Caso individual (CAS) - Discusión: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Türkiye (Ratificación : 1952)

Un representante gubernamental declaró que en Turquía había habido, recientemente, un importante proceso político, social y económico. Una de las partes integrantes de este proceso dinámico han sido los progresos logrados en el área de las relaciones profesionales. En junio de 1986 y en 1988 hubo importantes mejoras a la legislación laboral. En 1988-89, los esfuerzos del Gobierno continuaron en la misma dirección, tanto en relación con la legislación nacional como con los acuerdos internacionales, incluida la reciente sumisión al Parlamento de las enmiendas a la Constitución de la OIT de 1986. El orador se felicitó de la positiva referencia que se hacia en el informe de la Comisión de Expertos (página 320), a las mejoras introducidas por las leyes núms. 3449 y 3451 de junio de 1988. Se proseguirá el proceso evolutivo sobre la base del diálogo tripartito y del consenso.

En cuanto al Convenio núm. 98, la Comisión se refiere en sus recomendaciones a tres cuestiones relativas a la ley núm. 2822 de 1983, sobre negociación colectiva, huelga y cierre patronal. La primera cuestión se refiere a la exigencia de que los sindicatos tengan, para poder ser parte en la negociación de un convenio colectivo, una afiliación de, al menos, el 10 por ciento de los trabajadores de la rama de actividad de que se trate y representar a más del 50 por ciento de los trabajadores empleados en la empresa o el lugar de trabajo. Esta cuestión ha sido debidamente examinada por el Gobierno, que ha emprendido consultas con las asociaciones de trabajadores y de empleadores. El orador reiteró que la posición coincidente de los empleadores y de los trabajadores en esta cuestión no había cambiado. Por consiguiente, ante la ausencia de solicitudes formales por parte de ambos interlocutores sociales, para que se modificaran los mencionados criterios numéricos, actualmente el Gobierno no se encuentra en condiciones de promover ninguna iniciativa legislativa. No obstante, continuará examinando esta cuestión sobre la base de los principios del tripartismo. Añadió que, en virtud de la legislación en cuestión, se permitía de manera efectiva a los sindicatos minoritarios actuar libremente, que tienen derechos como el de presentar quejas en nombre de sus afiliados o representarles en casos de conflicto individual. En 1988, se concluyeron 2 454 convenios colectivos, que se aplican a 629000 trabajadores, es decir, un tercio del total de trabajadores afiliados.

En cuanto a la segunda cuestión, relativa a la intervención de la Comisión Suprema de Arbitraje en el arreglo de ciertas situaciones, el representante gubernamental declaró que tal como había pedido encarecidamente el informe de la Comisión de Expertos, la aplicación de este procedimiento se hallaba, de hecho, limitada a aquellos casos en que la paralización de las tareas en virtud de una huelga podía poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Al ejercer esta facultad, el Gobierno y el poder judicial han prestado una extremada atención para no exceder los limites trazados por el legislador. Desde la promulgación de esta ley, en 1983, el Gobierno sólo recurrió a esta medida el 22 de mayo de 1989, cuando decidió retrasar la aplicación de la decisión de los trabajadores metalúrgicos de hacer huelga. Las organizaciones sindicales sometieron posteriormente la decisión del Gobierno al Tribunal Administrativo de Apelación, pero antes de que este Tribunal dictara sentencia, el Gobierno decidió levantar su medida. La huelga en cuestión tuvo una duración de 45 días y en ella se vieron implicados 23 000 trabajadores. Este procedimiento se ajustó a las normas constitucionales que, de manera estricta, restringen su ejercicio a situaciones de carácter excepcional. Asimismo, la legislación garantiza un procedimiento para la anulación de estas decisiones del Gobierno, descartándose, por tanto, cualquier posibilidad de arbitrariedad. La Composición de la Comisión suprema de Arbitraje ha sido objeto de mejoras en virtud de la ley núm. 3451 de junio de 1988, que dispone una representación tripartita más equilibrada. El orador añadió que el elevado número de huelgas (156 en 1988) y de trabajadores que participaron en ellas (30 000 en 1988) mostraban la efectiva utilización del derecho de huelga en Turquía. Los días de trabajo perdidos en 1987 y 1988 a causa de huelgas alcanzaron un récord de alrededor de 1,9 millones de días de trabajo por año.

La tercera cuestión se refiere a los funcionarios públicos y a su derecho de negociación colectiva. El orador recordó a la Comisión que el Gobierno turco no había ratificado el Convenio núm. 151, sobre relaciones de trabajo en la administración pública, de 1988. Ahora bien, el artículo 6 del Convenio núm. 98 establece que el "Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto". Los funcionarios de que no trata el Convenio núm. 98, en virtud de su artículo 6, se encuentran definidos en la ley núm. 657 sobre el régimen del personal del Estado. Por tanto, el informe de la Comisión de Expertos se refiere claramente a otra categoría de personas de la administración pública, cuyo estatuto se halla regulado en realidad por el decreto núm. 233. Recientemente ha habido una evolución con respecto a esta cuestión: el artículo 3 y otros más del decreto núm. 307 de 18 de enero de 1988, que prohibían al personal contratado por empresas públicas que concluyera y disfrutara de los convenios colectivos, han sido declarados inconstitucionales por el Tribunal Constitucional. Por consiguiente, tales empleados recobrarán, en breve plazo, su derecho de negociación colectiva.

El orador concluyó señalando que su Gobierno había tomado nota de las observaciones de la Comisión de Expertos y comunicaría a la Comisión informaciones más detalladas en una fecha posterior.

El miembro trabajador de Turquía señaló que, una vez más, la Comisión no estaba en condiciones de tomar nota de la realización de ningún progreso real en relación con este caso. El Gobierno se limita a repetir los argumentos que han sido constantemente rechazados por la presente Comisión, la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical. Esto difícilmente puede deberse a la falta de diálogo, ya que los miembros trabajadores y los miembros empleadores siempre han ofrecido un diálogo constructivo desde hace muchos años, para ser exactos, desde 1983. Asimismo, ello no se debe a una falta de asistencia, va que ha habido tres misiones de contactos directos, dos misiones técnicas, alrededor de 18 informes del Comité de Libertad Sindical, horas de discusión y páginas de observaciones y conclusiones de esta Comisión, con la que el Gobierno ha parecido siempre estar de acuerdo. _Por qué la presente Comisión no puede observar ningún progreso?

La respuesta a esta pregunta exige colocarse en una perspectiva más amplia que conduce a uno de los argumentos fundamentales planteados por el Gobierno, según el cual "Turquía se halla en una fase de rápido desarrollo que afecta a todas las esferas de la vida y a todas las partes de la sociedad... La mejora de la legislación laboral ha sido un objetivo prioritario y sigue siendo parte del proceso evolutivo de la vida laboral en Turquía". El orador señaló que la legislación laboral de que se trata nunca había sido ni será parte de este proceso evolutivo en las cuestiones laborales; constituye una parte integrante del sistema impuesto a los trabajadores y a la sociedad turcos en circunstancias extraordinarias, en un periodo en que Turquía se hallaba bajo la ley marcial y se hallaban prohibidas prácticamente todas las actividades sindicales. Se trataba de un sistema destinado a suprimir todos los derechos y libertades sindicales. Esto se halla descrito mejor en el informe de un representante del director General sobre su quinta y última visita a Turquía: "... las leyes núms. 2821 y 2822 (sobre los sindicatos, sobre la negociación colectiva, la huelga y el cierre patronal, respectivamente) constituyen una camisa de fuerza legal en la que los sindicatos se encuentran enfrentados a la injerencia o al control de prácticamente todas las actividades que, normalmente, deberían estar en condiciones de realizar, libres de cualquier intervención estatal...".

En cuanto a la declaración de que se han realizado nuevamente enmiendas a la legislación, de hecho, estas enmiendas omitieron el tratamiento de los problemas principales en relación con los principios de la OIT, como la exclusión de los funcionarios públicos del derecho de organización sindical, la injerencia en la administración y actividades de los sindicatos, las excesivas restricciones al derecho de huelga y los problemas en materia de negociación colectiva. Hasta ahora, siguen privados del derecho de organización sindical los maestros y profesores, dos millones de trabajadores de instituciones públicas y privadas.

En resumen, otro año ha pasado y nada ha cambiado. El Gobierno había hecho promesas que no ha cumplido. No se ha producido ningún tipo de consulta y se siguen produciendo violaciones. Quizá haya llegado el momento de que la Comisión señale que esta actitud no podrá ser tolerada más tiempo.

El miembro trabajador de la República Federal de Alemania declaró que el informe de la Comisión de Expertos indicaba claramente que todavía había graves dificultades en Turquía en materia de negociación colectiva. Se niega todavía a los trabajadores el derecho de negociar sus condiciones de empleo. Las numerosas limitaciones al derecho de huelga en Turquía se extienden mucho más allá de los servicios públicos esenciales. En numerosos sectores, los trabajadores se hallan ante condiciones extremadamente difíciles y deben someterse, en caso de conflicto, a un procedimiento de arbitraje inadecuado ya que, en dicho procedimiento, se hallan en minoría dada la composición del órgano de arbitraje. En términos generales, la libre negociación colectiva no es posible en Turquía, las huelgas pueden ser suspendidas, y los trabajadores pueden verse obligados a dejar de ejercer su derecho de huelga, bajo la amenaza de multas importantes y penas de prisión de hasta ocho meses. Debe examinarse y ponerse fin a esta situación.

El miembro trabajador del Reino Unido declaró que podía haber repetido palabra por palabra lo que había dicho el pasado año ya que apenas había cambiado nada. El orador reiteró con firmeza que el derecho de huelga era absolutamente fundamental para el movimiento sindical ya que era el único medio de que disponían los trabajadores en un conflicto cuando los demás medios para hacer valer sus reivindicaciones se habían agotado. Nadie puede sostener de manera realista que, en la actualidad, el derecho de huelga exista en Turquía. Más aún, muchas categorías de trabajadores en Turquía no disponen del derecho de huelga y además, cuando este derecho es reconocido, existen ciertas disposiciones legales que prohiben algunas modalidades totalmente legitimas en otros países, así como otras actividades, como el derecho a hacer colectas para ayudar a los huelguistas y el derecho de formar piquetes en la empresa donde se realiza la huelga.

En cuanto al derecho de los funcionarios públicos a afiliarse a organizaciones sindicales, el Gobierno ha indicado que no tiene obligaciones con respecto a los funcionarios públicos, al no haber ratificado el Convenio núm. 151. El orador reiteró que el Convenio núm. 151 no primaba sobre los Convenios núms. 87 y 98 si un país los había ratificado, y que cuando un país no había ratificado el Convenio núm. 151, ello no alteraba su obligación de reconocer a los funcionarios públicos el derecho de organización sindical. Un país que niega este derecho a los funcionarios públicos no puede pretender que cumple sus obligaciones en virtud del Convenio. Los trabajadores han expresado la esperanza de que haya cambios fundamentales en la situación pero, desafortunadamente, no hay ningún progreso.

El miembro trabajador de los Países Bajos indicó que se trataba de un caso muy grave que había sido discutido repetidamente y que el Gobierno no había cumplido nunca de manera significativa sus numerosas promesas. La Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical se han pronunciado con respecto al caso y los comentarios del segundo han sido tan severos como los del primero. Dado que los empleadores participan plenamente en las actividades de control del Comité de Libertad Sindical, deberían suscribir enteramente sus pronunciamientos. Se trata de un caso que se viene examinando desde hace mucho tiempo y que incluye violaciones a los derechos sindicales y a los derechos humanos: se han disuelto organizaciones sindicales, se ha detenido a dirigentes sindicales y muchos de ellos han sido condenados a largas penas de prisión. En estas condiciones, es muy difícil pensar que los empleadores no acepten que se mencione a Turquía en un párrafo especial del informe, con el fin de llamar la atención sobre el hecho de que se trata de un caso grave que había sido discutido año tras año sin mejoras importantes.

Los miembros trabajadores, después de apoyar enteramente las intervenciones de los oradores trabajadores, subrayaron los siguientes puntos que mostraban la gravedad del problema: 1) a pesar de las promesas del Gobierno en 1986 para el restablecimiento de la libertad sindical y de la negociación colectiva, los problemas fundamentales subsisten y sólo ha habido cambios o mejoras de detalle; esto ha sido constatado por la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical; por consiguiente la legislación y la práctica son inaceptables y tienen que modificarse; 2) hay injerencia en los asuntos sindicales, en particular en materia de negociación colectiva, y esto es inaceptable; a pesar de la insistencia de los miembros trabajadores, el Gobierno no ha ratificado el Convenio núm. 87 y ello es lamentable si se tiene en cuenta que el derecho de negociación colectiva no es posible sin el derecho de organización sindical; 3) a pesar de la asistencia técnica y de las misiones que se han realizado en el país, subsisten los tres puntos fundamentales señalados por la Comisión de Expertos: concretamente, en lo que respecta a los criterios numéricos en materia de negociación, el Gobierno se ha conformado con decir que, como no hay acuerdo entre empleadores y trabajadores, no hará nada, y ello no es razonable; en cuanto al procedimiento de arreglo de conflictos, se ha avanzado un centímetro pero subsisten restricciones enormes; por último, en cuanto a los funcionarios, no tienen ninguna posibilidad de organizarse ni de negociar a pesar de su elevado número. Está claro pues que no ha habido progresos satisfactorios.

El miembro trabajador de Estados Unidos insistió en la extrema gravedad de este caso que había llevado a la Comisión de Expertos a ponerlo de relieve señalando a la atención de la presente Comisión ciertas conclusiones del Comité de Libertad Sindical, como se hace en el párrafo 25 del informe general. Asimismo, los trabajadores de Estados Unidos que integran la delegación tripartita expresaron de manera especial su preocupación sobre este caso en una reunión previa a la Conferencia, cuando examinaron las observaciones de la Comisión de Expertos. Añadió que sostenía las declaraciones de los anteriores miembros trabajadores.

Los miembros empleadores señalaron que en la presente discusión se habían dado informaciones que no figuraban en el informe de la Comisión de Expertos y al respecto no se detendrían. En los dos últimos años, en la presente Comisión, se han señalado dos puntos. El primero es que Turquía ha ratificado el Convenio núm. 98 pero no el Convenio núm. 87. Cuando la Comisión de Expertos menciona las conclusiones del Comité de Libertad Sindical se refiere sólo a las relativas al Convenio núm. 98. Aunque ambos Convenios están relacionados, no deberían tratarse en la presente discusión cuestiones que se refieren exclusivamente al Convenio núm. 87. El segundo punto es que en la discusión actual, como en la del pasado año, ciertos textos legislativos nuevos habían sido considerados por algunos oradores como un empeoramiento de la situación. A este respecto indicaron que este año la Comisión de Expertos había examimado con interés dichos textos legales, que suponen, en cierta medida, una mejora.

La Comisión de Expertos critica, de una parte, los criterios numéricos exigidos a las organizaciones sindicales para poder negociar y, de otra, la posibilidad de imponer en ciertos casos el arbitraje obligatorio. El Gobierno ha explicado a la Comisión de Expertos las razones por las que considera que no debe modificarse la legislación, pero la Comisión de Expertos, sin responder a los argumentos del Gobierno procede directamente en su observación a indicarle lo que tiene que hacer. Este modo de proceder de la Comisión de Expertos debe ponerse de relieve y los miembros empleadores no pueden acostumbrarse a ello. Los miembros empleadores señalaron que, a su juicio, la legislación nacional debería reducir los criterios numéricos actuales. La Comisión de Expertos podría haber dado contrargumentos al Gobierno y explicaciones complementarias, indicando, por ejemplo, que tales criterios eran excesivos, que podían impedir la formación de nuevos sindicatos o tener como resultado que los sindicatos grandes no sólo compitan con los pequeños, sino que utilicen estos criterios para eliminarlos. En cuanto a la cuestión del arbitraje obligatorio, la Comisión de Expertos sólo lo admite en sustitución de huelgas que pongan en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población, La Comisión de Expertos no ha recordado en el presente caso el principio que había señalado con respecto a los Países Bajos, que permite limitaciones a la negociación colectiva por razones imperativas para la economía nacional. El Gobierno dice que el arbitraje obligatorio se aplica sólo en circunstancias excepcionales (salud pública o seguridad nacional comprometidas) y en este sentido hay una cierta coincidencia con la Comisión de Expertos. Los miembros empleadores critican la fórmula utilizada regularmente por la Comisión de Expertos para definir los casos en que se puede limitar el derecho de huelga en el marco del Convenio núm. 87. Esta fórmula es utilizada también por la Comisión de Expertos en su observación sobre el Convenio núm. 98 en Turquía, cuando se refiere al arbitraje obligatorio. Los miembros empleadores no están de acuerdo con los criterios de la Comisión de Expertos ya que tomar solamente en cuenta los limites que implican la puesta en peligro de la vida de la población es algo no realista e inaceptable, ya que la intervención del Estado debe poder producirse en un momento anterior a esta situación. No obstante, añadieron que el diálogo podía contribuir a que la injerencia en la libre negociación no fuera excesiva pero sin limitarla, exclusivamente, a los casos de peligro real para la población. El enorme número de días perdidos a causa de huelgas al que se ha referido el representante gubernamental muestra que las huelgas son posibles y que las posibilidades de arbitraje obligatorio no han sido muy utilizadas, contrariamente a lo señalado por algunos oradores.

En cuanto a la cuestión relativa al derecho de sindicación y de negociación colectiva de los funcionarios, la Comisión de Expertos ha pedido para examen al Gobierno que envíen los textos legales y las informaciones pertinentes.

En conclusión, señalaron que los problemas relativos a la aplicación del Convenio núm. 98 no se habían solucionado de manera definitiva. Debe seguir habiendo cambios en las cuestiones mencionadas por la Comisión de Expertos y ello debe reflejarse en las conclusiones de la presente Comisión, que deberá seguir discutiendo este caso.

Los miembros trabajadores se refirieron a la intervención de los miembros empleadores aludiendo al caso de los Países Bajos. Subrayaron que la Comisión de Expertos y la misión de contactos directos habían tratado este caso desde el punto de vista del Convenio núm. 87, ratificado por los Países Bajos aunque, normalmente, estas cuestiones se tratan desde el punto de vista del Convenio núm. 98. En el presente caso, la situación es exactamente la contraria: el convenio aplicable es el Convenio núm. 98, que no puede ser totalmente separado del Convenio núm. 87. En la práctica, ha habido discriminaciones por actividades sindicales; se ha sancionado a funcionarios; se han disuelto sindicatos y se ha prohibido a los dirigentes sindicales el ejercicio de actividades sindicales. En la situación política actual, se podían haber esperado cambios y mejoras profundos, pero desafortunadamente no se han producido todavía. La presente Comisión debe insistir en que el Gobierno adopte medidas que conduzcan a mejoras, que sean compatibles con los Convenios que ha ratificado e incluso con los que no ha ratificado.

El miembro trabajador de los Países Bajos, refiriéndose al caso de los Países Bajos, señaló que el problema, en pocas palabras, era la injerencia en la negociación colectiva. Los trabajadores hubieran preferido poder invocar el Convenio núm. 98 pero ello no fue posible ya que los Países Bajos no lo habían ratificado y por eso invocaron el Convenio núm. 87. En cuanto a la declaración de los empleadores sobre las injerencias del Estado en materia de negociación colectiva en el caso de los Países Bajos, el orador señaló que la Comisión de Expertos se había referido a los criterios requeridos para lo que los expertos denominan "injerencias legítimas en la negociación colectiva". Como se señala claramente en la observación de la Comisión de Expertos y en el informe del Comité de Libertad Sindical, (265. informe) cuando se respetan tales criterios no hay injerencia ilegítima en la negociación colectiva pero el cumplimiento de tales criterios debe ser debidamente verificado.

El miembro trabajador de Grecia expresó su total desacuerdo con el argumento de los miembros empleadores de que los sindicatos poderosos combatirían a los menos poderosos, del que concluyen que los sindicatos "débiles" deberían prohibirse. Obviamente, puede haber competencia entre sindicatos en un sistema pluralista y ello es la esencia de la democracia, pero esa competencia debe realizarse a través del diálogo y de la actividad en favor de los trabajadores. Ello no puede justificar ninguna intervención por parte de las autoridades o de los empleadores. El orador preguntó al representante gubernamental que explicara por qué la DISK, una importante confederación de sindicatos turcos seguía estando proscrita y por qué sus representantes no estaban en la Conferencia.

El representante gubernamental declaró que los distintos puntos no deberían discutirse de manera abstracta. En este contexto, en cuanto a la cuestión de los criterios numéricos, señaló que no había habido solicitudes de las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas para modificar la presente situación legal. Esta es la situación fáctica.

En cuanto al segundo punto, el Gobierno no ha utilizado de manera excesiva la Comisión Suprema de Arbitraje. De hecho, sólo se recurrió a ella una vez, siendo retirado el caso poco después. Asimismo, existen garantías judiciales eficaces para garantizar la legalidad de la utilización de este mecanismo por parte del Gobierno. En este tema, los criterios que utiliza la Comisión de Expertos se basan en el Convenio núm. 87, al que el Gobierno no está obligado ya que no lo ha ratificado. En cuanto a la tercera cuestión, se trata de una cuestión dirigida al Gobierno, que recopilará todas las informaciones disponibles y las transmitirá oportunamente a los órganos de la OIT.

El representante gubernamental recordó sus comentarios iniciales en los que indicaba que el Convenio núm. 151, que era un convenio de carácter especial relativo a la administración pública, no obligaba al Gobierno ya que no lo había ratificado. En cuanto al Convenio núm. 98, no se aplica a los funcionarios públicos. El orador reiteró sus comentarios anteriores sobre los derechos sindicales de los funcionarios públicos.

En cuanto a los demás comentarios según los cuales no se ha hecho casi nada en Turquía para ajustar las políticas a los principios de la OIT, el orador informó que su Gobierno acababa de someter al Parlamento cuatro Convenios (núms. 59, 123, 142 y 144) a los fines de ratificación y acababa de ratificar la Carta Social Europea. Las enmiendas a la Constitución de la OIT han sido sometidas al Parlamento y deberían ser ratificadas también en breve. En cuanto a la situación de la DISK, las sentencias dictadas por los tribunales se encuentran en fase de apelación, que puede tomar mucho tiempo, como pasa en muchos países. Por razones obvias, el Gobierno no puede tomar medidas antes de que se dicte sentencia final en estos casos.

Los miembros trabajadores señalaron que estaban totalmente de acuerdo con las conclusiones propuestas y propusieron que, dada su extremada importancia, se incluyeran en un párrafo especial. Los miembros empleadores no estuvieron de acuerdo con esta propuesta.

La Comisión tomó nota de las informaciones facilitadas por el representante gubernamental, así como de las detalladas discusiones que habían tenido lugar. La Comisión tomó nota con preocupación de las conclusiones de la Comisión de Expertos según las cuales, incluso si la legislación sindical ha sido mejorada en ciertos aspectos, las enmiendas a dicha legislación no han producido ningún cambio con respecto a los puntos planteados por la Comisión de Expertos. La Comisión quiso recordar a este respecto las conclusiones del Comité de Libertad Sindical. La Comisión lamentó observar la posición adoptada por el Gobierno y expresó la firme esperanza de que, dadas las graves divergencias que subsisten desde hace años, el Gobierno tomaría en un futuro muy próximo todas las medidas necesarias, después de haber procedido a auténticas consultas tripartitas, para dar plena satisfacción a las observaciones de la Comisión de Expertos y contribuir a una clara mejora en lo concerniente al pleno respeto del Convenio, tanto en la legislación como en la práctica. La Comisión esperó que los progresos esperados desde hace tanto tiempo podrán observarse en la próxima memoria del Gobierno, a fin de que pueda proseguir la discusión en le seno de los órganos de control.

Los miembros trabajadores señalaron que estaban totalmente de acuerdo con las conclusiones propuestas y propusieron que, dada su extremada importancia, se incluyeran en un párrafo especial. Los miembros empleadores no estuvieron de acuerdo con esta propuesta.