Observación (CEACR) - Adopción: 2025, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) - Panamá (Ratificación : 1970)

La commission prend note des observations conjointes de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI) et du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO), reçues le 30 août 2025, ainsi que des observations de la CONUSI, reçues le 29 août 2025. La commission prend également note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2025, dans lesquelles elle réitère les commentaires formulés par les membres employeurs lors de la discussion sur l’application de la convention tenue en juin 2024 au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence (ciaprès la Commission de la Conférence). La commission prend aussi note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 2 septembre 2025. La commission prie le gouvernement de transmettre ses commentaires à ce sujet.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 113 e  session, juin 2025)

La Commission de la Conférence a pris note avec préoccupation du manque de consultations effectives et véritables avec les représentants des organisations de travailleurs et d’employeurs concernant les politiques de l’emploi. Compte tenu de la discussion, la Commission de la Conférence a exhorté le gouvernement à adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des mesures efficaces et dans un délai déterminé afin de: i) garantir que la politique de l’emploi favorise un emploi plein, productif et librement choisi, fondé sur une politique économique et sociale qui stimule la croissance économique et le développement durable, élève le niveau de vie et mette fin au chômage et au sous-emploi, y compris en assurant l’accès des jeunes, en particulier des jeunes femmes, au marché du travail; ii) poursuivre ses efforts pour lutter contre la persistance de la ségrégation professionnelle verticale et horizontale fondée sur le genre, le faible taux de participation des femmes au marché du travail et leur forte concentration dans l’économie informelle, et à cet égard appliquer pleinement le programme par pays de promotion du travail décent (PPTD) 2024-2027, et utiliser les orientations fournies par la recommandation (no 204) sur la transition de l’économie informelle vers l’économie formelle, 2015; iii) garantir des consultations effectives avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives sur les politiques de l’emploi; et iv) formuler, appliquer, suivre et réviser les mesures actives du marché du travail adoptées dans le cadre de la politique de l’emploi, en tenant compte des groupes cibles. La Commission de la Conférence a demandé au gouvernement de recourir à l’assistance technique de l’OIT et de présenter un rapport détaillé sur les mesures prises pour appliquer les recommandations mentionnées, avant le 1er septembre 2025.

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Mise en œuvre d’une politique active de l’emploi. Participation des partenaires sociaux. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement concernant la continuité des politiques et programmes mentionnés dans son précédent rapport, tels que le Programme d’orientation vocationnelle (POVE) et «Mon premier emploi», avec une approche différenciée selon les groupes de population (jeunes, femmes, personnes en situation de handicap et zones rurales). Elle prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle, le 26 décembre 2024, le Plan stratégique du gouvernement (PEG) 2024-2029 a été approuvé, comprenant des mesures visant à favoriser une relance économique axée sur l’équité, à générer des emplois formels, à renforcer l’entrepreneuriat productif et à promouvoir le développement des compétences professionnelles, notamment chez les jeunes et les femmes. Le PEG prévoit, entre autres mesures, de grands travaux publics et un investissement de 30 277 millions balboas panaméens d’ici à 2029, avec un impact direct sur des secteurs clés tels que l’agriculture, la logistique, la finance, l’industrie, l’éducation, la santé et le tourisme. Le gouvernement ajoute que, dans le cadre du PEG, des procédures ont été adoptées pour prendre en compte les effets sur l’emploi des mesures orientées vers le développement économique et social. Il indique également que la conception du PEG a résulté d’un processus participatif interinstitutionnel, garantissant une coordination effective entre la politique de l’emploi et les autres domaines du développement national. Enfin, le gouvernement précise que, après l’entrée en fonction du nouveau gouvernement en juillet 2024, la mise en œuvre du PPTD 2024-2027 est en cours de révision afin d’évaluer les conditions et priorités actuelles qui permettront son exécution adéquate dans un avenir proche.

La commission prend note que, dans ses observations, la CONUSI souligne: i) l’absence d’une stratégie de l’emploi définie et concertée avec les partenaires sociaux; ii) l’absence de coordination entre les mesures relatives à l’emploi et la politique économique et sociale; iii) le manque de continuité et de vision à long terme des programmes de promotion de l’emploi, de formation professionnelle et d’entrepreneuriat mis en œuvre, ceux-ci étant appliqués de manière fragmentée, sans évaluation ni coordination, avec des budgets insuffisants et sans participation effective des partenaires sociaux; et iv) l’aggravation des problèmes systémiques, tels que les écarts entre les sexes, la déconnexion entre l’offre éducative et la demande productive, la concentration géographique des opportunités (65 pour cent de l’économie se concentre dans les provinces de Panamá, Panamá Oeste et Colón).

De plus, le CONATO et la CONUSI soulignent: i) l’absence d’une stratégie de l’emploi pérenne qui dépasse la durée du mandat gouvernemental; au contraire, il existe de nombreux plans stratégiques institutionnels quinquennaux avec des visions à court terme; ii) la mise en œuvre d’actions immédiates et discontinues, sans objectifs durables à long terme, qui répondent à des priorités conjoncturelles du gouvernement et non à un plan national structuré; iii) l’absence d’un système institutionnel de suivi et d’évaluation incluant des indicateurs permettant d’évaluer les tendances de l’emploi à long terme; iv) l’absence d’un observatoire du travail indépendant produisant des données systématiques et des évaluations périodiques; et v) la faible coordination interinstitutionnelle.

La CONUSI dénonce que le marché du travail est confronté aux problèmes structurels suivants: i) le chômage et le sous-emploi, qui se sont aggravés parmi les groupes de population les plus vulnérables; et ii) la précarité croissante des contrats de travail, illustrée par le nombre alarmant de contrats à durée déterminée et de contrats pour une tâche spécifique (78 pour cent des contrats enregistrés selon un rapport de 2019 de l’Institut d’études du travail (INETRA) élaboré par l’Université spécialisée des Amériques (UDELAS)) et le faible nombre de contrats à durée indéterminée (22 pour cent), ce qui constitue une violation flagrante du droit à la stabilité de l’emploi et a des effets négatifs sur l’accès aux droits (tels que le congé et la protection de maternité) et aux prestations sociales, tout en limitant le développement professionnel. La CONUSI indique que les principaux facteurs ayant empêché ou retardé une action transformatrice sont: i) le manque persistant de volonté politique réelle de la part du gouvernement pour donner la priorité à l’emploi décent et aux droits des travailleurs par rapport aux intérêts des entreprises et à la rentabilité à court terme; ii) la corruption endémique et le manque de transparence dans la gestion des ressources publiques destinées aux programmes d’emploi; et iii) une faiblesse alarmante dans le contrôle du respect des lois du travail et des droits des travailleurs. Enfin, la CONUSI fait référence à l’assistance technique fournie par l’OIT dans des domaines tels que la signature du PPTD 2024-2027 et exprime l’espoir que celle-ci se traduise par des changements réels et ne se limite pas à des plans d’action sans mise en œuvre effective ni résultats tangibles.

À la lumière de ce qui précède, la commission prend note avec intérêt que, le 7 juillet 2025, le gouvernement a officiellement sollicité l’assistance technique du Bureau concernant la formulation, la mise en œuvre, le suivi et la révision des mesures actives du marché du travail, en vue d’assurer leur efficacité, leur durabilité et leur alignement avec les normes internationales. La commission espère que cette assistance contribuera à surmonter les déficiences de coordination signalées.

Face aux préoccupations exprimées par la Commission de la Conférence et les organisations de travailleurs dans leurs observations, la commission exhorte le gouvernement à adopter toutes les mesures nécessaires, en consultation avec les représentants des personnes concernées, et surtout avec les partenaires sociaux, afin de: i) garantir que la politique de l’emploi favorise un emploi plein, productif et librement choisi, fondé sur une politique économique et sociale qui stimule la croissance économique et le développement durable, élève le niveau de vie et mette fin au chômage et au sous-emploi, tout en coordonnant efficacement les investissements économiques du PEG avec la création d’emplois de qualité; ii) assurer la coordination de cette politique de l’emploi avec la politique économique et sociale du pays; iii) formuler, appliquer, suivre et réviser les mesures actives du marché du travail adoptées dans le cadre de la politique de l’emploi, en tenant compte des groupes cibles; iv) s’attaquer au problème de la dualité du marché du travail et de la précarité contractuelle, en promouvant la stabilité de l’emploi comme moyen de garantir des revenus prévisibles et une protection sociale; v) établir un système robuste de suivi et d’évaluation des politiques actives du marché du travail, incluant un observatoire du travail avec participation tripartite; et vi) veiller à ce que la révision actuelle du PPTD soit réalisée par le biais de consultations complètes et effectives avec les partenaires sociaux, en garantissant que leurs avis seront pris en compte dans la définition des nouvelles priorités.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la nature et l’impact de ces mesures, y compris des statistiques ventilées par sexe, par âge et par province, concernant l’évolution du marché du travail, notamment les taux d’activité, d’emploi, de chômage et de sous-emploi.

Économie informelle. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, bien que le pays ait enregistré une reprise significative de l’emploi après la pandémie de COVID-19, celle-ci s’est produite dans un contexte de niveaux élevés et persistants d’informalité, qui touchent particulièrement les secteurs les plus vulnérables de la population. Le gouvernement ajoute que le taux élevé d’informalité: i) représente un défi structurel pour le développement économique; ii) limite l’accès d’une part importante de la main-d’œuvre aux droits fondamentaux, tels que la sécurité sociale, la stabilité contractuelle ainsi qu’à diverses prestations; et iii) n’a pas été inversé de manière effective par les politiques publiques mises en œuvre, ce qui met en évidence la nécessité d’adopter des stratégies plus intégrées, durables et coordonnées. Pour faire face à cette situation, le PEG inclut parmi ses objectifs celui de s’attaquer aux causes structurelles de l’informalité par une coordination interinstitutionnelle et multisectorielle, intégrant les efforts de l’État, du secteur privé et de la société civile afin de concevoir et mettre en œuvre des solutions inclusives et durables. Le gouvernement indique que, avec cette approche, il espère réaliser des progrès significatifs dans la réduction de l’informalité du travail. La commission prend également note que la CONUSI dénonce que l’informalité incontrôlée est l’un des principaux problèmes structurels auxquels est confronté le marché du travail. À cet égard, la CONUSI souligne que: i) les travailleurs de l’économie informelle ne cotisent pas à la sécurité sociale et ne bénéficient d’aucune protection en cas de maladie, vieillesse ou maternité; et ii) les mesures adoptées par le gouvernement, telles que la création d’un registre des travailleurs indépendants, sont insuffisantes et ne traitent pas l’ampleur structurelle du problème.

Dans ce contexte, la commission prend note avec préoccupation des chiffres alarmants et persistants de l’informalité dans le pays, en particulier chez les jeunes. Selon les données statistiques d’ILOSTAT, le taux d’emploi informel, en 2024, était de 58,7 pour cent (60,7 pour cent chez les hommes et 55,9 pour cent chez les femmes), atteignant 69,4 pour cent chez les jeunes. À cet égard, la commission rappelle une fois de plus que, pour lutter efficacement contre l’informalité, le gouvernement peut se référer aux orientations fournies par la recommandation (no 204) sur la transition de l’économie informelle vers l’économie formelle, 2015. La recommandation no 204 établit la vision stratégique élaborée par les mandants tripartites de l’OIT pour assurer la transition vers l’économie formelle par la création et la mise en œuvre de cadres intégrés de politiques incluant, entre autres, les lois du travail, fiscales et de sécurité sociale. Ces politiques intégrées sont essentielles pour promouvoir une croissance durable générant des emplois et bénéficiant aux personnes en situation de pauvreté. Face aux chiffres alarmants et persistants de l’informalité, en particulier chez les jeunes, la commission exhorte le gouvernement à fournir des informations sur les mesures adoptées dans le cadre de la politique de l’emploi afin de promouvoir la transition de l’économie informelle vers l’économie formelle, en coordination avec d’autres politiques publiques, telles que les politiques de protection sociale, d’éducation, budgétaires et de développement rural.La commission invite le gouvernement à indiquer si ces mesures incluent, par exemple, certaines des actions suivantes: i) le renforcement du cadre juridique pour garantir que les lois favorisent la formalisation et sont appliquées de manière effective; ii) le développement d’un dialogue social avec les employeurs et les organisations de travailleurs en vue de concevoir et mettre en œuvre des stratégies de formalisation, tout en promouvant la parité entre les sexes sur le marché du travail afin de garantir que les femmes ont les mêmes opportunités de transition vers l’économie formelle; iii) le soutien à l’initiative entrepreneuriale, conjointement avec l’amélioration de l’accès à la microfinance, afin de fournir les ressources nécessaires pour que les petites entreprises se développent et intègrent l’économie formelle; iv) l’investissement dans la formation et le perfectionnement professionnel pour doter les travailleurs des compétences nécessaires dans l’économie formelle, ainsi que l’élargissement de la protection sociale pour offrir un filet de sécurité aux travailleurs informels; v) la promotion d’une croissance tirée par le secteur privé, afin de créer des opportunités d’emploi formel, parallèlement à la mise en œuvre de programmes spécifiques visant à réduire l’informalité; et vi) le renforcement des mécanismes d’inspection du travail.

La commission attire également l’attention du gouvernement sur la possibilité de renforcer son cadre opérationnel en utilisant des outils techniques spécifiquement conçus et développés par l’OIT pour faciliter ces transitions. À cet égard, la commission souligne l’utilité potentielle du module de formation «Formalisez votre entreprise» (FYB) pour compléter les efforts nationaux actuels visant à développer la capacité administrative des microentrepreneurs. En outre, concernant les défis liés à l’extension de la protection sociale et à l’inspection dans les secteurs non couverts, la commission encourage le gouvernement à consulter la «Note méthodologique: Diagnostic de l’informalité» afin d’améliorer l’identification des facteurs déterminants de l’informalité dans des secteurs spécifiques, tels que le travail domestique et l’agriculture.

Article 3. Consultations. La commission prend note que le gouvernement indique que, par le décret exécutif no 3 du 22 avril 2024, qui établit le service public de l’emploi, a été créé le Comité consultatif du service de l’emploi. Ce comité consultatif, de nature tripartite, a pour fonction de suggérer et coordonner les actions d’employabilité mises en œuvre par le service de l’emploi, y compris les politiques actives du marché du travail, les plans et projets de création d’emplois. Le gouvernement indique qu’il est prévu d’activer ce comité pour mener des consultations tripartites effectives. Il précise également que les attributions de ce comité sont assumées par la Fondation du travail (FUNTRAB), organisation non gouvernementale à but non lucratif, qui promeut le dialogue social et le tripartisme dans le pays. La FUNTRAB est composée du Conseil national de l’entreprise privée (CONEP), du CONATO et, depuis 2012, du ministère du Travail et du Développement de l’emploi (MITRADEL), devenant ainsi une institution de composition tripartite. Le gouvernement mentionne également l’Institut national de formation professionnelle et de perfectionnement pour le développement humain (INADEH) et l’Institut technique supérieur spécialisé (ITSE), dont les conseils consultatifs incluent des représentants des partenaires sociaux et du milieu académique, garantissant que leurs programmes répondent aux besoins du marché du travail. Par ailleurs, le gouvernement fait référence à la tenue de consultations territoriales pour concevoir des politiques spécifiques, telles que l’Agenda économique des femmes rurales, auquel ont participé plus de 300 dirigeantes rurales de diverses régions afin de garantir une politique inclusive et représentative. La commission observe toutefois que le gouvernement n’a pas répondu à ses commentaires précédents ni aux conclusions de la Commission de la Conférence concernant les consultations effectives qui auraient été menées avec les représentants des partenaires sociaux au sujet des politiques de l’emploi.

La commission prend note que la CONUSI dénonce que les conditions pour un dialogue social effectif et la pleine coopération des organisations de travailleurs, piliers fondamentaux pour l’application de la présente convention, sont gravement compromises par les violations flagrantes et continues de la liberté syndicale et la persécution des dirigeants syndicaux. La CONUSI insiste sur le fait que la consultation des partenaires sociaux doit être authentique, effective et réalisée dès les premières étapes, en garantissant la participation pleine des organisations de travailleurs à la formulation, à la mise en œuvre et au suivi contraignant des politiques de l’emploi. Elle souligne toutefois que, bien souvent, les avis des travailleurs ne sont pas pris en compte de manière intégrale, et que leurs contributions, bien qu’elles soient entendues, ne se reflètent pas dans des décisions concrètes.

Enfin, la commission prend note que le CONATO et la CONUSI soulignent que le rapport sur la mise en œuvre de la convention n’a pas été discuté de manière tripartite. Ils indiquent que le CONATO a reçu une copie dudit rapport le 12 août 2025, tandis que la CONUSI ne l’a pas reçue, ce qui contrevient à l’article 23, paragraphe 2, de la Constitution de l’OIT. À cet égard, la CONUSI souligne que cette omission démontre un manque de transparence, un mépris pour le dialogue social tripartite et compromet la participation effective à la formulation et au suivi des politiques de l’emploi, en refusant aux organisations de travailleurs l’accès à l’information officielle.

En rappelant que l’article 3 de la convention exige des consultations non seulement pour échanger des informations, mais aussi afin de prendre pleinement en compte les expériences et opinions des partenaires sociaux et d’obtenir leur pleine coopération, la commission exhorte le gouvernement à adopter les mesures nécessaires pour garantir des consultations effectives et authentiques. La commission prie le gouvernement de: i) clarifier l’articulation entre le nouveau comité consultatif et la FUNTRAB afin de garantir l’existence d’un forum permanent et efficace pour la conception des politiques de l’emploi; ii) fournir des exemples concrets illustrant comment les avis exprimés par le CONEP, le CONATO et la CONUSI ont été pris en compte dans la formulation des politiques récentes; et iii) indiquer les mécanismes mis en place pour consulter les représentants des personnes concernées par les mesures, notamment celles travaillant dans l’économie informelle et le secteur rural, au-delà des consultations ponctuelles mentionnées.

Participation des femmes au marché du travail. La commission prend note que le gouvernement mentionne la continuité de la mise en œuvre des politiques suivantes visant à promouvoir la participation des femmes au marché du travail: i) la Politique publique d’employabilité et d’insertion professionnelle des jeunes et des femmes (PEIM), qui inclut des projets tels que «Impulso Mujer», ayant bénéficié à plus de 2 500 personnes, et dont l’objectif est de renforcer l’entrepreneuriat, l’autonomie économique et l’inclusion des femmes dans des secteurs traditionnellement dominés par les hommes; ii) la Politique publique d’égalité des chances pour les femmes 20242034 (PPIOM), qui vise à garantir l’égalité substantielle des femmes, en fixant des objectifs clairs en matière d’autonomie économique, d’accès à l’éducation, à la santé, de participation politique et d’autonomisation en milieu rural; et iii) l’Initiative parité de genre (IPG), qui forme le secteur privé à la perspective de genre, améliore la culture organisationnelle et réduit les écarts économiques. À cet égard, la commission prend note que le CONATO et la CONUSI indiquent que: i) les politiques gouvernementales mentionnées n’ont pas permis de réduire la ségrégation et l’inégalité structurelles entre les sexes sur le marché du travail, ni la forte concentration des femmes dans le secteur informel et dans des secteurs à faible productivité et bas salaires; et ii) il n’existe pas de système de suivi des mesures adoptées avec des indicateurs relatifs à l’emploi des femmes (tels que le taux de formalisation, les écarts salariaux ou l’accès à des postes de direction), et les enquêtes sur l’utilisation du temps n’ont pas été réactualisées.

La commission note que, selon ILOSTAT, en 2024, le taux de participation au marché du travail des hommes de plus de 15 ans était de 74,4 pour cent, contre seulement 51,8 pour cent pour les femmes, et que le taux de chômage des femmes atteignait 11,3 pour cent, contre 6,6 pour cent pour les hommes. Elle constate également que la portée de programmes tels que «Impulso Mujer» semble limitée par rapport à l’ampleur de l’écart de participation observé. La commission relève en outre que le gouvernement ne fournit pas d’informations spécifiques dans son rapport sur la nature et l’impact des mesures prises dans le cadre des programmes mentionnés, ni sur les consultations menées avec les partenaires sociaux à ce sujet. Face à la persistance de la ségrégation professionnelle et des barrières structurelles, la commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour lutter contre la ségrégation professionnelle verticale et horizontale fondée sur le genre, le faible taux de participation des femmes au marché du travail, ainsi que leur forte concentration dans le secteur informel de l’économie.La commission demande une fois de plus au gouvernement de transmettre des informations spécifiques sur: i) les résultats quantitatifs et qualitatifs des mesures prises dans le cadre du PEIM 2030 et de la PPIOM 2024-2034, en précisant combien de femmes ont réussi à accéder à un emploi formel et durable; ii) les mesures adoptées pour promouvoir un partage plus équitable des responsabilités familiales et améliorer les infrastructures de soins, à la lumière de la nécessité de mettre à jour les enquêtes sur l’utilisation du temps, comme l’ont souligné les partenaires sociaux; et iii) le contenu et les résultats des consultations menées avec les partenaires sociaux à ce sujet.

Emploi des jeunes. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement concernant les divers programmes et mesures mis en œuvre pour promouvoir l’emploi des jeunes: i) le programme «Mon premier emploi», dans le cadre duquel 624 jeunes ont été insérés sur le marché du travail (sur 1 058 stages proposés) et qui prévoit de générer 2 780 opportunités supplémentaires en 2025; ii) le programme «Apprendre en faisant», qui facilite l’accès à une première expérience professionnelle pour les jeunes âgés de 17 à 24 ans, en collaboration avec divers organismes gouvernementaux et entreprises; iii) la signature d’un accord de coopération avec le Conseil du secteur privé pour l’assistance éducative, qui prévoit des formations via la plateforme en ligne «conecta», alignées sur les besoins du marché du travail et incluant des évaluations périodiques pour suivre les progrès des participants; et iv) la continuité jusqu’en décembre 2024 du programme «Emploi solidaire», destiné à encourager l’embauche de personnes vulnérables ayant perdu leur emploi pendant la pandémie de COVID-19. La commission prend également note que, dans ses observations, la CONUSI souligne le taux élevé de chômage des jeunes et dénonce que les programmes gouvernementaux tels que «Padrino Empresario» ou «Apprendre en faisant» n’ont pas d’impact réel et sont parfois utilisés par les entreprises pour pourvoir des postes vacants par des stages temporaires, sans emploi stable ni rémunération décente. De même, le CONATO et la CONUSI affirment que le programme «Mon premier emploi» a eu un impact limité sur la réduction du chômage des jeunes, car sa couverture est très faible (seulement 600 jeunes insérés) et il présente une approche assistancialiste à court terme, avec une rémunération inférieure au salaire minimum légal. Ils signalent en outre qu’aucun audit d’impact n’a été réalisé pour ce programme.

Tout en prenant note de ce qui précède, la commission observe que, selon ILOSTAT, en 2024 le taux de chômage des jeunes était de 19,7 pour cent (26,7 pour cent chez les femmes et 15 pour cent chez les hommes). Elle constate également que les informations fournies par le gouvernement ne répondent pas à toutes les questions relatives à l’emploi des jeunes soulevées dans ses commentaires précédents. Par conséquent, face au taux élevé de chômage des jeunes, en particulier des jeunes femmes, la commission demande une fois de plus au gouvernement de fournir des informations détaillées sur: i) la nature et l’impact des actions menées pour intégrer à la politique de l’emploi des mesures visant à promouvoir l’accès des jeunes au marché du travail et à l’auto-emploi, y compris des statistiques ventilées par âge et par sexe sur l’emploi, le chômage et le sous-emploi des jeunes; ii) la manière dont la coordination est assurée entre les différents programmes et projets mis en œuvre pour promouvoir l’emploi des jeunes; et iii) les consultations menées avec les partenaires sociaux concernant ces mesures.

La commission soulève d’autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.