Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 189) - Paraguay (Ratificación : 2013)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Central Unitaria de Trabajadores Auténtica (CUT-A) recibidas el 27 de agosto de 2021. Asimismo, toma nota de las observaciones formuladas conjuntamente por tres sindicatos de trabajadoras y trabajadores domésticos: el Sindicato de Trabajadoras Domésticas del Paraguay – Legítimo (SINTRADOP-L), el Sindicato de Trabajadoras del Servicio Doméstico del Paraguay (SINTRADESPY) y el Sindicato de Trabajadoras Domésticas y Afines de Itapúa (SINTRADI), recibidas el 31 de agosto de 2021. Se solicita al Gobierno que presente sus comentarios al respecto.

Artículo 2. Exclusiones. Trabajadores domésticos que realizan tareas paramédicas. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno con respecto a los criterios que distinguen a las «cuidadoras de enfermos, ancianos o minusválidos», que se consideran trabajadoras domésticas de conformidad con el artículo 3, 2), h) de la Ley núm. 5407/15, de los trabajadores «que conjuntamente prestan trabajo doméstico y realizan tareas paramédicas especializadas de aseo, limpieza o cuidado de adultos mayores, personas con discapacidad y/o con problemas de salud» y que están excluidos de la aplicación de la Ley en virtud de su artículo 4, b). El Gobierno indica que los trabajadores excluidos en virtud del artículo 4, b) están cubiertos por las disposiciones generales sobre el contrato de trabajo. El Gobierno hace referencia a la Nota núm. 629/2020, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS), y proporciona un ejemplar del informe del Departamento de Rehabilitación y Discapacidad a este respecto, en el que se describen las tareas de los terapeutas que han recibido una formación especializada, incluidos cursos de primeros auxilios para que puedan hacer frente a situaciones de emergencia. El Gobierno añade que la Dirección de Adultos Mayores del Instituto de Bienestar Social, que depende del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, define las tareas paramédicas como las tareas de asistencia a los pacientes en el marco de una situación de emergencia, proporcionando los primeros auxilios, para luego trasladarlos a una institución médica de acuerdo a su condición. Al tiempo que toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre la definición de las tareas paramédicas, la Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno transmita información sobre la aplicación en la práctica de los artículos 3, 2), h), y 4, b) de la Ley núm. 5407/15. Asimismo, se pide al Gobierno que comunique información sobre las consultas que se hayan celebrado previamente con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas acerca de la exclusión establecida en el artículo 4, b) de la Ley núm. 5407.

Trabajadores que realizan sus servicios en forma independiente y con sus propios elementos. La Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno proporcione información detallada sobre los criterios en función de los cuales se considera que un trabajador doméstico presta sus servicios de manera «independiente». La Comisión reitera asimismo su petición de que el Gobierno aporte información relativa a la normativa laboral específica por la que se rigen dichos trabajadores, y sobre su aplicación en la práctica.

Artículo 3, 2), a) y 3). Libertad de asociación y libertad sindical y derecho de negociación colectiva. En sus observaciones, la CUT-A hace referencia al artículo 24 de la Ley núm. 5407, en el que se establece el derecho de los trabajadores domésticos y de sus empleadores a constituir las organizaciones, federaciones y confederaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas. La CUT-A sostiene que, a pesar de esta disposición, el Gobierno no ha adoptado medidas para garantizar la aplicación efectiva del derecho de negociación colectiva. A este respecto, la organización de trabajadores señala la falta de convenios colectivos de trabajo en el sector doméstico. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones conjuntas del SINTRADOP-L, el SINTRADESPY y el SINTRADI, que indican que las organizaciones de trabajadores domésticos no han recibido apoyo del Gobierno para ejercer efectivamente sus derechos en materia de libertad de asociación y libertad sindical y negociación colectiva. Además, estas tres organizaciones afirman que se enfrentan a dificultades, por ejemplo, a procedimientos complejos, en el proceso de obtener el reconocimiento de su condición ante el MTESS. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar la aplicación efectiva del artículo 3 del Convenio, en particular sobre cursos de formación que se hayan impartido a las organizaciones de trabajadores domésticos y de empleadores, así como información acerca de las consultas celebradas con los interlocutores sociales del sector doméstico.

Artículos 6 y 9. Libertad de alcanzar un acuerdo con el empleador o posible empleador sobre si residir o no en el hogar. Documentos de viaje y de identidad. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual en el artículo 6 de la Ley núm. 5407/15 se establece que la modalidad del trabajo doméstico podrá ser interna o externa, conforme a lo convenido entre las partes. Con respecto a los trabajadores domésticos internos, la Comisión toma nota de que en el artículo 12 de la Ley núm. 5407/15 se dispone que la habitación que se suministre al trabajador deberá ser privada, amueblada e higiénica. En cuanto al derecho del trabajador doméstico a abandonar el hogar del empleador durante los periodos de descanso o de vacaciones, la Comisión observa que en el artículo 8, a) de la Ley núm. 5407 se establece que se considerará nula toda cláusula que prohíba al trabajador doméstico abandonar el hogar del empleador, y en el artículo 8, b) se dispone que también se considerarán nulas las cláusulas que obliguen al trabajador doméstico a trabajar durante los periodos de descanso diario o semanal o de vacaciones anuales. A pesar de estas disposiciones, la Comisión reconoce que el desequilibrio de poder que existe entre el empleador del trabajador doméstico y este puede impedir el ejercicio efectivo por parte del trabajador doméstico de los derechos establecidos en el artículo 6 del Convenio. Por consiguiente, la Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno proporcione información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas para asegurar en la práctica que los trabajadores domésticos tengan la libertad de alcanzar un acuerdo con el empleador sobre si residir o no en el hogar del empleador, y no estén obligados a permanecer en el hogar o a acompañar a miembros del hogar durante los periodos de descanso diarios o semanales o durante las vacaciones anuales. Además, la Comisión pide una vez más al Gobierno que transmita información detallada sobre las medidas previstas o adoptadas para garantizar en la práctica que los trabajadores domésticos que residen en el hogar para el que trabajan disfruten de condiciones de vida decentes que respeten su privacidad, como se contempla en el párrafo 17 de la Recomendación sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, 2011 (núm. 201).

Artículo 7. Información sobre las condiciones de empleo. El Gobierno informa de que el MTESS ha elaborado y distribuido folletos informativos en todo el país en los que se proporcionan aclaraciones sobre las condiciones de empleo que pueden incluirse en los contratos de trabajo doméstico. Asimismo, hace referencia al formulario de contrato de trabajo doméstico a tiempo parcial que está disponible en el sitio web del MTESS, y en el que figuran dichas condiciones. La Comisión toma nota una vez más de que los formularios de contrato para el trabajo doméstico general y a tiempo parcial que están publicados en el sitio web del MTESS contienen los elementos establecidos en el artículo 7 del Convenio, con excepción de la repatriación. Las partes pueden añadir términos adicionales, según lo acordado. Sin embargo, el Gobierno no aporta información acerca de la manera en que se garantiza que se informe a los trabajadores domésticos en la práctica de sus condiciones de empleo, y en particular de los elementos enumerados en el artículo 7. En sus observaciones conjuntas, el SINTRADOP-L, el SINTRADESPY y el SINTRADI señalan que, a pesar de que en el artículo 7 de la Ley núm. 5407/15 se exige que el contrato de trabajo doméstico se formalice por escrito y que se entregue una copia del contrato al trabajador, en la práctica, muy pocos trabajadores domésticos reciben un contrato escrito y muy pocos contratos se registran en el MTESS. Añaden que es difícil que los trabajadores domésticos obtengan información sobre sus derechos laborales, al margen de la que les ofrecen las propias organizaciones de trabajadores. El Servicio de Atención de Asuntos Laborales (SAAL), a través del cual los funcionarios del MTESS informan a los trabajadores domésticos de sus derechos y obligaciones, solo está presente en la capital y, aunque presta asesoramiento en todo el país, está formado por un pequeño equipo que carece de personal suficiente. Las oficinas regionales de empleo no han recibido capacitación en el ámbito del trabajo doméstico y carecen de inspectores. Ciudad Mujer, que ofrece asistencia en cuestiones laborales a las mujeres, también está presente únicamente en la región central del país. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha comunicado información relativa al número de contratos de trabajo doméstico registrados durante el periodo sobre el que se informa. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información adicional actualizada sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los trabajadores domésticos reciban un contrato de trabajo escrito y sean informados de sus condiciones de empleo, incluidas las condiciones de repatriación, cuando proceda, de forma adecuada, verificable y fácilmente comprensible, en particular los trabajadores domésticos migrantes y los procedentes de comunidades desfavorecidas, como las comunidades indígenas y tribales y las de zonas rurales. Asimismo, la Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno siga proporcionando información estadística sobre el número de contratos de trabajo doméstico registrados.

Artículo 12. Pagos en especie. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno según la cual los salarios de los trabajadores domésticos deben pagarse en efectivo y, por lo tanto, el artículo 231 del Código del Trabajo, en el que se limita el pago en especie al 30 por ciento del salario, no se aplica al sector del trabajo doméstico. No obstante, la Comisión tomó nota de la presunción contenida en el artículo 12 de la Ley núm. 5407/15, según la cual la retribución del trabajador doméstico comprende, además del pago en dinero, el suministro de alimentos y, para los que sean internos, el suministro de habitación. Además de aludir al párrafo 14, d), de la Recomendación núm. 201, la Comisión pidió al Gobierno que modificara el artículo 12 de la Ley núm. 5407/15 de manera que prohibiera la deducción del suministro de alimentos y habitación de la remuneración de las trabajadoras y los trabajadores domésticos. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno no ha proporcionado información alguna a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los trabajadores domésticos reciban su remuneración en efectivo y que no se deduzca de esta remuneración el suministro de alimentos y habitación.

Artículo 14. Condiciones no menos favorables que las aplicables a los trabajadores en general con respecto a la protección de la seguridad social, inclusive de la maternidad. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno indica que, según la información recopilada por el Instituto Nacional de Estadística (INE), en 2021 había 235 333 trabajadores domésticos en el Paraguay, de los cuales la mayoría eran mujeres (219 314). Agrega que el número de trabajadores domésticos a tiempo completo afiliados al Régimen General de Seguro Social del Instituto de Previsión Social (IPS) disminuyó en abril de 2021 de 18 893 a 10 134. El Gobierno señala que ha adoptado algunas medidas para promover la inscripción de los trabajadores domésticos en el sistema de seguridad social, entre ellas la adopción de la Estrategia Integrada para la Formalización del Empleo, mediante el Decreto Presidencial núm. 816/2019, cuyo objetivo es promover la formalización del trabajo doméstico facilitando la inscripción de los trabajadores domésticos en el Régimen General de Seguro Social del IPS. El Gobierno añade que en 2019 introdujo la Ley núm. 6339/2019 que regula el empleo a tiempo parcial, en virtud de la cual se permite a los trabajadores que trabajan de 16 a 32 horas semanales y ganan menos del salario mínimo nacional contribuir al sistema de seguridad social. La aplicación de la Ley núm. 6339/2019 ha frenado la disminución del número de trabajadores domésticos afiliados al sistema de seguridad social como resultado del aumento del salario mínimo, permitiendo la inscripción de nuevos trabajadores domésticos que trabajan para varios empleadores o por horas determinadas y no ganan el salario mínimo mensual vigente. Mientras que en el régimen general de trabajo a tiempo completo se registró un descenso del 31 por ciento en el número de cotizantes inscritos, en el número de trabajadores domésticos inscritos en la modalidad de trabajo a tiempo parcial se produjo un aumento del 27 por ciento, ya que los trabajadores pasaron de una modalidad a otra. En sus observaciones, el SINTRADOP-L, el SINTRADESPY y el SINTRADI señalan que el trabajo doméstico es el sector más informal de la economía, y destacan que, en el segundo trimestre de 2021, de los 253 358 trabajadores domésticos que había, solo el 5,3 por ciento, es decir, 13 512 trabajadores tenían derecho a prestaciones de la seguridad social, la mayoría de los cuales estaban empleados bajo la modalidad de trabajo a tiempo parcial. Las organizaciones de trabajadores añaden que estos trabajadores a tiempo parcial, al estar limitados a trabajar entre 16 y 32 horas por semana, no alcanzarán el número de cotizaciones exigido para acceder a las prestaciones de jubilación (basado en una semana laboral de 48 horas). La modalidad de trabajo a tiempo parcial tampoco permite el prorrateo de las cotizaciones, que sí se permite, en cambio, para los trabajadores domésticos contratados por una jornada de 48 horas semanales. En cuanto a la protección de la maternidad, el Gobierno indica que todas las trabajadoras, independientemente de que trabajen a tiempo completo o parcial, tienen derecho a prestaciones por maternidad. No obstante, las organizaciones de trabajadores señalan que la falta de acceso a la seguridad social de muchas trabajadoras domésticas afecta a su capacidad para ejercer en la práctica sus derechos relativos a la maternidad y la lactancia. La Comisión observa que, a pesar de los esfuerzos realizados para extender la protección del sistema de seguridad social a los trabajadores domésticos, una parte significativa de estos trabajadores permanece en el empleo informal, sin acceso a la seguridad social y sometidos a condiciones de trabajo precarias. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada y actualizada, incluyendo datos estadísticos, sobre la naturaleza y la repercusión de las medidas adoptadas para promover la inscripción de los trabajadores domésticos en el sistema de seguridad social. Asimismo, pide al Gobierno que indique si los trabajadores domésticos tienen derecho a la protección por vejez, por discapacidad y de supervivencia, y de qué manera están cubiertos por estas. Además, se pide al Gobierno que transmita información sobre la forma en que se garantiza que los trabajadores domésticos empleados con arreglo a la modalidad de trabajo a tiempo parcial puedan disfrutar del acceso a las prestaciones de protección social al alcanzar la edad de jubilación. Por último, se pide al Gobierno que siga proporcionando datos estadísticos, desglosados por modalidad de empleo —a tiempo completo y a tiempo parcial—, sobre el número de trabajadores domésticos afiliados al sistema de seguridad social, así como sobre el número de trabajadoras domésticas que cotizan al subsidio por maternidad y aquellas que se han beneficiado de este.

Artículo 15. Agencias de empleo privadas. El Gobierno comunica que en la Estrategia Nacional de Prevención del Trabajo Forzoso (2021-2024), adoptada mediante la Resolución núm. 555/21 del MTESS, se prevé la supervisión de las agencias de empleo privadas. Sin embargo, la Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona información en respuesta a la solicitud anterior de la Comisión. Así, la Comisión reitera su solicitud de que el Gobierno proporcione información detallada sobre las condiciones que rigen el funcionamiento de las agencias de empleo privadas que contratan o colocan a trabajadores domésticos. Además, la Comisión reitera su solicitud al Gobierno de que indique las medidas adoptadas para asegurar la existencia de mecanismos y procedimientos adecuados para la investigación de quejas, presuntos abusos y prácticas fraudulentas referentes a las actividades de las agencias de empleo privadas con respecto a los trabajadores domésticos. Por último, la Comisión pide una vez más al Gobierno que señale las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los honorarios cobrados por las agencias de empleo privadas no se deduzcan de la remuneración de los trabajadores domésticos de manera directa o indirecta.

Artículo 16. Acceso a la justicia. El Gobierno indica que entre los recursos de que disponen las trabajadoras domésticas se encuentran el derecho a presentar quejas ante la Autoridad Administrativa del Trabajo, cuya Dirección de Promoción Social de la Mujer Trabajadora se encarga de brindar una protección efectiva de los derechos de las mujeres que trabajan. Además, las trabajadoras y los trabajadores domésticos pueden remitir asuntos al Departamento de Mediación de Conflictos, dependiente de la Dirección del Trabajo, que proporciona asistencia para su resolución. El Gobierno añade que todas las personas, incluidos los trabajadores domésticos, que consideren que sus derechos estén siendo vulnerados también puede presentar una queja ante el Ministerio de la Defensa Pública, que les prestará asistencia de forma gratuita. El Ministerio de la Defensa Pública cuenta con un equipo de defensores públicos especializados en derecho laboral, distribuidos en 51 oficinas en los 17 departamentos del país. El Gobierno indica que, hasta junio de 2021, 92 trabajadores domésticos (86 mujeres y 6 hombres) habían recibido asistencia de los defensores públicos en relación con quejas laborales. La Comisión toma nota de que la mayoría de los trabajadores domésticos a quienes ha asistido el Ministerio de la Defensa Pública se encontraban en la capital, Asunción. Asimismo, toma nota de que la Oficina no ha recibido la información a la que se refiere el Gobierno relativa a los casos en que los defensores públicos prestaron asistencia a trabajadores domésticos (Nota D.G. núm. 358, de 14 de julio de 2021, del Ministerio de la Defensa Pública). La Comisión reitera su solicitud al Gobierno de que continúe proporcionando información detallada y actualizada sobre las medidas adoptadas o previstas para asegurar que los trabajadores domésticos conozcan sus derechos laborales, así como los recursos administrativos y judiciales de los que disponen. Además, la Comisión pide al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre el número y el tipo de quejas presentadas por trabajadores domésticos ante las diversas instancias administrativos y judiciales, el resultado de dichas quejas, las sanciones impuestas a los infractores cuando se constatan violaciones de los derechos y las reparaciones acordadas a los demandantes, en su caso.

Artículo 17, 1). Mecanismos de queja. La Comisión reitera su solicitud al Gobierno de que continúe proporcionando información actualizada sobre los diferentes servicios prestados a los trabajadores domésticos por el SAAL. En particular, pide al Gobierno que proporcione información sobre el número de trabajadores domésticos a los que el SAAL brindó asesoramiento durante el periodo sobre el que se informa, el número y el tipo de quejas recibidas por el SAAL relativas al trabajo doméstico, y el número de mediaciones celebradas. Asimismo, se solicita al Gobierno que aporte información sobre las medidas adoptadas para informar a los trabajadores domésticos acerca de los servicios prestados por el SAAL y otros mecanismos de queja, inclusive a través de medios de comunicación social u otros canales, como la radio o la televisión.

Artículo 17, 2) y 3). Inspección del trabajo y sanciones. Acceso al domicilio del hogar. El Gobierno reitera su referencia al artículo 16 de la Ley núm. 5115/13, que establece que la Dirección General de Inspección y Fiscalización del Trabajo es el órgano al que compete la inspección, vigilancia y supervisión del cumplimiento de la legislación laboral. Asimismo, reitera que las inspecciones del trabajo en el sector del trabajo doméstico se realizan previa emisión de una orden de inspección emitida por un juez competente, y señala que en el artículo 34 de la Constitución Nacional se establece la inviolabilidad de los recintos privados. La Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona información sobre el número de inspecciones realizadas en el sector del trabajo doméstico, el número de infracciones detectadas ni las sanciones impuestas. Recuerda una vez más que, en su informe de 2018, la Relatora Especial sobre las formas contemporáneas de la esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias, constató la capacidad insuficiente de la Dirección General de Inspección y Fiscalización del Trabajo, señalando que su capacidad está centralizada en la capital, Asunción, y que solo cuenta con 25 inspectores para todo el país. La Relatora Especial indicó que esta situación podía dejar a los trabajadores en una situación de gran vulnerabilidad frente a la explotación, en particular en algunos sectores y regiones (véase A/HRC/39/52/Add.1, párrafo 35). En este sentido, la Comisión recuerda su observación de 2023 relativa a la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), en la que observó con profunda preocupación la persistencia de los problemas relativos al número insuficiente de inspectores del trabajo y la escasez de medios materiales asignados a la inspección del trabajo. La Comisión recuerda una vez más al Gobierno la necesidad de reforzar los controles de la inspección del trabajo y de imponer sanciones administrativas y penales disuasorias, y pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas para reforzar el sistema de inspección del trabajo, incluidas las medidas para aumentar la capacidad de los inspectores del trabajo en el ámbito del trabajo doméstico, en particular con respecto al trabajo doméstico infantil. Al tiempo que toma nota de la complejidad que entraña llevar a cabo inspecciones del trabajo en el sector del trabajo doméstico debido a la inviolabilidad del domicilio, la Comisión recuerda una vez más al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT. Además, la Comisión reitera su solicitud al Gobierno de que proporcione información sobre el número de inspecciones realizadas en el sector del trabajo doméstico, el número y tipo de infracciones detectadas y las sanciones impuestas, si procede.

Resoluciones judiciales. La Comisión toma nota del ejemplar de la resolución judicial transmitida por el Gobierno junto con su memoria relativa a una trabajadora doméstica embarazada que fue despedida de su empleo durante su embarazo y posteriormente restituida a su puesto por el tribunal. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información, incluyendo extractos y el texto de las resoluciones judiciales pertinentes para la aplicación del Convenio.

Observaciones de los interlocutores sociales. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CUT-A indica que, si bien el Gobierno debería trabajar en coordinación con los interlocutores sociales, no transmitió su proyecto de memoria sobre la aplicación del Convenio por el Paraguay a la CUT-A para mantenerla informada y que formulara comentarios al respecto. La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre las consultas tripartitas celebradas con los interlocutores sociales acerca de la aplicación del Convenio, indicando la frecuencia y los resultados de dichas consultas.