Caso individual (CAS) - Discusión: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Türkiye (Ratificación : 1952)

Un representante gubernamental se refirió a varios puntos planteados en el informe de la Comisión de Expertos en relación con la aplicación del Convenio. En lo que se refiere a las mayorías de afiliados impuestas por el artículo 12 de la ley núm. 2822 para que los sindicatos puedan negociar convenios colectivos (10 por ciento de los trabajadores de una rama y más de la mitad de los empleados de una empresa), declaró que tales restricciones reflejan un consenso nacional y que los criterios son predeterminados, eliminando así cualquier elemento de ambigüedad, y añadió que el empleo de estos criterios hacen más efectivos los derechos de negociación colectiva de los trabajadores y refuerzan el poder de los sindicatos. Otros trabajadores reciben el beneficio de las mismas condiciones alcanzadas a través de la negociación colectiva en el mismo sector de actividad gracias al mecanismo de la extensión. Sin embargo, su Gobierno sometió el 1.o de junio de 1991 un proyecto de ley al Parlamento que prevé eliminar la exigencia numérica del 10 por ciento. La información acerca de este proyecto será comunicada próximamente a la OIT.

En lo que respecta a las disposiciones del arbitraje obligatorio en determinadas situaciones, el orador indicó que recurrir al arbitraje obligatorio, en los casos en los que se pospone una huelga, no es parte del proceso de negociación colectiva sino un procedimiento excepcional que se aplica para encontrar soluciones. Indicó que en 1990 la negociación colectiva fue amplia y efectivamente utilizada y suministró informaciones estadisticas sobre el particular.

En cuanto a la situación de los funcionarios públicos, el representante gubernamental declaró que la legislación nacional clasifica a los funcionarios públicos en tres categorías: funcionarios, empleados por contrato y trabajadores manuales. La gran mayoría de los que están empleados en las empresas públicas son trabajadores, y tienen derecho a crear libremente sindicatos y a negociar colectivamente. Los empleados por contrato en las empresas públicas continúan ejerciendo el derecho de ser miembros de los sindicatos y parte en la negociación colectiva. La Corte Constitucional fallará próximamente sobre la determinación del "estatus" de los empleados bajo esta categoría particular. Los funcionarios públicos han sido empleados siempre bajo el régimen para el personal del Estado y sus condiciones de empleo han sido determinadas por la ley estatutaria y no por la ley contractual. Declaró que en esta categoría de empleados no se distingue si pertenecen o no a la administración del Estado.

En lo que se refiere a las reuniones tripartitas, el represen tante gubernamental indicó que tuvo lugar en mayo de 1991 una reunión tripartita de alto nivel que dio seguimiento a dos reuniones precedentes a las cuales se refiere el informe de la Comisión de Expertos. En esta reunión se decidió, inter alia, establecer una Comisión que debería finalizar varios proyectos legislativos laborales, para organizar periódicamente reuniones tripartitas y establecer un mecanismo designado para promover el diálogo social y encontrar soluciones pacíficas a los problemas existentes. El Convenio núm. 144 sobre la consulta tripartita fue sometido al Parlamento para su ratificación y el Ministerio ha emprendido estudios con miras a crear un mecanismo que pueda proporcionar soluciones pacíficas a los problemas existentes.

Los miembros trabajadores refiriéndose a la situación de los funcionarios públicos lamentaron que se niegue el derecho de organización y de negociación colectiva a trabajadores del servicio público, tales como médicos, enfermeras, docentes, empleados del Gobierno y de las municipalidades. Estos funcionarios se han esforzado en el transcurso de los últimos años en constituir sindicatos independientes pero que no tienen existencia legal en el marco jurídico existente. En el sector bancario público, se niega a los empleados el derecho de constituir sindicatos a pesar de que constituyen más de la mitad del sector bancario turco; en cuanto a los trabajadores del sector privado, tienen el derecho de organizarse sindicalmente, pero se les niega el derecho de huelga, en virtud de la ley núm. 2822, a pesar de que los bancos no sean un servicio esencial. En cuanto al arbitraje obligatorio, que ha sido impuesto en las industrias del papel, textiles, porcelana y metalurgia, consideran que la injerencía del Gobierno no permíte a los sindicatos la libre negociación, como lo exige el Convenio. Al tiempo que toman nota del proyecto de ley que derogará la exigencia relativa al número de afiliados que ha sido sometido al Parlamento y de las informaciones del Gobierno sobre la creación de una comisión y de las reuniones tripartitas, observarn que ningún cambio ha intervenido en lo que se refiere a los funcionarios. Solicitaron al representante gubernamental que indicara si los hechos a los cuales se ha referido pueden dar esperanzas de que se otorguen los derechos de asociación y de negociación colectiva a los funcionarios públicos.

El miembro trabajador de los Estados Unidos subrayó que los pueblos no pueden soportar largo tiempo la represión política ligada a la hipocresía política y recordó las graves violaciones de los derechos humanos, en especial de la libertad sindical y de negociación colectiva, a las cuales se refiere desde hace 10 años la Comisión de Expertos. Refiriéndose a la ley americana "Wagner" de 1935, puso de relieve que el Convenio núm. 98 tiende a la promoción de la negociación colectiva con el objeto de salvaguardar la paz del trabajo. Las medidas adoptadas por el Gobierno turco van contra la solución pacífica de los conflictos del trabajo. La posibilidad de imponer un plazo de 60 días antes de que se declare una huelga, por motivos de "segu ridad nacional" en industrias tales como la fabricación de porcelana, los textiles, el papel; la prohibición del derecho de huelga en sectores tales como los bancos, las industrias petroleras; el arbitraje obligatorio en lugar de la negociación colectiva por un consejo de arbitraje cuya composición es desequilibrada: todas esas restricciones al derecho de huelga son restricciones a la negociación colectiva, ya que solamente a través de un verdadero acuerdo y no por la imposición de un reglamento pueden concluirse convenios colectivos. Dada la gravedad, la duración de las violaciones y la falta del Gobierno para considerar la urgencía de la situación, el orador propone que se mencione ese caso en un párrafo especial.

El miembro trabajador de Alemania indicó que la única nueva información que se había recibido era la celebración de discusiones tripartitas en mayo de 1991. La Comisión de Expertos ha solicitado al Gobierno que dé aclaraciones sobre la situación en lo relativo a los funcionarios públicos, pero el representante gubernamental se ha limitado a repetir viejos argumentos que anteriormente habían sido desestimados por el Comité de Libertad Sindical en su examen del caso núm. 1521. La exclusión de la negociación colectiva con respecto a los trabajadores que no trabajan en la administración del Estado es incompatible tanto con respecto a las exigencias del artículo 6 del Convenio como con la legislación turca. De hecho, la Constitución turca tiene una sorprendente apertura al derecho internacional. No obstante, una circular del Ministro de Asuntos Interiores declara que el Gobierno no reconocerá los derechos sindicales y los derechos de negociación colectiva de los maestros y de las enfermeras que sean empleados públicos. La circular reproduce la legislación nacional y declara que en los convenios internacionales ratificados por Turquía no existen disposiciones según las cuales los funcionarios públicos deban disfrutar del derecho de negociación colectiva. Esta interpretación del derecho nacional e internacional es inaceptable y contraria al Convenio. Por otra parte, la disposición relativa al arbitraje obligatorio en ciertos casos no sólo es contraria al Convenio núm. 98, sino que también viola el Convenio núm. 87, que no ha sido ratificado por Turquía. La legislación sobre situaciones extraordinarias concede al gobernador de la región el derecho de poner término a actividades sindicales como la huelga y de solicitar a las autoridades públicas el traslado de los funcionarios públicos cuyo empleo sea considerado perjudicial para el orden público o la seguridad, solicitudes éstas que deben ser tramitadas de manera inmediata. Más de 10 provincias del Este y del Sudeste de Turquía se encuentran bajo administración extraordinaria, administración ésta que en la actualidad se ha convertido en el sistema regular de dichas provincias.

El miembro empleador de Finlandia interviniendo también en nombre del miembro trabajador de Noruega señalo que según el informe de la Comisión de Expertos, la legislación turca clasificaba a los funcionarios turcos en tres categorías: funcionarios, empleados por contrato y trabajadores manuales. Sólo los últimos tienen derecho a crear sindicatos y a negociar colectivamente. Además de ratifiar el Convenio núm. 98, el Gobierno de Turquía ha ratificado la Convención europea de derechos humanos fundamentales, que también trata de la libertad sindical. Según la Constitución de Turquía, los tratados ratificados que pueden ser aplicados directamente forman parte de la legislación del país. No hay disposiciones legislativas en Turquía que prevean espectifícamente que los funcionarios públicos que no trabajen en la administración del Estado carezcan del derecho de organización sindical. La Confederación de Sindicatos Turcos (TURK-IS) tiene pues una base legal para presentar una queja contra el Gobierno de Turquía ante la Comisión Europea de Derechos Humanos. Por otra parte, la DISK ha preparado una queja contra el Gobierno de Turquía con relación a su reconocimiento legal y a la confiscación de sus bienes por las autoridades públicas, cuyo montante se eleva a alrededor de 500 millones de dólares de los Estados Unidos.

El miembro trabajador de los Países Bajos declaró que estaba claro que según el informe de la Comisión de Expertos algunos puntos de la legislación turca debían ser modificados. En una reunión precedente de la Comisión de la Conferencia, el representante gubernamental había hecho un comentario del que se deducía que la Constitucíon turca podría ser contraria al Convenio. Ciertamente, la Constitución no ha sido modificada. Sería interesante pues que el representante gubernamental indicara si como consecuencia del nuevo examen de ciertas cuestiones, se consideraba que la Constitución turca estaba o no en conformidad con el Convenio. en cuanto a la posición de la Asociación de Empleadores Turcos (TISK) de que no se precisaban modificaciones en la legislación, los miembros trabajadores han reiterado la opinión, mantenida durante largo tiempo, de que se precisaban cambios. Este punto de vista es compartido por la Comisión de Expertos y por el Consejo de Administración. Sería interesante conocer el punto de vista de los miembros empleadores sobre la posición de la TISK. Los miembros trabajadores han solicitado nuevamente un párrafo especial. En años anteriores, los miembros empleadores han rechazado esta solicitud por diferentes motivos. En base a qué los miembros empleadores rechazan esta petición, si se tiene en cuenta la falta de cambios, claramente expresada en el informe de la Comisión de Expertos.

Los miembros empleadores manifestaron sorpresa por las observaciones del miembro trabajador de los Países Bajos, dado que hasta ese momento nadie había propuesto ningún párrafo especial; tampoco los miembros empleadores habían formulado comentarios sobre el caso en cuestión el día de hoy. Sus comentarios se basaban únicamente en el informe de la Comisión de Expertos, que sólo se refiere a la aplicación del artículo 4 del Convenio. El primer punto planteado en este informe es el del criterio numérico que se impone a los sindicatos para que puedan negociar un convenio colectivo, es decir la exigencia de que un sindicato represente al menos 10 por ciento de los trabajadores de una rama y más de la mitad de los empleados de una empresa. Ahora bien, según la Comisión de Expertos, se puede admitir que los sindicatos más representativos tengan un derecho de negociación preferencial o exclusivo; en otras palabras, los sindicatos menos importantes son excluidos, llegán dose así al mismo resultado que fijando idéntico porcentaje. Ambas concepciones pueden justificarse pero ho hay ninguna razón para que una u otra sean consideradas como obligatorias en virtud del Convenio núm. 98. En cualquier caso, el representante gubernamental ha declarado que había un proyecto de ley con miras a suprimir este criterio numérico, lo cual es positivo. El segundo punto se refiere al arbitraje obligatorio en ciertas circunstancias. Según el representante gubernamental, este mecanismo sólo se aplica en situaciones extremas y jamás ha sido utilizado en la práctica. Si la realidad es ésta, ello prueba que el Gobierno no recurre sistemáticamente al arbitraje obligatorio como medio de injerencia en la negociación colectiva. Por otra parte, el impresionante número de huelgas parecería apoyar esta tesis. En cuanto al tercer punto, la clasificación de los funcionarios en tres categorías de las cuales sólo una - los trabajadores manuales - tendría el derecho de organización sindical y de negociación colectiva, parece que la situación podría mejorarse. Quizá sea un tema a tratar en las discusiones tripartitas que se han emprendido en el país. En todo caso, se trata de una buena vía para preparar las modificaciones legislativas necesarias. Se han realizado progresos sustanciales con respecto a la situación anterior en cuanto a la aplicación del Convenio.

El miembro trabajador de Grecia declaró que si podían comprobarse ciertos progresos con relación a la situación anterior, quedaba mucho por hacer para la instauración de una verdadera libertad sindical en Turquía. Aún cuando cabe felicitarse de que el Gobierno haya aprobado la ley que prohibía la organización sindical DISK, todavía debe restituirle sus bienes.

El miembro trabajador de Turquía declaró que el Convenio era objeto de graves y reiteradas violaciones en su país. La huelga está prohibida categóricamente en ciertas ramas. En estas mismas ramas, el sistema de arbitraje obligatorio impide cualquier negociación colectiva libre. En los sectores donde la huelga es teóricamente posible, el Gobierno puede hacer que sea diferida durante 60 días, lo que equivale de hecho a desalentar a eventuales huelguistas por razones sociosicológicas evidentes. Cuando se declara una huelga, las fuerzas del orden intervienen incluso si se desarrolla pacíficamente. Por otra parte, la composición del Consejo Supremo de Arbitraje es muy desequilibrada ya que de ocho miembros sólo dos representan a los trabajadores. En fin, la clasificación de los funcionarios en tres categorias es incomprensible y arbitraria. Privar injustificadamente a ciertos trabajadores de su derecho de organización sindical constituye una discriminación flagrante y una práctica injusta, que viola totalmente el artículo 6 del Convenio. Hay que felicitar a la Comisión de Expertos por haber dado, en su observación, la esperanza a millones de funcionarios de poder ejercer su derecho de organización sindical y de negociación colectiva. Las huelgas a que se ha referido el representante gubernamental no prueban la existencia de un clima liberal en Turquía, sino que más bien reflejan un deterioro de la situación en razón de una legislación represiva en materia de negociación colectiva. Esta legislación represiva que obstaculiza la libertad sindical y viola los Convenios de la OIT, debe ser abrogada. Los pretextos dilatorios del Gobierno han durado bastante y ha llegado el momento de que la Comisión le inste con firmeza para que respete sus obligaciones internacionales, a fin de que Turquía sea una nación libre y democrática.

El representante gubernamental declaró que su respuesta se limitaría a las cuestiones que tenían vinculación directa con los puntos planteados por la Comisión de Expertos en relación con el Convenio núm. 98. En cuanto al criterio numérico relativo a la representatividad de los sindicatos, el Gobierno ha sometido un proyecto de ley al Parlamento el 1.o de junio de 1991, con miras a la supresión de la exigencia de que un sindicato represente el 10 por ciento de los trabajadores de una rama de actividad para poder negociar un convenio colectivo. En cuanto al arbitraje obligatorio, este mecanismo sólo se aplica en situaciones excepcionales, es decir cuando la huelga podría poner en peligro la seguridad nacional o la salud de la población. El aplazamiento de la huelga puede ser recurrido ante el Consejo de Estado. En cualquier momento, las partes pueden recurrir al arbitraje voluntario. El mecanismo de arbitraje obligatorio no pretende pues injerirse en el proceso de negociación colectiva, sino encontrar una solución a un conflicto dado. Hasta agosto de 1990, el arbitraje sólo se aplicó una vez; a partir de entonces fue utilizado ocho veces. La razón de éste repentino aumento se debe a la guerra del Golfo, ya que en tal coyuntura, teniendo en cuenta la situación geográfica de Turquía, ciertas huelgas habrían podido poner en peligro la seguridad nacional. En cuanto a la composición del Consejo Supremo de Arbitraje, los trabajadores y los empleadores se hallan representados en pie de igualdad. Este organismo tripartito, presidido por el más alto magistrado de la Corte Suprema, cuenta con dos representantes de los trabajadores, dos representantes de los empleadores, un profesor nombrado por el Consejo Superior de Educación, un representante del Gobierno y un experto en Derecho del Trabajo. En cuanto a las huelgas, si bien es deplorable, su excesivo número prueba que la negociación colectiva existe, ya que las huelgas son inherentes a este proceso. En cuanto a la cuestión de la negociación colectiva en la función pública, la legislación turca reproduce textualmente los términos del Convenio núm. 98 en versión francesa.

Los miembros trabajadores se congratularon de que se hubiese presentado un proyecto de ley con miras a suprimir la exigencia relativa a los efectivos de los sindicatos. Dicho esto, dos puntos importantes siguen suscitando inquietudes: el arbitraje obligatorio y el derecho de organización colectiva en la función pública. El representante gubernamental ha evocado la realización de negociaciones tripartitas, pero no ha dado una respuesta clara a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre ambos puntos. Los problemas señalados por la Comisión de Expertos no datan de hace poco tiempo; han sido objeto de discusiones en profundidad por la presente Comisión en 1988 y 1989. No habiendo podido ser comprobado ningún progreso en los puntos mencionados, las conclusiones de la Comisión deberían figurar en un párrafo especial, para incitar al Gobierno a que tome las medidas que le han sido solicitadas.

Los miembros empleadores indicaron que no apoyarían una petición para un párrafo especial.

La Comisión tomó nota de las informaciones facilitadas por el representante gubernamental y de las informaciones comunicadas por el Gobierno a la Comisión de Expertos. La Comisión tomó nota en particular de que se habían realizado tres reuniones tripartitas - en marzo y julio de 1990 y en mayo de 1991 - con objeto de examinar las modificaciones que eventualmente habría que introducir en la legislación para ponerla en conformidad con el Convenio, así como que se habían establecido dos comisiones para este fin. La Comisión tomó nota igualmente de que se había presentado recientemente al Parlamento un proyecto de ley relativo al criterio numérico que se imponía a los sindicatos para poder negociar colectivamente. La Comisión recordó con preocupación que los problemas planteados sobre la aplicación de este Convenio databan de casi 10 años y expresó nuevamente la muy firme esperanza de que proseguirían las consultas tripartitas y de que en un futuro próximo se podría tomar nota de los progresos esperados desde hacía tanto tiempo. La Comisión rogó al Gobierno que enviara informaciones lo más precisas posible sobre las medidas adoptadas para suprimir los obstáculos a la negociación voluntaria de convenciones colectivas y para reconocer a los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado el derecho de negociación colectiva de sus condiciones de empleo.