Caso individual (CAS) - Discusión: 1999, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Myanmar (Ratificación : 1955)

Un representante gubernamental afirmó que desde la discusión de esta cuestión ante la Comisión en 1998, el Ministerio de Trabajo había comunicado al órgano central de examen de la legislación un proyecto de ley sobre los sindicatos. Tras la revisión jurídica efectuada por ese órgano, dicho proyecto fue remitido nuevamente al Ministerio de Trabajo para que lo examinase su comisión de examen de la legislación y con objeto de que se llevaran a cabo discusiones interdepartamentales que tuvieran presente los comentarios del órgano central de examen de la legislación. Insistió en que con objeto de que la ley sobre sindicatos fuese redactada adecuadamente, es esencial examinar sus disposiciones con las organizaciones de empleadores y trabajadores durante los años 1998-1999, principalmente:

-- el lado de los empleadores, Federación Sindical de Comercio en Industria;

-- del lado de los trabajadores, Asociación de Bienestar de los Trabajadores núm. 2242: Asociación Cultural de Myanamar, Asociación Sindical de las Películas y Música, Asociación de Trabajadores de Literatura de Myanmar, Asociación Central de Trabajadores de la Construcción de Myanmar, Asociación de Productores de Vídeos de Myanmar, Asociaciones de Mujeres Empresarias de Myanmar, Asociación de Bienestar para la Maternidad y los Niños de Myanmar, Asociación Médica de Myanmar, Asociación Médica Indígena de Myanamar, Asociación de Artistas y Escultores, Asociación de Enfermeras de Myanmar, Asociación de Trabajadores del Transporte.

Por ese motivo se llevaron a cabo discusiones con un número considerable de tales organizaciones, que el representante gubernamental procedió a enumerar. Entre esas organizaciones se incluyen asociaciones de empleadores (entidades separadas independientes de los empleadores), la Federación de Empleadores del Comercio y la Industria y numerosas organizaciones de trabajadores de diferentes niveles. Esas deliberaciones se llevaron a cabo con la finalidad de beneficiar a esas organizaciones y a las diferentes agrupaciones de trabajadores. Al tener en cuenta su aporte al proyecto de ley sobre los sindicatos, también fue necesario que el Ministerio de Trabajo considerara que en la época en que se celebraron las deliberaciones se registraba en la región una crisis financiera que tuvo repercusiones en los inversores extranjeros. Además, al redactar la nueva ley también era importante tomar en consideración tanto la evolución que se registraba como resultado de la decisión adoptada por el país en 1998 de pasar a un sistema de economía de mercado como la elaboración de una nueva Constitución del Estado, que está en curso. Subrayó que mejoraría la redacción del proyecto de ley cuanto más extensas fuesen las deliberaciones al respecto y mayores los aportes. El representante gubernamental hizo hincapié en que en la preparación de nueva legislación no podría emplearse un criterio mecánico, ya que cada país tenía situaciones y circunstancias que les eran propias y que un criterio eficaz en un país podría no ser adecuado para otro. A este respecto, citó los comentarios formulados por el Director General en la Plenaria de la Conferencia Internacional del Trabajo el 1.o de junio de 1999 que dicen así: "Es necesario entender las distintas especificidades regionales y subregionales, así como las especificidades de los países de Europa Central y del Este que están en transición o la especificidad de los países que entran en crisis por impacto del sistema financiero internacional o de la fuerza de la naturaleza. Hay que apoyar la capacidad de una OIT refinada, sensible, capaz de entender las diferencias, capaz de tener la delicadeza para entender la forma en que un mismo problema se puede manifestar de maneras diferentes en distintas sociedades. Me parece absolutamente indispensable desarrollar esa capacidad institucional. Creo importante "sentir" la cultura del desarrollo. Quienes hemos vivido el problema sabemos que no se entienden los problemas del desarrollo cuando se miran con una visión mecánica y cuando se proponen soluciones simplemente porque funcionaron en otros países. Necesitamos una riqueza en la mirada, capacidad de diferenciación, entendimiento de diferentes especificidades para responder a problemas reales y no proponer soluciones hechas". El representante gubernamental subrayó nuevamente que no había dos países que fuesen iguales, y que cada uno de ellos debería evaluarse basándose en sus propios hechos y situaciones. Por consiguiente, estimó que la Comisión debería hacer prueba de sensibilidad y tener en cuenta las diferentes culturas y niveles de desarrollo de los Estados Miembros. Para concluir declaró que efectivamente se habían registrado progresos desde que la Comisión examinara esa cuestión en 1998, habida cuenta de la elaboración de la nueva Constitución del Estado, de la redacción de la nueva ley sobre los sindicatos y de las amplias discusiones relativas a su contenido, y que la Comisión debería tener en cuenta esos progresos.

Los miembros trabajadores señalaron que, pese a los comentarios, más bien breves, hechos por la Comisión de Expertos este año, la represión de la libertad sindical es en Myanmar uno de los casos más antiguos y graves de incumplimiento del Convenio que tiene ante sí la Comisión. Dada la total falta de progresos durante los años, poco más le queda que decir a la Comisión de Expertos. No obstante, la gravedad del caso está demostrada por ser ésta la decimotercera vez en dieciocho años que la Comisión discute el caso y por noveno año consecutivo. En seis ocasiones la Comisión dejó constancia de sus conclusiones en un párrafo especial de su informe, y en los cuatro años pasados la Comisión ha citado a Myanmar como caso especial de persistente incumplimiento del Convenio. Se trata de una dudosa ejecutoria para un Gobierno que clama continuamente su cooperación con la OIT, como hoy hemos oído una vez más. Asimismo, los miembros trabajadores recordaron que en 1966 se anuló de forma abrupta una misión de contactos directos sin explicación alguna del Gobierno. En los tres años anteriores no pareció que la reprogramación de esta misión obedeciese a ningún impulso; los miembros trabajadores, por consiguiente, preguntaron al representante gubernamental si es capaz de asumir el compromiso de que su Gobierno fije nuevas fechas para que esta nueva misión de contactos directos se realice a finales de este año. Tal compromiso tendría más sentido que la mera emisión de una orden dada inmediatamente en relación con el Convenio núm. 29 antes del comienzo de la Conferencia de la OIT.

El orador declaró que durante algunos años el Gobierno ni siquiera presentó memorias, como señaló con profundo pesar la Comisión de Expertos el pasado año. Este año el Gobierno presentó finalmente una memoria en la que recuerda a la Comisión de Expertos que se está redactando una nueva Constitución y que se está revisando asimismo el Código del Trabajo. El Gobierno parece decir que sólo cuando este proceso se haya completado y entre en vigor un nuevo Código del Trabajo, podrá demostrar en la práctica su nuevamente descubierto respeto por la libertad sindical. La Comisión de Expertos observó que hace muchos años que se redacta una nueva legislación del trabajo y una nueva Constitución pero "no se ha comunicado ningún progreso ni hecho nuevo concreto ... a este respecto". El representante gubernamental no indicó en sus comentarios ningún calendario, y los miembros trabajadores preguntaron al representante gubernamental cuándo su Gobierno estaría dispuesto a dar al Comité alguna idea sobre cómo y cuándo tocará a su fin esta tarea. Sería sumamente provechoso que el Gobierno presente a la Comisión de Expertos proyectos de textos antes del fin de este año.

Para los miembros trabajadores no hay en Myanmar ninguna ley sindical en vigor ni tampoco ninguna estructura legal que proteja la libertad sindical. Como se dijo el año pasado, hay un decreto promulgado en 1988 por el estamento militar llamado ley de formación de asociaciones y de organizaciones (núm. 6/88) en virtud del cual tales asociaciones y organizaciones tienen que obtener permiso previo del Ministerio del Interior y de Asuntos Religiosos antes de establecerse. Esta ley dice que las asociaciones y otras organizaciones serán disueltas si intentan, incitan, alientan o ayudan a subvertir la ley y el orden, la paz y la seguridad sociales y el desarrollo regular y seguro de las operaciones de transportes y comunicaciones. Los miembros trabajadores se preguntan si ésta es una de las leyes que actualmente está en revisión y, de ser así, si el Gobierno podría dar información a la Comisión de Expertos acerca de tal revisión.

Los miembros trabajadores informaron de que el secretario general de la Federación Sindical de Burma (FTUB), Sr. Maung Maung, se encontraba en la sala de la Comisión. Fue precisamente la ley núm. 6/ 88 la utilizada hace 11 años por el entonces Consejo de Estado para la restauración de la ley y el orden (SLORC) y para destituir al Sr. Maung Maung y a otros seis miembros del sindicato minero pan-birmano. Los miembros trabajadores observaron que el representante gubernamental sigue recordando a la Comisión que poner en vigor una nueva legislación podría requerir tiempo. Sobre este punto, los miembros trabajadores se mostraron de acuerdo, especialmente porque el Parlamento elegido hace diez años no fue autorizado nunca a reunirse. Al contrario, muchos miembros electos del Parlamento habían sido arrestados repetidas veces en esos años. Los miembros trabajadores recordaron que el representante gubernamental considera que el Consejo de Estado para la Paz y el Desarrollo (SPDC) -- sucesor del SLORC, en otras palabras, la junta militar en el poder -- es un órgano legislativo. ¿Cómo una junta militar puede convertirse a sí misma en un órgano legislativo? y aún más importante, ¿cuánto tiempo más necesitará el Gobierno para revisar sus leyes para ponerlas en conformidad con el Convenio?

Los miembros trabajadores consideraron que un cambio en la legislación, caso de que fuese a tener lugar y menos aún en conformidad con el Convenio, es el único paso tendente a proteger la libertad sindical en la ley y en la práctica. En la actualidad no hay en Myanmar sindicatos independientes, y cualquier intento de crear uno será reprimido despiadadamente. Los pocos valientes que han tratado de ejercer los derechos que les asisten a tenor del Convenio lo hacen con gran riesgo personal. Como se dijo ayer, los representantes del FTUB siguen languideciendo en la cárcel purgando largas penas de cárcel. El régimen los consideró terroristas. Observaron que el delegado trabajador de Myanmar, que figura en la lista de las delegaciones, es supervisor de campos petrolíferos y lugares de trabajo de la empresa de petróleo y gas de Myanmar; ni siquiera se le conoce en ninguna asociación ni organización de trabajadores. De hecho, es precisamente esta empresa estatal la que ha estado asociada durante muchos años con la alegación de empleo de mano de obra forzosa para construir el mal reputado gasoducto de Yadanar.

Para concluir, los miembros trabajadores señalaron que se pide una vez más a la Comisión que acepte de buena fe las promesas del Gobierno de que después de cuarenta años sopla un viento de cambios. No obstante, la Comisión no debería perder la paciencia por la falta de progresos reales otro año más, por desalentador que esto sea. Por el contrario, el persistente desafío del régimen debería redoblar la resolución de la Comisión para insistir una vez más en los términos más enérgicos que sea posible en que Burma cumpla con las obligaciones que le impone el Convenio. Aquí no se trata de singularizar u hostigar a Burma, como el Gobierno ha afirmado en numerosas ocasiones. Se debe asegurar al Gobierno que la Comisión suprimirá este caso de la lista en el minuto mismo en que cumpla las obligaciones que le impone el Convenio. Pero hasta que esto suceda la Comisión seguirá examinando esta cuestión año tras año durante otros cuarenta años si es necesario.

Los miembros empleadores agradecieron al Gobierno por la información entregada a este Comité. Consideran que el contexto de este caso en particular es importante. Recordaron que hace cuarenta y cuatro años el Gobierno de Myanmar ratificó el Convenio núm. 87 y que el fracaso actual de adaptarlo a la legislación en lo que toca a la libertad de asociación es fundamentalmente una violación de las obligaciones internacionales. Simplemente no existe el derecho en Myanmar de organizarse, y durante estos últimos años el Gobierno ha mostrado un cierto desprecio por la maquinaria supervisora de la OIT y de su Comité. Desde 1980 este caso ha sido discutido más de una docena de veces y se han publicado numerosos párrafos especiales en lo que concierne a la falta continua de la aplicación del Convenio.

Han considerado que hay una similitud entre este caso y el caso del Convenio núm. 29 sobre el trabajo forzoso, de 1930. Si la libertad de asociación existiera en el país, el movimiento sindical podría luchar para eliminar el trabajo forzoso. Más aún, hay una falta de legislación real al respecto del derecho de organizarse y no hay ninguna manera de poder evaluar la naturaleza real de las organizaciones existentes. Preguntaron a continuación sobre la existencia de un plan gubernamental para tratar estos problemas. Visto el fracaso de la aplicación de este Convenio durante estos cuarenta y cuatro años, expresaron su escepticismo en cuanto al compromiso del Gobierno. Este escepticismo se ve reforzado por la falta de voluntad de la parte de Gobierno de aceptar la Declaración.

El miembro trabajador del Japón expresó su apoyo a las opiniones expresadas por los miembros trabajadores en las que se reitera que este caso es uno de los peores examinados por la Comisión de Expertos. Esta Comisión ha discutido sobre las violaciones del Convenio núm. 87 por Myanmar en la legislación y la práctica durante cuarenta años. Concentrándose en las violaciones en la práctica, el orador pidió al representante gubernamental que aporte datos con respecto a la situación de dos dirigentes sindicales, el Sr. Myo Aung Thant y el Sr. U Khin Kyan, y preguntó si habían sido liberados de la cárcel y podían participar en actividades sindicales. Además, en lo que respecta a la información proporcionada por Amnistía Internacional, el Sr. Than Niang había sido arrestado en 1977 durante una manifestación y fue condenado a cinco años de cárcel. Puesto en libertad en 1982, no fue reintegrado en su puesto de funcionario gubernamental y tuvo que pasar a ser comerciante y escritor. A raíz de disturbios sociales ocurridos en 1988, el Sr. Than Niang fue arrestado de nuevo y, sin las garantías del debido proceso, fue condenado a cadena perpetua. Pidió al Gobierno de Myanmar que aportase información sobre si el Sr. Than Niang había sido liberado de la cárcel en 1998, en aplicación de la ley de 1992, a tenor de la cual las sentencias a cadena perpetua fueron conmutadas por una pena de diez años de cárcel. El orador pidió además al Gobierno que explique por qué ningún delegado sindical ha sido acreditado este año en la Conferencia. En su opinión, la persona designada como delegado trabajador no parece estar afiliada a un sindicato. Por último, el orador pidió al Gobierno que aportase una lista de los sindicatos que estaban habilitados para ejercer libremente sus actividades en Myanmar, y explicase por qué la Federación de Sindicatos de Burma (FTUB) fue forzada a realizar sus actividades fuera del país.

El miembro trabajador de Sudáfrica expresó su pleno apoyo a las declaraciones hechas por el portavoz de los miembros trabajadores. Destacó que en los diez años anteriores el representante gubernamental de Myanmar había declarado que este país estaba revisando su legislación; no obstante, no se ha hecho ningún progreso al respecto. El representante gubernamental hace las mismas declaraciones desde hace diez años. La de este año es una intervención "sacada del cajón" en la cual el representante gubernamental de Myanmar no ha hecho cambios sustanciales. En Myanmar no hay ningún sindicato que opere en la legalidad ni estructura legal que proteja a los sindicatos. No hay ningún marco legal que proteja la negociación colectiva o que proteja a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical. La Federación Sindical de Burma (FTUB) fue forzada a operar fuera del país. Recordó que la FTUB se fundó en 1991 por sindicalistas y que posteriormente fueron despedidos de su trabajo por el régimen militar. La FTUB coordina sus actividades con la proscrita Liga Nacional para la Democracia, que ganó las elecciones de 1990 pero el régimen militar le impidió hacerse cargo de sus funciones, anulando los resultados de las elecciones. La FTUB se encuentra bajo constante vigilancia de la policía gubernamental y de los agentes de la inteligencia militar. El orador señaló a la atención de la Comisión el hecho de que Myanmar ha sido objeto de discusión año tras año, sin que se haya conseguido ningún progreso. En lugar de ello el Gobierno ha seguido haciendo promesas y desmentidos y violando las disposiciones del Convenio. Con respecto a las discusiones anteriores celebradas en la Comisión sobre el trabajo forzoso en Myanmar, expresó su convicción de que esta cuestión guardaba una relación directa con el Convenio.

El orador citó un informe de la Confederación de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) que hace referencia al arresto y detención de varios sindicalistas que siguen encarcelados. Ante las continuadas violaciones del Convenio, la Comisión debería imponer a Myanmar las sanciones más severas posibles que prevé la Constitución de la OIT.

El miembro trabajador de la India afirmó que la descripción brindada por el representante gubernamental de Myanmar sobre la situación del país no coincidía con la de los informes recibidos de las personas que viajan entre la India y Myanmar. Su organización había tratado reiteradamente de establecer contactos con sindicatos de Myanmar, sin lograrlo. Si en el país funcionaran sindicatos libres, ¿por qué es imposible establecer contactos con ellos? Además, ninguno de los sindicatos de su país había podido establecer contacto con algún sindicato de Myanmar. Consideró que este hecho planteaba una cuestión a la que el Gobierno de Myanmar debía dar respuesta. También señaló que si bien Myanmar podría preparar una nueva legislación, seguía planteándose la cuestión de saber si ésta garantizaría un derecho de sindicación y una libertad sindical auténticas para la clase trabajadora. Subrayó la necesidad de garantizar que los sindicatos pudiesen realizar públicamente sus actividades en el país. Pidió al representante gubernamental de Myanmar que facilitase una lista de los sindicatos en actividad para que la India pudiera establecer contactos con ellos. El Gobierno de Myanmar debería adoptar leyes que autorizaran el derecho de sindicación y garantizasen el derecho de asociarse a asociaciones internacionales. Instó al Gobierno de Myanmar a respetar y restablecer la larga tradición democrática del país y a aceptar las recomendaciones de la Comisión relativas al Convenio.

El miembro gubernamental del Reino Unido declaró estar más decepcionado que sorprendido por el hecho de que la Comisión se encontrase nuevamente discutiendo la falta de cumplimiento por Birmania de este convenio fundamental. Este régimen demuestra una vez más su desconsideración por el bienestar de la población de ese país. Apoyó plenamente la exhortación de la Comisión de Expertos a las autoridades de Birmania para que adopten sin tardanza medidas inmediatas destinadas a garantizar una genuina libertad sindical. Habida cuenta del párrafo especial y de la discusión sobre el Convenio núm. 29, confía en que la presente Comisión realizará la más severa advertencia a la delegación de Birmania en el sentido de que la Comisión no seguirá tolerando su negativa a cumplir con las obligaciones internacionales que le incumben en materia de derechos humanos.

El representante gubernamental explicó que las asociaciones anteriormente mencionadas eran asociaciones cuasi sindicales. Estaban registradas en el Ministerio del Interior, y eran independientes de la estructura gubernamental, realizando sus actividades con independencia del Gobierno. En respuesta a la solicitud de los miembros trabajadores de que el Gobierno proporcionase un calendario para terminar la revisión de la legislación de Myanmar, indicó que había que tener en cuenta las circunstancias del país, así como las discusiones que se estaban llevando a cabo en el marco de las revisiones. El Gobierno daría cuenta de los progresos hechos en la enmienda de su Constitución y de sus leyes, según afirma en su memoria más reciente a la Comisión de Expertos, pero su capacidad de hacerlo depende de estas circunstancias. Por lo tanto, pidió tiempo para resolver esta cuestión y señaló que el proyecto de legislación pasaría a ser ley a su debido tiempo. "La copia del proyecto de ley no puede ser entregada puesto que todos los proyectos de ley se rigen en virtud de la Ley de Secretos Oficiales (Ley de la India XIX, 1923) (2 de abril, 1923), sustituida por la Orden de la Unión de Burma (Adaptación de Leyes), 1948, la cual es una Ley hindu adoptada por Myanmar cuando adquirió su independencia. Esta ley se presentó aquí." Además, en respuesta a los comentarios hechos por el miembro trabajador del Japón con relación a las acciones tomadas por el Gobierno contra ciertas personas, entre ellas las personas no autorizadas a reingresar en el servicio público, el orador declaró que esas acciones se han tomado porque esas personas han violado leyes criminales, tales como la comisión de actos terroristas. Ningún terrorista va a ser perdonado bajo el sistema legal en ningún país, aún en Japón. Myanmar tampoco perdona tal acción. El servicio público en todos los países también tiene sus propios reglamentos. En Myanmar, como en la mayoría de los países, cuando un funcionario público comete un crimen y es condenado, no se le permite reingresar al servicio público. Se está preparando el proyecto de ley, pero su contenido no puede facilitarse a la Comisión de Expertos porque los proyectos de ley son secretos oficiales en virtud de la ley ya explicada. Antes de presentarse al órgano legislativo de Myanmar, la legislación es secreto de Estado; ahora bien, el Gobierno presentará con agrado copia de la nueva ley en el momento oportuno. En respuesta a los comentarios del miembro trabajador de la India, indicó que su Gobierno tiene información completa sobre las personas detenidas, y que está dispuesto a proporcionar esa información. Mencionó que existe una buena relación entre la India y Myanmar. Existen incluso hombres de negocios que invierten en Myanmar. Ciertas actividades comerciales continúan. Al mismo tiempo, el miembro trabajador de la India debería escribir y contactar las varias asociaciones de empleadores y trabajadores que hemos mencionado. Con respecto al poder del representante de los trabajadores de Myanmar, una respuesta ya ha sido presentada a la Comisión de Verificación de Poderes y citó la nota núm. 223/73-20/26 de fecha 7 de junio de 1999, dirigida a la Presidenta, y lo referido consta en dicha nota. Recordó que la OIT está persuadiendo actualmente a los países para que ratifiquen algunos convenios fundamentales hasta la fecha no ratificados. En esta atmósfera positiva sería lamentable que un país como Myanmar fuese mostrado con el dedo de manera incorrecta. Previno que eso sería una señal de advertencia a otros países, y les disuadiría de ratificar convenios adicionales.

Los miembros trabajadores y los miembros empleadores solicitaron que se mencionara este caso en un párrafo especial.

La Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental y de la detallada discusión que tuvo lugar a continuación. Recordó que este caso había sido discutido por la Comisión una y otra vez durante una década. La Comisión no pudo sino deplorar una vez más que no hubiera habido progresos respecto de la aplicación de este Convenio fundamental, pese a los repetidos llamamientos al Gobierno dirigidos por esta Comisión y por la Comisión de Expertos. La Comisión se vio una vez más obligada a lamentar profundamente las graves divergencias persistentes entre la legislación y la práctica nacionales, por una parte, y las disposiciones del Convenio, por otra parte. No pudo sino deplorar una vez más la ausencia de auténtica cooperación por parte del Gobierno a este respecto. Sumamente preocupada por la ausencia total de progresos en la aplicación de este Convenio, la Comisión instó una vez más con insistencia al Gobierno a que adoptase con carácter urgente las medidas y mecanismos necesarios para garantizar en la legislación y en la práctica a todos los trabajadores y empleadores sin distinción alguna y sin autorización previa el derecho a afiliarse a organizaciones de su elección para proteger sus intereses, y el derecho a afiliarse a federaciones, confederaciones y organizaciones internacionales, sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión instó con firmeza al Gobierno a que, sin demora, se hiciesen progresos sustanciales en la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica, y ello en un muy próximo futuro, así como a que presentase una memoria detallada este año a la Comisión de Expertos.

La Comisión decidió que sus conclusiones figurasen en un párrafo especial del presente informe. También decidió mencionar este caso como caso de falta continua de aplicación del Convenio.