Caso individual (CAS) - Discusión: 1996, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Eswatini (Ratificación : 1978)

Un representante gubernamental admitió, en primer lugar, que no se reconocía al personal penitenciario el derecho de sindicación e hizo hincapié en que, en Swazilandia, el personal penitenciario forma parte de las fuerzas disciplinarias: su formación, juramento del cargo y condiciones de servicio son similares a las de la policía y existen acuerdos sobre los términos y condiciones de empleo, así como procedimientos para tratar sus reclamaciones. En algunos casos participan en operaciones similares y los servicios que prestan en la práctica son, en ocasiones, intercambiables. Esa es la razón de que se les clasifique en la misma categoría que al ejército o la policía.

En cuanto a la segunda cuestión, relativa a la obligación de los trabajadores de organizarse en el marco de la industria donde ejercen sus actividades, subrayó que los sindicatos de su país están organizados por industrias y no por sindicatos de artesanos. Este punto también guarda relación con la tercera cuestión relativa al poder del comisario de trabajo de denegar el registro de una organización. El orador hizo hincapié en que no había problema alguno y que ningún sindicato se había quejado al respecto. Teniendo en cuenta que Swazilandia no es el único país en que existen sindicatos organizados por industrias, declaró que no se había previsto modificación alguna a este acuerdo.

Con respecto a la obligación de las organizaciones o federaciones profesionales de obtener una autorización antes de afiliarse a una organización internacional, el representante gubernamental dijo que, en el marco de la nueva legislación, no era necesaria tal autorización previa.

Entre las cuestiones planteadas al amparo del artículo 3 del Convenio, la primera se refería a la prohibición impuesta a las federaciones de ejercer actividades políticas y a la limitación de sus actividades a la consulta y la prestación de servicios. El representante gubernamental señaló que, en virtud del artículo 38 de la misma ley, las federaciones tienen derecho a abordar cuestiones de política y administración pública, lo que abre la práctica de la actividad política.

En relación con la prohibición del derecho de huelga en algunos sectores, declaró que se habían suprimido de la lista de servicios esenciales ciertas categorías de servicios que solían incluirse en la misma, tales como el servicio postal, la radio y la enseñanza. Obviamente, algunos servicios siguen manteniéndose en la categoría de servicios esenciales debido a su importancia. Para dichos servicios, la nueva ley establece un procedimiento de reclamaciones. La deficiencia mencionada de que no había disposición alguna para la solución de los conflictos en estos servicios concretos ha sido subsanada con nuevas disposiciones para la solución de conflictos en estos servicios.

En cuanto a la facultad del ministro competente de someter a arbitraje obligatorio determinadas cuestiones, el representante gubernamental destacó que el ministro tenía la facultad de recurrir al Tribunal de Trabajo para que decidiese si determinada acción era o no de interés público. El orador insistió en que no corresponde al ministro entablar el arbitraje obligatorio y que éste tan sólo puede recurrir al Tribunal para que decida, sobre la base de las pruebas presentadas, si el caso debe someterse a arbitraje obligatorio.

En cuanto al último punto, relativo a las reuniones y manifestaciones, el representante gubernamental subrayó que la proclamación de 1973, que comprende 15 decretos, no guarda relación alguna con los sindicatos: la restricción al derecho de reunión no se refiere a los sindicatos y las manifestaciones se pueden seguir celebrando si quienes las organizan piden la autorización correspondiente al comisionado de policía.

Los miembros trabajadores señalaron que se trataba de un caso de extrema gravedad que no había sido discutido el año anterior, pero que la observación de la Comisión de Expertos de 1995 era muy similar a la que se había formulado en 1996. El problema también se había planteado en 1993. Desde que la Comisión de Expertos examinaba el problema, los miembros trabajadores debían lamentar que la situación haya seguido deteriorándose de manera importante. Los miembros trabajadores identificaron dos aspectos fundamentales del problema: la legislación nacional y la situación en la práctica.

En relación con la legislación nacional, el año anterior hubo cierto optimismo en que las cuestiones pendientes podrían ser resueltas. Hay que lamentar que tal cosa no haya sucedido. La nueva ley sobre relaciones profesionales de fecha 19 de enero de 1996 ignora los comentarios principales formulados por la Comisión de Expertos manteniendo y aumentando inclusive la intervención gubernamental en los asuntos internos de los sindicatos. La nueva ley impone sanciones penales en caso de prácticas sindicales legítimas. Limita las actividades de los sindicatos al suministro de consejos y servicios. Se atribuyen poderes importantes al comisario de trabajo para interferir en la constitución de sindicatos y suspender los sindicatos sin proceso legal. Además, la ley contiene prohibiciones para que las federaciones inviten a actos o manifestaciones masivas, violando claramente los principios de la libertad sindical. La ley fue adoptada, sin discusión, por el Consejo Consultivo Tripartito del Trabajo y había sido rechazada tanto por organizaciones de trabajadores como de empleadores por tratarse de serias violaciones de derechos sindicales. La adopción de la ley es una indicación clara de que el Gobierno no es sincero en sus tratativas con la OIT, teniendo en cuenta la asistencia técnica brindada por la Oficina en 1995.

Además, las deficiencias de la legislación son sólo una parte del problema, el cual se completa por un clima general violento y deteriorado, de injerencia y acoso a los dirigentes sindicales. En este contexto, el Gobierno y sus ministros no respetan el Estado de Derecho. Se había perjudicado la independencia de los tribunales y se había reemplazado a los jueces que habían aplicado las disposiciones legales para limitar la prisión, el arresto y la intimidación de los dirigentes sindicales. En particular, el Sr. Jan Sithole, Secretario General de la Federación Sindical de Swazilandia (SFTU), fue objeto de actos especialmente graves. Se lo había amenazado e intimidado aun antes de quedar formalmente detenido. Cuando el nombrado dirigente junto con otros más fueron arrestados, quedaron detenidos en condiciones particularmente horribles. Los miembros trabajadores deseaban poner de relieve la naturaleza seria del caso e insistieron en la necesidad de que se llegue a conclusiones claras y firmes que tengan en cuenta los acontecimientos anteriores. Los miembros trabajadores deseaban comprobar que habría progresos concretos tanto en la legislación como en la práctica antes de la próxima reunión de la Comisión de Expertos.

Los miembros empleadores observaron que, dados los problemas mencionados por la Comisión de Expertos sobre la aplicación de los artículos 2 y 3 del Convenio, las explicaciones suministradas por el representante gubernamental eran sólo parcialmente satisfactorias. Se debía examinar más detenidamente el caso mediante una memoria escrita. En lo que se refería al no reconocimiento del derecho de sindicación del personal penitenciario, la explicación era que se debía a la naturaleza similar del estatuto de dicho personal con el de las fuerzas de policía, lo que merecía ser examinado con mucho detenimiento. En cuanto a la organización en el marco de la industria donde los trabajadores ejercen sus actividades y las atribuciones del comisario de trabajo de denegar el registro de un sindicato si considera que ya existe otro sindicato en el sector, el representante gubernamental había indicado que tal situación contaba con el acuerdo de todas las partes interesadas. Sin embargo, los miembros empleadores deseaban apuntar que tal situación era análoga a cuando existía un único sindicato legalmente obligatorio en cada sector. Los miembros empleadores y trabajadores de la Comisión estaban de acuerdo con el principio de la irrestricta libertad de sindicación, que no debía limitarse por el hecho de que ya existían organizaciones representativas. El Convenio no contemplaba la idea de que una competencia excesiva entre organizaciones representativas podía ser perjudicial a su eficacia. Refiriéndose a la necesidad de obtener una autorización antes de que una organización profesional o una federación pueda afiliarse a una organización internacional, los miembros empleadores observaron que en la declaración del representante gubernamental se decía que ya no se requería dicha autorización. Advirtieron que una modificación de esa naturaleza debía reflejarse en una enmienda legislativa. Refiriéndose, en el contexto del artículo 3 del Convenio, a la prohibición de que en Swazilandia las federaciones ejercieran actividades políticas, los miembros empleadores declararon que era la asociación quien debía decidir por sí misma el alcance de sus afiliaciones políticas. La restricción en vigencia de la legislación nacional no estaba en conformidad con el Convenio. En relación con el tema de la prohibición de la huelga en ciertos servicios esenciales, los miembros empleadores observaron que la Comisión de Expertos siempre había declarado que los servicios esenciales debían ser definidos en sentido estricto, señaladamente aquellos cuya interrupción pudiera conllevar peligro para la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población. Los miembros empleadores habían repetidamente expresado su opinión en el sentido de que tal definición de servicios esenciales era injustificadamente estrecha. Sin embargo, los miembros empleadores no consideraban que debía haber una prohibición amplia del derecho de huelga en los servicios esenciales. Se debían adoptar ciertos criterios para definir tales servicios esenciales, por ejemplo aquello que constituía una amenaza para los intereses nacionales, y se debía explicar tales criterios de manera adecuada para que sean comprensibles en la práctica. De las informaciones presentadas a la Comisión era difícil entender la situación exacta al respecto en Swazilandia, y por ende era necesario obtener más explicaciones. Los miembros empleadores también solicitaron más informaciones sobre la sumisión a arbitraje obligatorio de los conflictos de trabajo. Observaron que el representante gubernamental había declarado que se necesitaba una autorización oficial para someter un conflicto al arbitraje obligatorio, lo cual no era exactamente lo mismo que una decisión administrativa. Los miembros empleadores observaron también que las restricciones que mencionaba la observación de la Comisión de Expertos sobre la realización de reuniones y manifestaciones pacíficas no se aplicaban, al decir del representante gubernamental, a las organizaciones sindicales. Se debería resolver claramente si la disposición se aplicaba o no a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Si se aplicaba, la situación era claramente violatoria del Convenio. Los miembros empleadores, para concluir, observaron que se habían adoptado disposiciones legislativas desde la reunión de la Comisión de Expertos. Por ende, seria necesario examinarlas y evaluar las medidas que correspondía que el Gobierno adopte para poner la legislación nacional en conformidad con el Convenio.

El miembro trabajador de Sudáfrica expresó su descontento por la falta del Gobierno de Swazilandia de no haber cumplido con los acuerdos celebrados con la Federación Sindical de Swazilandia (SFTU) y la organización de empleadores. El orador indicó que daría lectura a una declaración preparada por la SFTU, cuya voz se había silenciado debido a la exclusión de la SFTU de la delegación de los trabajadores de su propio país. Lo anterior estaba también en oposición a las indicaciones que Su Majestad el Rey de Swazilandia había formulado a los Presidentes Chisano, Mandela, Masire y Mugabe sobre los pasos que se darían para normalizar la situación en Swazilandia y la necesidad de respetar los derechos sindicales y humanos.

La SFTU subrayaba en su declaración que la violación de los derechos sindicales y humanos en Swazilandia era bien conocida de la Comisión y había sido correctamente documentada por la Comisión de Expertos. La observación de la Comisión de Expertos indicaba que el Gobierno de Swazilandia debía modificar las disposiciones draconianas de la ley de relaciones profesionales de 1980 y del decreto sobre reuniones y manifestaciones de 1973 de manera de ponerlas en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98. Este compromiso no se había cumplido. La ley de relaciones profesionales de 1996 continuaba violando los convenios mencionados. Los puntos planteados por la federación de empleadores y el movimiento sindical se habían ignorado. Por el contrario, se intensificó el acoso al movimiento sindical, lo que se había materializado mediante el arresto de dirigentes sindicales y trabajadores, la intimidación de los dirigentes y afiliados sindicales, injerencia en los contratos de trabajo y el recurso a la fuerza para impedir que los trabajadores celebren reuniones o asambleas. Los instrumentos utilizados por el Gobierno de Swazilandia para negar la libertad de reunión y de expresión eran el artículo 40 de la ley de relaciones profesionales de 1996 (Gazette, Extraordinary, núm. 11 de 1996), la ley de orden público, de 1963 y el decreto núm. 12, de 1973. Las autoridades públicas también podían interferir en las actividades sindicales de las maneras siguientes: la policía tenía derecho de interrumpir las reuniones sindicales, el comisario de trabajo podía unilateralmente disolver los sindicatos o las federaciones, así como también negarse a registrar la constitución de un sindicato, y los sindicatos tenían que consultar al Ministro y solicitar un permiso previo para afiliarse a toda organización internacional. Lo anterior era contradictorio con los artículos 3, párrafo 2; 4 y 5 del Convenio. La SFTU estaba de acuerdo con la observación de la Comisión de Expertos de que había violación de los principios de libertad sindical en cuanto se prohibían las huelgas en los servicios postales y radiofónicos, así como en el sector público, todo lo cual se calificaba en Swazilandia de servicios esenciales. El Gobierno había debilitado el tripartismo mediante la intimidación y el recurso a las fuerzas armadas, el uso de medidas extraordinarias y el bloqueo de las reuniones de trabajadores. Los temas pendientes de negociación se presentaban generalmente ante los tribunales de manera de impedir acciones directas en caso de que fracasasen las discusiones previas. Algunos miembros de la SFTU estaban amenazados de prisión y había peligro de que la organización perdiera su registro en caso de que llamara a una reunión general que violase la ley. En este contexto, la SFTU se preguntaba sobre lo adecuado que resultaba que Swazilandia sea miembro del Consejo de Administración de la OIT, el órgano internacional más elevado con responsabilidades para los derechos humanos y sindicales y sobre la justicia social. Confiaba en que el Gobierno aprovecharía la oportunidad para poner orden en sus asuntos domésticos. Sería una tragedia y se disfrazaría la justicia si un miembro del Consejo de Administración tuviese la posibilidad de decir lo que los que violaban los principios de la OIT debían hacer, pero no hacerlo él mismo.

En respuesta a algunos de los problemas planteados por el representante gubernamental, el miembro trabajador de Sudáfrica declaró que todavía existía la necesidad de una autorización previa antes de que una organización de trabajadores pudiera afiliarse a una organización internacional. El orador citó el artículo 25, apartado 41, párrafo 1, de la ley de relaciones profesionales de 1996 donde se establece que una organización o federación que comprenda exclusivamente organizaciones de empleadores o de trabajadores puede afiliarse y participar en las organizaciones internacionales de trabajadores o de empleadores... a condición de que antes de haber presentado su candidatura como miembro de tales organismos internacionales, la organización o la federación haya celebrado previamente consultas con el Ministro. El orador observó también que los servicios esenciales estaban todavía definidos como en el pasado, de conformidad con el artículo 42, apartado 74, párrafo 6, a), de la misma ley, que excluye formalmente a los servicios telefónicos, telegráficos y radiofónicos, así como cualquier servicio considerado como servicio civil por el Gobierno. El orador, para concluir, expresó que era urgente que el Gobierno de Swazilandia tome las medidas necesarias para cumplir con los Convenios núms. 87 y 98. Agradecía también a los empleadores de Swazilandia por haberse mostrado dispuestos a ayudar para encontrar una solución al problema.

El miembro trabajador de los Estados Unidos agregó que, desde que hacía más de dos años la SFTU había solicitado al Gobierno que tome medidas para adoptar una legislación laboral en conformidad con el Convenio, se había instaurado una situación de intimidación y violencia dirigida en contra de sus líderes, lo que hacía imposible el desarrollo de actividades sindicales normales. Los dirigentes de la SFTU habían sido varias veces arrestados, sometidos a interrogatorios, amenazados y se les había denegado la posibilidad de contar con defensores legales. Los dirigentes sindicales estaban sometidos a una represión sistemática debido a sus labores sindicales. El derecho de huelga había sido denegado de manera flagrante y la injerencia gubernamental demostraba que se intentaba destruir el movimiento sindical independiente y democrático.

El miembro trabajador de Zimbabwe se adhirió a la condena que los oradores anteriores formularon a las violaciones de derechos sindicales y humanos por parte del Gobierno de Swazilandia. Desde que en 1994 Swazilandia había intentado incluir en su delegación a un delegado de los trabajadores que pertenecía a una federación minoritaria, lo que había sido cuestionado en la Comisión de Verificación de Poderes, el Gobierno de Swazilandia no había establecido todavía cuál era la federación más representativa. El orador informó que el Secretario General de la SFTU, presente en la sala pero sin derecho a intervenir, había visto su seguridad amenazada por haber defendido los derechos de los trabajadores en su país. Había perdido la ciudadanía de su propio país y, junto con otros líderes sindicales, fue sometido a un grave acoso e intimidación. Era bastante claro que en este contexto las informaciones de la observación de la Comisión de Expertos habían sido superadas por los acontecimientos. El proyecto de legislación citado había sido archivado y se había adoptado un texto más restrictivo. El Gobierno de Swazilandia estaba incurriendo en una violación aún más grave del Convenio núm. 87. Los trabajadores de la región instaban a que la Comisión envíe un mensaje correcto al Gobierno de Swazilandia incluyendo este problema en un párrafo especial de sus conclusiones.

La miembro trabajadora del Reino Unido expresó su gran preocupación por un asunto que afectaba al corazón mismo del Convenio núm. 87. El Gobierno de Swazilandia había demostrado una evidente falta de respeto para los convenios de la OIT sobre libertad sindical y su mecanismo de control. El Gobierno afirmaba algo a la Comisión de Expertos, haciendo cosas completamente diferentes en el país. En reiteradas oportunidades el Comité de Libertad Sindical había declarado que la libertad sindical podía ser ejercida únicamente en condiciones donde los derechos humanos fundamentales, en particular aquellos sobre la vida humana y la seguridad personal, sean completamente respetados y garantizados. La oradora señaló el clima de temor, violencia e intimidación que reinaba en Swazilandia, en particular respecto del caso del Secretario General de la SFTU. Su automóvil había sido detenido y tarde en la noche había sido acosado por secuestradores armados con armas automáticas. Sus vestimentas, documentos personales y de la SFTU habían sido tomados, y él personalmente metido en el baúl de su automóvil abandonándolo en medio de una peligrosa curva. Sus documentos habían reaparecido en posesión de la policía. Cuando el movimiento sindical solicitó una investigación independiente del incidente, el Gobierno se negó a proceder a ello. La oradora solicitó que la Comisión inste al Gobierno en los términos más fuertes para que detenga la violencia y la intimidación en contra de los sindicalistas y sus familias. El Gobierno debería modificar la legislación nacional de manera de ponerla en conformidad con los convenios de la OIT y tomar medidas sobre las exigencias identificadas en las discusiones tripartitas para llevarlas a la práctica inmediatamente. Las pruebas que aportaban varios miembros trabajadores ilustraban la profundidad de sus sentimientos respecto de la deplorable situación en Swazilandia.

El miembro trabajador de Alemania se sumó a los oradores anteriores para poner en evidencia la naturaleza sumamente grave del caso. En relación con los comentarios de los miembros empleadores sobre el derecho de huelga y las restricciones a dicho derecho en los servicios esenciales, el orador puso de relieve que por motivos de seguridad jurídica y certeza de la interpretación era necesario interpretar el artículo 3 del Convenio de conformidad con la interpretación tradicional que los empleadores habían apoyado en el Comité de Libertad Sindical. De acuerdo con dicha interpretación, los servicios postales, radiofónicos o educacionales no podían ser considerados esenciales, y por ende se les debía acordar a los trabajadores de dichos sectores el derecho de huelga. Instaba al Gobierno de Swazilandia a que cumpla con las disposiciones de un convenio sobre derechos humanos fundamentales.

El representante gubernamental, en su respuesta a los oradores anteriores, mantuvo los comentarios que había formulado sobre la observación de la Comisión de Expertos. En respuesta a los comentarios de los miembros empleadores, informó a la Comisión que la restricción de las reuniones se refería exclusivamente a las reuniones políticas. En relación con los nuevos temas planteados por otros oradores, el representante gubernamental declaró que debía establecerse un mecanismo adecuado para tratarlos de manera que su país sea debidamente informado de que se plantearían ante la Comisión. La mejor manera de tratar tales temas era realizar una investigación e ir a Swazilandia para hacer una encuesta sobre todos los alegatos formulados. Consideró que por el momento no era provechoso reaccionar sobre todos los comentarios hechos. Algunos de los oradores anteriores ya habían sido invitados a investigar la situación en Swazilandia pero pese a su cercanía no habían hecho el viaje.

Los miembros trabajadores consideraron que había pocos casos en los cuales los comentarios de la Comisión de Expertos habían sido tan bien fundamentados, y los alegatos de los miembros trabajadores eran tan adecuados. Los miembros trabajadores observaron que la opinión de los miembros empleadores sobre el derecho de huelga en los servicios esenciales era distinta de la del Consejo de Administración, quien era el órgano más autorizado en la materia. En relación con la intervención del representante gubernamental, los miembros trabajadores expresaron comprender que los representantes de los trabajadores tengan ciertas reticencias de visitar Swazilandia si se tenían en cuenta los acontecimientos que habían ocurrido en dicho país. Los miembros trabajadores consideraban que sería apropiado que el representante gubernamental agregara algo respecto de la invitación que había formulado para que se realice una misión de la OIT de manera de poder considerar la propuesta. Por último, los miembros trabajadores recordaron a la Comisión que el Secretario General de la SFTU estaba asistiendo a la reunión, corriendo un riesgo personal grande. Por ende, instaron a que la Comisión refuerce las conclusiones de la Comisión de Expertos en los términos más claros y fuertes posibles.

Los miembros empleadores tomaron nota de que para la discusión, la observación de la Comisión de Expertos había tenido un papel menos importante que en el debate del caso por parte de la Comisión de la Conferencia. Lo anterior contradice la afirmación según la cual la Comisión de la Conferencia sigue ciegamente los comentarios de la Comisión de Expertos. Respecto de la naturaleza de la Comisión de Expertos, los miembros empleadores observaron que formulaba opiniones y puntos de vista, en lugar de interpretaciones legales. Unicamente la Corte Internacional de Justicia estaba en condiciones de dar interpretaciones jurídicas cuando se le planteaba un caso de conformidad con el artículo 37 de la Constitución de la OIT. El mandato de la Comisión de Expertos, tal como se había establecido en la octava reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1926, era aconsejar a la Conferencia sobre situaciones de hecho. Lo anterior implicaba que la Comisión de la Conferencia tenía derecho a expresar su propia actitud y recomendar las medidas apropiadas que se debían tomar. En 1926 la Conferencia también había declarado que la Comisión de Expertos no era competente para interpretar las disposiciones de los convenios, ni podía pronunciarse en favor de una u otra interpretación. Los miembros empleadores creían que era importante recordar este mandato inicial para evitar malentendidos. En lo que concernía al derecho de huelga, los miembros empleadores recordaron las declaraciones anteriores efectuadas por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1948 y 1949 sobre el tema. Observaron que los pedidos de incluir el derecho de huelga en un convenio habían sido siempre rechazados. Por lo tanto, no se podía hacer referencia a ninguna jurisprudencia de la Comisión de Expertos sobre el derecho de huelga.

La Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar. La Comisión observó que la Comisión de Expertos había advertido graves divergencias entre la legislación en vigencia y ciertas disposiciones fundamentales contenidas en los artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión tomó nota de que la ley sobre relaciones profesionales ha sido promulgada. La Comisión invitó al Gobierno a que presente dicho texto a la Comisión de Expertos para proceder a su examen. La Comisión expresó su firme esperanza de que dicho texto, con las eventuales enmiendas fundadas en los comentarios que podría formular la Comisión de Expertos, ponga término en un futuro próximo a las dificultades encontradas para aplicar el Convenio. Para ello, la Comisión alentó al Gobierno a entablar una discusión tripartita que permita superar los obstáculos que se imponen actualmente al libre funcionamiento de las organizaciones sindicales. La Comisión decidió retomar la discusión en ocasión de su próxima reunión para examinar si han sido alcanzados progresos concretos en la aplicación del Convenio, tanto en el derecho como en la práctica. Por último, la Comisión tomó nota de la invitación formulada por el representante gubernamental para efectuar una misión in situ.