Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Federación de Rusia (Ratificación : 1998)

La commission prend note des observations de la Confédération du travail de Russie (KTR), reçues le 31 août 2023, et de la réponse du gouvernement à ces observations.

Article 3, paragraphes 1 et 2 de la convention. Autres fonctions confiées à l’inspection du travail. Fonctions de l’inspection du travail en matière de travail non déclaré. 1. Autres fonctions. À la suite de son commentaire précédent, la commission note que, d’après le rapport du gouvernement, les fonctions principales de l’inspection du travail sont définies à l’article 355(2) du Code du travail et comprennent également des fonctions et activités d’appui opérationnel telles que les activités de supervision des services sociaux. La commission note également que, d’après les informations fournies par le gouvernement, les fonctions complémentaires de l’Inspection ne font pas obstacle à l’exercice par les inspecteurs du travail de leurs fonctions principales et ne portent pas préjudice à l’autorité ou à l’impartialité des inspecteurs. Renvoyant à son commentaire ci-après formulé au titre des articles 6 et 10 de la convention,la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur le temps que consacrent les inspecteurs du travail à l’accomplissement de leurs tâches administratives, par rapport au temps qu’ils passent à exercer leurs fonctions principales conformément l’article 3, paragraphe 1, de la convention.

2. Travail non déclaré. La commission note que, d’après les réponses du gouvernement à sa précédente demande d’information, l’article 5.27(4) du Code des infractions administratives prévoit que le fait de ne pas enregistrer dûment un contrat de travail ou de l’enregistrer de manière inappropriée est passible d’une amende administrative. Le gouvernement indique qu’en 2022, le Service fédéral du travail et de l’emploi (Rostrud) a rendu 5 010 décisions portant sur des manquements de ce type et que, grâce aux activités de surveillance qui ont été menées, 157 contrats de travail ont été établis en bonne et due forme à la demande des inspecteurs du travail pendant le premier semestre de 2023. La commission note également que, dans ses observations, la KTR souligne que les publications du Rostrud ne contiennent pas de données statistiques sur le nombre d’employeurs poursuivis pour recours au travail non déclaré et que le nombre de contrats de travail établis en bonne et due forme à la demande de l’inspection du travail diminue d’année en année alors que le travail non déclaré demeure largement répandu. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la façon dont les dispositions de la législation relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs sont appliquées dans le cadre des activités que mène l’inspection du travail pour combattre le travail non déclaré. En particulier, elle prie le gouvernement de préciser le nombre de cas de travail non déclaré détectés par les inspecteurs du travail et le nombre de contrats établis à la suite de leur intervention.

3. Surveillance des droits des syndicats. La commission note que, dans ses observations, la KTR indique que l’inspection du travail n’est toujours pas habilitée à vérifier si les personnes appartenant à un syndicat bénéficient d’une protection contre les actes de discrimination antisyndicale, car le décret no 1230 du 21 juillet 2021 portant approbation du règlement régissant le contrôle (surveillance) par l’État du respect de la législation du travail et l’ordonnance no 20 du 1er février 2022 du Service fédéral du travail et de l’emploi concernant les listes de contrôle à utiliser dans le cadre d’une inspection ne citent pas la discrimination et la discrimination antisyndicale au nombre des facteurs à prendre en considération. Dans sa réponse, le gouvernement indique que l’article 9 de la loi fédérale no 10-FZ sur les syndicats interdit la discrimination fondée sur l’appartenance à un syndicat et que le droit de participer aux activités syndicales est consacré par la Constitution (article 3(2)). Il ajoute que, conformément au paragraphe 5.1.1 du règlement du Rostrud approuvé par la décision gouvernementale no 324 du 30 juin 2004, le Rostrud est chargé de surveiller le respect de la législation du travail et d’autres textes législatifs prévoyant des dispositions relatives au droit du travail. Renvoyant à son observation formulée au titre de la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la commission prie le gouvernement d’indiquer combien de cas de discrimination antisyndicale ont été détectés par les inspecteurs du travail et combien d’affaires de ce type ont été portées devant les tribunaux, en précisant les sanctions infligées.

Article 5, alinéa b). Collaboration avec les représentants des employeurs et des travailleurs. Suite à son commentaire précédent, la commission note que, d’après les informations fournies par le gouvernement, plusieurs mesures ont été prises pour promouvoir la coopération entre le Rostrud et les représentants des employeurs et des travailleurs; des accords de coopération ont été signés à divers niveaux, parmi lesquels l’accord que le Rostrud a conclu en avril 2022 avec la Fédération des syndicats indépendants de Russie (FNPR) et celui qu’il a conclu avec les Chemins de fer russes afin d’améliorer la législation du travail et de prévenir les accidents du travail. Le gouvernement souligne en outre que les syndicats sont libres d’exercer leur droit de porter plainte auprès d’un organe territorial du Rostrud et que des mesures de contrôle peuvent être appliquées sur la base d’informations signalant l’existence d’atteintes à des biens protégés par la loi, ce qui peut être fait par voie de requête, y compris par un syndicat. La commission note également que, d’après les informations communiquées par la KTR, aucune modification n’a été apportée à la réglementation régissant les échanges entre l’inspection du travail et les syndicats. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour promouvoir la collaboration entre l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations respectives. Elle le prie également d’indiquer le nombre de de plaintes soumises par les syndicats aux inspecteurs du travail et la suite qui leur a été donnée par l’inspection du travail.

Articles 6 et 10. Conditions de service. Nombre d’inspecteurs du travail. La commission prend note avec une profonde préoccupation de l’information fournie par le gouvernement selon laquelle les inspecteurs du travail sont trop peu nombreux être à même de contrôler l’application de la législation du travail et de prendre davantage de mesures de prévention pour éviter que de nouvelles violations ne soient commises. Le gouvernement indique que, chaque année, le Rostrud élabore des propositions en vue de l’accroissement des effectifs de l’inspection du travail, qu’il soumet au ministère du Travail. Le nombre maximum de fonctionnaires de l’inspection du travail sera fixé sur décision gouvernementale. En outre, des outils modernes sont actuellement utilisés pour faciliter les travaux des inspecteurs du travail; par exemple, la planification des inspections annuelles programmées est assurée par un système automatisé de gestion des activités de contrôle et de surveillance. Le gouvernement ajoute que le Rostrud ne dispose pas d’informations sur le niveau de rémunération des fonctionnaires du Service fédéral du fisc et du ministère de l’Intérieur. Il indique que le taux de roulement du personnel est lié à l’érosion naturelle des effectifs, ce qui n’empêche pas l’Inspection fédérale du travail de s’acquitter efficacement des tâches qui lui incombent. La commission prend note des observations de la KTR selon lesquelles le nombre de fonctionnaires de l’inspection du travail a baissé, passant de 2 345 en 2020 à 2 011 en 2021, puis à 2 076 en 2022. Elle prend également note de l’information fournie par la KTR selon laquelle le salaire des inspecteurs du travail reste inférieur à la moyenne nationale, comme l’illustre un avis de vacance concernant un poste offert dans la région de Novossibirsk, pour lequel le salaire proposé se situait entre 30 000 et 33 000 roubles (soit entre 323 et 355 dollars É.-U.). La commission prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin que les effectifs des inspecteurs du travail soient suffisamment fournis pour assurer l’exercice efficace des fonctions du service d’inspection. À ce propos, elle le prie de nouveau de communiquer des informations sur les actions engagées pour recruter de nouveaux inspecteurs du travail et pourvoir les postes vacants. Elle le prie également de donner des informations sur la proposition d’accroissement des effectifs des inspecteurs du travail soumise chaque année par le Rostrud au ministère du Travail. Constatant qu’aucune information n’a été fournie à ce sujet, elle prie de nouveau le gouvernement de transmettre des informations sur le nombre d’inspecteurs du travail et sur la structure de carrière du Rostrud, y compris les grades et les postes, ainsi que sur le nombre de nominations effectuées à chaque poste. Notant que le Rostrud ne dispose pas d’informations permettant de comparer les niveaux de rémunération des inspecteurs du travail aux niveaux de rémunération d’autres fonctionnaires exerçant des fonctions d’une complexité similaire et impliquant des responsabilités analogues, dont les inspecteurs du fisc et les membres de la police, la commission prie le gouvernement de demander ces informations aux ministères compétents et de les faire figurer dans son prochain rapport.

Articles 7, paragraphe 3, 17 et 18. Application des dispositions du droit du travail. À la suite de son commentaire précédent, la commission note que le gouvernement indique qu’en 2022, l’inspection du travail a infligé 226 474 sanctions (amendes et avertissements) et que plus de 226 000 procédures administratives ont été intentées. Le gouvernement indique également qu’en 2022, les tribunaux ont annulé 416 décisions prévoyant l’imposition d’amendes administratives; les motifs d’annulation les plus fréquents étaient l’absence d’éléments constitutifs d’une infraction administrative (article 24.5(1)(2) du Code des infractions administratives), l’expiration du délai fixé pour l’ouverture de poursuites administratives (article 24.5(1)(6) dudit code) et l’existence d’une violation de fond des prescriptions relatives à la procédure (articles 25.1, 28.2, 29.4 et 29.10 dudit Code). Le gouvernement ajoute qu’en 2022, plus de 8 500 affaires pénales ont été transmises au bureau du Procureur par l’Inspection fédérale du travail. Cependant, la commission relève une nouvelle fois que le rapport du gouvernement ne contient pas d’informations sur le nombre de condamnations effectives prononcées dans des affaires pénales.

La commission note que, dans ses observations, la KTR fait remarquer que, bien qu’il y ait eu une diminution du nombre de décisions d’annulations fondées sur l’idée que l’inspection du travail s’occupe de «conflits du travail individuels» depuis 2022, des annulations continuent d’être prononcées. La KTR indique en outre que les inspecteurs du travail ne réagissent souvent qu’aux violations de la législation du travail qui ne prêtent pas à controverse et, comme la législation ne prévoit pas de définition des critères que doit remplir un cas pour être considéré comme non litigieux, cette question est laissée à la discrétion des inspecteurs. À ce propos, la KTR renvoie à un arrêt rendu en appel par le Collège judiciaire des affaires administratives du tribunal municipal de Saint-Pétersbourg (affaire no 33a-11620/2022, arrêt du 8 juin 2022), par lequel une ordonnance de l’inspecteur du travail de l’État visant à ce que le salaire d’un employé soit recalculé et versé à l’intéressé a été déclarée illégale au motif qu’il n’y avait aucune raison de penser que les violations constatées par l’inspecteur ne prêtaient pas à controverse. En conclusion, la KTR souligne que, bien que des évolutions encourageantes puissent être observées, le fait que certaines décisions des inspecteurs du travail de l’État sont déclarées illégales parce qu’elles portent sur des «conflits du travail individuels» ou des «litiges prêtant à controverse» continue de poser problème.

La commission note que, d’après les informations fournies par le gouvernement, les articles 49 et 60 de la loi fédérale 248-FZ sur les activités de contrôle (surveillance) menées au niveau de l’État et au niveau municipal dans la Fédération de Russie disposent que, si l’inspection du travail est saisie d’informations donnant à penser qu’une violation des prescriptions obligatoires est sur le point d’être commise, elle adresse un avertissement à la personne qui fait l’objet du contrôle et l’invite à prendre des mesures pour respecter les prescriptions obligatoires. L’avertissement est émis lorsqu’il n’existe aucun élément de preuve solide attestant que la violation a porté atteinte ou a risqué de porter atteinte à des biens protégés par la loi. Le gouvernement ajoute que, si c’est la première fois que l’auteur commet une infraction administrative et qu’il n’y a pas eu d’atteinte ou de risque d’atteinte à la vie ou à la santé d’autrui, l’inspecteur du travail lui adresse un avertissement par écrit. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 17, paragraphe 2, il doit être laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites. La commission prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer l’application effective des dispositions légales applicables par les inspecteurs du travail, notamment en adoptant les dispositions voulues pour garantir que les inspecteurs du travail peuvent s’acquitter de leurs tâches indépendamment de l’existence d’un conflit individuel. Elle le prie également d’adopter les mesures nécessaires pour que les inspecteurs du travail puissent décider de l’opportunité d’adresser un avertissement ou d’engager une procédure. Aucune information n’ayant été communiquée à ce sujet, la commission prie de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures concrètes qui ont été prises pour remédier aux défaillances constatées, notamment sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail en matière d’établissement et de finalisation des rapports d’infraction, en particulier en ce qui concerne: i) la collecte des éléments de preuve nécessaires; ii) l’amélioration des activités de communication et de coordination menées avec les organes judiciaires en vue de réunir les éléments de preuve nécessaires pour établir les violations du droit du travail et engager des poursuites efficaces; iii) la nécessité de notifier l’inspection du travail en temps utile de l’issue des affaire; et iv) l’importance du respect des prescriptions relatives à la procédure. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des statistiques détaillées sur les cas d’infractions administratives et pénales signalés par l’inspection du travail ainsi que sur les enquêtes ouvertes, les poursuites engagées et les sanctions infligées.

Articles 12 et 16. Pouvoirs et prérogatives des inspecteurs du travail. Fréquence des inspections du travail et soin apporté à celles-ci. 1. Moratoire et restrictions aux inspections du travail. À la suite de ses commentaires précédents, la commission prend note avec une profondepréoccupation de l’entrée en vigueur de la décision no 336 du 10 mars 2022, qui prévoit l’introduction d’un moratoire sur les inspections programmées et non programmées pour 2022, qui a ensuite été prolongé jusqu’en 2023 et 2024 et modifié de façon à y introduire de nouvelles restrictions limitant la conduite des inspections programmées jusqu’en 2030. La commission constate qu’en vertu de cette décision telle que modifiée le 18 juillet 2024: i) les inspections programmées dans le domaine de la sécurité au travail sont interdites jusqu’en 2024, exception faite de celles qui concernent les installations de production dangereuses appartenant à la catégorie de risque II; jusqu’en 2030, seules les installations de production rangées dans la catégorie des installations présentant un niveau de risque extrêmement élevé ou élevé, les installations de production dangereuses de la catégorie de risque II et les structures hydrauliques de la catégorie de risque II pourront figurer dans le plan des inspections programmées; ii) les inspections non programmées ne peuvent être effectuées qu’avec l’approbation du bureau du procureur et dans un nombre très limité de cas, notamment s’il existe un risque imminent ou lorsque plusieurs employés n’ont pas reçu leur salaire depuis plus d’un mois; les inspections non programmées non soumises à l’approbation d’un procureur ne peuvent être effectuées que sur décision du Président de la République, du Premier ministre ou du Vice-Premier ministre, ou lorsqu’il s’agit d’installations présentant un risque extrêmement élevé ou élevé, d’installations de production dangereuses de catégorie I ou II et de structures hydrauliques de catégorie I ou II, à condition qu’il existe un danger de mort ou un risque de préjudice grave à la santé des personnes et qu’une notification ait été adressée au bureau du procureur.

La commission note en outre que, d’après les informations fournies par la KTR, à la suite de l’introduction des restrictions aux inspections, le nombre d’inspections est tombé à 22 951 en 2022, ce qui contraste fortement avec le nombre d’inspections réalisées en 2019, soit 131 286.

En réponse à une précédente demande d’informations de la commission, le gouvernement indique que sur les 22 951 inspections effectuées en 2022, 5 734 étaient programmées et 17 217 étaient non programmées; la même année, le nombre d’auto-inspections effectuées par des employeurs s’est établi à plus de 147 000 et, pendant la période allant de janvier à mai 2023, il a été supérieur à 47 000. Le gouvernement ajoute que 2 301 entrepreneurs individuels, 11 108 petites et moyennes entreprises et 3 981 entreprises et institutions d’État et municipales ont été inspectées en 2022. La KTR relève que, d’après les rapports d’activité du Rostrud, sur les 22 951 activités de contrôle en 2022, 19 757 ont concerné des inspections de documents, 2 657 inspections sur place et 251 visites d’inspection.

Rappelant avec une profonde préoccupation qu’un moratoire sur l’inspection du travail constitue une violation grave des conventions, et se référant à son observation générale de 2019 relative aux conventions sur l’inspection du travail, la commission prie instamment le gouvernement de supprimer l’interdiction temporaire des inspections et de veiller à ce que les inspecteurs du travail puissent effectuer des visites d’inspections aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales comme le prescrit l’article 16 de la convention.

En outre, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des statistiques sur le nombre d’inspections du travail effectuées chaque année, y compris le nombre d’inspections programmées et non programmées, ainsi que sur le nombre d’inspections réalisées sur place et d’inspections ne comprenant pas de visite de l’établissement. Elle le prie également de continuer à donner des informations sur le nombre d’auto-évaluations réalisées ainsi que sur le nombre de visites de suivi effectuées par les inspecteurs du travail à la suite d’une infraction.

2. Autres limites à la réalisation d’inspections du travail. La commission note encore une fois avec une profonde préoccupation que, outre le moratoire susmentionné, les restrictions limitant les pouvoirs dévolus aux inspecteurs du travail instaurées par la loi fédérale no 248-FZ du 31 juillet 2020 sur les activités de contrôle (surveillance) menées au niveau de l’État et au niveau municipal dans la Fédération de Russie ainsi que par la loi fédérale no 294-FZ du 26 décembre 2008 sur la protection assurée aux personnes morales et aux entrepreneurs individuels dans le cadre des activités de contrôle (surveillance) menées au niveau de l’État et des activités de contrôle menées au niveau municipal, que la commission avait précédemment relevées, sont encore en vigueur.

En ce qui concerne le pouvoir qu’ont les inspecteurs du travail d’effectuer des visites sans préavis, la commission note que le gouvernement renvoie à l’article 66(12) de la loi fédérale no 248-FZ du 31 juillet 2020. Elle relève toutefois que ledit article dispose qu’une inspection ne peut être effectuée sans préavis que si elle est fondée sur des informations faisant état de l’existence d’un risque imminent d’atteinte à des biens protégés par la loi, ce qui va à l’encontre des prescriptions de l’article 12, paragraphe 1, alinéas a) et b) de la convention. La commission note en outre qu’en vertu de l’article 31(7) de la loi fédérale no 248-FZ du 31 juillet 2020, les inspections non programmées doivent obligatoirement avoir lieu en présence de la personne qui fait l’objet du contrôle ou de son représentant, sauf dans le cadre de l’application de mesures ou d’activités de surveillance qui ne nécessitent pas d’interactions avec l’intéressé. La commission relève de plus que, selon les informations fournies par le gouvernement, l’obstruction que font les employeurs aux activités prescrites par la loi constitue l’un des principaux problèmes auxquels se heurte l’inspection du travail et, en tel cas, les intéressés sont poursuivis au titre de l’article 19.4(1) du Code des infractions administratives. Le gouvernement souligne que la responsabilité administrative des auteurs d’infractions visées dans ledit article du code n’implique pas de rétablissement des droits au travail des travailleurs ni de possibilité de mener une inspection.

En réponse à la demande formulée par la commission, qui avait souhaité recevoir des informations sur les plaintes déposées contre les fonctionnaires des services d’inspection du travail de l’État, le gouvernement indique qu’en 2022, 181 inspecteurs ont été sanctionnés pour non-exécution ou exécution inadéquate de leurs tâches; parmi eux, six ont été poursuivis au titre de l’article 19.6(1) du Code des infractions administratives pour violation des prescriptions de la législation relatives à la procédure régissant la conduite des inspections. Au cours du premier semestre de 2023, 63 fonctionnaires de l’inspection du travail d’État ont été sanctionnés pour des manquements similaires et huit d’entre eux ont été poursuivis pour violation des prescriptions procédurales relatives aux inspections.

La commission prie de nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mettre la législation nationale en conformité avec l’article 12 de la convention, notamment en veillant à ce que les inspecteurs du travail soient habilités à effectuer des visites sans avertissement préalable, conformément à l’article 12, paragraphe 1, alinéas a) et b), de la convention. Elle le prie également de prendre les mesures voulues afin qu’à l’occasion d’une visite d’inspection, les inspecteurs du travail soient autorisés à ne pas informer l’employeur ou ses représentants de leur présence s’ils estiment qu’un tel avis risque de porter préjudice à l’efficacité du contrôle, conformément à l’article 12, paragraphe 2, de la convention. En outre, elle le prie de nouveau de fournir des informations sur la nature des mesures disciplinaires imposées aux fonctionnaires des inspections du travail de l’État en application de l’article 19.6 du Code des infractions administratives, en précisant quelles prescriptions de la législation sur le contrôle assuré par l’État ont été violées et, en particulier, quelles sanctions ont été prononcées contre des inspecteurs pour ces violations.

Article 14. Notification des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle à l’inspection du travail. La commission note que, selon les informations fournies par le gouvernement, le paragraphe 4 de la décision gouvernementale no 1206 du 5 juillet 2022 prévoit que, lorsqu’un diagnostic préliminaire de maladie professionnelle aiguë est posé, l’organisation médicale est tenue d’en informer les autorités publiques de surveillance sanitaire et épidémiologique dans les vingt-quatre heures. La commission relève toutefois que cette obligation de notification ne concerne que les maladies professionnelles aiguës. S’agissant des accidents du travail, la commission note que le gouvernement renvoie à l’article 228.1 du Code du travail, qui prévoit que l’inspection du travail doit être informée de tout accident collectif ou mortel. La commission prie le gouvernement d’adopter des mesures pour assurer l’établissement d’une procédure garantissant que l’inspection du travail soit informée de tout accident du travail et de tout cas de maladie professionnelle. En outre, renvoyant à son commentaire formulé au titre des articles 20 et 21 de la convention, elle le prie de nouveau de veiller à ce que des statistiques complètes et représentatives soient fournies sur ces cas dans le rapport annuel de l’inspection du travail.

Articles 20 et 21. Rapport annuel de l’inspection du travail. La commission prend note de l’information communiquée par le gouvernement selon laquelle le rapport de l’inspection du travail, qui est publié chaque année sur le site Web officiel du ministère du Travail, contient des informations sur la législation relative aux activités du service d’inspection et sur le personnel de l’inspection du travail, ainsi que des statistiques sur les lieux de travail assujettis au contrôle de l’Inspection et le nombre de travailleurs qui y sont employés, sur les visites d’inspection, sur les violations recensées et les sanctions imposées et sur les accidents du travail. La commission note toutefois que, dans ses observations, la KTR souligne que le rapport annuel de l’inspection du travail ne contient pas de statistiques sur les maladies professionnelles ni sur le nombre de travailleurs employés dans des lieux de travail assujettis au contrôle de l’Inspection. La KTR souligne également que des statistiques sur les accidents du travail ne sont fournies que pour les accidents qui ont fait l’objet d’une enquête à laquelle des inspecteurs du travail ont participé. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer la publication d’un rapport d’inspection du travail consolidé et contenant des informations détaillées sur tous les points énumérés à l’article 21, alinéas a) à g), de la convention.