a que adoptara lo antes posible las medidas necesarias para armonizar esta legislación con el Convenio. En particular, la Comisión instó al Gobierno a que garantizara el derecho de los empleados de dirección y de administración a organizarse, que garantizara el control judicial de la intervención de las autoridades públicas en los sindicatos, que suprimiera las disposiciones restrictivas que limitaban el registro de los sindicatos y que asegurara que las modalidades y los procedimientos en materia de huelga no anularan ese derecho fundamental. Insistió igualmente en la necesidad de aplicar el Convenio en las zonas francas de exportación. La Comisión expresó su firme esperanza de que pudiera tomar nota en su próximo examen de los casos de progresos sustanciales en la aplicación del Convenio, siendo ello necesario con la asistencia técnica de la OIT. Solicitó al Gobierno que comunicara informaciones más detalladas sobre todas esas cuestiones y que enviara una memoria a la Comisión de Expertos.