Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière de sécurité et santé au travail (SST), la commission estime qu’il convient d’analyser les conventions nos 115 (protection contre les radiations), 119 (protection des machines), 120 (hygiène (commerce et bureaux)), 139 (cancer professionnel), 162 (amiante) et 187 (cadre promotionnel pour la SST) dans un même commentaire.

La commission prend note des observations formulées par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) à propos des conventions nos 115, 119, 120, 139, 162 et 187, et des observations de la Fédération du commerce du Japon (NIPPON KEIDANREN) concernant les conventions nos 139 et 162 soumises ensemble avec le rapport du gouvernement.

Dispositions générales

Convention (n o 187) sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail, 2006

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement en réponse à ses précédentes demandes concernant l’article 3, paragraphe 1, sur la cohérence entre les différentes politiques nationales en matière de sécurité et santé au travail, l’article 4, paragraphe 1, sur le réexamen périodique du système national de sécurité et santé au travail, en ce qui concerne en particulier les agents de la fonction publique et les travailleurs du secteur minier, et l’article 4, paragraphe 3 b) sur les services d’information et de conseil en matière de sécurité et santé au travail.

Article 4, paragraphe 2 c) de la convention. Mécanismes visant à assurer le respect de la législation nationale, y compris des systèmes d’inspection. La commission prend note des observations de la JTUC-RENGO qui exprime ses préoccupations quant au nombre des inspecteurs du travail dans le pays et signale une détérioration du rapport entre le nombre de travailleurs et celui des inspecteurs du travail. La commission prend également note des informations fournies par le gouvernement au titre de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, à propos de l’augmentation du nombre des inspecteurs entre mars 2021 et mars 2024, et de l’augmentation du nombre des inspections sur la même période. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des données statistiques sur les inspections dans tous les secteurs, y compris des informations sur les infractions constatées s’agissant de la sécurité et la santé au travail. La commission prie également le gouvernement de se reporter aux commentaires qu’elle formule au titre de la convention no 81.

Article 4, paragraphe 2 d). Coopération entre la direction, les travailleurs et leurs représentants. La commission prend note des indications fournies par le gouvernement en réponse à sa précédente demande concernant les dispositions permettant d’encourager et favoriser la coopération sur la SST dans les lieux de travail occupant moins de 50 travailleurs, suivant lesquelles tous les employeurs sont tenus de donner la possibilité aux travailleurs d’exprimer leurs opinions, conformément à la loi sur la sécurité et la santé professionnelles. Le gouvernement indique que des inspections sont réalisées et des orientations données pour assurer la mise en pratique. En outre, cette coopération est encouragée par la constatation et la diffusion des cas d’échanges d’opinions entre les employeurs et les travailleurs dans les lieux de travail comptant moins de 50 travailleurs. La commission note par ailleurs que les observations de la JTUC-RENGO préconisent l’élargissement de l’obligation de créer des comités de sécurité et de santé sur tous les lieux de travail (pas uniquement dans ceux occupant plus de 50 travailleurs. La commission prie le gouvernement de faire connaître ses commentaires à cet égard et de continuer à fournir des informations sur les dispositions prises pour encourager et favoriser la coopération sur les questions de sécurité et de santé au travail entre la direction, les travailleurs et leurs représentants dans les entreprises de moins de 50 travailleurs.

Article 4, paragraphe 3 f). Collecte et analyse des données sur la SST. Application de la convention dans la pratique. Faisant suite à ses précédents commentaires, la commission prend note des informations statistiques citées par le gouvernement et émanant du ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être (MSTB), indiquant une baisse du nombre des accidents professionnels mortels (passant de 867 en 2021 à 774 en 2022 et 755 en 2023) et des chiffres des lésions entraînant quatre jours au moins d’absence du travail (149.918 pour l’ensemble des industries en 2021 contre 132.355 en 2022 et 135.371 en 2023). Les secteurs où les lésions sont les plus nombreuses étaient l’industrie manufacturière et le transport terrestre, et le secteur présentant le plus d’accidents professionnels mortels était celui du bâtiment suivi par l’industrie manufacturière. Le gouvernement indique procéder aux mesures de contrôle nécessaires sur base des chiffres relatifs à la fréquence des lésions. Il indique en outre que les données relatives aux lésions et maladies professionnelles provenant du système d’assurance sont utilisées dans la prise des décisions de politique sur la sécurité et la santé professionnelles. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir les informations collectées à propos de l’application de la convention dans la pratique, notamment des données statistiques sur le nombre, la nature et la cause des accidents professionnels et sur les cas de maladie professionnelle signalés.

Article 5. Programme national de SST. Faisant suite à ses précédents commentaires, la commission se félicite des informations fournies par le gouvernement s’agissant de l’adoption du 14e Plan de prévention des accidents dans l’industrie (2023-2027), formulé à partir de l’évaluation des résultats du 13e plan par le Sous-comité tripartite de la sécurité et la santé professionnelles du Conseil de la politique du travail. Le 14e plan arrête huit priorités pour la prévention des accidents professionnels assorties d’indicateurs spécifiques de résultat. Ces priorités consistent notamment en une action de sensibilisation destinée à promouvoir une implication volontaire dans les mesures pour la sécurité et la santé, la promotion de mesures de prévention des accidents auprès des travailleurs âgés, des mesures pour garantir la santé des travailleurs (y compris la santé mentale), et des mesures de prévention des conséquences pour la santé de l’exposition aux substances chimiques. Le plan est revu tous les ans pour vérifier qu’il n’accuse pas de retards. En outre, le gouvernement fournit des informations sur l’adoption en 2023 du 14e Plan de prévention des accidents professionnels dans le secteur minier et sur le 12e Plan fondamental pour la prévention des accidents des gens de mer (2023-2027). La commission prend note par ailleurs des observations de la JTUC-RENGO pour laquelle, pour la promotion de ces plans, une gestion de l’avancement ainsi qu’une gestion de la performance devront être assurées comme il se doit, afin de vérifier leur efficacité et, le cas échéant, revoir leur mise en application. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la formulation et la mise en œuvre des plans pour la prévention des accidents dans l’industrie et des plans sectoriels, y compris sur l’impact de leur mise en œuvre.

Protection contre les risques spécifiques

Convention (n o 115) sur la protection contre les radiations, 1960

Articles 2, 12 et 13 de la convention. Application de la convention à toutes les activités entraînant l’exposition de travailleurs à des radiations ionisantes au cours de leur travail et surveillance médicale. Travailleurs intervenant dans des situations d’urgence. La commission avait noté précédemment que l’Ordonnance no 41 sur la prévention des risques liés aux rayonnements ionisants a été modifiée en 2015 et dispose que le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être peut fixer une limite de dose spéciale ne dépassant pas 250 mSv dans les situations dans lesquelles il est difficile d’observer la dose limite de 100 mSv durant des travaux d’urgence exceptionnels.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement en réponse à sa demande précédente, selon lesquelles, conformément à l’Ordonnance sur la prévention des risques liés aux rayonnements ionisants et au Règlement sur la formation spéciale aux travaux d’urgence exceptionnels (Notification du MSTB no 361 de 2015), les travailleurs engagés dans des travaux d’urgence exceptionnels doivent recevoir un minimum de douze heures et demie de formation sur les interventions d’urgence, y compris les méthodes de travail et les effets des rayonnements ionisants sur l’organisme. Le gouvernement indique que l’Ordonnance sur la prévention des risques liés aux rayonnements ionisants ne permet pas à des travailleurs n’appartenant pas au personnel de prévention des catastrophes nucléaires de participer à des opérations d’urgence exceptionnelle et que, pour ces travailleurs, les conditions de travail en situation d’urgence exceptionnelle doivent être précisées dans le contrat d’emploi. Le gouvernement indique que, suivant les recommandations de la Commission internationale de protection radiologique et les normes fondamentales internationales de l’Agence internationale de l’énergie atomique (2014), une dose limite supérieure à 100 mSv ne s’applique qu’aux travaux destinés à éviter des situations catastrophiques.

La commission prend note également des informations fournies par le gouvernement en réponse à sa précédente demande sur les mesures à long terme prises pour suivre l’état de santé des travailleurs exposés à des doses plus élevées de radiations ionisantes par suite du tremblement de terre de 2011. Le gouvernement indique que, après l’achèvement de travaux d’urgence exceptionnels, les employeurs doivent assurer des dépistages du cancer, en fonction de l’importance de l’exposition pendant la période d’affectation aux travaux d’urgence, prescrits dans les Principes directeurs pour la préservation et l’amélioration de la santé des travailleurs des équipes d’urgence dans les installations nucléaires, en plus d’autres examens médicaux prescrits par la législation générale sur le travail. Le gouvernement indique que les travailleurs intervenant dans des activités exposées à des radiations passent des examens médicaux tous les six mois et régulièrement une fois par mois pendant la période d’affectation à des travaux d’urgence. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur la manière dont il s’assure que la protection prévue par la convention s’applique aux travailleurs intervenant dans des situations d’urgence. Elle prie également le gouvernement de fournir de plus amples informations sur les mesures à long terme prises pour suivre l’état de santé des travailleurs exposés à des doses plus élevées de rayonnements ionisants à la suite de l’accident survenu à la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi en 2011.

Articles 3, paragraphe 1, et article 6 de la convention. Protection efficace des travailleurs à la lumière de l’évolution des connaissances. La commission prend note avec intérêt des informations contenues dans le rapport du gouvernement et fournies en réponse à l’observation générale de 2015 de la commission, suivant lesquelles l’Ordonnance sur les rayonnements ionisants a été modifiée en 2020 afin de réduire la limite de dose équivalente annuelle pour le cristallin de l’œil des travailleurs affectés à des travaux les exposant à des radiations de 150 mSv à 50 mSv et d’ajouter une dose limite de 100 mSv sur cinq ans. Le gouvernement indique que cette mesure a été prise sur recommandation du Conseil sur le rayonnement de 2018.

La commission note que, dans ses observations, la JTUC-RENGO indique qu’un comité de révision a été créé en vue du réexamen des doses limites d’irradiation pour le cristallin de l’œil, et qu’il a pris en compte, dans une certaine mesure, les avis des travailleurs participants. La JTUC-RENGO explique que ce comité de révision préconise le développement d’équipements de radioprotection et que le gouvernement devrait aider les opérateurs privés à réduire l’exposition en se dotant de tels équipements et en les mettant à niveau. Pour la JTUC-RENGO, le gouvernement devrait aussi promouvoir le développement d’équipements de radioprotection comme les lunettes de radioprotection. La commission prie le gouvernement d’exprimer ses commentaires sur ces observations.

Article 7. Exposition des travailleurs de moins de 18 ans aux radiations ionisantes. Faisant suite à ses précédents commentaires concernant les infractions constatées s’agissant des travailleurs de moins de 18 ans employés à des travaux de décontamination, le gouvernement répète qu’en juillet 2013 et février 2015, des employeurs ont été arrêtés pour avoir enfreint l’article 62 de la Loi sur les normes de travail (qui interdit aux personnes de moins de 18 ans d’effectuer du travail dangereux) en employant des travailleurs de moins de 18 ans à des activités de décontamination. Le gouvernement indique que les contrevenants à cet article 62 s’exposent à des peines de six mois de prison maximum et à des amendes pouvant aller jusqu’à 300 000 yens. Il ajoute que les Bureaux des normes du travail ont diffusé des brochures destinées à sensibiliser les employeurs au fait que l’engagement de personnes de moins de 18 ans pour du travail de décontamination est interdit, et aux mesures à prendre pour ce qui est de la vérification de l’âge à l’embauche. La commission prend aussi note des informations détaillées communiquées au titre de la convention no 81, s’agissant des résultats des inspections effectuées sur les chantiers de décontamination, avec le nombre des infractions, et elle note qu’aucune infraction à l’article 62 de la Loi sur les normes de travail n’a été constatée ces dernières années. La commission prend note de cette information qui répond à sa demande précédente.

Convention (n o 119) sur la protection des machines, 1963

Article 16 de la convention. Consultations sur la législation en vue de donner effet à la convention. Application de la convention dans la pratique. La commission note que le gouvernement indique que, s’agissant des petites et moyennes entreprises qui construisent et utilisent des machines, une formation a eu lieu et du matériel éducatif a été préparé sur l’organisation des évaluations des risques. Le gouvernement indique par ailleurs que ce point a été discuté par le Conseil de la politique du travail. Le 14e Plan de prévention des accidents dans l’industrie prescrit la réalisation d’évaluations des risques pour les machines extrêmement dangereuses et impose aux constructeurs de machines d’assurer l’information des utilisateurs. Le gouvernement indique en outre que la promotion de ces mesures sera poursuivie pour permettre la réalisation d’évaluations des risques dans le but de prévenir les blessures.

La commission prend note des observations de la JTUC-RENGO suivant lesquelles, bien que le nombre des accidents mortels ait diminué globalement, le nombre des lésions (notamment celles occasionnées par des machines) est à la baisse et les efforts de promotion inspirés du 14e Plan de prévention des accidents dans l’industrie jouent un rôle crucial. La JTUC-RENGO constate que, alors que les informations précédentes (de 2017) indiquaient un faible taux d’évaluation des risques pour la prévention des accidents occasionnés par des machines sur des lieux de travail occupant moins de 50 travailleurs (30 pour cent environ ayant procédé à une évaluation), aucun chiffre nouveau n’a été publié, ce qui veut dire qu’il est impossible de savoir si la situation s’est améliorée. La JTUC-RENGO indique aussi que les Principes directeurs pour des normes de sécurité totales pour les machines devraient être élevés au statut de règlement officiel et que les dispositions de la Loi sur la sécurité et la santé au travail relatives à l’information sur les risques des machines (article 24, paragraphe 13) devraient être révisées. La commission prie le gouvernement d’exprimer ses commentaires sur les observations de la JTUC-RENGO. Elle le prie également de continuer à fournir des informations sur l’application de la convention dans la pratique, ainsi que sur l’impact des mesures de prévention, y compris des données statistiques sur le nombre d’accidents, mortels notamment, causés par des machines.

Convention (n o 139) sur le cancer professionnel, 1974

Article 1, paragraphe 1 de la convention. Détermination périodique des substances et agents cancérogènes. La commission note que le gouvernement indique qu’un certain nombre de substances évaluées comme constituant une priorité élevée sont répertoriées pour la première fois ou réexaminées chaque année dans le cadre du Système général harmonisé de classification et d’étiquetage des substances chimiques (SGH). Il indique que la révision de la réglementation sur la gestion des substances chimiques met l’accent sur le renforcement des mesures pour les substances n’ayant pas été soumises à la réglementation auparavant.

La commission note que la JTUC-RENGO demande qu’il soit procédé à de nouvelles classifications et révisions pour le plus grand nombre possible de substances afin de tenir compte de l’évolution des connaissances. La JTUC-RENGO répète aussi que des efforts doivent être consentis afin de pratiquer des études de carcinogénicité d’expositions multiples à des substances chimiques sur le lieu de travail, y compris sur les mélanges de composés et les produits de réactions. Par ailleurs, la commission note que la NIPPON KEIDANREN déclare que le champ de la définition des substances cancérigènes devrait s’élargir progressivement suivant les résultats de la classification SGH, et l’organisation prie le gouvernement de fournir une information complète et de diffuser les textes de loi et règlements pertinents pour faire en sorte que les employeurs puissent prendre des mesures de limitation des expositions appropriées et protéger la santé des travailleurs. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’examen périodique des substances et agents cancérogènes à interdire ou soumettre à autorisation ou à contrôle, et à fournir des informations sur l’examen des expositions multiples et des substances mixtes. Elle prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures qu’il prend afin de diffuser les résultats de ces examens, ainsi que sur l’adoption de nouveaux règlements.

Article 3. Système d’enregistrement approprié. La commission prend note des observations de la NIPPON KEIDANREN selon lesquelles, tandis que les règlements applicables imposent aux employeurs de tenir des registres sur le cadre de travail et les évaluations médicales individuelles pendant des décennies, il faudrait que le gouvernement envisage d’instaurer un système de gestion centralisée des données confié à un organisme public pour éviter le risque d’une dispersion des données lorsqu’un travailleur change d’emploi ou qu’une entreprises fait faillite. La commission prie le gouvernement de faire connaître ses commentaires à cet égard.

Application de la convention dans la pratique. La commission prend note de la réponse du gouvernement à sa demande précédente se rapportant à l’augmentation importante des infractions décelées entre 2013 et 2014, qui explique que celle-ci vient de l’ajout de certaines substances cancérigènes à la mise en œuvre de l’Ordonnance sur la prévention des risques liés à des substances chimiques spécifiques à la suite d’enquêtes sur des cas de cancer du canal biliaire. La commission prend également note des informations communiquées à propos de la mise en œuvre de l’Ordonnance sur la prévention des risques liés à des substances chimiques spécifiques indiquant une augmentation progressive du nombre des inspections depuis 2015 et jusqu’en 2022 (de 133 116 inspections en 2015 à 142 611 en 2022). Cette période a aussi vu une diminution du nombre des infractions décelées en rapport avec les normes d’hygiène (2 981 en 2015 contre 2 670 en 2022) et les mesures relatives au cadre de travail (1 904 en 2015 contre 944 en 2022), mais une augmentation du nombre des infractions en rapport avec les examens médicaux (1 881 en 2015 contre 1 917 en 2022). La commission prend également note de l’observation de la JTUC-RENGO pour laquelle le nombre des évaluations des risques réalisées est faible, même dans les lieux de travail où sont manipulées des substances soumises à autorisation. La JTUC-RENGO réclame la mise en œuvre d’évaluations des risques appropriées et fiables en tant que condition préalable à l’adoption des mesures nécessaires pour prévenir l’exposition des travailleurs. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application de la convention dans la pratique, notamment sur le nombre d’inspections effectuées et la nature des infractions décelées ainsi que sur le nombre, la nature et la cause des cas de maladie professionnelle. La commission prie aussi le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise ou envisagée en rapport avec le renforcement de la mise en œuvre des évaluations de risques s’agissant de l’exposition à des substances et agents cancérogènes.

Convention (n o 162) sur l ’ amiante, 1986

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement en réponse à sa précédente demande relative à l’article 21 (examens médicaux nécessaires).

Articles 15, paragraphe 4, 16, 17, paragraphe 2, 20 et 22. Equipement de protection, mesures de prévention, mesure de la concentration de la poussière d’amiante en suspension dans l’air et information et éducation. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement concernant les mesures prises à la suite du tremblement de terre de Kumamoto en 2016 et de celui de la péninsule de Noto en 2024 afin d’assurer la protection des travailleurs assurant l’évacuation des débris et la démolition des bâtiments ou leur rénovation à l’intention du personnel effectuant la reconstruction. Ces mesures consistaient notamment à donner des orientations quant à l’Ordonnance sur la prévention de la dégradation de la santé causée par l’amiante, ainsi que, s’agissant des plans de notification, la réalisation d’études préliminaires, les mesures de confinement et le port d’équipements de protection individuelle. En outre, le gouvernement indique que la mesure de la concentration de particules d’amiante a été réalisée là où s’effectuaient les opérations d’élimination des débris. La commission prend note de cette information qui répond à sa précédente demande.

Protection dans des branches d ’ activité spécifiques

Convention (n o 120) sur l ’ hygiène (commerce et bureaux), 1964

Article 13 de la convention. Lieux d’aisances appropriés et en nombre suffisant. La commission note que la JTUC-RENGO observe que la récente révision de l’Ordonnance sur la sécurité et la santé professionnelles a changé les critères relatifs à l’installation de lieux d’aisances. Auparavant, elle imposait des installations séparées pour les hommes et pour les femmes, mais maintenant, pour les lieux de travail n’employant pas plus de dix personnes à l’un ou l’autre moment, une seule toilette privée suffit (avec quatre murs). À ce propos, la JTUC-RENGO évoque le paragraphe 39 de la convention (no 120) sur l’hygiène (commerce et bureaux), 1964, qui dispose que des lieux d’aisances distincts devraient être prévus pour les hommes et pour les femmes, sauf, avec l’approbation de l’autorité compétente, dans le cas d’établissements n’employant pas plus de cinq personnes ou les seuls membres de la famille de l’employeur. La JTUC-RENGO appelle le gouvernement à veiller à ce que des lieux d’aisances soient à disposition sur une base sexospécifique. La commission prie le gouvernement d’exprimer ses commentaires sur les observations de la JTUC-RENGO.