Caso individual (CAS) - Discusión: 2008, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)

Le gouvernement a communiqué des informations écrites sous la forme d’un organigramme du Système des comités de défense du personnel, constitué de facilitateurs de liaison, des Comités du personnel des sapeurs-pompiers et du chef de brigade. Les facilitateurs de liaison, nouvellement établis, aident les employés à soumettre leurs avis aux comités et leur donnent des explications sur les décisions de ces derniers. Ces avis peuvent concerner les salaires, la durée du travail, les conditions de travail, la prévoyance et les questions relatives aux vêtements et équipements de protection. Chaque comité est composé d’un président et, en règle générale, de huit autres membres, nommés par le chef de brigade parmi les membres du personnel d’intervention; la moitié l’étant sur la base des recommandations des membres du personnel. Une nouvelle procédure garantit que les résultats des discussions au sein du comité sont communiqués au chef de brigade qui doit y être attentif dans chaque cas qu’il traite, et ils sont également communiqués aux membres du personnel et aux facilitateurs de liaison, qui peuvent formuler des commentaires sur le fonctionnement des comités et les avis rendus par ceux-ci.

En outre, devant la commission, un représentant gouvernemental du Japon a présenté la position de son gouvernement sur les observations de la commission d’experts concernant l’application de cette convention. Le gouvernement a préparé un projet de loi, portant réforme de la fonction publique, qui fixe les principes de la réforme et la politique générale en la matière et qui s’appuie les discussions qui ont eu lieu avec les syndicats et les organisations d’employés. Ce projet a été soumis à la Diète le 4 avril 2008 et a été adopté par la chambre des représentants le 29 mai suivant. Il est actuellement devant la chambre des conseillers.

S’agissant des droits fondamentaux des employés du secteur public, le projet de loi prévoit que le gouvernement doit présenter la réforme dans son ensemble, y compris les coûts et avantages de l’extension à de nouvelles catégories d’employés du service public du droit de conclure des conventions collectives, et prendre les mesures afin de mettre en place un système de relations employés-employeurs transparent et autonome, compris par la population. Ces dispositions sont le résultat d’amendements au projet de loi initial, qui est fondé sur le rapport de la commission spéciale d’examen, qui comprend des membres ayant la connaissance et l’expérience des syndicats et des organisations d’employés concernées, et sur le rapport du groupe consultatif pour une réforme globale de la fonction publique, composé d’intellectuels et comprenant un représentant syndical. Le gouvernement examinera ce rapport en détail une fois le projet de loi adopté et continuera à faire de son mieux pour faire avancer la réforme de la fonction publique, et notamment le droit de conclure des conventions collectives en se fondant sur l’idée qu’un échange franc de points de vue et une coordination sont nécessaires. Le gouvernement serait reconnaissant à l’OIT de reconnaître sa politique générale, en attendant les résultats des consultations nationales.

En ce qui concerne le droit d’organisation des sapeurs- pompiers, il convient de rappeler que le Japon a ratifié la convention no 87 en 1965, sur la base des conclusions du Comité de la liberté syndicale qui a indiqué par deux fois que cette question ne soulevait pas de problème au regard de l’application de cette convention en ce qui concerne les services de lutte contre les incendies au Japon, ceux-ci étant assimilés aux forces de police. Dans le même temps, le rapport de la commission spéciale d’examen donne des éléments pour déterminer si le droit d’organisation doit être ou non octroyé aux sapeurs-pompiers. Depuis 1996, le Japon a mis en place le Comité du personnel de lutte contre les incendies afin de garantir la participation des sapeurs-pompiers aux décisions concernant leurs conditions de travail et d’assurer la protection de leurs droits. Le système est fondé sur la loi sur l’organisation de la lutte contre les incendies et l’accord conclu entre le gouvernement et la Fédération japonaise des syndicats et des employés préfectoraux (JICHIRO).

Le gouvernement continue à améliorer le système. En 2006, le Comité de la liberté syndicale s’est félicité de la création, en 2005, du système des facilitateurs de liaison. Le gouvernement reconnaît l’importance du Comité du personnel de lutte contre les incendies, qui a grandement contribué à l’amélioration des conditions de travail, et il est déterminé à ce que ce comité continue à fonctionner correctement. S’agissant de ce nouveau système, l’orateur a invité les personnes présentes dans la salle à se reporter au document soumis le gouvernement.

Les membres travailleurs ont indiqué que ce cas a trait à la reconnaissance des droits syndicaux fondamentaux des travailleurs dans le secteur public au Japon. La commission d’experts répète depuis de nombreuses années les mêmes commentaires sur le système qui prévaut dans la fonction publique japonaise. Ces commentaires ont trait tout d’abord au refus de reconnaître le droit d’organisation à certaines catégories de travailleurs du secteur public, comme les sapeurs-pompiers. Le gouvernement leur refuse ce droit au motif qu’ils assument des fonctions qui équivalent à celles de la police et qu’ils sont donc exclus de l’application de la convention no 87. Un système de comités du personnel du corps des sapeurs- pompiers et de «facilitateurs de liaison» censés informer le personnel ont été mis en place il y a dix ans. Or des enquêtes ont démontré que ces comités ont un rôle limité. De plus, la commission d’experts a eu à rappeler il y a plus de trente-cinq ans que le personnel des services de lutte contre l’incendie ne pouvait être exclu de la convention no 87.

Les membres travailleurs ont rappelé qu’une deuxième critique formulée par la commission d’experts porte sur l’interdiction générale de faire grève dans la fonction publique japonaise, alors que la commission d’experts rappelle depuis plus de trente années que les salariés du secteur public, comme ceux du secteur privé, doivent disposer du droit de grève, à l’exception des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou ceux travaillant dans les services essentiels au sens strict du terme. Ces derniers devraient cependant bénéficier de garanties compensatoires suffisantes pour défendre leurs intérêts, notamment des procédures de conciliation adéquates.

Les membres travailleurs ont soulevé un autre point qui révèle les lacunes du système de relations professionnelles au Japon, à savoir la capacité très limitée des fonctionnaires à entrer en négociation collective, notamment en matière de fixation des salaires. Les membres travailleurs ont constaté l’inaction du gouvernement sur tous les points mentionnés. Cette inaction remonte à plusieurs dizaines d’années car le premier diagnostic établissant la non-conformité du système japonais de relations professionnelles avec la convention no 87 date du rapport Dreyer de 1965. Par ailleurs, le Comité de la liberté syndicale ainsi que la commission ont examiné cette question à plusieurs reprises sans qu’aucun progrès ne soit constaté.

Les membres travailleurs ont relevé la volte-face du gouvernement à la fin de l’année 2005 avec l’adoption d’une politique fondamentale de réforme administrative incluant la révision des relations professionnelles et des droits fondamentaux du travail dans le secteur public. Le projet de loi en cours de discussion à la Diète (parlement japonais) a été modifié à la suite de pressions de la part des syndicats et des partis politiques. Ce projet de loi qui prévoit le droit de négociation collective constitue une avancée mais demeure insuffisant dans la mesure où le droit d’organisation des sapeurs-pompiers et la reconnaissance du droit de grève des fonctionnaires n’ont pas été abordés.

Les membres travailleurs ont observé qu’un pays développé comme le Japon ne pouvait raisonnablement invoquer d’obstacle d’ordre économique, social ou politique pour ne pas se conformer pleinement à la convention.

Les membres employeurs ont rappelé que ce cas concerne trois éléments en lien avec la convention: le refus de reconnaître le droit des sapeurs-pompiers de s’organiser, l’interdiction du droit de grève des fonctionnaires, et la réforme de la fonction publique. Lorsque le cas a été examiné en 2001, il ne concernait que les deux premiers éléments susmentionnés. Le rapport de la commission d’experts de 2006 a fait état de progrès dans des domaines appropriés.

Ce cas diffère de nombreux autres cas examinés par la commission car il concerne les employés du secteur public. La commission a déjà examiné des cas concernant des fonctionnaires notamment les cas du Cambodge, de l’Ethiopie et de la Turquie en 2007. La situation des fonctionnaires diffère des cas des employés du secteur privé de trois manières. L’employeur du secteur public ne peut faire faillite et ne peut d’aucune manière abandonner ses activités involontairement. Dans ce cas, les fonctionnaires ne disposent pas du droit de grève, mais cela varie grandement d’un pays à l’autre.

Les membres employeurs ont rappelé que l’article 9 de la convention prévoit des exceptions particulières pour certaines catégories de fonctionnaires. De plus, la convention inclut une disposition spécifique relative aux membres des forces armées et de la police. Il existe de bonnes raisons pour cette exclusion. La commission d’experts a interprété ces dispositions de manière beaucoup plus restrictive que le gouvernement japonais qui doit avoir de bons motifs pour justifier sa position compte tenu des circonstances historiques de la ratification de la convention par ce pays et la façon dont on considère traditionnellement les sapeurs-pompiers au Japon. Cependant, les membres employeurs ne partagent pas le raisonnement du gouvernement.

En 2001, les membres employeurs avaient noté que la liberté syndicale n’était pas pleinement reconnue. Ils avaient toutefois noté que le gouvernement avait pris certaines mesures pour remédier à la situation.

Le droit fondamental de s’organiser sans ingérence de la part du gouvernement ne peut faire l’objet de compromis au Japon. Le gouvernement a fait part à la commission d’initiatives positives dans le processus d’élaboration des lois qui doivent être saluées.

Par ailleurs, les membres employeurs ont souligné que durant les discussions en vue de l’adoption de la convention no 87 la question de l’inclusion d’un paragraphe sur le droit de grève a été vivement débattue. Il a été décidé que la convention n’inclurait pas une telle disposition, et elle a été adoptée et ratifiée ainsi. Les membres employeurs se sont déclarés bien au fait que la commission d’experts tente depuis de nombreuses années de renverser la décision originale de façon à inclure dans la convention le droit de grève. Les membres employeurs sont en désaccord avec cette position.

Selon les membres employeurs, la question de savoir si oui ou non les fonctionnaires jouissent du droit de grève doit être décidée au niveau national. Ainsi, la décision de la Cour suprême du Japon de considérer que l’interdiction de faire la grève pour les fonctionnaires est constitutionnelle ne devrait pas soulever de question. La commission ne devrait pas réglementer le droit de grève des fonctionnaires.

Les membres employeurs notent que, partout à travers le monde, les gouvernements et les employeurs procèdent à des réformes de la fonction publique. Il s’agit d’un moyen d’améliorer la fonction publique et de la rendre plus efficace. Mais ces tentatives de réforme constituent rarement des violations de la convention. Le processus de réforme par lequel on s’efforce de conformer la fonction publique à la convention joue un rôle fondamental. En 2001, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre des mesures pour encourager le dialogue social avec les syndicats concernés. Le processus de réforme de la fonction publique qui est en cours depuis inclut les représentants syndicaux. Le fait que les syndicats qui ont participé à la discussion devant la commission n’étaient pas impliqués dans ce processus ne signifie pas que d’autres organisations n’ont pas pu participer à l’élaboration de la réforme. Les membres employeurs ont estimé qu’il était naturel et avantageux pour toutes les parties, y compris la société japonaise dans son ensemble, d’inclure les travailleurs dans le processus de réforme. Un dialogue social franc dans la fonction publique est un moyen approprié d’appuyer cette réforme.

Les membres employeurs ont noté que la nouvelle réforme au Japon semble prévoir l’établissement d’un nouveau système de négociation pour les sapeurs-pompiers et ont demandé au gouvernement de poursuivre le processus. Au moment où le gouvernement met sur pied un nouveau système de négociation, il devrait en même temps mener la réforme en vue de reconnaître aux sapeurs-pompiers le droit de constituer des organisations sans aucune ingérence des autorités.

Le membre travailleur du Japon a réaffirmé que les droits fondamentaux du travail des salariés du secteur public sont strictement limités au Japon, ce qui constitue une violation de la convention. Cette situation a été soulignée à plusieurs reprises par le Comité de la liberté syndicale et la commission d’experts, ainsi que par la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale en 1965. Le gouvernement a constamment ignoré les recommandations sans prendre de mesures de nature à remédier à la situation.

Le «système d’enregistrement des organisations de salariés» n’autorise pas les fonctionnaires à adhérer à un syndicat unique qui regrouperait d’autres salariés extérieurs à leurs ministères ou à leur unité administrative. La loi n’autorise pas les sapeurs-pompiers ni le personnel pénitentiaire à se syndiquer, ce qui constitue une violation grave du droit d’organisation. Le gouvernement a réaffirmé que des efforts seraient consentis pour améliorer les conditions de travail des sapeurs-pompiers par un fonctionnement harmonieux du Comité du personnel du corps des sapeurs-pompiers. Quoique ce comité puisse être assimilé à une forme de consultation sur les relations professionnelles, on ne peut considérer qu’il équivaut à reconnaître aux sapeurs-pompiers le droit de se syndiquer. Le Japon est le seul des pays membres de l’OCDE ayant ratifié la convention à refuser à cette catégorie le droit de se syndiquer.

Un cas de pratique déloyale a également été relevé envers des enseignants qui avaient organisé une grève au mois de janvier 2008. Les hausses de salaires recommandées par le comité du personnel, censées compenser neuf années de limitation des droits fondamentaux du travail pour des raisons de difficultés budgétaires, n’avaient pas été suivies d’effet. Après avoir réduit les salaires de 10 pour cent par an sur une période convenue de deux ans, le gouvernement avait unilatéralement rompu la promesse faite au syndicat et décidé une nouvelle réduction salariale pour quatre ans à compter de 2008. Lorsque le syndicat des enseignants de Hokkaido a organisé une grève d’une heure en signe de protestation, des mesures disciplinaires ont immédiatement été prises en application de la loi sur les services publics locaux contre tous les grévistes (plus de 10 000 enseignants). Ce cas démontre clairement l’absence de voies de recours efficaces contre les réductions unilatérales des salaires du secteur public et le mauvais fonctionnement des mécanismes compensatoires, du fait que les autorités locales autonomes ignorent le système des comités du personnel en période de difficultés budgétaires.

En février 2002, cette organisation syndicale, avec la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) (devenue entre-temps la Confédération syndicale internationale-CSI) et d’autres organisations internationales, avait saisi le Comité de la liberté syndicale d’une plainte contre le gouvernement japonais sur le fondement des conventions nos 87 et 98 pour défaut de reconnaissance du droit de se syndiquer à des salariés du service public, (cas no 2177), du fait que le projet de réforme de la fonction publique du gouvernement maintenait les restrictions aux droits fondamentaux du travail. Le Comité de la liberté syndicale a formulé des recommandations tendant à remédier à ces violations à trois reprises: en novembre 2002, en juin 2003 et en mars 2006.

En 2006, le gouvernement a finalement mis en place le Comité spécial d’examen et a autorisé la participation de représentants des syndicats. En octobre 2007, le comité a remis son rapport qui conclut que le système existant devrait être changé de manière à laisser les travailleurs et la direction définir de manière autonome les conditions de travail et qu’il y aurait lieu d’accorder à certains fonctionnaires employés dans des services non opérationnels le droit de conclure des conventions collectives. Bien que ces conclusions apparaissaient comme insuffisantes à la lumière de la convention no 87, le syndicat a considéré qu’elles pourraient constituer un premier pas vers la réforme et a réclamé leur mise en pratique.

Or le gouvernement a déposé devant la Diète un projet de loi qui dénaturait complètement les conclusions du Comité spécial d’examen. Le projet de loi organique de réforme de la fonction publique nationale précisait que le gouvernement allait «poursuivre l’examen» de la question des droits fondamentaux du travail des salariés du service public, se réservant ainsi la possibilité de maintenir le statu quo. Les demandes d’amendement du projet de loi émanant du syndicat et des partis de l’opposition furent acceptées de mauvais gré. La formule «poursuivre l’examen» a été remplacée par «prendre des mesures pour un système autonome de relations travailleurs- employeur». A l’évidence, les recommandations répétées des organes de contrôle de l’OIT avaient fait pression sur le gouvernement. Le projet de loi amendé a été adopté par la Chambre basse le 28 mai et est maintenant à l’examen devant la Chambre haute. Ce projet de loi amendé va dans un sens qui constitue un modeste pas en avant. Le ministre compétent a déclaré devant la Diète qu’un autre projet de loi de réforme serait déposé dans les trois ans afin d’adopter des mesures en vue de l’établissement d’un système autonome de relations professionnelles. Après son adoption par la Diète, le gouvernement devra encore constituer sans tarder un organisme qui aura pour mission de concevoir le système. Le syndicat a exhorté le gouvernement à mettre en place sans retard un système autonome de relations professionnelles fondé sur les principes de la liberté syndicale, à s’engager à instituer un organisme dans lequel siégeront des représentants des syndicats et à agir de bonne foi.

Le représentant gouvernemental du Japon a déclaré que la réforme de la fonction publique est une question importante dont on devrait s’occuper rapidement en raison de l’intérêt grandissant du public pour les employés de la fonction publique. Le projet de loi relatif à la réforme de la fonction publique, qui repose sur un examen du droit de conclure des conventions collectives, est fondé sur les rapports du Comité spécial d’examen et du groupe consultatif, composé de membres ayant une expérience dans les syndicats et les organisations pertinentes de travailleurs. La réforme de la fonction publique est conduite avec les partenaires sociaux concernés. A la suite de discussions approfondies à la Diète, le projet de loi a été partiellement modifié. Le projet de loi prévoit désormais que le gouvernement doit présenter à la population une vue d’ensemble de la réforme, et notamment ses coûts et ses avantages dans le cas où le nombre d’employés de la fonction publique bénéficiant du droit de conclure des conventions collectives augmenterait et prendre les mesures afin de mettre en place un système de relations employés-employeurs transparent et autonome, compris par la population. Le gouvernement devrait décider, en coopération avec les partenaires sociaux concernés et sur la base des échanges de vues et l’écoute de l’ensemble des parties, des mesures législatives nécessaires dans un délai d’environ trois ans après la promulgation de la loi. En effet, le dialogue social à tous les niveaux est fondamental pour mener à bien une réforme effective de la fonction publique.

En ce qui concerne le droit pour les sapeurs-pompiers de s’organiser au Japon, un Comité du personnel du corps des sapeurs-pompiers, basé sur l’accord avec les Syndicats japonais des employés municipaux et préfectoraux (JICHIRO), syndicat regroupant les employés de la fonction publique locale, a été créé. De plus, grâce à l’introduction en 2005 du système de facilitateurs de liaison, le pourcentage d’avis transmis au facilitateur de liaison s’élève à 52,9 pour cent en 2005 et à 78,6 pour cent en 2007. Le pourcentage des directions des compagnies de pompiers qui communique les résultats et les motivations de délibérations à leur personnel et au facilitateur de liaison, qui s’élevait à 48,4 pour cent en 2005, s’élève à 73,9 pour cent en 2007.

Le représentant gouvernemental a souligné que le Japon, toujours engagé dans l’amélioration du fonctionnement régulier du système de Comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers, est déterminé à obtenir, par le biais d’échanges de points de vue avec les syndicats, de meilleures conditions de travail pour le personnel de ce corps.

Les membres travailleurs ont rappelé que la question du respect des droits fondamentaux des travailleurs de la fonction publique au japon se pose depuis 1965, et que cette question a été examinée par les organes de contrôle de l’OIT à de très nombreuses reprises. Le gouvernement a finalement adopté un projet de loi de réforme de la fonction publique qui est actuellement en discussion à la Diète. Les membres travailleurs ont déclaré que ce projet méritait d’être adopté car il permettrait enfin de reconnaître le droit de négociation collective aux fonctionnaires ainsi que d’instituer un système autonome de relations professionnelles dans le secteur public. Cependant, ce projet de loi doit être complété d’urgence par des dispositions prévoyant la reconnaissance du droit de grève aux fonctionnaires et du droit d’organisation aux sapeurs- pompiers. Les membres travailleurs ont demandé au gouvernement d’entamer sans délai des discussions avec les syndicats sur ces réformes supplémentaires et ont souhaité que le BIT puisse fournir l’assistance technique nécessaire à cet égard. Les fonctionnaires japonais ne devraient pas attendre plusieurs dizaines d’années supplémentaires pour voir les recommandations de la commission d’experts et du Comité de la liberté syndicale mises en œuvre.

Les membres employeurs ont souligné les efforts du gouvernement pour s’attaquer à la réforme de la fonction publique au moyen d’échanges avec les syndicats concernés. Ils ont salué les progrès réalisés en vue de l’adoption d’une loi sur la réforme de la fonction publique modifiée sur la base de discussions tenues avec les syndicats. Il est nécessaire que les parties concernées poursuivent les discussions au sujet des droits syndicaux des fonctionnaires.

Les membres employeurs ont demandé au gouvernement de distinguer la mise en place d’un nouveau système de négociation pour les sapeurs-pompiers du processus de reconnaissance de la liberté syndicale pour ce même corps. A cet égard, les membres employeurs ont encouragé la reconnaissance de facto des organisations de sapeurs-pompiers par les autorités afin de renforcer les consultations et les négociations. Dans le même sens, le gouvernement a été prié de poursuivre la réforme de manière à reconnaître le droit des sapeurs-pompiers de constituer des organisations syndicales.

Conclusions

La commission a pris note des informations présentées par écrit et oralement fournies par le représentant gouvernemental, et de la discussion qui a suivi.

La commission a noté que les commentaires de la commission d’experts concernent le droit à la liberté syndicale des sapeurs-pompiers et des droits des organisations de fonctionnaires.

La commission a pris note de la déclaration du gouvernement suivant laquelle le projet de loi de réforme de la fonction publique est actuellement examiné par la Diète sur la base des recommandations formulées par la Commission d’investigation et de conciliation. Le gouvernement tient résolument à un dialogue franc et sans réserve avec les partenaires sociaux concernés sur la question des droits fondamentaux des fonctionnaires. S’agissant des sapeurs- pompiers, le gouvernement a rappelé les mesures spéciales qui ont été prises, en accord avec le syndicat des employés municipaux, en vue d’instituer le système des comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers et, plus récemment, celui des facilitateurs de liaison.

La commission s’est félicitée des mesures prises par le gouvernement au cours des dernières années pour entretenir avec les partenaires sociaux concernés des consultations franches et significatives sur la question de la garantie des droits fondamentaux au travail des fonctionnaires dans le contexte de la réforme de la fonction publique. Elle a encouragé le gouvernement à poursuivre, dans la voie d’un dialogue social ouvert et sans réserve, l’élaboration des textes nécessaires pour garantir l’application intégrale de la convention dans la législation et la pratique. A ce propos, la commission a rappelé la nécessité de garantir les droits des fonctionnaires énoncés dans la convention no 87 et le droit des sapeurs-pompiers de créer des syndicats sans intervention des autorités publiques. Entre-temps, le gouvernement est invité à reconnaître de facto le syndicat des sapeurs- pompiers, de sorte qu’il puisse participer aux consultations et négociations pertinentes. La commission est persuadée que, dans un avenir proche, le gouvernement sera en mesure de fournir à la commission d’experts des informations détaillées sur les mesures tangibles prises pour garantir le respect intégral de la convention pour tous les travailleurs.