Observación (CEACR) - Adopción: 2003, Publicación: 92ª reunión CIT (2004)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Noruega (Ratificación : 1990)

1. La Comisión toma nota de la amplia documentación y de los extensos comentarios comunicados tanto por el Gobierno como por el Parlamento Noruego Sami, que, de conformidad con los deseos manifestados por el Gobierno en torno a la ratificación, desempeña un papel directo en el diálogo asociado con la supervisión de la aplicación del Convenio.

2. Artículos 6, 7 y 13 a 19 del Convenio. El principal punto en cuestión se relaciona con la proposición de ley de Finnmark. Como se indicara en la memoria del Gobierno, el 4 de abril de 2003 se había introducido «un proyecto de ley que regula las relaciones legales y la administración de las tierras y de los recursos naturales en el Condado en Finnmark». Como expone la memoria del Gobierno, si bien los Sami predominan en la Noruega interior, los Sami y otros noruegos «viven juntos en el Condado de Finnmark. Por consiguiente, los intereses de los Sami requieren la búsqueda de un equilibrio en relación con los intereses del resto de la población del Condado, si el régimen va a dar una imagen de justo y unificador». Si bien los hechos no están en conflicto, puesto que se trata de una cuestión de dominio público, el Parlamento Sami y el Gobierno discrepan en cuanto a la conformidad con el Convenio, tanto del proceso que conduce a la proposición del proyecto de ley (artículos 6 y 7), como del impacto en los derechos sobre las tierras del pueblo Sami, si el proyecto de ley pasa a constituirse en una ley (artículos 13 a 19).

3. La Comisión toma nota de que, a la hora del examen de este comentario, aún no se había promulgado el proyecto de ley, pero que estaban en curso los trabajos que se encaminaban a su promulgación. Es posible que se hubiese adoptado una decisión en el momento de publicación del informe de la Comisión.

4. Proceso que conduce a la propuesta. El artículo 6 del Convenio, dispone:

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los Gobiernos deberán:

a)  consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;...

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de ese Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

5. Las consultas en torno a este tema entre los representantes de los Sami, el Gobierno de Finnmark y el Gobierno nacional han proseguido a lo largo de más de 20 años. Como se indica en el preámbulo del proyecto de ley, la base de la propuesta es el trabajo de la Comisión de Derechos de los Sami (SRC) sobre la clarificación y la seguridad de la situación legal del pueblo Sami en Noruega. La SRC fue establecida en 1980. Su primer informe constituyó la base de la ley Sami de 1987 y el artículo 110 de la Constitución Noruega relacionada con el pueblo Sami, en 1988. La primera elección del Parlamento Sami se celebró en 1989. En 1997, la SRC adoptó un informe sobre las relaciones legales y el uso de las tierras en Finnmark, que habían sido objeto de consultas desde entonces.

6. Existe una discrepancia en los informes de las consultas entre el Gobierno y el Parlamento Sami en torno a los derechos sobre las tierras. El informe del Parlamento Sami indica que habían surgido, en 2001 y en 2002, problemas en el diálogo, cuando «repentinamente desapareció la franqueza en la discusión de soluciones concretas y sólo ... se comunicaron fragmentos al Parlamento Sami, y ni siquiera por escrito. ... La frustración del Parlamento Sami, debido a la falta de franqueza en el proceso motivó una ruptura de la confianza entre las partes y una interrupción de los contactos entre el Parlamento Sami y el Gobierno. El Parlamento Sami declaraba, en junio de 2002, que, a efectos de proseguir el proceso, había de presentarse un texto completo y que la base principal mínima del texto tenía que residir en que se elaboraran propuestas originales y en que se diera con ello cumplimiento al derecho internacional. No se obtuvo respuesta formal alguna del Gobierno a tal solicitud, pero prosiguió una mínima estrategia informativa, hasta que se presentó el verdadero proyecto de ley. .... La propuesta de ley de Finnmark es una propuesta unilateral del Gobierno noruego que pretende aportar una solución y poner término al largo debate en torno a los derechos de los Sami sobre las tierras y las aguas en Noruega».

7. El informe del Parlamento Sami prosigue citando el informe de 1998 de la subcomisión de expertos en derecho internacional de la SRC, en el que se discutía una posible solución similar a la contenida en el proyecto de ley en cuestión en la actualidad (la sustancia se examina debajo), y en el que se declaraba que «habida cuenta de que puede autorizarse a los pueblos indígenas la transmisión de sus derechos en la materia a los pueblos que están fuera de la comunidad indígena, podría ser aceptable un sistema de este tipo, que implicara la gestión conjunta de las tierras en Finnmark, siempre que el Parlamento Sami consintiera en tal acuerdo, y no de otra manera».

8. Por último, el Parlamento Sami se opone a que se le «considere tan sólo como una de todas las demás llamadas ‘partes interesadas’ en cuestiones que afectan gravemente al pueblo Sami, como el asunto de los derechos sobre las tierras».

9. El Gobierno ha indicado, en su respuesta a los comentarios del Parlamento Sami, que el informe de la Comisión de derechos de los Sami constituía sólo uno de los elementos que examinaba el Gobierno, que también tenía en cuenta el extenso material reunido durante las audiencias. Sin embargo, el proyecto de ley se fundamenta en los principios básicos de la propuesta de la mayoría presentada por la SRC, pero se habían hecho opciones diferentes de aquellas propuestas por la SRC. El Gobierno declara que había proseguido el diálogo de la misma manera que ocurriera con los gobiernos anteriores e informa de las reuniones celebradas desde 2001. La Comisión toma nota de que, mientras que para el Parlamento Sami estas reuniones no habían sido verdaderas sesiones de negociación, para el Gobierno habían sido verdaderas negociaciones, aún sin haber podido alcanzar un acuerdo. El Gobierno recuerda que el artículo 6 no exige que se alcance un acuerdo, sino más bien que las negociaciones deberán efectuarse de buena fe.

10. Al abordar las negociaciones según las cuales estos procedimientos que habían conducido a las propuestas de la ley de Finnmark estaban en contradicción con los artículos 6 y 7 del Convenio, el Gobierno declara que había tratado de alcanzar un acuerdo o llegar a un consentimiento del Parlamento Sami, en la medida de lo posible, mediante la presentación y la discusión de posibles modelos para una ley de Finnmark en las reuniones que se habían organizado con el Parlamento Sami y el Consejo de la ciudad de Finnmark. El Gobierno afirma que no había sido posible, desafortunadamente, tal y como se hubiera deseado, alcanzar tal acuerdo o consentimiento. El Gobierno concluye que la obligación de consulta se refiere a todo el proceso de adopción de la legislación, y no sólo a los preparativos para la presentación y las lecturas en el Parlamento. «No puede evaluarse todo el proceso hasta la conclusión del caso, pero la intención de alcanzar todo el acuerdo que sea posible con el Parlamento Sami, ha sido el objetivo a lo largo de todo el proceso». El Gobierno indica que la Comisión legislativa de Storting's (Parlamento), había solicitado una opinión legal en torno a la propuesta de ley de Finnmark, basada en el derecho internacional, que habría de completarse a finales de octubre de 2003. La Comisión no ha recibido una copia de tal opinión.

11. Fundamento de la propuesta. En el Condado de Finnmark, en el que, como se indicara antes, conviven los Sami y otros noruegos, la extensión de los derechos sobre las tierras y del acceso a las tierras, habían estado en conflicto durante muchos años. El Gobierno reconoce que «partes o toda la Finnmark interior, consisten en tierras que el pueblo Sami viene ocupando tradicionalmente ... Sin embargo, la SRC no había aportado base alguna para que el Gobierno identificara con precisión cuáles eran las tierras del pueblo Sami que habían ocupado tradicionalmente en el Condado».

12. El Gobierno declara que el nuevo acuerdo propuesto se había concebido para proteger los intereses de los Sami y que aportaría seguridad y previsibilidad en términos de la protección de los recursos naturales presentes en la cultura Sami y del uso de las tierras de la periferia. La ley «se sustenta en un futuro acuerdo administrativo para Finnmark fundado en el principio según el cual no deberían existir diferencias en los derechos de los habitantes de Finnmark basados en motivos de etnia». La propuesta de Finnmark daría origen a la creación de la Comunidad de Finnmark y transferiría el título de Estado al 95 por ciento del Condado de Finnmark que en la actualidad posee el Estado. La Comunidad sería dueña y administradora de las tierras y de los recursos naturales de Finnmark, en nombre de todos los habitantes de Finnmark, tanto los Sami como los otros noruegos. Sería gestionado por un Consejo que estaría compuesto de tres miembros seleccionados por el Parlamento Sami y tres elegidos por el Consejo del Condado de Finnmark, con un miembro sin derecho a voto que había de ser nombrado por el Estado. El miembro sin derecho a voto tendría el derecho de remitir cualquier decisión respecto de la cual no existiera una mayoría para el Gobierno, a efectos de arbitrar una decisión. El Gobierno afirma que esta solución se propone otorgar, tanto al pueblo Sami como al resto de la población de Finnmark, una mayor influencia en el desarrollo del Condado, sustentándose en la obligación de proteger el recurso natural que constituye la base de la cultura Sami.

13. La propuesta inauguraría el uso de los recursos de la región a todos los noruegos, con arreglo a las normas que el Consejo habría de establecer. La explotación de los recursos en áreas tradicionales está reservada a los Sami en la actual situación.

14. Cumplimiento del Convenio. La Comisión reconoce la enorme dificultad de los asuntos planteados por la ocupación mixta de los Sami y de los no Sami del Condado de Finnmark, y la incertidumbre respecto de los derechos de que deberían allí gozar los Sami y los otros noruegos. Ello ha sido, hasta hace poco, objeto de largas y difíciles negociaciones.

15. El proceso de consultas había venido efectuándose de buena fe a lo largo de muchos años, pero está claro que la frustración en torno al fracaso a la hora de alcanzar un acuerdo, había motivado una ruptura de las comunicaciones. Considerara o no el Gobierno que se estaba aún negociando de buena fe en 2001, para el Parlamento Sami no se estaba procediendo a verdaderas consultas. A la luz de las diferentes interpretaciones de lo que estaba sucediendo, la Comisión no puede tener la seguridad de si las consultas seguían abiertas en ese momento para que el Parlamento Sami pudiese ejercer una influencia en sus resultados. Surge con claridad que se había producido una ruptura de la confianza en los dos lados, si bien seguían celebrándose aún consultas esporádicas de otra manera respecto de lo ocurrido con anterioridad.

16. En lo que concierne a los fundamentos de la propuesta de la Comunidad de Finnmark, pareciera ir más allá de lo permitido con arreglo al artículo 14 del Convenio, si bien en circunstancias adecuadas pudiera estar de conformidad con el artículo 15.

17. Con arreglo a la propuesta, se transferiría la propiedad que tiene el Estado del 95 por ciento de las tierras del Condado a la Comunidad. Al parecer, esto incluiría zonas que los Sami reclaman como tierras propias, por el derecho que les asiste tras una larga ocupación y a las que el Gobierno reconoce, en principio, que los Sami sí tienen derechos, si bien no se habían identificado aún la extensión de esas tierras y el contenido de los derechos, tal y como exige el artículo 14 del Convenio. Otorgaría a los Sami un papel significativo en la gestión y en el uso de una zona más extensa que aquella sobre la que tienen derechos, y el Gobierno indica que gozarían de más beneficios de la gestión de una zona más extensa de los que gozan en la presente situación. Sin embargo, la propuesta sustituiría los derechos de propiedad y posesión reconocidos por el Convenio por un derecho a una gran participación en la administración de la región.

18. Por otra parte, para la Comunidad, las propuestas parecerían acercarse más al cumplimiento del artículo 15, que reconoce que el derecho a los recursos naturales sobre las tierras indígenas es a menudo retenido por el Estado y que, si ello es así, los pueblos indígenas y tribales en cuyas tierras se encuentren esos recursos, deberán poder «participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos» (artículo 15, 1), del Convenio).

19. El proceso y la sustancia están entrelazados de modo inextricable en las exigencias del Convenio y en el presente conflicto. La Comisión considera que, si el Parlamento Sami, como el representante reconocido del pueblo Sami de Noruega, llegara a un acuerdo en torno a la propuesta, podría aceptar esta solución como una resolución de las reclamaciones de los derechos sobre las tierras, que habían sido tanto tiempo objeto de negociación entre los Sami y el Gobierno. La adopción de la Comunidad de Finnmark sin tal acuerdo, equivale, sin embargo, a una expropiación de los derechos reconocidos en decisiones judiciales de Noruega y con arreglo al Convenio.

20. En su respuesta a la sumisión a la Comisión del Parlamento Sami, el Gobierno declara que, si bien el Parlamento Sami había dirigido críticas y exigido cambios a la ley, deberá tomarse nota de que el Parlamento Sami no había rechazado la ley.

21. La Comisión toma nota de la necesidad de garantizar los derechos sobre las tierras, tanto de la población Sami como de la población no Sami de la región, y reconoce que la solución debe ser imparcial y percibida como imparcial por ambas partes de la población. El Convenio reconoce derechos especiales para los pueblos indígenas y tribales, en vista de la vulnerabilidad de su tradicional forma de vida a la pérdida de los derechos sobre las tierras en los que aquél se basa, y de la larga ocupación que a menudo han practicado. Sin embargo, el Convenio no contempla la privación a las otras partes de la población nacional de los derechos que también habían adquirido mediante el uso a través de mucho tiempo. En zonas de Noruega en las que los Sami son los únicos, o principales, habitantes, la aplicación de este principio es mucho más simple que en Finnmark.

22. En tales circunstancias, la Comisión insta al Gobierno y al Parlamento Sami a que se reanuden las discusiones sobre la disposición de los derechos sobre las tierras en Finnmark, en un espíritu de diálogo y de consulta incorporado en los artículos 6 y 7 del Convenio núm. 169. Señala una vez más a la atención la disposición del artículo 14, 1), según la cual «en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia».