Caso individual (CAS) - Discusión: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)

El Gobierno ha comunicado las informaciones siguientes:

Derecho de sindicación del personal del servicio de lucha contra incendios

En el Japón, una Comisión tripartita (Subcomisión de Convenios de la Conferencia sobre problemas del trabajo) en la que participaron los sindicatos japoneses más representativos, SOHYO y DOMEI, examinó la cuestión antes de la ratificación del Convenio y, en 1958, confirmó por unanimidad "que era apropiado que las funciones del personal del servicio de lucha contra incendios puedan ser considerados como parte integrante de las funciones de policía mencionadas en el Convenio, habida cuenta de su evolución histórica y del sistema legal en vigor".

Además, la OIT confirmó, antes de la ratificación del Convenio, que las funciones de los organismos de lucha contra incendios deberían asimilarse a las de la policía, dado que el Comité de Libertad Sindical examinó la cuestión en dos ocasiones en 1954 y en 1961, en relación con los alegatos de los sindicatos sobre el derecho de sindicación en los casos núms. 60 y 179 y que en los dos casos el Comité recomendó al Consejo de Administración que los servicios de las agencias de lucha contra incendios formaban parte de la policía y de ciertos servicios conexos (párrafos 33 a 36 del 12. informe y párrafo 94 del 54. informe del Comité).

Basado en el consenso tripartito nacional y en la confirmación por la OIT de la prohibición del derecho de sindicación del personal del servicio de lucha contra incendios, como se menciona en los puntos 1 y 2 precedentes, Japón concluyó que este personal formaba parte de la policía tal como figura en el artículo 9 del Convenio y que éste ratificó en 1965. El Gobierno japonés en tanto gobierno de un Estado que ha ratificado el Convenio se apegó, en consecuencia, a esta interpretación y reiteró su opinión, según la cual, la prohibición del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios en el Japón no constituye una violación del Convenio núm. 87 de la OIT.

Desde este punto de vista el Gobierno considera que la prohibición del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios es una cuestión interna y debe ser determinada por la legislación nacional sobre la base del artículo 9 del Convenio. Las autoridades nacionales fundadas en este análisis escucharon, en diversas entrevistas celebradas con los sindicatos y la Conferencia interministerial sobre los problemas de los funcionarios, las opiniones del personal de lucha contra los incendios, así como las de las organizaciones representativas, incluidos los sindicatos (Parte I-3 - (1) de la memoria sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 de febrero de 1985; partes I-2, b) y c) de los "comentarios del Gobierno de Japón relativos a las observaciones del SOHYO, DOMEI y de los Convenios núms. 87 y 98" de febrero de 1986 y partes I-2, b) y d) de los "comentarios del Gobierno del Japón relativos a las observaciones de SOHYO y DOMEI sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98" de enero de 1987.

El Gobierno se entrevista también actualmente con los cuerpos de bomberos voluntarios (voluntarios que ejercen actividades de lucha contra las catástrofes, tales como la lucha contra incendios, patrullas, etc., en cooperación con el personal de lucha contra incendios; se trata de alrededor de 1010 000 de personas). En el curso de las entrevistas, los sindicatos interesados expresaron la opinión de que el derecho de sindicación debería acordarse al personal de lucha contre incendios pero, por otra parte, la Asociación Nacional de Gobernadores de Prefecturas, la Asociación Japonesa de Alcaldes, la Asociación Nacional de Jefes de Ciudad y de Aldea, la Conferencia de Jefes de Brigadas de incendio y la Asociación de Servicios de Incendio del Japón, expresaron la opinión contraria.

El Gobierno ha examinando este asunto como una cuestión interna. En el futuro, también, las autoridades gubernamentales competentes intercambiaran opiniones cuando corresponda con las organizaciones de trabajadores interesadas, y la Conferencia Interministerial sobre problemas de los funcionarios públicos oirá las opiniones de los miembros del servicio voluntario de lucha contra incendios. Además, teniendo en cuenta que, en noviembre de este año, se constituirá una organización unificada de sindicatos del sector público y Rengo (la confederación de sindicatos del sector privado, creada en noviembre de 1987), el Gobierno oirá también las opiniones de las organizaciones importantes de trabajadores al preparar las audiencias de la Conferencia Interministerial sobre problemas de los funcionarios públicos.

Además, un representante gubernamental abordó, en primer lugar, el problema del derecho de sindicación del personal de los servicios de bomberos. La respuesta del Gobierno a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre este asunto ya ha sido comunicada por escrito. Solicitó que esa respuesta escrita y su declaración fueran publicadas en esta parte del informe de la Comisión. Su Gobierno estima que la prohibición del derecho de sindicación del personal de los servicios de bomberos no constituye una violación al presente Convenio y se trata de una cuestión de orden interno. Las autoridades gubernamentales las han discutido y han intercambiado opiniones, de vez en cuando, con las organizaciones de trabajadores. Los puntos de vista del personal de lucha contra incendios, así como los de los representantes de las organizaciones interesadas, incluidas las organizaciones de trabajadores, han sido escuchados en ocasión de la Conferencia Interministerial sobre los problemas de los empleados de la función pública. El Gobierno discute actualmente con los miembros del Cuerpo Voluntario de Lucha Contra Incendios, que colabora estrechamente con el personal de los servicios de bomberos. El Gobierno considera que se trata, por tanto, de una cuestión de orden interno y que continuará, a través de las instancias apropiadas, intercambiando opiniones con las organizaciones de trabajadores interesadas, y escuchando las opiniones de los miembros del Cuerpo Voluntario de Lucha Contra Incendios, en el marco de la Conferencia Interministerial sobre los problemas de los empleados de la función pública. Habida cuenta de la evolución actual de la situación, hacia el mes de noviembre próximo, se constituirá una organización unificada del trabajo por sindicatos del sector público, así como del sector privado. El Gobierno escuchará a las organizaciones de trabajadores interesadas como una forma de completar una serie de audiencias de la Conferencia Interministerial sobre el problema de los empleados públicos.

En segundo lugar, en lo que atañe a las sanciones que se aplican en caso de huelga, el informe de la Comisión de Expertos menciona la prohibición de recurrir a la huelga a que están sometidos los empleados del sector público en el Japón y las sanciones aplicables en caso de violar esta prohibición. La presente Comisión reiteró su opinión anterior. En el Japón, los agentes del servicio público nacional o local no pueden hacer huelga legalmente. Ha sido confirmada la constitucionalidad de las disposiciones legislativas pertinentes en diversas ocasiones por la Corte Suprema. Es por tanto normal que en un Estado constitucional se apliquen sanciones de una manera apropiada y conforme a las leyes contra aquellos que las violan. Al respecto, el Gobierno tiene plena conciencia del punto de vista de la OIT, según el cual la aplicación de sanciones desmesuradas no permite el desarrollo de relaciones profesionales armoniosas. El Gobierno continúa examinando atentamente esta cuestión.

Un miembro trabajador del Japón declaró que desde hace varios años la presente Comisión examina la cuestión del derecho de sindicación del personal de los servicios de incendios. El propio orador intervino a este respecto en la Comisión en 1973. No se ha registrado ningún progreso desde entonces, a pesar de las repetidas recomendaciones y conclusiones de la Comisión, según las cuales debe otorgarse el derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios.

Es decepcionante la respuesta escrita del Gobierno. El "pretendido acuerdo" entre el Gobierno y los sindicatos evocado en el párrafo 1 de esta respuesta es una distorsión de los hechos. El representante gubernamental anunció la existencia de este acuerdo por primera vez en el curso de la discusión en la presente Comisión hace dos años. Esta declaración relativa a un acuerdo no es ni leal ni honesta. El informe de la Subcomisión Nacional sobre los Convenios Internacionales del Trabajo fue presentado al Ministro del Trabajo por el presidente de este Subcomité en su propio nombre y en ausencia de toda indicación de la adopción por el propio Subcomité. De cualquier modo, la cuestión del estatuto del personal de los servicios de lucha contra incendios no ha sido objeto de un debate profundo en la Subcomisión, puesto que no figuraba en su orden del día.

La Subcomisión en cuestión no es un organismo tripartito representantivo sino un consejo informal en el seno del cual los representantes sindicales son muy minoritarios y que sólo responde ante el Ministerio del Trabajo. Esta Subcomisión sólo se reúne sobre una base ad hoc y sólo existió por un breve periodo antes de la ratificación del Convenio núm. 87.

Además, no se ha dado ningún curso a dicho informe, que fue prácticamente olvidado hasta que el Gobierno informó de su existencia a la presente Comisión. No es, por otro lado, para nada evidente que un acuerdo semejante haya sido celebrado, pero como los hechos se remontan a 30 años, no es oportuno discutirlo y es mejor apegarse a los hechos incontrovertibles expuestos.

En primer lugar, no se señaló la existencia de dicho acuerdo al Parlamento cuando se ratificó el presente Convenio; sólo se discutió tres o cuatro años después. Por el contrario, el Parlamento ratificó el presente Convenio en 1964 sin manifestar ninguna duda y creó un consejo tripartito reglamentario encargado de asegurar la conformidad de las disposiciones que rigen al personal de los servicios públicos con el presente Convenio. Se sometieron a este Consejo varias cuestiones no resueltas, incluido el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. Las actas y el informe del Consejo, publicados por el Gobierno, muestran claramente que los representantes de los trabajadores en el Consejo insistieron unánimemente sobre el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. Este hecho irrefutable está en completa contradicción con la declaración del Gobierno en la respuesta escrita. El Gobierno no ha modificado su posición y el Consejo concluyó sus trabajos en ausencia de todo acuerdo sobre este asunto. Tal era la situación a fines de los años 60, diez años después de la celebración del llamado acuerdo mencionado por el Gobierno.

Desde entonces no se ha concluido ningún acuerdo entre el Gobierno y el sindicato. Por tal motivo, se ha puesto en conocimiento de la OIT este caso para ser examinado por los órganos de control. De existir un tal acuerdo con el Gobierno, tal medida resultaría redundante.

El Gobierno presentó otro panorama distorsionado alegando que el Comité de Libertad Sindical admitió la posición del Gobierno que asimilaba a los servicios de lucha contra incendios con la policía. El caso en cuestión no tiene conexión directa a este respecto. Se trata de un caso presentado por el Sindicato Japonés de Correos sobre la libertad sindical. Dicho caso se concluyó hace unos 30 años, cuando la cuestión de los derechos sindicales de los servicios de lucha contra incendios no estaba en discusión.

El caso de los servicios de lucha contra incendios se convirtió en un tema candente de discusión a fines de los años 60, y el propio personal de lucha contra incendios comenzó a organizarse sólo a principios de los años 70. Las quejas directamente relacionadas con este asunto fueron presentadas a la OIT por el Sindicato Municipal de Trabajadores (JICHIRO), que trató de apoyar al personal de los Servicios de Lucha Contra Incendios en sus esfuerzos para organizarse. En 1974, el Comité de Libertad Sindical concluyó el caso declarando claramente que los servicios de lucha contra incendios no pueden ser excluidos del campo de aplicación de presente Convenio.

El representante gubernamental destacó en su declaración la celebración de discusiones en el seno del Gobierno a nivel nacional. El Gobierno, empero, sólo invitó a las organizaciones de su propia elección. Cuando un representante sindical acudió a la autoridad competente para solicitar una consulta con el sindicato, estos breves encuentros y conversaciones contaron como consultas en la respuesta.

Lamentablemente, no ha habido espíritu de cooperación con los sindicatos en los ejercicios que el Gobierno califica de "consultas" o "audiencias". No ha habido consultas incluso en el procedimiento adoptado por el Gobierno. La mayoría de las llamadas organizaciones invitadas por el Gobierno para las audiencias son organizaciones gubernamentales o semigubernamentales, tales como el Consejo de Gobernadores y el Consejo de Alcaldes. Nunca se invitó a una asociación directamente involucrada en la organización del personal de lucha contra incendios.

La asociación de lucha contra incendios fue constituida en 1976 para representar la voz y aspiraciones de 130 000 personas de tiempo completo, todos los cuales son empleados públicos. Esta organización no ha sido reconocida y se le ha impedido todo acceso al Gobierno y a su empleador.

Solicitó que se garantice el derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios, pero subrayó que no estaba pidiendo el derecho de huelga. El personal de lucha contra incendios es plenamente consciente de la gran responsabilidad social que implica la prestación de un servicio esencial al público y probablemente no dudaría en aceptar las restricciones al derecho de huelga cuando se otorgue el derecho de sindicación.

Los miembros trabajadores declararon que éste es un caso que reviste mucha gravedad, dado que concierne la violación de uno de los convenios fundamentales de los derechos humanos, y habida cuenta del excesivo periodo de tiempo transcurrido durante el cual el Gobierno se ha abstenido de cumplir con sus obligaciones. Se trata de una obligación internacional, no sólo de una preocupación nacional. Los miembros trabajadores comentaron la afirmación del Gobierno que figura en su respuesta escrita, según la cual el Comité de Libertad Sindical habría confirmado que el Gobierno tenía el derecho de asimilar al personal de lucha contra incendios a la policía y, por tanto, de excluirlo del campo de aplicación del presente Convenio. En 1987 los miembros empleadores expresaron en el seno de la presente Comisión su preocupación de que algunos de los hechos relativos a las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical no eran completamente claros. A manera de explicación, la cuestión del personal de bomberos no fue tema de los casos en 1954 y 1961, que fueron planteados por el Gobierno. El Gobierno únicamente explicó costumbres y prácticas en relación con el personal de bomberos en el contexto de la encuesta de la "Comisión Dryer" sobre numerosos problemas que se planteaban en el sector público en el Japón. El presente Convenio no había sido ratificado en esa época y, por consiguiente, no se habían proporcionado informaciones detalladas sobre el derecho de sindicación del personal de bomberos. El Comité de Libertad Sindical, por tanto, únicamente aceptó las declaraciones del Gobierno.

En 1973, luego de la ratificación por el Japón del presente Convenio en 1965, la Comisión de Expertos, sobre la base del examen de las memorias del Gobierno en respuesta a su solicitud directa de informaciones sobre el personal de bomberos, concluyó que los servicios de lucha contra incendios no eran de hecho formalmente asimilados a la policía y determinó que esta categoría de trabajadores tenían el derecho de asociarse siguiendo las garantías del Convenio.

Más aún, en el caso 737 que figura en su informe 139 publicado en 1974, el Comité de Libertad Sindical indicó en sus conclusiones relativas al derecho de sindicación del personal de bomberos, que "en los anteriores informes citados por el Gobierno, el Comité se refirió al servicio de bomberos en un contexto más general, al tratar un alegato relativo a la denegación del derecho de sindicación en la función pública. Con posterioridad, el Japón ratificó el Convenio núm. 87 y la cuestión específica de los bomberos fue examinada por la Comisión de Expertos en aplicación de convenios y recomendaciones". El Comité entonces declaró en sus recomendaciones al Consejo de Administración, que el personal de bomberos en el Japón, aún cuando tiene características especiales, no forma parte de la policía ni de las fuerzas armadas.

El servicio de lucha contra incendios, por tanto, no forma parte de la categoría de trabajadores que son excluidos del derecho de sindicación en virtud del artículo 9 del Convenio. El Comité también rechazó el argumento del Gobierno de que, otorgando al servicio de lucha contra incendios el derecho de sindicación, minaría la disciplina requerida para sus tareas y conduciría a une serie de huelgas, y subrayó que el derecho de sindicación y el derecho de huelga eran dos asuntos completamente diferentes. Por consiguiente, no existe contradicción entre los órganos de control sobre este problema. En los casos anteriores a la ratificación, el Comité de Libertad Sindical fundó sus conclusiones en las informaciones que le fueron proporcionadas en ese momento. Ulteriormente, cuando dispuso de informaciones y memorias detalladas, las conclusiones del Comité de Libertad Sindical fueron compatibles y no contradictorias.

Aun en la hipótesis de que ha habido acuerdo entre el Gobierno y los sindicatos interesados y asumiendo que la OIT confirmó su posición, la posición del Gobierno continúa careciendo de validez. Las reservas o excepciones a las condiciones de aplicación del presente Convenio que resultan de un acuerdo entre los gobiernos y los sindicatos, o de otro procedimiento, no están autorizadas.

Los miembros trabajadores recalcaron el periodo extremadamente largo de tiempo que ha transcurrido desde que la Comisión de Expertos y la presente Comisión solicitaron al Gobierno que observara las disposiciones del Convenio. No se han registrado progresos en todo este tiempo.

Los miembros trabajadores subrayaron que el problema reside en saber si el presente Convenio permite al Gobierno japonés invocar una excepción a las disposiciones del Convenio fundada en que el personal del servicio de lucha contra incendios forma realmente parte de la policía. La Comisión de Expertos ha rechazado firmemente esta pretensión desde su observación sobre este asunto en 1973, y había expresado su esperanza de que el Gobierno adoptaría las medidas necesarias para garantizar el derecho de sindicación para el personal de esta categoría.

En lo que se refiere al derecho de huelga en el servicio de lucha contra incendios, la Comisión de Expertos subrayó "que el derecho de sindicación no implica necesariamente el derecho de huelga y que los servicios de lucha contra incendios deben considerarse como un servicio esencial en el sentido estricto del término, en el cual se puede prohibir el derecho de huelga. Los bomberos han hecho saber a la presente Comisión en ocasiones anteriores que, conscientes del hecho de que debían proteger la vida, el derecho de huelga no forma parte de sus reivindicaciones. Lo que reclaman es el derecho de sindicación. Las consultas y las negociaciones son un problema aparte y distinto que interviene después del reconocimiento. La gran mayoría de los miembros de la presente Comisión nunca han expresado desacuerdo sobre las conclusiones formuladas por la Comisión de Expertos, según las cuales el Gobierno no podía continuar rehusando el derecho de sindicación a los servicios de lucha contra incendios. La presente Comisión ha instado constantemente al Gobierno a resolver este problema. El Gobierno ha asegurado con insistencia a la Comisión que así lo haría. En virtud de las disposiciones de la Constitución japonesa, que garantiza inequivocadamente los derechos de los trabajadores de sindicación y de negociación colectiva, el Gobierno podría resolver este asunto a nivel nacional, reconociendo simplemente las máximas garantías de su Constitución y su prevalencia sobre cualquier otra legislación contraria que pueda existir. Sin embargo, las promesas del Gobierno parecen estar vacías y constituyen, de hecho, una especie de pantalla para los servicios de lucha contra incendios, que sólo están buscando el reconocimiento de su derecho a organizarse a fin de proteger sus intereses. La libertad de sindicación para la OIT es un derecho tan sagrado que está consagrado en su Constitución.

Es una lástima que el Gobierno no sólo haya incumplido sus obligaciones internacionales en virtud del presente Convenio así como sus obligaciones derivadas de su propia Constitución, sino que también haya rechazado la opinión de 20 expertos, 19 de los cuales han estado en desacuerdo con el Gobierno japonés en su evaluación de las disposiciones del Convenio. Estos expertos deliberan con objetividad, imparcialidad e independencia. Si el Gobierno japonés no acepta sus opiniones, es evidente que hace oídos sordos a todo consejo.

En 1984, los miembros trabajadores agregaron a las conclusiones sobre este mismo caso que, de no registrarse progresos en 1985, debería recurrirse a otros métodos. Han transcurrido cinco años más desde que la presente Comisión elaborara sus conclusiones. Es evidente que no sólo no ha habido progresos tangibles, sino que la situación ha empeorado de hecho. Hace dos años, el Gobierno afirmó en su respuesta escrita que se mantendría "firmemente" su interpretación de que los servicios de lucha contra incendios forman parte de la policía. El diálogo debería conducir a poner término a un problema, a través de un intercambio de ideas. El diálogo es totalmente frustrante cuando una parte ya no escucha a la otra.

La negativa del Gobierno a cumplir con sus obligaciones derivadas del presente Convenio, supera de lejos los parámetros de este caso particular que implica a 135 000 personas de los servicios de lucha contra incendios. Como cada representante sindical sabe instintivamente, el rechazo de la libertad sindical tiene un impacto negativo sobre el progreso social y paraliza la fuente que permite mejorar los derechos de los trabajadores. Todo aquello que atente contra este principio, pone en peligro todo lo hecho en la presente Comisión. Finalmente, los miembros trabajadores solicitaron una evaluación imparcial sobre este caso que utilice los mismos patrones de justicia, tanto para los poderosos Estados industrializados como para los países en desarrollo.

Los miembros empleadores subrayaron que este caso planteaba dos problemas: la limitación del derecho de huelga de los funcionarios y la libertad sindical de los bomberos. Durante la discusión general, los miembros empleadores ya habían precisado que no podían sumarse a ciertas conclusiones de la Comisión de Expertos que juzgaban excesivas, en particular en lo concerniente al principio según el cual el derecho de huelga sólo puede ser limitado cuando éste pone en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población. Aunque los miembros empleadores no pretenden poner en tela de juicio el derecho de huelga y de cierre patronal, el ejercicio de ese derecho debe someterse a restricciones justas. Ahora bien, ningún Estado Miembro aceptaría los estrechos limites preconizados por la Comisión de Expertos que, por otra parte, no se respetan en la práctica. Lo que está en juego es el principio de la proporcionalidad. Todo país tiene obligación de proteger a sus ciudadanos, incluso antes de que su vida se encuentre en peligro. Pero si se sigue la concepción de la Comisión de Expertos, cada país podría verse acusado de haber violado el presente Convenio. Según el Derecho Internacional Publico General, para lograr una interpretación correcta de las obligaciones de los Estados parte en un convenio, hay que tener en cuenta las concepciones y la práctica de cada uno de ellos. Esta regla general de derecho internacional se halla expresamente consagrada en la Convención de Viena sobre los Tratados. Asimismo, si ningún Estado reconoce una extensión tal del derecho de huelga, la interpretación en cuestión no puede ser correcta. Por tanto, expresaron la esperanza de que la Comisión de Expertos consideraría nuevamente su posición sobre esta cuestión y se declararon dispuestos a seguir discutiendo al respecto. Su intención no es que se restrinja el derecho de organización sindical o la libertad de asociación del personal de los servicios esenciales, sino proponer una limitación razonable al derecho de huelga.

El problema de los bomberos no exige ningunas nuevas explicaciones, ya que todos conocen la situación. Los miembros empleadores han aprendido la lección a partir de la experiencia de los años 50 y 60 y han examinado las decisiones adoptadas sobre esta tema por el Comité de Libertad Sindical, con motivo de los últimos debates en el seno de la presente Comisión. En un primer momento, pareció posible asimilar los bomberos a los miembros de la policía. Como es habitual, la decisión del Comité de Libertad Sindical fue sometida al Consejo de Administración, que la aprobó: el informe de la Comisión de expertos se refiere a ello. Saber en qué medida esta observación puede contar con la adhesión unánime de los japoneses, es algo difícil de responder. Parece curioso, sin embargo, que la Comisión de Expertos no se pronuncie sobre esta decisión y se contente con dar su opinión, es decir, que los bomberos no deberían ser asimilados a los miembros de las fuerzas armadas o de la policía. La Comisión de Expertos no precisa en su informe si se han adoptado otras decisiones o si la decisión ha sido formulada en términos diferentes, ni si hay necesidad de que se modifique en la actualidad. Una actitud así sorprende, dada la importancia que se le presta a la cooperación entre la Comisión de Expertos y la presente Comisión. Por tanto, los miembros empleadores desean obtener respuestas de la Comisión de Expertos en relación con las decisiones adoptadas anteriormente. Refiriéndose a la declaración del portavoz de los trabajadores, indicaron que se trataba de una cuestión que merecía reflexión. A pesar de su incompetencia para juzgar los problemas japoneses, los miembros empleadores siguen estando convencidos de que la situación en este país tendrá mucho peso en la interpretación del caso. Nadie puede objetar que Japón se encuentra confrontado con problemas complejos que continuarán dando lugar a debates y a apreciaciones divergentes de la situación. Los miembros empleadores estiman que el problema está lejos de ser resuelto en Japón, ya que en dicho país tiene mayor realce que en otros. La Comisión de Expertos comparte esta opinión, confía en que las partes proseguirán las discusiones y que el problema del derecho de asociación del personal de lucha contra incendios podrá encontrar una solución a escala nacional. Considerando que esta frase de la Comisión de Expertos no ha sido formulada a la ligera, los miembros empleadores le prestan su pleno apoyo.

El miembro trabajador de Liberia indicó que no se trataba de un caso impreciso, sino de un caso muy claro. Sin duda alguna, el presente Convenio se aplica a los bomberos japoneses. El orador hizo dos preguntas al Gobierno. La primera, dado que la legislación sobre relaciones laborales y sobre la función pública. protege a los trabajadores, permitiéndoles hacer uso de los procesamientos de arreglo, _cuál es la situación en el Japón? En segundo lugar, si los trabajadores en cuestión no están habilitados para afiliarse a sindicatos, _entonces son funcionarios? Querría obtener respuesta sobre estos puntos porque el Convenio núm. 87 no establece condiciones previas sino que concede a los trabajadores, sin ninguna distinción, el derecho de afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes, sin necesidad de autorización previa o permiso. El orador expresó su total apoyo a sus colegas japoneses.

El miembro trabajador del Reino Unido declaró que le preocupaban las diversas interpretaciones de los miembros empleadores sobre el presente Convenio. Por ejemplo, el miembro empleador de Suecia ha declarado que la Comisión de Expertos ha sobrepasado su competencia en un cierto número de casos, y los miembros empleadores parecen argumentar que las opiniones del Comité de Libertad Sindical podrían ocasionalmente tomar precedencia sobre las de la Comisión de Expertos. El orador indicó que una vez que esta cuestión fue tratada por el Comité de Libertad Sindical en 1974, pasó subsecuentemente a la Comisión de Expertos, el cual retomó sus opiniones en el sentido de que los bomberos no estaban excluidos de las disposiciones del Convenio. La presente Comisión está llegando a la misma peligrosa posición a la que se encontraba en los años setenta, cuando al examinar casos relativos a los países socialistas algunos miembros de la presente Comisión pusieron en duda la objetividad de la Comisión de Expertos. Ahora la diferencia es que su imparcialidad es puesta en duda por los países industrializados. La validez de los trabajos de la presente Comisión está nuevamente en juego. Durante la discusión general, todos estuvieron de acuerdo en la imparcialidad y la objetividad de la Comisión de Expertos y ello acertadamente, Va que todos los trabajos de la presente Comisión se basan en los comentarios y observaciones de la Comisión de Expertos. Por consiguiente, esta Comisión debería plantearse nuevamente esta simple cuestión: si el Japón quiere que el Parlamento dicte una ley estableciendo que, en adelante, los bomberos serán considerados como parte de las fuerzas armadas, debería decirlo y la presente Comisión lo comprendería. Sin embargo, el Gobierno sigue declarando que quiere en su país una excepción a la regla general de manera que se considere a los bomberos como parte de la policía. La Comisión de Expertos ha señalado que ello no es posible, en virtud del Convenio. La presente Comisión ha venido considerando este caso desde hace bastante tiempo. Parece que hay otro caso de un gobierno occidental que pide exenciones para otra parte de la función pública. Los trabajadores se están cansando de la manera en que algunos gobiernos occidentales tratan las cuestiones relativas al presente Convenio y - en la medida en que los trabajadores no puedan obtener un entendimiento en cosas vitales como la aplicación del Convenio a los servicios públicos - habrá menos simpatía por parte de los trabajadores cuando se traten cuestiones que preocupan especialmente a los empleadores.

El miembro trabajador de los Países Bajos indicó que había tres cuestiones fundamentales: la primera, si la libertad sindical significa lo mismo en los países industrializados y en los demás; la segunda, si el derecho de organización en los países industrializados debe discutirse del mismo modo que en relación con otros países con diferente nivel de desarrollo económico, político y cultural; y, por último, si las violaciones al presente Convenio deben tratarse del mismo modo por la presente Comisión, teniendo plenamente en cuenta, por supuesto, las observaciones de la Comisión de Expertos. El orador expresó su malestar ante la actitud de despego y reserva - si bien no totalmente negativa - del Gobierno japonés. Se trata nuevamente de un caso con una larga historia en la presente Comisión; probablemente la más larga historia de un caso que plantea serias dificultades. Como ha señalado la Comisión de Expertos, durante un cierto número de años el Gobierno japonés ha tratado este caso de una manera más bien satisfactoria desde el punto de vista formal: ha respondido debidamente a los comentarios de los representantes de los trabajadores, ha facilitado a la OIT todo tipo de informaciones y ha mantenido un estrecho contacto con la Oficina, tanto formal como informalmente. Aunque sea elogioso, ello no debería desviar la atención de la presente Comisión sobre las cuestiones fu mentales, es decir, el cumplimiento del Convenio. Durante los últimos años, la presente Comisión ha aprendido a convivir con gobiernos que declaraban no estar de acuerdo con la Comisión de Expertos y la presente Comisión, que estaban seguros de la perfecta conformidad con el Convenio y que los expertos se habían equivocado. En el pasado, ante una posición así y ante graves y reiteradas objeciones provenientes del Grupo Trabajador, la presente Comisión expresaba su preocupación y mencionaba el caso en un párrafo especial. En 1987, esta Comisión estuvo muy cerca de mencionar el caso del Japón en un párrafo especial. No lo hizo pero expresó una vez más sus esperanzas y sus preocupaciones, a las cuales el Gobierno de Japón ha reaccionado hoy declarando que, diga lo que diga la presente Comisión, no cambiará de política. El orador indicó que era consciente de que el Japón era un país muy especial, que el trabajo de bombero era muy especial y que el Convenio de que se trataba también. Ciertamente, se trata de un caso muy especial. Sin embargo, como en algunos otros casos de carácter especial, la Comisión de Expertos lo ha tenido en cuenta. Los comentarios y observaciones de la Comisión de Expertos, durante un cierto número de años, muestran sin equivoco que no consideraron el caso del Japón como un caso marginal, que podía haber revelado algunas dificultades en relación con los convenios de la OIT. El orador expresó la esperanza de que la presente Comisión trataría este caso teniendo en cuenta los comentarios precedentes.

Los miembros trabajadores estimaron que no era necesario recordar el problema en cuanto al fondo, ya que desde hacía doce años la Comisión de Expertos, el Comité de Libertad Sindical y la presente Comisión habían podido pronunciarse en numerosas ocasiones sobre la necesidad de que el Gobierno reexaminara el caso, a fin de lograr progresos en la garantía de un mayor disfrute, por parte de los bomberos, de los derechos que les confiere el presente Convenio. Refiriéndose a las conclusiones de la presente Comisión. en su reunión de 1987, en las que expresaba la esperanza de que el Gobierno japonés podría informar de medidas concretas destinadas a garantizar a los bomberos el pleno ejercicio de los derechos reconocidos por el presente Convenio, expresaron su decepción. Al finalizar la discusión general, esperaban que la universalidad de las normas y la objetividad, imparcialidad e independencia de los expertos, serían reconocidas unánimemente por la presente Comisión. Si se pone en tela de juicio el trabajo realizado por la presente Comisión y las observaciones de la Comisión de Expertos sobre casos de países en desarrollo o de otros países - industrializados o no -, entonces las discusiones no sirven para nada y el sistema de control se pone en entredicho. Por consiguiente, los miembros trabajadores confiaron en que la presente discusión (que puede resultar larga para algunos) llegaría a resultados concretos, ya que se trata de un tema extremadamente importante: los derechos sindicales de los funcionarios, en la forma prevista por los Convenios núms. 87 y 151. Los miembros trabajadores no tienen nada que añadir a los dos aspectos del problema, si ello no es que el Gobierno japonés parece no querer mirar la verdad de frente. La libertad sindical de los bomberos afecta a más de 700 000 trabajadores. Es un caso importante. Cuando la dignidad humana y los derechos de los trabajadores se encuentran en juego, no puede tratarse de un problema nimio, aunque se refiera a trece trabajadores, como en el caso del Reino Unido. Apreciaron la confianza que los trabajadores japoneses tenían en la OIT y señalaron que les sostendrían. Confiaron en que las conclusiones de la Comisión no estarían en contradicción con las de años anteriores. Refiriéndose a la respuesta escrita del Gobierno, en la que declara que se trata de una "cuestión interna", replicaron que todas las cuestiones abordadas ante la presente Comisión eran "cuestiones internas", pero que el Gobierno había ratificado el Convenio y se había comprometido a respetarlo. Por ello, hay que proseguir la discusión hasta que se llegue a una solución. Refiriéndose al hecho de que el Gobierno japones declaró que había recabado la opinión del personal de lucha contra incendios, así como el de las organizaciones representativas, los miembros trabajadores observaron que se había suprimido la referencia a las "organizaciones sindicales" y expresaron su preocupación al respecto.

No basta con ser consciente de las medidas que deben tomarse, de los cambios que se imponen y de los derechos sindicales. Para discutir sobre la huelga, la negociación o el arbitraje en caso de conflicto, hay que consultar a las organizaciones sindicales representativas, convocar a los interlocutores sociales y no dirigirse individualmente a los bomberos. Por último, los miembros trabajadores señalaron que se trataba de un caso grave en el que no había habido progresos.

El representante gubernamental indicó que, contrariamente a las declaraciones de los trabajadores, los casos núms. 60 y 179, examinados por el Comité de Libertad Sindical, trataban del derecho de organización sindical de los bomberos japoneses. El caso núm. 179 fue presentado por los sindicatos que alegaban que la prohibición del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios constituía una violación de la libertad sindical. Con relación a estos alegatos, el Gobierno envió información a la OIT en enero de 1959, incluido el informe de la Subcomisión de la Conferencia de la Mesa Redonda sobre los problemas de trabajo, la cual había concluido que las funciones del personal de lucha contra incendios puede interpretarse que forman parte de las categorías de funciones de policía. Habiendo examinado estos alegatos y las informaciones suministradas por el Gobierno, el Comité de Libertad Sindical concluyó que los servicios de lucha contra incendios en el Japón era asimilados a las fuerzas de policía y otros servicios similares. Quedaba claro, indicó el representante gubernamental, que el 54o Informe del Comité de Libertad Sindical relativo al caso núm. 179 había decidido que los alegatos relativos al personal de lucha contra incendios no necesitaban nuevo examen. Su Gobierno ratificó el Convenio núm. 87 basado en estas conclusiones, reiteradas por el Comité de Libertad Sindical, órgano de control de la OIT de gran autoridad y prestigio. En segundo lugar, la Conferencia de la Mesa Redonda, era un órgano oficial tripartito, nombrado por el Gobierno para examinar la legislación nacional, con miras a la ratificación de los Convenios de la OIT. No se trataba de un comité informal del Ministerio del Trabajo, como ha dicho el miembro trabajador japonés. En tercer lugar, con relación al Acuerdo concluido en la Subcomisión de la Conferencia de la Mesa Redonda, el representante gubernamental declaró que su Gobierno, luego de que se planteara nuevamente esta cuestión en 1972, en la OIT, envió en varias ocasiones copia del mencionado acuerdo a la OIT; a saber, en octubre de 1972 con su memoria anual y en mayo de 1973 en su respuesta a la observación de la Comisión de Expertos, contrariamente a lo expresado por el trabajador japonés. El representante gubernamental mencionó igualmente, el hecho de que el mencionado acuerdo había sido enviado al Parlamento japonés cuando deliberaba sobre la ratificación del Convenio núm, 87, por ejemplo, a la Comisión especial de la Cámara de Representantes para el Convenio núm. 87 de la OIT, en julio de 1963 y a la Comisión especial del Senado en mayo de 1965, en respuesta a preguntas planteadas por miembros del partido socialista.

En respuesta a la pregunta del miembro trabajador de Liberia, el representante gubernamental declaró que a los bomberos se les aplicaba la Ley sobre los servicios públicos que otorga el derecho de recurso al procedimiento de quejas garantizado a los empleados públicos. así como tambien el recurso ante los tribunales en caso de conflicto. El representante gubernamental reiteró, concluyendo. que su gobierno tratará este caso como un asunto interno y que mantenía su determinación de proceder a examinarlo en la Conferencia Interministerial, así como también para continuar un diálogo constructivo con las organizaciones profesionales interesadas a través de las autoridades pertinentes.

Los miembros trabajadores estimaron que el relato histórico del representante gubernamental no podía modificar en absoluto la opinión de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical. Desearon saber si cuando el representante gubernamental hablaba de intercambio de opiniones con las organizaciones de trabajadores, se trataba de las auténticas organizaciones que representaban a los trabajadores del sector público.

El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que este caso ilustraba un punto que los empleadores habían estado subrayando durante los dos últimos años: la estabilidad y coherencia de la interpretación que realizaban los órganos de control de la OIT. Al examinar los puntos de fondo en este caso, no hay que perder de vista en función de qué el Gobierno japonés ratificó el presente Convenio. Parece que uno de los problemas que preocupan al Grupo de los Empleadores es que, en parte, el Gobierno se fundó en dos decisiones anteriores a la ratificación del Convenio, provenientes del Comité de Libertad Sindical. Como ha señalado el miembro trabajador de los Estados Unidos, ha habido una evolución en la interpretación, de manera que en 1969 la Comisión de Expertos examinó, de manera diferente, la situación de los bomberos. Sin embargo, la presente Comisión está enfocando la cuestión desde el punto de vista de la aplicación uniforme y coherente de los convenios.

El miembro trabajador del Pakistán declaró que se alegraba de que la ratificación de un convenio no privara a un país de la obligación de poner la legislación en conformidad con los principios de dicho convenio. El orador añadió que el hecho de dar a un trabajador la facultad individual de acudir ante los tribunales, no reemplazaba las funciones de los sindicatos, que tienen un mayor margen de acción. Por tanto, las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos merecen ser aplicadas en los distintos países. realizando las correspondientes consultas con los trabajadores concernidos.

La Comisión tomó debida nota de la discusión que había tenido lugar y, en particular, de las informaciones facilitadas por el representante gubernamental. La Comisión recordó que desde hacía numerosos años, la Comisión de Expertos formulaba comentarios sobre ciertas divergencias entre la legislación nacional y el Convenio, en lo concerniente, en particular, al derecho de organización sindical del personal de lucha contra incendios. La Comisión observó que proseguían las discusiones a nivel interno a este respecto, pero que no habían conducido a medidas concretas que permitieran lograr progresos hacia la plena aplicación del Convenio. La Comisión expresó la firme esperanza de que las, discusiones con las organizaciones sindicales representativas se intensificarían que conducirían rápidamente al reconocimiento del derecho de organización sindical de estos trabajadores, de conformidad con el Convenio.