Caso individual (CAS) - Discusión: 1996, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Eswatini (Ratificación : 1978)

Un représentant gouvernemental a expliqué que, si le droit syndical n'était pas reconnu au personnel pénitentiaire, qui fait partie des forces disciplinaires, c'était en raison de son statut: par sa formation, le serment prêté et les conditions de service, il est assimilable à la police, et des mécanismes sont prévus pour la définition de ses conditions d'emploi et le règlement des différends. Le personnel pénitentiaire participe parfois à des opérations analogues à celles des forces armées auxquelles il lui arrive de se substituer. C'est pour ces raisons qu'il est assimilé à l'armée et à la police.

S'agissant de l'obligation faite aux travailleurs de s'organiser dans le cadre de l'industrie où ils exercent leur activité, il convient de souligner que cette organisation des syndicats par industrie s'oppose aux syndicats par métier. Cette question est également liée au troisième point concernant le pouvoir du greffier de refuser l'enregistrement d'un syndicat. Aucun problème n'existe à ce sujet et aucun syndicat ne s'en plaint. Le Swaziland n'est pas le seul pays où fonctionnent des syndicats par industrie, et aucun changement n'est envisagé dans la solution qu'il a adoptée en ce domaine.

L'obligation pour une organisation professionnelle ou une fédération d'obtenir une autorisation avant toute affiliation à une organisation internationale a été supprimée par la nouvelle législation.

Le premier point soulevé sous l'article 3 de la convention a trait à l'interdiction faite aux fédérations d'exercer des activités politiques et à la limitation de leurs activités à des fonctions de consultation et de services. L'article 38 de cette même loi prévoit que les fédérations ont le droit de traiter de questions de politique et d'administration publique, ce qui revient en pratique à leur autoriser l'activité politique.

Sur la question de l'interdiction de la grève dans certains secteurs, il doit être noté que certaines catégories de services qui étaient considérés comme des services essentiels, tels que les postes, la radio ou l'enseignement, ont d'ores et déjà été supprimées de la liste des services essentiels. Bien évidemment, certains services restent considérés comme services essentiels en raison de leur importance, et la nouvelle loi prévoit la procédure de règlement des différends qui leur est applicable. La lacune en ce domaine a donc été comblée par les nouvelles dispositions pertinentes.

Quant au pouvoir du ministre de renvoyer certaines questions à l'arbitrage obligatoire, il doit être précisé que le ministre n'est habilité qu'à demander au tribunal du travail d'établir si certains agissements sont ou non contraires à l'intérêt public. Il ne revient donc pas au ministre de prendre l'initiative de l'arbitrage obligatoire, mais seulement de saisir le tribunal qui décide sur la base des éléments dont il dispose s'il y a lieu ou non de soumettre le cas à l'arbitrage obligatoire.

Le dernier point relatif aux réunions et aux manifestations est couvert par la proclamation de 1973, qui comprend quelque 15 décrets n'ayant rien à voir avec les syndicats: la restriction aux réunions ne s'applique pas aux syndicats et des manifestations peuvent se tenir dès lors que ceux qui veulent les entreprendre en demandent la permission au commissaire de police.

Les membres travailleurs ont relevé que ce cas, des plus sérieux, n'avait pas fait l'objet de débats l'année précédente, bien que les observations formulées par la commission d'experts de 1995 eussent été très similaires à celles des commentaires de 1996. Le problème avait été également soulevé en 1993. Depuis l'examen de la question par la commission d'experts, les membres travailleurs observent avec regret que la situation s'est sensiblement détériorée. Ils identifient deux aspects essentiels du problème, en l'occurrence la législation nationale et la situation dans la pratique.

En ce qui concerne la situation nationale, il y a eu l'année dernière un certain optimisme quant à la résolution des problèmes en suspens. Malheureusement, il n'en a rien été. Après avoir ignoré les principaux commentaires de la commission d'experts, la nouvelle loi du 19 janvier 1996 sur les relations professionnelles a, au contraire, maintenu et même accru l'ingérence du gouvernement dans les affaires intérieures des syndicats. La nouvelle loi impose des sanctions pénales à l'encontre de l'exercice de relations professionnelles légitimes. Elle a restreint les activités syndicales au simple cadre de fourniture de conseils et de prestation de services. Des pouvoirs importants ont été conférés au greffier pour s'ingérer dans la constitution des syndicats et les suspendre sans examen judiciaire. En outre, la loi contient des dispositions interdisant aux fédérations d'organiser des rassemblements ou des réunions de masse, ce qui constitue une nette violation des principes de la liberté syndicale. Adoptée sans examen préalable par la Commission tripartite consultative du travail, la loi a été à la fois condamnée par les syndicats et par les employeurs, à cause des graves violations qu'elle entraîne en matière de droits syndicaux. L'adoption de cette loi démontre clairement que le gouvernement n'a pas été sincère dans ses rapports avec le BIT, notamment en ce qui concerne l'assistance technique que le Bureau a fournie en 1995.

Par ailleurs, les insuffisances de la législation ne constituent qu'une partie du problème qui se situe dans un climat général de violence, d'ingérence et de harcèlement vis-à-vis des représentants syndicaux. Dans ce contexte, l'état de droit n'a pas été respecté par le gouvernement ou ses ministres. En outre, l'indépendance du pouvoir judiciaire a été confisquée et les juges qui ont appliqué les dispositions de la loi pour limiter le recours à l'emprisonnement, l'arrestation et l'intimidation des représentants syndicaux ont été rétrogradés. En particulier, les actions prises à l'encontre du secrétaire général de la Fédération des syndicats du Swaziland (SFTU), M. Jan Sithole, ont été particulièrement extrêmes. Il a fait l'objet de menaces et d'intimidations avant d'être formellement arrêté. Il a partagé des conditions particulières de détention avec d'autres dirigeants de la SFTU qui avaient également fait l'objet d'arrestations. Les membres travailleurs ont souligné la gravité du cas, tout en insistant sur la nécessité d'adopter des conclusions claires et vigoureuses qui tiennent compte de l'évolution de la situation ainsi décrite. Ils ont exprimé leur désir de constater, avant la prochaine réunion de la commission d'experts, des progrès réels tant au niveau de la loi que dans la pratique.

Les membres employeurs ont observé que, face aux problèmes soulevés par la commission d'experts dans l'application des articles 2 et 3 de la convention, certaines explications fournies par le représentant gouvernemental n'ont été qu'en partie satisfaisantes. La question devrait faire l'objet d'un examen plus approfondi sur la base d'un rapport écrit. En ce qui concerne la reconnaissance du droit syndical au personnel pénitentiaire, l'explication s'articulant sur la similarité de leur statut par rapport à celui des agents de police devrait faire l'objet d'un examen attentif. Pour ce qui est de la structure professionnelle des syndicats et du pouvoir du greffier de refuser l'enregistrement d'un syndicat au cas où une autre organisation syndicale de travailleurs existerait dans le secteur concerné, le représentant gouvernemental a expliqué que cette situation existait avec l'accord de toutes les parties intéressées. Toutefois, les membres employeurs ont noté que la situation était similaire à celle de l'existence d'un seul syndicat légalement prescrit dans chaque secteur. Les membres employeurs et travailleurs ont souscrit au principe d'un droit syndical sans restriction, qui ne peut être restreint sur la base de l'existence préalable d'une organisation représentative. L'idée selon laquelle trop de concurrence entre les organisations représentatives serait préjudiciable à leur efficacité ne figure pas dans la convention. Se référant à l'exigence d'autorisation préalable avant l'affiliation d'une organisation ou d'une fédération professionnelle à une organisation internationale, les membres employeurs notent la déclaration du représentant gouvernemental selon laquelle une telle autorisation ne serait plus requise. Toutefois, ils observent qu'un tel changement doit se refléter dans un amendement législatif pertinent. Faisant référence, conformément à l'article 3 de la convention, à l'interdiction faite aux fédérations syndicales du Swaziland de mener des activités politiques, les membres employeurs déclarent qu'il appartient à l'association intéressée de décider elle-même de la dimension de ses affiliations politiques. La restriction actuelle figurant dans la législation nationale n'est pas conforme à la convention. Sur la question de l'interdiction du droit de grève dans certains services essentiels, les membres employeurs notent que la commission d'experts a toujours déclaré que de tels services essentiels devaient être définis au sens strict, c'est-à-dire les services dont l'interruption met en danger la vie, la sécurité ou la santé de tout ou partie de la population. Les membres employeurs ont souvent estimé que l'étroitesse de cette définition des services essentiels était injustifiée. Selon eux, toutefois, cela ne signifie pas qu'il devrait y avoir une interdiction étendue du droit de grève dans les services essentiels. Des critères doivent être adoptés dans la définition des services essentiels, tels que la menace de l'intérêt national, en même temps qu'ils doivent être bien expliqués, de manière à être entièrement compris dans la pratique. Il reste difficile, à partir des informations recueillies devant la commission, d'appréhender la situation précise en la matière au Swaziland. Des explications complémentaires sont par conséquent nécessaires. Les membres employeurs ont également demandé des informations complémentaires en ce qui concerne la soumission des différends du travail à l'arbitrage obligatoire. Ils relèvent la déclaration faite par le représentant gouvernemental du Swaziland selon laquelle il y a obligation pour l'autorité juridique compétente de recourir à l'arbitrage obligatoire et qu'il n'est pas simplement question d'une décision administrative. Les membres employeurs ont également relevé que, selon le gouvernement, les restrictions auxquelles font référence les observations de la commission d'experts en matière de tenue de réunions et de manifestations pacifiques ne s'appliquent pas aux organisations syndicales. Le problème serait clairement résolu si les dispositions pertinentes ne s'appliquaient ni aux organisations d'employeurs ni aux organisations de travailleurs. Dans le cas contraire, la situation conviendrait aux principes de la convention no 87. En conclusion, les membres employeurs relèvent qu'une législation a été adoptée depuis la réunion de la commission d'experts. Il serait par conséquent nécessaire d'examiner le texte pertinent et de s'assurer des mesures prises par le gouvernement afin de mettre la législation nationale en conformité avec la convention.

Le membre travailleur de l'Afrique du Sud a exprimé sa consternation devant l'échec du gouvernement dans le respect des accords conclus avec la Fédération des syndicats du Swaziland (SFTU) et l'Association des employeurs. Il fait part de son intention de lire une déclaration préparée par la SFTU, du fait que celle-ci reste muselée par son exclusion de la délégation des travailleurs de son propre pays. Cela contredit les indications données par Sa Majesté le Roi du Swaziland aux Présidents Chisano, Mandela, Masire et Mugabe concernant les efforts vers une normalisation de la situation au Swaziland ainsi que la nécessité de respecter les droits syndicaux et les droits de l'homme.

La déclaration de la SFTU souligne que la violation des droits syndicaux et des droits de l'homme au Swaziland est bien connue de la commission, de même qu'elle a été bien étayée par la commission d'experts. Les observations de la commission d'experts indiquent que le gouvernement a entrepris de modifier les dispositions draconiennes de la loi de 1980 sur les relations professionnelles ainsi que du décret de 1973 sur les réunions en vue de les mettre en conformité avec les conventions nos 87 et 98. Cet engagement n'a pas été rempli. La loi de 1996 sur les relations professionnelles continue à violer lesdites conventions. En outre, les points soulevés par la Fédération des employeurs et le mouvement ouvrier ont été ignorés. En réalité, le harcèlement des mouvements syndicaux a été intensifié. Il s'est effectué sous forme d'arrestations de dirigeants syndicaux et de travailleurs, d'intimidation de représentants syndicaux et d'affiliés, d'ingérence dans le contrat de travail et de recours à la force pour empêcher les travailleurs d'organiser des réunions ou des assemblées. Les instruments utilisés par le gouvernement pour dénier la liberté de réunion et d'expression sont l'article 40 de la loi de 1996 sur les relations professionnelles, Extraordinary Gazette no 11 de 1996, la loi sur l'ordre public de 1963 ainsi que le décret no 12 de 1973. Les autorités publiques ont également été investies du pouvoir de s'ingérer dans les activités syndicales de la manière suivante: la police a le droit d'interrompre les réunions syndicales; le greffier a le pouvoir unilatéral de dissoudre les syndicats ou les fédérations, de même qu'il peut refuser l'enregistrement d'un syndicat; et les syndicats doivent consulter le ministre et demander préalablement une permission avant de s'affilier à toute organisation internationale. Tout cela contrevient aux articles 3 2), 4 et 5 de la convention. La SFTU souscrit au rapport de la commission d'experts en ce sens qu'il s'agit là de violation des principes de la liberté syndicale pour interdire le droit de grève dans les services postaux, dans le secteur de l'information, ainsi que le service civil, considérés comme services essentiels au Swaziland. En outre, le gouvernement sape le tripartisme par l'intimidation et le recours aux forces armées, l'utilisation de mesures extraordinaires ainsi que le recours à la force pour faire obstacle aux réunions de travailleurs. Les questions en cours de négociation sont souvent portées devant les tribunaux de manière à prévenir toute action professionnelle, en cas de rupture dans les pourparlers. Certains membres de la SFTU font l'objet de menaces d'emprisonnement, de même que l'organisation risque de perdre son enregistrement en cas d'appel à une réunion générale en violation de la loi. Dans ce contexte, la SFTU s'est interrogée sur la question de savoir s'il était convenable que le Swaziland soit membre du Conseil d'administration du BIT, qui est l'organe international le plus élevé ayant la responsabilité des droits syndicaux et des droits de l'homme ainsi que de la justice sociale. La SFTU espère que le gouvernement saisira l'occasion pour balayer devant sa porte, étant entendu qu'il y aurait tragédie et parodie de justice si un membre du Conseil d'administration demandait aux auteurs de violations des principes de l'OIT de faire ce qu'il dit et non ce qu'il fait.

En réponse à certaines questions soulevées par le représentant gouvernemental, le membre travailleur de l'Afrique du Sud a déclaré qu'une autorisation préalable était toujours nécessaire avant que les organisations de travailleurs puissent s'affilier à des organisations internationales. Il cite un passage de l'article 25, clause 41(1), de la loi de 1996 sur les relations professionnelles, qui dispose qu'une organisation ou une fédération uniquement composée d'organisations de travailleurs ou d'employeurs peut s'affilier et participer aux activités des organisations de travailleurs ou d'employeurs (...) à condition de consulter préalablement le ministre sur la question. Il relève également que les services essentiels sont toujours déterminés de la même manière qu'ils l'étaient précédemment, conformément à l'article 42, clause 74(6)a), de la même loi; ce qui inclut explicitement dans la liste des services essentiels les services du téléphone, des télégraphes et de l'information, de même que tout service considéré comme civil par le gouvernement du Swaziland. En conclusion, il indique qu'il est urgent que le gouvernement prenne les dispositions nécessaires pour se conformer aux conventions nos 87 et 98. Il remercie dans ce contexte les employeurs du Swaziland pour avoir fait preuve de bonne volonté dans la recherche de solution au problème.

Le membre travailleur des Etats-Unis a ajouté que, tout au long des deux dernières années et depuis que la SFTU a réclamé pour la première fois l'action gouvernementale en vue de l'adoption d'une législation conforme à la convention, un climat d'intimidation et de violence a entouré ses dirigeants en rendant impossible l'exercice d'activités syndicales normales. Les dirigeants de la SFTU ont fait à plusieurs reprises l'objet d'arrestations, d'interrogatoires et de menaces, tout en se voyant refuser toute représentation juridique. Ils continuent à faire l'objet d'une répression systématique à cause de leurs activités syndicales. Le droit de grève a été bafoué de manière flagrante et l'ampleur de l'ingérence du gouvernement démontre son intention de briser le mouvement syndical indépendant et démocratique.

Le membre travailleur du Zimbabwe a souscrit aux condamnations faites par les précédents orateurs en ce qui concerne les violations des droits syndicaux et des droits de l'homme par le gouvernement. Le gouvernement n'a toujours pas déterminé la fédération la plus représentative depuis que la Commission de vérification des pouvoirs a rejeté l'introduction, en 1994, dans la délégation du Swaziland à la Conférence, d'un délégué travailleur issu d'une fédération minoritaire. Il informe la commission que le secrétaire général de la SFTU, présent dans la salle mais n'ayant pas le droit d'intervention orale, a mis en péril sa sécurité en défendant les droits des travailleurs de son pays. Il a été déclaré non-citoyen du Swaziland et, comme les autres dirigeants syndicaux, il a fait l'objet de harcèlement et d'intimidation de nature grave. Il est de toute évidence que, dans ce contexte, l'information contenue dans le rapport de la commission d'experts a été dépassée par les événements. Le projet de loi susvisé a été mis en veilleuse pour être remplacé par un texte plus restrictif. Par conséquent, le gouvernement enfreint davantage la convention. Les travailleurs de la région invitent la commission à envoyer au gouvernement les signaux pertinents en incluant dans ses conclusions un paragraphe spécial en la matière.

Le membre travailleur du Royaume-Uni s'est montrée très préoccupée par un tel cas qui viole la convention dans son essence même. Le gouvernement a fait preuve d'un flagrant mépris envers les conventions de l'OIT sur la liberté syndicale ainsi que de ses procédures de contrôle. Les déclarations du gouvernement à la commission d'experts sont complètement différentes de ses propres agissements dans le pays. Le Comité de la liberté syndicale n'a pas cessé de déclarer que la liberté syndicale ne peut être exercée que dans la mesure où les droits de l'homme, et notamment ceux relatifs à la vie humaine et à la sécurité personnelle, sont entièrement respectés et garantis. L'oratrice insiste sur le climat de crainte, de violence et d'intimidation régnant au Swaziland et, notamment, sur le cas du secrétaire général de la SFPU dont la voiture a été arrêtée tard dans la nuit par des kidnappeurs masqués et armés de fusils automatiques. Il a été dépouillé de ses vêtements, papiers personnels et documents de la SFPU et enfermé dans le coffre de sa voiture abandonnée dans un endroit sombre au milieu d'une route. Ses papiers ont été retrouvés en possession de la police et, en exigeant une enquête indépendante sur l'incident, le mouvement syndical s'est vu opposer le refus du gouvernement. L'oratrice a demandé instamment à la commission d'interpeller le gouvernement dans les termes les plus vigoureux afin d'arrêter les actions de violence et d'intimidation contre les syndicalistes et leurs familles. Le gouvernement devrait modifier la législation nationale de manière à la mettre en harmonie avec les conventions de l'OIT, tout en donnant suite aux demandes recensées dans le cadre de discussions tripartites comme étant d'application immédiate possible. Les témoignages apportés par les divers membres travailleurs illustrent la profondeur de leurs sentiments au regard de la situation déplorable au Swaziland.

Le membre travailleur de l'Allemagne s'est rallié aux déclarations des précédents orateurs en insistant sur la gravité du cas. En ce qui concerne les commentaires des membres employeurs sur le droit de grève et les restrictions dont ce droit fait l'objet dans les services essentiels, l'orateur souligne que, pour des raisons de sécurité juridique et de certitudes dans l'interprétation, il est nécessaire d'interpréter l'article 3 de la convention selon l'interprétation traditionnelle que les membres employeurs ont soutenue jusqu'à présent au sein du Comité de la liberté syndicale, selon laquelle ni les services postaux, ni les services radiophoniques et éducatifs ne sauraient être considérés comme essentiels, et les travailleurs opérant dans ces secteurs doivent en conséquence jouir du droit de grève. L'orateur conclut en demandant instamment au gouvernement de se conformer aux dispositions de la présente convention fondamentale relative aux droits de l'homme.

Le représentant gouvernemental, en réponse aux orateurs précités, a maintenu ses commentaires faits précédemment en référence aux observations de la commission d'experts. En réponse à un commentaire des membres employeurs, il informe la commission que la restriction touchant aux réunions ne s'applique qu'à celles de nature purement politique. Concernant les nouvelles questions soulevées par les autres orateurs, il déclare qu'il doit y avoir une procédure adéquate pour les traiter de manière à ce que le gouvernement soit informé de leur examen devant la commission. L'orateur estime que la meilleure manière de traiter la question est d'envoyer au Swaziland une mission d'enquête sur les allégations faites. Il considère qu'il ne serait pas productif de réagir à ce stade par rapport aux commentaires susmentionnés. Dans ce contexte, l'orateur ajoute que certains des intervenants précédents ont déjà été invités à enquêter sur la situation au Swaziland mais n'ont pas voulu faire le voyage malgré la proximité du lieu où ils se trouvaient.

Les membres travailleurs ont considéré qu'il n'y a eu que peu de cas dans lesquels les conclusions de la commission ont été aussi étayées et où les allégations des membres travailleurs ont été aussi pressantes. Ils observent que la position des membres employeurs concernant la question du droit de grève dans les services essentiels diverge de celle du Conseil d'administration qui constitue l'organe ayant le plus d'autorité en la matière. Concernant les conclusions du représentant gouvernemental, ils avouent comprendre la réticence des représentants des travailleurs à visiter le Swaziland, compte tenu de certains événements qui se sont déroulés dans le pays. Ils estiment approprié de considérer les commentaires du représentant gouvernemental comme une invitation à une mission d'enquête du BIT. Enfin, les membres travailleurs rappellent à la commission que le secrétaire général de la SFTU assiste à la réunion en prenant des risques personnels considérables. En conséquence, ils demandent instamment à la commission de confirmer les recommandations de la commission d'experts dans des termes plus clairs et plus astreignants.

Les membres employeurs ont souligné que l'observation de la commission d'experts a joué un rôle plutôt subordonné dans la discussion du cas devant la présente commission. S'agissant du statut de la commission d'experts, ils relèvent que celle-ci émet des opinions et des positions plutôt que des interprétations juridiques. Ces dernières sont uniquement faites par la Cour internationale de Justice lorsque celle-ci est saisie d'un cas, en vertu de l'article 37 de la Constitution de l'OIT. La fonction de la commission d'experts, telle que décrite en 1926 lors de la huitième session de la Conférence internationale du Travail, consiste à apporter conseil à la Conférence sur le plan des faits. Cela signifie que la Commission de la Conférence conserve l'autorité de décider de son attitude ainsi que de recommander les mesures appropriées à prendre. En 1926, la Conférence a également déclaré que la commission d'experts n'était ni compétente pour interpréter les dispositions de la convention, ni pour décider en faveur d'une interprétation plutôt que d'une autre. Les membres employeurs considèrent qu'il est important de rappeler chaque année lesdites fonctions de la commission d'experts afin de lever toute ambiguïté. Concernant le droit de grève, ils rappellent les propos émis en la matière par la Conférence internationale du Travail en 1948 et 1949. Ils relèvent que les démarches ayant été faites dans le but d'introduire le droit de grève dans la convention avaient été rejetées, ce qui signifie, par conséquent, que l'on ne peut invoquer en la matière aucune jurisprudence de la commission d'experts.

La commission a pris note de la déclaration du représentant gouvernemental et de la discussion qui a suivi. Elle observe que la commission d'experts a relevé de graves divergences entre la législation en vigueur et certaines dispositions fondamentales contenues aux articles 2 et 3 de la convention. La commission relève qu'une loi sur les relations professionnelles a été adoptée et qu'un projet de loi sur le travail a été élaboré et soumis au Parlement. La commission invite le gouvernement à soumettre les textes en question à la commission d'experts afin que celle-ci procède à leur examen. La commission exprime le ferme espoir que ce texte, éventuellement amendé sur la base des commentaires que pourrait formuler la commission d'experts, mettra un terme dans un proche avenir aux difficultés rencontrées dans l'application de la convention. A cette fin, la commission encourage le gouvernement à engager une discussion tripartite qui devrait permettre de lever les entraves actuellement imposées au libre fonctionnement des organisations syndicales. La commission envisage de reprendre la discussion lors de sa prochaine session afin d'examiner dans quelle mesure le gouvernement fera état de progrès décisifs dans l'application de la convention, tant en droit qu'en pratique. Enfin, la commission prend note de l'invitation formulée par le représentant gouvernemental en vue d'une mission sur place.