Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Malasia (Ratificación : 1961)

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de 2022 du Syndicat national des employés de banque (NUBE) concernant, dans une large mesure, des questions examinées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 3401.

Réforme législative. La commission avait pris note du programme complet d’assistance technique fourni par le Bureau dans le cadre du projet de réforme de la législation du travail et des relations professionnelles (2016-2026). Elle avait également pris note des conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (Commission de la Conférence) en 2022, priant le gouvernement de modifier sans délai la législation nationale pour la mettre en conformité avec la convention. À cet égard, la commission se félicite des informations fournies par le gouvernement concernant l’entrée en vigueur, le 15 septembre 2024, de plusieurs modifications de la loi sur les relations professionnelles (IRA), du règlement sur les relations professionnelles, de la loi sur les syndicats (TUA) et du règlement sur les syndicats.

Article 1 de la convention.Protection adéquate contre tous actes de discrimination antisyndicale. Dans son commentaire précédent, la commission a noté les observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) sur l’inefficacité des recours en cas de discrimination syndicale et sur la longueur des procédures. La commission a également noté que la Commission de la Conférence de 2022 a prié le gouvernement de garantir, en droit et dans la pratique, une protection adéquate contre la discrimination antisyndicale, notamment par un accès effectif et rapide aux tribunaux, une indemnisation adéquate ainsi que l’imposition de sanctions suffisamment dissuasives.

La commission note, d’après les informations fournies par le gouvernement, que la majorité des plaintes déposées en 2023 au titre de l’article 8 de l’IRA (concernant la discrimination antisyndicale) ont été réglées par le Département des relations professionnelles, que la procédure de conciliation et de médiation du Département des relations professionnelles facilite le règlement rapide des cas, et que les cas renvoyés devant le tribunal du travail peuvent impliquer une procédure longue. Elle note cependant avec regret que les informations demandées sur l’issue et la durée des procédures concernant les cas de discrimination antisyndicale n’ont pas été fournies par le gouvernement. À cet égard, la commission note également avec regret qu’en dépit des récentes modifications de la législation, aucun changement n’a été apporté à l’article 8 de l’IRA, qui confère au directeur général des relations professionnelles le pouvoir discrétionnaire de renvoyer ou non une plainte pour discrimination antisyndicale devant le tribunal du travail, sans que les travailleurs aient le droit de saisir directement les tribunaux. La commission rappelle une fois de plus qu’une protection efficace contre les actes de discrimination antisyndicale suppose des procédures et des recours rapides et efficaces, par le biais de la réintégration et d’une indemnisation adéquate, ainsi que des sanctions suffisamment dissuasives.À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur:i) le nombre de cas de discrimination antisyndicale soumis et en instance au titre de l’article 8 de l’IRA (concernant la discrimination antisyndicale), et des articles 20 et 59 de l’IRA (concernant les licenciements antisyndicaux), ii) l’issue de ces procédures, y compris les réparations accordées (telles que l’indemnisation, la réintégration et les sanctions imposées), et iii) la durée des cas traités par le Département des relations professionnelles, le tribunal du travail et d’autres juridictions.Elle prie également une fois de plus le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les travailleurs victimes de discrimination antisyndicale ont le droit de saisir directement les tribunaux, et de fournir des informations sur les critères suivis par le Directeur général des relations professionnelles pour déterminer la façon dont traiter les cas de discrimination antisyndicale, y compris la décision de renvoyer ou non l’affaire devant les tribunaux.Dans ce contexte, elle rappelle également sa recommandation d’envisager l’inversion de la charge de la preuve dès lors que sont présentés des «indices raisonnables» de discrimination antisyndicale.

Articles 2 et 4.Reconnaissance des syndicats aux fins de négociation collective.Critères et procédure de reconnaissance. La commission a noté que la Commission de la Conférence de 2022, ayant constaté les préoccupations exprimées au cours des discussions concernant les problèmes qui persistent, notamment les cas d’ingérence indue au cours de la procédure, a prié le gouvernement de veiller à ce qu’une protection efficace contre l’ingérence indue soit adoptée et à ce que la procédure de reconnaissance syndicale soit simplifiée.

La commission note que le gouvernement fait état des améliorations apportées à la procédure de reconnaissance. À cet égard, elle note avec satisfaction l’entrée en vigueur d’un certain nombre de modifications, notamment: i) la suppression de plusieurs dispositions de la loi sur les syndicats, qui prévoyaient la possibilité de refuser l’enregistrement d’un syndicat s’agissant d’un établissement, d’un métier, d’une profession ou d’un secteur d’activité particulier, dès lors qu’un autre syndicat existe déjà, permettant ainsi le pluralisme syndical, et ii) la suppression de la définition restrictive des syndicats, en vertu de laquelle il était interdit aux travailleurs employés dans différents secteurs d’activité de constituer un syndicat commun ou de s’affilier à la même organisation. En outre, elle note que, conformément aux dispositions de la loi sur les relations professionnelles et du règlement sur les relations professionnelles qui sont entrés en vigueur, le directeur général des relations professionnelles est compétent pour prendre une décision fondée sur un scrutin à bulletin secret dans les cas suivants: i) demandes concernant la reconnaissance d’un syndicat dans le cas où un employeur refuse la reconnaissance (article 9 (4) (A) de l’IRA); ii) demandes concernant la reconnaissance des droits de négociation exclusive pour représenter un groupe de travailleurs, dans le cas où un employeur a reconnu plus d’un syndicat, et qu’il n’y a pas d’accord entre les syndicats quant au syndicat qui exercera ces droits (article 12 (A) de l’IRA). La commission note que le gouvernement, en réponse à sa demande sur l’application dans la pratique de la procédure de reconnaissance, indique que 116 cas ont été traités par le Département des relations professionnelles, dont 96 ont été réglés. Elle note toutefois que le gouvernement n’a pas répondu à la question de savoir si la reconnaissance a été accordée (ou non) pour ces cas. En ce qui concerne la demande réitérée de la commission d’assurer une protection efficace contre toute ingérence indue dans le processus de reconnaissance, la commission note avec regret que le gouvernement se contente de mentionner, une fois de plus, la possibilité de déposer des plaintes auprès du directeur général des relations professionnelles (en vertu des articles 4, 5, 7 et 8 de l’IRA), et qu’il ne donne aucune information sur les plaintes qui ont été déposées avec succès, ni sur les mesures prises, telles que les attributions confiées au Département des relations professionnelles ou à d’autres autorités compétentes, pour prévenir et traiter, de leur propre initiative, les actes d’ingérence qui peuvent avoir lieu au cours du processus de reconnaissance. Rappelant que les processus de reconnaissance devraient prévoir des garanties pour prévenir les actes d’ingérence de l’employeur, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure concrète adoptée pour prévenir ou réprimer les actes d’ingérence au cours du processus de reconnaissance. Elle prie également le gouvernement de préciser si des plaintes ont effectivement été déposées contre l’ingérence de l’employeur au cours de la procédure de reconnaissance au titre des articles 4, 5, 7 et 8 de l’IRA, et de fournir des informations sur leur résultat.Elle prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’application, dans la pratique, des procédures de reconnaissance (au titre des articles 9 (4) (A) et 12 (A) de l’IRA), notamment en ce qui concerne le nombre de procédures de reconnaissance syndicale déposées et celles encore en attente de traitement, et leur résultat (c’est-à-dire le nombre de reconnaissances accordées ou refusées, en précisant les motifs de ces décisions).

Durée des procédures de reconnaissance. La commission rappelle qu’elle a demandé à plusieurs reprises, compte tenu des discussions au sein de la Commission de la Conférence en 2022 et du grand nombre de cas examinés par le Comité de la liberté syndicale, de faire en sorte que la durée de la procédure de reconnaissance soit raisonnable. Ayant précédemment noté que la durée moyenne de la procédure de reconnaissance au Département des relations professionnelles était de quatre à neuf mois, et qu’une décision de reconnaissance pouvait faire l’objet d’un recours devant les tribunaux, la commission note que le gouvernement ne fournit aucune information à jour sur la durée de la procédure de reconnaissance, notamment en ce qui concerne les cas qui ont fait l’objet d’un recours devant les tribunaux.

Dans ce contexte, la commission observe que le Comité de la liberté syndicale a examiné la question des retards dans les procédures administratives et judiciaires dans le contexte des difficultés rencontrées lors de la reconnaissance d’un syndicat par un employeur, dans le cas no 3414, et a renvoyé à la commission les aspects législatifs de ce cas (401e rapport, mars 2023, paragraphe 595). Concernant les éventuels retards liés à certaines particularités de la procédure de reconnaissance, la commission note avec intérêt la suppression de la possibilité de faire passer un «test de compétence» au syndicat cherchant à être reconnu (voir principalement les anciens articles 9(4)(A) a) et 9(4)(B) b) de l’IRA). Elle note cependant que le Comité de la liberté syndicale a observé que des désaccords sur la signification des termes de l’article 9 1) de l’IRA (qui n’a pas été modifié et interdit la représentation des travailleurs exerçant des fonctions d’encadrement, de direction, de confidentialité ou de sécurité aux côtés d’autres travailleurs d’une unité de négociation), ont entraîné des procédures administratives et judiciaires excessivement longues au titre de l’article 9 1) (A) sur la question de savoir si les travailleurs avaient le droit de voter lors du scrutin à bulletin secret. Notant que l’article 5 (2) b) et c) de l’IRA donne le droit aux employeurs d’exiger d’un travailleur promu à un poste d’encadrement, de direction ou de sécurité qu’il cesse d’être membre d’un syndicat (à l’exception des syndicats représentant ces catégories de travailleurs), la commission rappelle également que le NUBE, dans ses observations de 2022, allègue des pseudo-promotions de leurs membres à des postes d’encadrement afin de restreindre l’affiliation syndicale. À ce propos, la commission observe qu’il n’existe aucune disposition prévoyant une définition des catégories en vertu de l’article 9 (1) de l’IRA, mais que la question de savoir si une profession particulière relève de l’une des catégories susvisées doit être tranchée par le Directeur général des relations professionnelles, et qu’une telle décision peut faire l’objet d’un recours devant les tribunaux. Tout en rappelant que ces catégories de travailleurs sont couvertes par la convention, la commission souligne que l’exclusion du personnel d’encadrement du vote concernant la reconnaissance d’un syndicat devrait se limiter aux seules personnes qui représentent effectivement les intérêts de l’employeur afin d’éviter tout risque d’ingérence de la part de l’employeur. En conséquence, la détermination des catégories de travailleurs exclus du vote devrait être rapide et les possibilités pour l’employeur de contester la décision strictement délimitées et rapidement examinées afin que ladite détermination ne devienne pas un obstacle à l’exercice du droit de négociation collective. La commission s’attend à nouveau fermement à ce que le gouvernement prenne des mesures pour garantir que les procédures administratives et judiciaires pour la reconnaissance des syndicats aux fins de la négociation collective sont raisonnables. À cet égard, elle prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la durée des procédures de reconnaissance, en vertu des articles 9 (4) (A) et 12 (A) de l’IRA, y compris celles qui ont été traitées administrativement par le Département des relations professionnelles et celles qui ont fait l’objet d’un appel et ont été examinées par les tribunaux, avec des informations relatives au nombre et à la durée des plaintes déposées et traitées en vertu de l’article 9 (1) (A) de l’IRA.La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’effet des modifications de la loi sur la durée de la procédure de reconnaissance, et d’examiner plus avant le cadre juridique régissant la procédure de reconnaissance des syndicats à des fins de négociation collective, notamment en ce qui concerne les questions susmentionnées relatives à l’article 9 1) (A) de l’IRA, en vue de simplifier et d’accélérer de manière significative les procédures administratives et judiciaires.

Droits de négociation exclusifs.Syndicats minoritaires. La commission note que l’IRA et les règlements sur les relations professionnelles, tels que modifiés, requièrent: i) pour un syndicat déposant une demande de reconnaissance qui lui est refusée par un employeur: une majorité simple de votes exprimés par au moins la moitié du nombre total de travailleurs habilités à voter (voir article 2 (1) a) et 11 du règlement sur les relations professionnelles); et ii) pour un syndicat cherchant à obtenir des droits de négociation exclusifs: obtenir le plus grand nombre de votes (voir article 12 (A) (2), (3) et (4) de l’IRA et article 2(1) b) du règlement sur les relations professionnelles). La commission accueille favorablement certaines modifications apportées à l’article 2 (1) a), et à l’article 11 du règlement sur les relations professionnelles pour un syndicat cherchant à être reconnu (en ce qui concerne la division du nombre de votes en faveur d’un syndicat par le nombre de votes exprimés, au lieu de la division de votes en faveur d’un syndicat par le nombre de travailleurs ayant le droit de voter, comme c’était le cas dans l’ancienne version). La commission estime cependant que la nouvelle version exige toujours un large soutien des travailleurs d’une unité de négociation, ce qui pourrait être difficile à obtenir. Comme souligné dans ses précédents commentaires, la commission prie donc le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, des mesures pour garantir que, lorsqu’aucun syndicat n’est déclaré agent de négociation exclusif, tous les syndicats de l’unité pourront entrer en négociation collective, de manière conjoint ou séparée, au moins au nom de leurs membres.La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

Travailleurs migrants. La commission note que le gouvernement réitère que les travailleurs étrangers peuvent être élus à une fonction sous réserve de l’approbation du ministre, si cela va dans l’intérêt du syndicat et si les circonstances le requièrent. Elle note également que le gouvernement donne l’exemple du syndicat des enseignants d’une école où la plupart des dirigeants sont des citoyens non malaisiens. Toutefois, la commission note avec regret que, malgré ses demandes réitérées, l’article 28 (1) a) de la loi sur les syndicats prévoit toujours qu’une personne qui n’est pas un citoyen de la Fédération de Malaisie ne peut pas être élue membre du comité exécutif d’un syndicat, à moins que le ministre des Ressources humaines ne considère que cela est nécessaire pour la représentation de personnes ou d’intérêts de personnes ne résidant pas dans la Fédération de Malaisie. Rappelant que l’exigence d’une autorisation préalable du ministre pour que les travailleurs étrangers puissent exercer des fonctions syndicales peut faire obstacle au droit des syndicats de choisir librement leurs représentants à des fins de négociation collective, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures législatives nécessaires pour garantir que les travailleurs étrangers peuvent se présenter à des élections syndicales sans autorisation préalable.

Champ d’application de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que l’article 13 (3) de l’IRA impose des restrictions à l’inclusion de certaines questions dans les conventions collectives concernant: a) les promotions; b) les transferts; c) la nomination de travailleurs en cas de vacance d’emploi; d) la résiliation de contrats de travail en raison de suppression d’emplois; e) les licenciements, la réintégration; et f) l’affectation ou l’attribution des tâches. Elle avait également noté que le même article prévoit que les syndicats peuvent soulever des questions d’ordre général en rapport avec ces sujets.

La commission prend note des indications réitérées du gouvernement, en réponse à la demande de la commission, selon lesquelles l’article 13 (3) n’est pas obligatoire et que, si les deux parties sont d’accord, elles peuvent négocier et inclure ces questions dans les conventions collectives pertinentes. Le gouvernement conteste en outre l’observation précédente de la CSI selon laquelle l’article 13 de l’IRA permet aux employeurs de rejeter les questions d’ordre général soulevées par les syndicats, et il indique qu’en cas de litige sur ce point, la partie lésée peut déposer une plainte au titre de l’article 18 de l’IRA comme un conflit du travail. Le gouvernement indique également que le département des relations professionnelles n’a reçu aucune plainte concernant des questions d’ordre général au titre de l’article 13 (3) de l’IRA, et que le département ne dispose pas actuellement de données sur le nombre de conventions collectives qui incluent les sujets susmentionnés, cette question n’ayant pas fait l’objet d’une analyse particulière. Prenant bonne note des indications susmentionnées, la commission observe néanmoins qu’il semble subsister une incertitude juridique quant à l’application pratique de l’article 13 (3) de l’IRA et à son effet sur le champ des questions négociables. La commission prie à nouveau le gouvernement d’envisager de lever les larges restrictions législatives limitant le champ de la négociation collective, afin de promouvoir le droit de négocier librement entre les parties, sans ingérence du gouvernement.Elle prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de conventions collectives qui incluent les sujets susmentionnés en tant que matières négociées, ainsi que sur toute plainte déposée à cet égard, et sur l’issue des litiges s’y rapportant, tels que décidés par le département des relations professionnelles et les tribunaux.

Arbitrage obligatoire. La commission avait noté avec intérêt qu’à la suite des modifications apportées à certaines dispositions de l’IRA (qui sont maintenant entrées en vigueur), l’arbitrage obligatoire est limité aux cas généralement compatibles avec la convention. Toutefois, elle avait aussi noté que l’article 26 (2) prévoit que: les conflits du travail concernant «tout service de l’État» et le «service de toute autorité publique» peuvent être soumis à l’arbitrage obligatoire (avec le consentement du roi ou de l’autorité de l’État); et elle avait noté que la mention de plusieurs services de l’État au point 8 de la première annexe de l’IRA pouvait englober davantage de catégories de personnes que celles pouvant être considérées comme des fonctionnaires commis à l’administration de l’État. Elle avait également noté que le point 10 de la première annexe qualifie de services essentiels les entreprises et les secteurs liés à la défense et à la sécurité du pays (et a rappelé dans ce contexte que si les forces armées peuvent être exemptées des dispositions de la convention, les entreprises et les secteurs qui y sont liés devraient bénéficier de toutes les garanties de la convention). Notant l’absence d’informations relatives à tout développement législatif concernant les questions susmentionnées, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour:i) délimiter plus précisément les catégories de services de l’État visés à l’article 26 (2) de l’IRA et au point 8 de la première annexe de ladite loi, afin de garantir que l’arbitrage obligatoire ne peut être imposé qu’aux fonctionnaires commis à l’administration de l’État; et ii) retirer les entreprises et les secteurs visés au point 10 de la première annexe de la loi afin que leurs travailleurs puissent bénéficier des pleines garanties de la convention.

Restrictions en matière de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté l’exclusion des employés du secteur public du chapitre de l’IRA sur la négociation collective (voir l’article 52 (1), lu conjointement avec la partie IV de l’IRA). À cet égard, elle a également pris note des allégations de la CSI selon lesquelles les fonctionnaires sont seulement consultés, mais ne sont pas intégrés aux processus de négociation collective. La commission note également que le Conseil paritaire national et la Commission paritaire départementale semblent être dotés d’un statut consultatif et non servir de plateforme à la négociation collective sur les questions liées aux modalités et aux conditions d’emploi des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État.

La commission note que le gouvernement affirme de nouveau que le Conseil paritaire national n’est pas un simple mécanisme de consultations avec les syndicats du secteur public. Pour corroborer ce point de vue, le gouvernement se réfère à un certain nombre d’éléments, notamment le fait que: i) les procès-verbaux des réunions du Conseil paritaire national sont signés par les parties composant ce Conseil, ce qui implique un effet contraignant pour toute décision prise d’un commun accord; ii) le gouvernement/employeur est tenu, sous réserve des incidences financières et sociales, de transposer toute décision prise au sein du Conseil paritaire national en règles et règlements (c’est-à-dire en circulaires de service); iii) à l’issue des négociations en 2022 au sein du Conseil paritaire nationale, trois nouvelles circulaires de service ont été publiées, qui prévoient des améliorations pour les employés du secteur public en matière de rémunération et d’avantages sociaux. Tout en prenant bonne note de tous les éléments susmentionnés, y compris le niveau avancé des consultations, la commission observe que les fonctions du Conseil paritaire national, telles que visées à l’article 10 de la circulaire de service no 6, consistent à «donner des avis et discuter», «permettre aux employés de proposer des changements qui seront soumis au gouvernement pour examen» et «faire des recommandations», et que les fonctions de la Commission paritaire départementale, conformément à l’article 3 de la circulaire de service no 7, sont de «permettre aux employés d’exprimer des avis» et de «participer activement aux discussions». La commission estime par conséquent que les éléments examinés ne démontrent pas l’existence d’un mécanisme complet de négociation sur les questions relatives aux conditions d’emploi des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État. Rappelant également les conclusions de la Commission de la Conférence en 2022 à cet égard, la commission prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en droit et dans la pratique, pour permettre la mise en place d’un mécanisme de négociation collective pour les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État.

Négociation collective dans la pratique. Dans son commentaire précédent, la commission avait noté avec préoccupation la très faible couverture en matière de négociation collective et avait observé que, selon les statistiques publiques disponibles dans ILOSTAT, en 2018, le taux de couverture de la négociation collective en Malaisie s’élevait à 0,4 pour cent. La commission avait considéré que cette très faible couverture peut être liée aux conditions restrictives que la législation et la pratique établissent pour entamer une négociation collective, comme elle l’a indiqué dans son observation précédente.

La commission note que le gouvernement fait référence aux mesures prises pour accroître le taux de syndicalisation dans le pays (y compris des changements législatifs, l’allocation d’un budget spécial et des activités de formation), ainsi qu’au nombre total de travailleurs syndiqués (qui a dépassé le million en 2024). La commission note toutefois avec regret que le gouvernement n’a toujours pas fourni d’informations statistiques sur la négociation collective dans le pays. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de fournir des informations statistiques à jour sur le nombre de conventions collectives conclues et en vigueur, les secteurs concernés et le nombre de travailleurs qu’elles couvrent.

Tout en se félicitant à nouveau des modifications susmentionnées qui sont entrées en vigueur le 15 septembre 2024, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour lever tous les obstacles juridiques et pratiques qui s’opposent à la négociation collective et qui sont mentionnés dans le présent commentaire, et de prendre des mesures concrètes pour promouvoir pleinement le développement et l’utilisation de la négociation collective. À cet égard, elle encourage vivement le gouvernement à continuer de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau en vue de réaliser une conformité pleine et entière de la législation nationale avec les principes de la convention.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.