Caso individual (CAS) - Discusión: 2017, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Botswana (Ratificación : 1997)



Un representante gubernamental señaló que se han realizado esfuerzos considerables, en colaboración con los interlocutores sociales, a fin de promulgar leyes laborales que protejan y promuevan los derechos de los trabajadores. La Ley de Conflictos Laborales se enmendó en agosto de 2016 con miras a hacer frente a los retrasos en la resolución de los conflictos laborales. También se han introducido enmiendas legislativas de conformidad con la sentencia del Tribunal de Apelación sobre la nulidad de las disposiciones reglamentarias que otorgan al Ministro la facultad para modificar la lista de servicios esenciales. Dicha sentencia aclara que incumbe al Parlamento elaborar dicha lista. En respuesta a la sentencia, el Gobierno ha presentado enmiendas a la Ley de Conflictos Laborales que comprenden la cuestión de los servicios esenciales. La posición del Gobierno con respecto a los servicios esenciales se asienta en la coyuntura socioeconómica del país. La inclusión de una actividad en la lista de servicios esenciales no niega a esas categorías de trabajadores el derecho a sindicarse o afiliarse, sino tan sólo el derecho a abandonar su trabajo. El artículo 13 de la Constitución garantiza la libertad sindical y permite la limitación razonable de tal derecho en aras de la defensa, la seguridad pública, el orden público, la moralidad pública o la salud pública. La Ley de Conflictos Laborales se ha redactado cuidadosamente para asegurar su conformidad con la Constitución y se ha promulgado tras la celebración de amplias consultas. También se han mantenido consultas considerables con los sindicatos de la administración pública sobre el proyecto de ley de la administración pública, y se ha actuado con cautela para asegurar que el proyecto de ley sea constitucional. Ahora está en fase de publicación en el Boletín Oficial antes de su presentación al Parlamento. Su publicación propiciará consultas y aportaciones ulteriores, y podría conducir a la introducción de nuevas enmiendas antes de su examen por el Parlamento. La Comisión de Expertos considera que los servicios esenciales son aquéllos cuya interrupción pondría en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de una parte de la población o de toda ella. Sin embargo, también piensa que han de tenerse en cuenta las circunstancias especiales que existen en los diversos Estados Miembros. Si bien es posible que la interrupción de ciertos servicios en algunos países cause únicamente problemas económicos, esto podría ser desastroso en otros y conducir rápidamente a condiciones que podrían poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la población y la estabilidad del país. Dicha flexibilidad da margen para que se tengan presentes las circunstancias del país al incorporar el espíritu y la intención de un convenio en la legislación nacional. Un enfoque más estricto impondría restricciones indebidas a los Estados Miembros. La lista original de servicios esenciales que figura en la Ley de Conflictos Laborales se adoptó hace aproximadamente veinticinco años, y se enmendó en 2016 en respuesta a nuevos acontecimientos y a las circunstancias específicas del país.

La exclusión de los funcionarios de prisiones de la cobertura de la Ley de Conflictos Laborales y de la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores también se ha citado como una contravención del Convenio. En Botswana, los funcionarios de prisiones se consideran miembros de las fuerzas del orden y son los guardianes de la seguridad pública. El Tribunal de Apelación ha reafirmado la constitucionalidad de dicha exclusión. Sin embargo, el personal de apoyo o el personal administrativo están contemplados por la Ley de Conflictos Laborales y por la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores.

En un espíritu de debate y de consulta, se están examinando la Ley de Empleo y la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores, que incluirán una serie de cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos. En enero de 2017, se presentó al Equipo de Trabajo Decente de la OIT para África Oriental y Meridional una solicitud de asistencia técnica en una serie de ámbitos, incluida la reforma de la legislación laboral, prestando particular atención a la Ley de Empleo y a la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores. Los objetivos del examen son los siguientes: cerrar las brechas existentes en dichas leyes; hacer que la legislación propicie el lanzamiento de negocios; incorporar las diversas decisiones de los tribunales, y armonizar las leyes con las normas internacionales del trabajo ratificadas. En abril de 2017 tuvieron lugar varias misiones de la OIT. Existe un consenso general acerca de que algunas de las leyes laborales están obsoletas y deben examinarse con el fin de ponerlas de conformidad con los convenios de la OIT, y de que deben acatarse las decisiones de los tribunales. Por lo tanto, se ha acordado que la reforma se centrará fundamentalmente en la Ley de Empleo y en la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores, si bien podría ampliarse para incluir otras leyes, con el fin de asegurar la coherencia. El diálogo social y la participación de los agentes interesados durante el proceso de reforma de la legislación laboral se consideran fundamentales para el éxito de la misma. El Gobierno se ha comprometido a poner su legislación laboral de conformidad con el Convenio. Aún no ha surgido la oportunidad de celebrar un debate abierto con los interlocutores sociales sobre las leyes laborales y la reforma de la legislación, y debería permitirse que otros procesos de consulta sigan su curso. Por lo tanto, es necesario esperar el resultado de estas deliberaciones.

Los miembros empleadores encomiaron al Gobierno por su ratificación de los ocho convenios fundamentales. De conformidad con algunas disposiciones de la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores, la Ley de Conflictos Laborales y la Ley de Prisiones, los miembros del servicio penitenciario forman parte de las fuerzas del orden y, por tanto, se les prohíbe afiliarse a un sindicato. Con arreglo al artículo 9, 1), del Convenio, sólo las fuerzas armadas y la policía pueden estar exentas de la aplicación del Convenio. Los tribunales nacionales estiman que el servicio penitenciario es similar a la policía o las fuerzas armadas desde el punto de vista operativo. En su observación, la Comisión de Expertos parecía estar de acuerdo en un principio con esa apreciación. Sin embargo, posteriormente llegó a la conclusión de que el servicio penitenciario no es similar a la policía ni a las fuerzas armadas, y pidió al Gobierno que modifique la ley para otorgar los derechos consagrados en el Convenio a los trabajadores de dicho servicio. A ese respecto, las recomendaciones de la Comisión de Expertos parecen ser contradictorias, y su conclusión sin una explicación de su razonamiento se presta a confusión. Es preciso aportar claridad en este sentido para que la Comisión de la Conferencia pueda supervisar debidamente el caso. Además, el derecho de sindicación no implica automáticamente que los sindicatos del personal penitenciario tengan derecho a la negociación colectiva. Tampoco implica que esos trabajadores tengan derecho a emprender acciones colectivas, ya que la Comisión de Expertos ha reconocido que los servicios penitenciarios son servicios esenciales en los que las huelgas pueden prohibirse. No obstante, la diferencia entre el derecho de asociación y los derechos de representación no siempre se comprende perfectamente. El artículo 46 de la Ley de Conflictos Laborales, en su forma enmendada, define los servicios esenciales entre los que se incluyen el Banco de Botswana, los servicios de clasificación, tallado y venta de diamantes, los servicios de funcionamiento y mantenimiento de los ferrocarriles, los servicios veterinarios en el sector público, los servicios docentes, los servicios de radiodifusión del Gobierno, los servicios de inmigración y aduanas, y los servicios necesarios para el funcionamiento de cualquiera de estos servicios. En virtud del artículo 46, 2), de la mencionada ley, en su forma enmendada, el Ministro puede declarar que cualquier otro servicio es esencial si su interrupción durante al menos siete días pone en peligro la vida, la seguridad o la salud de parte de la población o de toda ella, o perjudica la economía. A ese respecto, los miembros empleadores expresaron su desacuerdo con la conclusión de la Comisión de Expertos. En cuanto a la declaración conjunta del Grupo de los Trabajadores y el Grupo de los Empleadores en la reunión tripartita de 2015 sobre el Convenio en relación con el derecho de huelga y las modalidades y prácticas de la acción de huelga a nivel nacional, consideraron que no tiene sentido celebrar un debate al respecto en la Comisión. La reglamentación en el plano nacional es apropiada en el caso de esas cuestiones y la normativa nacional correspondiente ha sido declarada conforme en una decisión de los tribunales.

El artículo 48B, 1), de la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores brinda algunas facilidades únicamente a los sindicatos que representan al menos un tercio de los trabajadores de la empresa. Si bien la Comisión de Expertos ha solicitado que esto se modifique, la dificultad que plantea esta disposición no está clara. Por lo tanto, sería más conveniente que la Comisión de Expertos solicite información relativa a la motivación subyacente a este artículo. El artículo 43 de la mencionada ley prevé que el funcionario encargado del registro inspeccione las cuentas, los libros y los documentos de un sindicato en «cualquier momento razonable». Los miembros empleadores expresaron su acuerdo con la conclusión de la Comisión de Expertos de que «cualquier momento razonable» no es apropiado, y que la inspección debe limitarse a cumplir la obligación de presentar informes periódicos. La solicitud directa de la Comisión de Expertos se refiere a la reforma de la legislación en materia de empleo. La OIT está prestando asistencia técnica en ese sentido. El Gobierno se ha reunido con los interlocutores sociales y se ha llegado a un acuerdo general sobre la necesidad de examinar de manera integral la legislación, en lugar de algunas disposiciones de la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores, la Ley de Conflictos Laborales y la Ley de Prisiones. A ese respecto, es necesario conceder al Gobierno y los interlocutores sociales el tiempo necesario para finalizar ese examen integral y modificar su legislación en consonancia con las conclusiones definitivas de la Comisión, y presentar un informe ulteriormente.

Los miembros trabajadores subrayaron que la libertad sindical consagrada en el Convenio es un derecho fundamental indispensable para hacer efectivos todos los demás derechos. Este derecho implica, por una parte, el derecho de asociarse con otros trabajadores para constituir organizaciones sindicales y, por otra, el derecho a emprender acciones colectivas. La Comisión de Expertos ha señalado en varias ocasiones violaciones del Convenio por parte de Botswana, lo que ha dado lugar a su inclusión en la lista de casos individuales que le obliga a proporcionar explicaciones específicas sobre los hechos que se le reprochan. En primer lugar, con respecto a los actos de favoritismo en relación con ciertos sindicatos, esta cuestión constituye una de las violaciones del Convenio más insidiosas y peligrosas, ya que tiene como consecuencia sembrar la disensión y la divergencia entre las organizaciones de trabajadores. Además, el hecho de favorecer a una organización en detrimento de otras constituye una vulneración indirecta del derecho a afiliarse a las organizaciones que se estime convenientes. En cuanto a la necesidad de modificar la legislación para permitir a los trabajadores del servicio penitenciario afiliarse a un sindicato, el Gobierno estima que los servicios penitenciarios forman parte de las fuerzas del orden y, por consiguiente, pueden quedar excluidos de la protección que brinda el Convenio, al igual que la policía o las fuerzas armadas. Los miembros trabajadores subrayaron al respecto que la derogación que permite el artículo 9 para la policía y las fuerzas armadas debe interpretarse de manera restrictiva, como observó la Comisión de Expertos en su Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales. La naturaleza de las funciones desempeñadas por los funcionarios de los servicios penitenciarios es lo que permite evaluar si se puede aplicar la derogación, y no el hecho de que los servicios penitenciarios estén sometidos a la disciplina que rige las fuerzas del orden. Por otra parte, la policía, las fuerzas armadas y los servicios penitenciarios están regulados por legislaciones distintas. Con respecto a la larga lista de servicios esenciales contenida en el proyecto de ley de conflictos laborales a la que se refirió la Comisión de Expertos, los miembros trabajadores subrayaron que varios servicios que figuran en la lista no pueden considerarse servicios esenciales, es decir aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de parte de la población o de toda ella. Además, la disposición que permite al Ministro declarar esencial cualquier otro servicio si su interrupción perjudica la economía tiene un carácter arbitrario y no es compatible con el Convenio. Esta disposición priva de su esencia al derecho a emprender acciones colectivas, en la medida en que toda acción de cierta envergadura repercutirá inevitablemente en la economía del país. Por lo tanto, es preciso modificar la legislación para limitar la lista de servicios esenciales. Con respecto a los umbrales de representatividad exigidos para otorgar ciertas facilidades a los sindicatos, el establecimiento de umbrales de representatividad no es de por sí incompatible con el Convenio. Sin embargo, esta posibilidad está sujeta a ciertas condiciones (el carácter preciso y objetivo de los criterios o la distinción aplicada limitada a ciertos privilegios). En este caso, la ley no fija un umbral mínimo de miembros para constituir un sindicato, sino para otorgar ciertos privilegios, tales como el acceso a los locales de la empresa para captar afiliados o la representación de los afiliados en los casos de quejas, de sanciones disciplinarias o de despidos. Ahora bien, ambos elementos son aspectos fundamentales y elementales de la acción sindical. Sin ellos, es casi imposible que un sindicato capte afiliados y se establezca dentro de una empresa, por lo que los trabajadores ya no tienen la posibilidad de elegir libremente su organización sindical. Los miembros trabajadores también hicieron referencia a otra disposición de la legislación que viola el Convenio y debe enmendarse, a saber, la que habilita al funcionario encargado del registro de sindicatos a inspeccionar los libros y los documentos de un sindicato en «cualquier momento razonable». Esta medida constituye una injerencia en las actividades de las organizaciones y es contraria al Convenio en la medida en que los controles de las autoridades sólo pueden realizarse de manera excepcional y bajo estricta supervisión. Las organizaciones deben disponer de la autonomía y la independencia necesarias. En 2005, la Comisión de Expertos saludó los esfuerzos realizados por Botswana para garantizar una mejor aplicación del Convenio. Cabe esperar que se puedan observar nuevos progresos en relación con los diferentes puntos mencionados anteriormente para garantizar el pleno respeto de la libertad sindical.

El miembro trabajador de Botswana expresó su apoyo a la conclusión de la Comisión de Expertos de que el personal penitenciario no forma parte de las fuerzas del orden y, por lo tanto, se les está negando injustamente el derecho de sindicación y de negociación colectiva. No existe ninguna sentencia judicial que indique su pertenencia a las fuerzas del orden. Las recientes enmiendas a la Ley de Conflictos Laborales han ampliado de manera significativa la definición de servicios esenciales. En abril de 2011, los sindicatos de la administración pública se declararon en huelga y pidieron un aumento salarial al no alcanzarse un acuerdo por conducto de la negociación. En respuesta, el Gobierno estableció rápidamente una legislación encaminada a clasificar algunos servicios como esenciales, incluidos los de enseñanza y los de tallado y pulido de diamantes. Posteriormente, el Poder Judicial declaró ilegal esa legislación. En 2016, a pesar de la firme oposición de los sindicatos, se adoptaron enmiendas a la Ley de Conflictos Laborales ampliando la lista de servicios esenciales de diez a 16, algunos de los cuales no correspondían a la definición de servicios esenciales en el sentido estricto del término. Esas enmiendas supusieron la puerta de entrada para la clasificación de toda la economía como servicio esencial, al disponer que también se consideran esenciales todos los demás servicios que son necesarios para el funcionamiento de los servicios enumerados. Se vieron afectados tanto los trabajadores que participan directamente en los servicios enumerados como esenciales como aquéllos que trabajan en los servicios de apoyo, incluidos los trabajadores de los sectores público, paraestatal y privado. Además, la ley enmendada prohíbe a todos los trabajadores de los servicios esenciales participar en huelgas, lo que tiene por objetivo impedir el recurso a la huelga como herramienta de negociación. Esas disposiciones no se promulgaron en cumplimiento de sentencias judiciales. El artículo 46, 2), de la Ley de Conflictos Laborales enmendada autoriza además al Ministerio, previa consulta con la Junta Consultiva del Trabajo, a declarar esenciales más servicios si una huelga dura más de siete días. Eso es inaceptable, ya que la celebración de consultas con dicha Junta siempre ha sido una formalidad. La situación de las relaciones del trabajo en el país se está deteriorando, como evidencian las enmiendas propuestas recientemente a la Ley de la Administración Pública, que se someterá al Parlamento en julio de 2017. Dichas enmiendas tratan de privar a los funcionarios públicos del derecho de negociación. El artículo 72 de las enmiendas propuestas prevé que el Departamento de Gestión de la Administración Pública sea la Secretaría del Consejo de Negociación de la Administración Pública (PSBC), lo que permitirá que el Gobierno tome el control del Consejo. Además, el artículo 74, 4), de las enmiendas propuestas autoriza al Ministro a designar al presidente y al vicepresidente del Consejo sin consultar a los sindicatos ni acordarlo con ellos. Las enmiendas propuestas también permitirán proceder a aumentos de salarios sin la aprobación del Consejo. De ser adoptados, esos cambios harán que sea inútil la negociación colectiva en la administración pública. El orador instó a la Comisión a exhortar al Gobierno a que cumpla sus obligaciones internacionales.

La miembro gubernamental de Swazilandia, hablando en nombre de los Estados Miembros de la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo (SADC), reconoció los esfuerzos realizados por el Gobierno. Ha comenzado la prestación de asistencia técnica de la OIT con miras a lograr el cumplimiento del Convenio, y debería proseguir. Se alienta el diálogo constructivo y fructífero entre todos aquéllos que contribuyen a velar por el pleno cumplimiento del Convenio, teniendo en cuenta el entorno socioeconómico del país. Debe brindarse al Gobierno la oportunidad de seguir adelante con el proceso de examen interno de la legislación nacional pertinente en un empeño por lograr la plena conformidad con el Convenio, y debería seguir prestándose la asistencia técnica necesaria.

El miembro trabajador de Zimbabwe señaló que la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores viola los derechos laborales. En los artículos 11 y 15 de la ley se prohíbe a los sindicatos no registrados llevar a cabo cualquier actividad. Sin embargo, la Comisión de Expertos recomendó anteriormente que no se prohíban totalmente las actividades de sindicatos no registrados, y que debería darse la oportunidad de rectificar la falta de un registro oficial en virtud del artículo 2 del Convenio. Además, en el artículo 27 de la ley se requiere que los sindicatos y las organizaciones de empleadores organicen «una reunión general» convocando a todos los miembros de la organización en cuestión, algo que es difícil de lograr en la práctica. Los sindicatos deben gozar del derecho de regular su propio funcionamiento ateniéndose a sus constituciones. La estipulación de esas condiciones es incompatible con los requisitos previstos en los apartados 1) y 2) del artículo 3 del Convenio y equivale a una interferencia. En la Ley sobre Sindicatos y Organizaciones de Empleadores se otorgan además facultades excesivas al registrador. En virtud del artículo 43 de la ley, el registrador podría interferir en las actividades de un sindicato mediante la inspección de sus libros de contabilidad sin motivo alguno. Si bien el Gobierno tiene el deber de garantizar la transparencia, no existe garantía alguna de que el procedimiento incoado por las autoridades judiciales competentes sea imparcial. Es lamentable que no se hayan modificado estas disposiciones que interfieren con la autonomía y la independencia financiera de los sindicatos, pese a las recomendaciones reiteradas de la Comisión de Expertos. Por consiguiente, se ha de hacer un llamamiento al Gobierno para que cumpla sus obligaciones internacionales.

La miembro gubernamental de Malawi tomó nota de la declaración del Gobierno relativa a los retos que se planteaban para la aplicación del Convenio. Encomió los esfuerzos del Gobierno, en especial su solicitud de asistencia técnica de la OIT para el examen de la legislación, con miras a subsanar ciertas deficiencias y a garantizar el derecho constitucional de libertad sindical. La OIT debería prestar el apoyo necesario para que el país cumpla sus obligaciones. Alentó al Gobierno a que celebre consultas constructivas con los interlocutores sociales y las partes interesadas a fin de que la legislación laboral sea acorde con los convenios de la OIT.

La miembro trabajadora de Noruega, haciendo uso de la palabra en nombre de los sindicatos de los países nórdicos, expresó su decepción por que la nueva Ley de Conflictos Laborales restrinja los derechos fundamentales de muchos trabajadores. Se prohíbe a los trabajadores penitenciarios afiliarse a sindicatos. El artículo 46 de la Ley de Conflictos Laborales, en su forma enmendada, enumera una amplia lista de servicios esenciales, y podría añadirse otros servicios a criterio del Ministro. Esto afecta aproximadamente a 20 000 trabajadores y parece reducir las actividades sindicales. En la actualidad, la Junta Consultiva del Trabajo de Botswana, de carácter tripartito, sólo asesora al Ministro. En lugar de imponer restricciones, el Gobierno debería mejorar el diálogo social con los interlocutores sociales sobre la base de la confianza y el respeto, y acordar una Hoja de ruta para la cooperación. El derecho de sindicación para todos los trabajadores no va en contra del acuerdo en cuanto a lo que constituyen los servicios esenciales. En conclusión, el Gobierno debería promover el establecimiento y la utilización de mecanismos y leyes de negociación colectiva, en los sectores tanto público como privado, y ampliar el alcance de los trabajadores cubiertos por unos convenios de negociación colectiva efectivos.

El miembro gubernamental de Francia se refirió a los problemas detectados por la Comisión de Expertos en lo que respecta, por una parte, a los obstáculos al libre ejercicio de una actividad sindical, especialmente la imposibilidad de que el personal penitenciario se afilie a una organización sindical, y, por otra, a la muy amplia definición de los servicios esenciales, por la cual se excluye a muchos trabajadores del ejercicio del derecho de huelga. Son primordiales la libertad sindical y las disposiciones concretas que permiten el pleno ejercicio de este derecho, a través de un diálogo social efectivo y equilibrado, o las protecciones y facilidades concedidas a los representantes de los trabajadores. Asimismo, el derecho de huelga constituye un elemento esencial de la libertad sindical y debería recordarse la importancia que se concede, en el marco de la aplicación de este Convenio, a que éste se respete. El orador invitó al Gobierno a tener en cuenta las solicitudes formuladas por la Comisión de Expertos relativas a la modificación de la legislación relativa a los conflictos laborales y la administración pública, con el fin de que los trabajadores cuyas funciones no puedan enmarcarse razonablemente en los servicios esenciales puedan ejercer libremente una actividad sindical.

Un observador en representación de la Internacional de la Educación (IE) señaló con preocupación la inclusión, no sólo de los docentes, sino también del personal de apoyo en los servicios esenciales enumerados en el artículo 46 de la Ley de Conflictos Laborales, en su forma enmendada. Según se describe en el Estudio General de la Comisión de Expertos de 2012, la restricción del derecho de huelga debería limitarse exclusivamente a los servicios cuya interrupción pondría en peligro la vida, la seguridad personal o la salud, y los docentes no están contemplados en esa definición. Durante una huelga prolongada, la posibilidad de establecer servicios mínimos en consulta con los interlocutores sociales da lugar a que la inclusión de la educación en la lista sea aún menos necesaria. El valor fundamental del respeto por los docentes debe reflejarse en el fomento de condiciones de trabajo apropiadas, así como en la celebración de acuerdos colectivos negociados libremente, para lo cual es esencial la capacidad de huelga. Se han concedido apenas tres días a los sindicatos para que presenten por escrito el proyecto de modificaciones de la Ley de la Administración Pública, sin ninguna consulta presencial. No obstante, las modificaciones se han publicado en el Boletín Oficial y se presentarán al Parlamento en julio de 2017.

Un observador en representación de la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte (ITF) recordó que, como ha afirmado con claridad la Comisión de Expertos, los servicios esenciales enumerados en el artículo 46 de la Ley de Conflictos Laborales enmendada no son servicios esenciales en el sentido estricto del término. En general, el transporte no constituye un servicio esencial. Al margen del control del tráfico aéreo, las ocupaciones del transporte que se enumeran en la ley, en concreto los servicios de funcionamiento y mantenimiento de los ferrocarriles y el transporte y la distribución de productos derivados del petróleo, no constituyen servicios esenciales. Además, la clasificación amplia como esenciales de los servicios necesarios para hacer funcionar los servicios esenciales englobaría indefectiblemente la mayoría de las actividades de transporte en la economía. El perjuicio que causa a la economía la interrupción de un servicio no basta para considerarlo un servicio esencial, y esto limitaría la negociación colectiva. Por ejemplo, la mayoría de trabajadores que son miembros del sindicato ferroviario afiliado a la ITF que trabajan en departamentos estatales de actividades ferroviarias, ingeniería, finanzas y tecnología de la información están contemplados en la disposición relativa a servicios esenciales. Además, el Gobierno no ha dado garantías compensatorias a los trabajadores a los que se ha privado del derecho de huelga. El Gobierno ni siquiera ha considerado la introducción de un servicio mínimo negociado como posible alternativa a la prohibición total de las huelgas. Las nuevas disposiciones sobre servicios esenciales hacen más difícil que los trabajadores del transporte emprendan acciones en defensa de sus empleos, medios de vida y condiciones de trabajo. El orador, haciéndose eco de los comentarios formulados por el miembro gubernamental de Francia, recordó que el derecho de huelga es un derecho humano protegido por el derecho internacional, el cual no sólo está cubierto por el Convenio, sino que también ha sido reconocido ya como derecho internacional consuetudinario. Por tanto, se insta al Gobierno a que se atenga a las observaciones de la Comisión de Expertos para poner la Ley de Conflictos Laborales enmendada en conformidad con el Convenio.

El miembro trabajador de Sudáfrica, haciendo uso de la palabra en nombre del Consejo de Coordinación Sindical de África Austral (SATUCC) y de sus instituciones afiliadas en la SADC, recordó que la Ley de Conflictos Laborales y la legislación conexa, como el proyecto de ley de la administración pública y la Ley de Prisiones, someten a los trabajadores a un sistema del mercado laboral en el que la sindicación y la negociación son percibidas como actividades contrarias al progreso. Botswana muestra una tendencia a restringir los derechos de los trabajadores en su empeño por menoscabar las normas del trabajo. Durante cierto tiempo, Botswana ha mantenido una postura ambivalente en relación con los derechos laborales y la libertad de expresar opiniones encontradas. Se observa una tendencia regional a socavar los logros de los trabajadores y, al parecer, a poner a prueba una legislación problemática que restringe los derechos de los trabajadores. A raíz de la aprobación de la Ley de Conflictos Laborales, se han eliminado el derecho de huelga y los medios para entablar negociaciones. La Comisión debería pedir al Gobierno que respete las claras e inequívocas disposiciones del Convenio relativas al derecho de sindicación de los trabajadores. La ratificación de un Convenio sin la consiguiente adaptación de las leyes nacionales constituye una violación del derecho internacional.

Un observador en representación de la Internacional de Servicios Públicos (ISP) señaló que el Gobierno ha iniciado un amplio proceso de revisión de la legislación laboral del país. Ciertas disposiciones del nuevo proyecto de ley de la administración pública no están en plena consonancia con los principios de libertad sindical y de negociación colectiva de la OIT. El artículo 3, 2), c), del proyecto de ley excluye de la sindicación a ciertas categorías de trabajadores, como los «miembros del personal» de la Dirección de Inteligencia y Seguridad. El término «miembros del personal» tiene un sentido amplio, lo que excluiría al personal de apoyo, como los obreros y el personal de limpieza. El artículo 19, 2), prohíbe que se incorporen a la administración pública quienes hayan sido condenados por un delito penal. La expresión «delito penal», que también tiene un sentido amplio; así pues, podría implicar, por ejemplo, que una persona condenada por exceder el límite de velocidad no pueda incorporarse a la administración pública. El artículo 50 prohíbe las expresiones políticas en la administración pública, pero no explicita qué constituye un asunto político. Con arreglo a los principios de la OIT, los trabajadores deberían tener libertades civiles y libertad de expresión política. El artículo 61 anula la facultad del PSBC para resolver conflictos o reclamaciones de cualquier tipo. Los artículos 72 y 74, 4), del proyecto de ley confieren a la Dirección de Gestión de la Administración Pública y al Ministerio la facultad de designar a la secretaría del PSBC, así como al presidente y al vicepresidente del PSBC. En la actualidad, la Constitución del PSBC otorga esa facultad al propio Consejo. El artículo 74, 3), prevé que los representantes tanto de los trabajadores como de los empleadores deben ser funcionarios públicos. Esa restricción impide que ambas partes estén representadas por un negociador experimentado de su elección, y es contraria a lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio. El artículo 75 faculta a los empleadores para modificar unilateralmente los términos y condiciones de servicio sin la participación del PSBC, o incluso de los trabajadores. Por último, el artículo 76, 2) habilita al empleador para otorgar beneficios durante el transcurso de las negociaciones, lo cual interrumpe el proceso de negociación y puede ser contrario a la obligación de negociar de buena fe. La revisión de la legislación laboral en Botswana brinda una excelente oportunidad para que el Gobierno y los interlocutores sociales adopten leyes que estén de conformidad con los convenios de la OIT. En ese proceso, la celebración de consultas con representantes sindicales reviste suma importancia para fomentar el carácter constructivo de las relaciones laborales y mantener la paz social. El orador pidió al Gobierno que siga colaborando con la OIT y que haya un proceso oficial de celebración de consultas con sindicatos que representen a los trabajadores del sector público.

La miembro gubernamental de Zimbabwe expresó su apoyo a la declaración del miembro gubernamental. Se están celebrando consultas con miras a poner la legislación de conformidad con los convenios de la OIT. La Comisión debería brindar a los interlocutores tripartitos la oportunidad de celebrar en serio estas consultas. Las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos ofrecen una plataforma adecuada para que los mandantes tripartitos del país puedan seguir colaborando. Las cuestiones en torno a la reforma de la legislación laboral y del diálogo social exigen la colaboración de los interlocutores tripartitos. La oradora alentó a la OIT a prestar el apoyo necesario para alcanzar los objetivos deseados.

El representante gubernamental reconoció la utilidad de las contribuciones aportadas, e indicó que algunas de las cuestiones planteadas por los miembros de la Comisión no responden a los hechos. Por ejemplo, todos los sindicatos registrados tienen derecho a organizarse y el Gobierno no favorece a ningún sindicato. Todos los sindicatos están sujetos a la legislación laboral, y pueden recurrir a los mecanismos establecidos para solucionar los conflictos laborales y a los tribunales. Expresó su desacuerdo con la declaración del miembro trabajador de Botswana acerca de que las consultas mantenidas en la Junta Consultiva del Trabajo son superficiales. Botswana ha ratificado 15 convenios de la OIT como resultado del asesoramiento recibido de ese organismo. El orador estaba plenamente de acuerdo con la posición de los miembros empleadores en cuanto a la necesidad de una revisión integral de la legislación del trabajo. El Gobierno también se compromete a seguir colaborando con los interlocutores sociales para aclarar determinadas cuestiones durante el proceso de reforma de la legislación laboral. Debe concederse el tiempo necesario para la celebración de consultas.

Los miembros trabajadores reafirmaron que está plenamente justificada la inclusión de este caso en la lista de los 24 casos individuales elaborada de manera consensuada. La Comisión de Expertos lleva señalando las violaciones de estos derechos desde 2001 y cabe esperar que el Gobierno no escatime esfuerzos para cumplir sus obligaciones internacionales. A tal efecto, entre otras cosas, debe: i) abstenerse de cualquier acción que tenga como consecuencia favorecer a una organización en detrimento de otras, y ii) modificar la legislación para que todos los trabajadores de los servicios penitenciarios puedan afiliarse a un sindicato, y limitar la lista de servicios esenciales. A este respecto, cabe recordar que, en su declaración conjunta de 2015, los miembros empleadores y los miembros trabajadores reconocieron el derecho de emprender acciones colectivas. El hecho de discutir el concepto de servicio esencial permite determinar que se pueden aplicar límites a este derecho, sobre la base de dicha declaración conjunta. Por otra parte, el hecho de permitir a un Estado que considere que un servicio es vital si su interrupción perjudica la economía tiene una doble consecuencia: cuestiona el derecho de los trabajadores a emprender acciones colectivas y contradice el objetivo principal de la Organización, sometiendo el logro de la justicia social a un imperativo de orden económico. A este respecto, cabe felicitarse por la declaración del miembro gubernamental de Francia de que el derecho de huelga constituye un elemento esencial de la libertad sindical.

En cuanto a los privilegios otorgados únicamente a los sindicatos que representan un tercio de los trabajadores de la empresa, el Gobierno debe modificar bien el umbral establecido, bien los privilegios otorgados a estos sindicatos. Estos privilegios impiden el desarrollo del pluralismo sindical. Por último, el Gobierno debe suprimir la disposición que permite al funcionario encargado del registro de sindicatos consultar los libros y documentos de un sindicato en «cualquier momento razonable». A fin de emprender estas reformas, los miembros trabajadores pidieron al Gobierno que recurra a la asistencia técnica de la OIT y elabore un plan de trabajo en colaboración con los interlocutores sociales.

Los miembros empleadores declararon que estaban de acuerdo con que la elaboración de la lista es un proceso consensual. La Comisión de Expertos señaló de manera acertada que la disposición legislativa que prevé la inspección de las cuentas, los libros y los documentos de un sindicato, «en cualquier momento razonable», por el funcionario encargado del registro de sindicatos, no debería exceder la obligación de presentar informes periódicos. Existe desacuerdo a propósito de la cuestión de los servicios esenciales y del derecho de esos servicios a emprender acciones colectivas. También hay desacuerdo en cuanto a la existencia del derecho de huelga con arreglo a lo dispuesto en el Convenio. A este respecto, en la declaración realizada por el Grupo Gubernamental en la reunión tripartita de 2015 sobre el Convenio en relación con el derecho de huelga y las modalidades y prácticas de la huelga a nivel nacional, se indicó que el alcance y las condiciones del derecho de huelga se regulan a escala nacional. Ello también se aplica a los servicios esenciales. Tomando nota de la referencia al Estudio General de la Comisión de Expertos de 2012, los miembros empleadores declararon que el contenido del Estudio General había creado dificultades en el funcionamiento de la Comisión durante varios años.

Los miembros empleadores señalaron que la prestación de asistencia técnica debe proseguir. También debería seguir adelante el examen integral de la legislación, teniendo en cuenta en particular las numerosas partes de la legislación mencionadas por diversos miembros de la Comisión. Por consiguiente, el Gobierno debería informar sobre el resultado del examen integral y de las modificaciones introducidas.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las declaraciones orales formuladas por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

Teniendo en cuenta la discusión, la Comisión pidió al Gobierno de Botswana que:

- adopte medidas apropiadas para garantizar que la legislación laboral y en materia de empleo reconozca a los miembros del servicio penitenciario los derechos garantizados por el Convenio;

- asegure que la Ley de Conflictos Laborales esté en plena conformidad con el Convenio núm. 87, y entable un diálogo social, con la asistencia técnica adicional de la OIT, y

- modifique la Ley de Sindicatos y Organizaciones de Empleadores, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con miras a poner esta legislación en conformidad con el Convenio.

La Comisión pidió al Gobierno de Botswana que elabore un plan de acción con plazos establecidos con la colaboración de los interlocutores sociales, a fin de poner en práctica estas conclusiones. La Comisión instó al Gobierno a que siga recurriendo a la asistencia técnica de la OIT a tal efecto y a que informe a la Comisión de Expertos, antes de su próxima reunión de noviembre de 2017, sobre los progresos realizados.