Caso individual (CAS) - Discusión: 1987, Publicación: 73ª reunión CIT (1987)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Türkiye (Ratificación : 1952)

El Gobierno ha comunicado la información siguiente:

El Gobierno, de conformidad con los objetivos mencionados en la carta dirigida al Director General el 30 de abril de 1986 por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social precedente, ha examinado exhaustivamente las cuestiones relativas a las relaciones profesionales en Turquía.

Al respecto, a raíz de las consultas efectuadas por el Gobierno, primero con los demás interlocutores sociales y ulteriormente con un representante de la Oficina, en el curso de una reciente misión consultiva técnica, y a la luz de los deseos expresados tanto por los trabajadores como por los empleadores así como por la OIT, y tomando en cuenta puntos relacionados tanto con estos deseos como con otros factores, el Gobierno ha considerado necesario abordar de nuevo esta cuestión de una manera más exhaustiva con objeto de modificar la ley núm. 282 sobre los sindicatos y la ley núm. 2822 sobre la negociación colectiva, las huelgas y el paro forzoso. A tal efecto, será necesario naturalmente examinar algunas disposiciones de la Constitución.

El Gobierno considera que deben adoptarse todas las medidas necesarias para elaborar una legislación del trabajo que esté en plena conformidad con los principios y las normas de la OIT. A tal fin, el Gobierno emprenderá nuevamente verdaderas consultas tripartitas en Turquía. El Gobierno espera también poder beneficiarse de la opinión técnica que pueda proporcionar la Oficina al respecto.

El Gobierno tiene la intención de iniciar de inmediato este ejercicio y espera concluirlo lo más rápidamente posible, a condición de que todas las partes participen de manera plena y constructiva al respecto, y que el proceso legislativo le ofrezca las posibilidades adecuadas.

Un representante gubernamental, refiriéndose a las informaciones escritas comunicadas por su Gobierno declaró que las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos relativas al Convenio núm. 98 habían sido objeto de un profundo examen sobre una base tripartita y que un real esfuerzo había sido emprendido con las organizaciones de empleadores y trabajadores para poner la legislación en mejor conformidad con las normas de la OIT en la materia. La ley núm. 3299, de 3 de junio de 1986 contiene varias enmiendas a la ley núm. 2822 de 1983 sobre las negociaciones colectivas, las huelgas y los cierres patronales. Por invitación del Gobierno, se llevaron a cabo en abril de 1986 y en 1987 misiones técnicas consultivas para discutir las enmiendas legislativas consideradas. El Gobierno concluyó que todavía subsistían varios problemas legislativos debidos al hecho de que la ley de 1983 fue adoptada bajo los efectos de la ley marcial en los años 80, periodo en el cual se justificaban medidas especiales. Dado que la situación política y social ha mejorado considerablemente en los planos nacional e internacional, el Gobierno estima que pueden y deben tomarse todas las medidas legislativas necesarias para poner las disposiciones de la legislación del trabajo en conformidad con los principios y normas de la OIT. El Gobierno tiene la intención de emprender inmediatamente un reexamen más completo de la cuestión que espera poder terminar lo más rápidamente posible a condición de que todas las partes interesadas participen plenamente y de manera constructiva en ese proceso. Está igualmente determinado a mantener su fructuosa cooperación con la OIT, con miras a estos objetivos.

En lo que se refiere al Convenio núm. 111, el representante gubernamental señalo que el estado de sitio en vigor en virtud de la ley núm. 1402, se levantará a partir del 19 de julio de 1987 en las cinco provincias en las cuales sigue todavía. Independientemente de la existencia de la ley marcial, existen varias garantías en la Constitución nacional contra el riesgo de discriminación basado en la opinión política. El artículo 10 de la Constitución nacional prevé que todas las personas son iguales ante la ley cualquiera que sea su opinión política y que los órganos del Estado y las autoridades administrativas deben actuar en conformidad con ese principio de igualdad ante la ley. Además, en virtud del artículo 125 de la Constitución, se puede recurrir contra todos los actos administrativos. En aplicación de estas disposiciones, 3 999 casos han sido reexaminados hasta hoy, sobre un total de 4 530 funcionarios que habían sido despedidos. En las cinco provincias en las cuales sigue vigente la ley marcial sólo han sido despedidos cinco funcionarios en el transcurso de los últimos tres años, el último despido de los cuales data de febrero de 1986. La aplicación de la ley marcial núm. 1402 es complementada con los procedimientos jurídicos necesarios que impiden que su aplicación pueda conducir a discriminaciones de orden político u otras. Además, esta ley no ha vuelto a ser aplicada desde febrero de 1986 y su vigencia cesará cuando sea levantado el estado de sitio a partir del 19 de julio de 1987.

El miembro trabajador de Suecia, recordó que el caso de Turquía ha sido objeto de discusión en la Comisión desde hace varios años. Cada vez, el Gobierno se ha comprometido a tomar medidas para mejorar la situación pero, en realidad, se ha hecho muy poco. El ejercicio del derecho de negociación colectiva es prácticamente imposible por causa de las exageradas exigencias legislativas sobre la representatividad de los sindicatos y se limita el derecho de huelga por un procedimiento que permite postergar la huelga durante 60 días, lo que dificulta su ejercicio. El derecho de negociación colectiva no es más que una extensión del derecho sindical por excelencia: la libertad sindical. El derecho de negociación colectiva no puede ser ejercido plenamente sino en la medida en que las organizaciones de trabajadores y empleadores gozan del derecho supremo de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción sin la injerencia de las autoridades públicas, y en este campo queda todavía mucho por hacer. Los sindicatos suecos están profundamente preocupados por la situación sindical en Turquía y expresan la esperanza que las enmiendas legislativas sean adoptadas lo más rápidamente posible, de manera que se garantice la plena aplicación de los convenio y normas de la OIT relativas a la libertad sindical, la negociación colectiva, así como también el ejercicio del derecho de huelga y de cierre patronal.

El miembro trabajador de Grecia que hacía suya la intervención del miembro trabajador de Suecia agregó que una organización sindical turca había sido prohibida. En esas condiciones no se puede considerar que el derecho de negociación exista libremente en Turquía. Debería solicitarse al representante gubernamental que suministre informaciones acerca de los procesos hechos a sindicalistas turcos, así como también acerca de la situación de la libertad sindical en el país.

El miembro trabajador de Turquía insistió en el hecho de que el Gobierno turco no había cumplido la promesa hecha en 1986. Lamenta que no se haya dado ningún progreso este año. La misión de evaluación técnica de la OIT de abril de 1987 describe la situación sindical general de manera perfectamente clara. Las leyes núms. 2821 y 2822 sobre los sindicatos, la negociación colectiva y las huelgas vulneran los derechos fundamentales reconocidos en el Convenio núm. 98 y no están en conformidad con el principio según el cual las organizaciones tienen el derecho de organizar su administración y sus actividades y de formular sus programas de acción libremente. Se prohibe a los funcionarios, a los docentes de escuelas privadas, a los trabajadores de instituciones religiosas y a los estudiantes que trabajan crear sindicatos y afiliarse. Los candidatos a puestos sindicales no deben haber sido condenados por violación de las disposiciones relativas a la negociación colectiva y las huelgas. Es necesario haber trabajado por lo menos diez años antes de poder ser elegible a las funciones de dirigente sindical. Se prohibe a los sindicatos cualquier actividad política. Se da término automáticamente a las funciones de dirigentes sindicales y de confederaciones cuando aceptan funciones en un órgano gubernamental o partido político. Las autoridades tienen un poder discrecional de investigar periódicamente, a su libre albedrío, acerca de los asuntos internos de los sindicatos y de las confederaciones. Los sindicatos deben agrupar 10 por ciento de los trabajadores ocupados en determinado sector de actividad y más del 50 por ciento de los trabajadores empleados en el establecimiento o la empresa para tener el derecho de negociar colectivamente. Se han establecido severas restricciones al derecho de huelga en varios sectores que no pueden ser considerados como servicios esenciales. El Gobierno tiene el derecho de diferir la aplicación de una decisión de huelga y de someter el conflicto al arbitraje obligatorio de un órgano controlado por él. El Gobierno no sólo no ha tomado ninguna medida para dar curso a las promesas que había ofrecido el año anterior, sino que ha agravado la situación al extender a las empresas públicas la aplicación del decreto 2333, relativo a los contratos privados de empleo. Los trabajadores sometidos a dicho decreto no pueden afiliarse a un sindicato ni beneficiarse de los convenios colectivos. Además, se crearon en 1986 tres supuestas organizaciones de empleadores públicos que representan las empresas de Estado y las instituciones públicas en las negociaciones; por intermedio de esas organizaciones dirigidas por funcionarios, el Gobierno reglamenta todo lo que normalmente debería ser objeto de negociación colectiva.

El miembro trabajador de Francia se refirió a ciertos hechos que demuestran que en la práctica se producen importante restricciones a la libertad sindical, a la libertad de expresión y a la libertad de negociación colectiva; es así como la sede de la organización sindical TURK-IS fue rodeada por la policía cuando 700 militantes sindicales se habían reunido con el fin de ir a entregar una petición al Parlamento relativa a problemas políticos y sociales. Por otra parte, se le entrego con retraso al Presidente de la DlSK, organización sindical declarada ilegal, un visado que había solicitado para venir a la Conferencia. Esto atenta contra el pluralismo y la libertad sindical de manera inaceptable. El Gobierno turco ha solicitado su adhesión a la Comunidad Económica Europea. Esta no es sólo una estructura económica, es también una entidad de carácter político que exige que los elementos de democracia tradicionales se apliquen en sus Estados miembros. Es por esto que si el Gobierno turco desea contar con el apoyo del movimiento sindical europeo en su solicitud de adhesión a la CEE, es necesario que aplique correctamente los compromisos internacionales que ha tomado, y especialmente que respete los convenios fundamentales de la OIT.

El miembro trabajador de los Estados Unidos declaró que las informaciones suministradas por el miembro trabajador de Turquía ilustran la gravedad de los hechos reprochados al Gobierno turco. El artículo 37 de la ley núm. 2821 prohibe toda actividad política a los sindicatos y confederaciones, lo cual está en flagrante contradicción con el artículo 1 del Convenio núm 111.

El miembro trabajador de Noruega recordó que la Federación de Sindicatos Noruegos había presentado en 1982 una reclamación contra Turquía relativa a la violación de los Convenios núm. 111 y 98 en ese país. Transcurridos cinco años la legislación turca sigue vulnerando gravemente estos convenios fundamentales. A pesar de sus promesas, el Gobierno turco no ha tomado las medidas para modificar el artículo 12 de la ley núm. 2822 que supedita el derecho de negociación colectiva de los sindicatos a condiciones exageradas de representatividad. En lo que se refiere al Convenio núm. 111 conviene recordar que, según las normas internacionales sobre derechos humanos, el declarar o mantener la ley marcial no se justifica sino en las situaciones de urgencia excepcionales, que afectan la vida de la nación. En esas condiciones, el mantener la ley marcial en Turquía constituye una seria violación de los derechos humanos fundamentales reconocidos en el artículo 15 de la Convención europea de derechos humanos así como también en la Constitución y los Convenios de la OIT, en particular el Convenio núm. 111. La vigencia de la ley marcial no puede ser invocada por el Gobierno, como excusa por el incumplimiento de sus obligaciones relativas a la aplicación del Convenio núm. 111. Desde hace varios años, esta legislación condujo a serias y numerosas discriminaciones de funcionarios o candidatos a la función pública. Los empleados concernidos fueron despedidos, trasladados o enviados a otras regiones en base a criterios que no otorgan verdaderas garantías contra la discriminación basada exclusivamente en motivos políticos, En consecuencia la Comisión debería expresar su profunda preocupación ante la vigencia de la ley marcial en cinco provincias, cuyas disposiciones implican serias violaciones al Convenio núm. 111 con respecto de los funcionarios. La Comisión deberá igualmente observar la parsimonia en los esfuerzos emprendidos para asegurar la aplicación del Convenio núm. 98 en el plano legislativo.

Los miembros trabajadores recordaron que el derecho de negociación colectiva está íntimamente ligado a la libertad sindical, que es un principio fundamental de la Constitución de la OIT. Las intervenciones precedentes han mostrado que en ese campo se han comprobado violaciones flagrantes. Una organización ha quedado disuelta, dirigentes sindicales, han sido condenados, de modo que tanto el derecho de negociación como la libertad de asociación han sido burlados. Las condiciones exigidas a los sindicatos para poder beneficiarse del derecho de negociación colectiva tienden a demostrar que se quiere llegar a una especie de unicidad sindical. Tal decisión debería dejarse a los responsables sindicales. Por falta de tiempo la Comisión renunció en 1986 a discutir el caso de Turquía, habida cuenta de las informaciones escritas suministradas por el Gobierno y las garantías dadas por éste. Había insistido, sin embargo, en que las promesas hechas por el Gobierno fuesen cumplidas en los más breves plazos para poder constatar progresos en la próxima reunión. Se debe constatar que no se han cumplido tales promesas, y más grave aún, el Gobierno, después de la discusión de 1986, dio una conferencia de prensa en la cual declaró que la situación sindical en Turquía no era objeto de críticas a nivel internacional y que los problemas en suspenso serían resueltos sin intervención del exterior. Tales procedimientos no favorecen el diálogo y no permiten realizar progresos. Hoy el representante gubernamental declara que el estado de sitio se levantará próximamente en cierto número de provincias en las cuales sigue vigente. En realidad el Gobierno desea reservarse la posibilidad de intervenir arbitrariamente en base a los supuestos peligros para la seguridad del Estado. Además, en las informaciones escritas comunicadas por el Gobierno respecto del Convenio núm. 98, el Gobierno señala tener la intención de reexaminar la cuestión de la manera más apropiada pero que será necesario el tomar en cuenta algunas disposiciones de la Constitución. Esta ambigua declaración es molesta. _Significa esto que la Constitución turca contiene disposiciones contrarias al Convenio o que éste no puede aplicarse íntegramente? Asimismo, las informaciones comunicadas en el marco del Convenio núm. 111 son poco claras. No se ha dado ninguna respuesta válida a las observaciones de la Comisión de expertos. No se han realizado progresos concretos, se han hecho solamente promesas y declaraciones. En esas condiciones es importante que el Gobierno tome seriamente en cuenta la preocupación manifestada por los miembros trabajadores.

Los miembros empleadores recordaron que en lo que se refiere al Convenio núm. 98, se había recibido memorias detalladas. Si la Comisión de Expertos tomó nota con interés de la evolución de la situación en Turquía, a pesar de ello subsisten restricciones considerables que limitan aún el derecho de negociación colectiva. Con la asistencia de la OIT estos problemas han podido ser discutidos con el Gobierno. Este indica que se están elaborando nuevas proposiciones con miras a modificar la legislación. Con miras a ello el Gobierno espera discutir los detalles con una nueva misión de la OIT. Parece que se está en buena via pero el representante gubernamental debería precisar la posición del Gobierno, en el sentido de saber si éste tiene realmente la intención de poner en conformidad con el convenio los puntos planteados por la Comisión de Expertos. Conviene señalar igualmente que, como lo han subrayado los trabajadores, la situación sigue siendo la misma en lo que se refiere al Convenio núm. 98. Por cuanto hace al Convenio núm. 111, seria deseable que el representante gubernamental precise si la decisión de levantar la ley marcial es oficial y si esto se publicará en el Diario Oficial. Pocas informaciones han sido suministradas acerca de las medidas tomadas en lo que se refiere a los despidos y a las condenas a penas de prisión. Son necesarias informaciones suplementarias ya que, por el momento, la situación no está en conformidad con el convenio.

El representante gubernamental recordó que en 1986 se adoptaron varias enmiendas a la ley núm. 2822 de 1983 con miras a lograr una mejor aplicación del Convenio núm. 98, ya que algunos puntos han quedado en suspenso. El Gobierno decidió reexaminar la cuestión pero esto tomará cierto tiempo debido a que en un sistema parlamentario la modificación de la legislación no depende exclusivamente del Gobierno. Hace falta obtener el acuerdo de los interlocutores sociales y que el Parlamento y la opinión pública tomen cierta conciencia de los problemas. Además, es necesario desarrollar un diálogo constructivo con la OIT. La vida económica, política y social evolucionó de modo positivo durante los últimos años, lo que repercutirá favorablemente sobre las relaciones profesionales. El Gobierno está dispuesto a cumplir con sus obligaciones internacionales y a tomar las medidas necesarias para modificar la legislación social de modo a suprimir todo elemento incompatible con las normas internacionales del trabajo. Esto será realizado en un lapso compatible con la evolución política, económica y social. El levantamiento de la ley marcial en las provincias donde está todavía en aplicación se realizará el 19 de julio de 1987; es una decisión ya adoptada por el Parlamento. No había ninguna cuestión pendiente en lo que se refiere al Convenio núm. 111. En lo que respecta, en particular, a la manifestación por la Confederación de Sindicatos Turcos, aquélla debería haber solicitado una autorización previa, lo que nunca hizo; resulta entonces normal que hayan surgido complicaciones. Su Gobierno es consciente del hecho que para poder adherirse a la CEE se deberá conformar a las normas vigentes en esa organización. Finalmente, la ley de amnistía general fue presentada al Parlamento. Este adoptó una ley que dispone cierta reducción de las penas de prisión.

La Comisión tomó nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno y su representante. Expresó su preocupación ante las serias divergencias que subsisten todavía entre la legislación y la práctica nacionales y los Convenios, pese al las promesas formuladas en numerosas oportunidades por el Gobierno. Expresó la esperanza que estas promesas se concretizarán completamente en un futuro muy próximo y que podrán verificar progresos en una próxima reunión. Si no fuera este el caso, la Comisión estará obligada a recurrir a otros medios de presión para asegurar la conformidad con los Convenios.