Caso individual (CAS) - Discusión: 2008, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)

El Gobierno comunicó por escrito una descripción en forma de organigrama del sistema, compuesto de «facilitadores de enlace», de la comisión del personal de extinción de incendios y el jefe de brigada. Los facilitadores de enlace, figura introducida recientemente, presentan las opiniones del personal a la comisión y proporcionan explicaciones complementarias a las opiniones presentadas. Las opiniones pueden referirse a los salarios, horas de trabajo, condiciones de trabajo, bienestar, vestimenta de protección y equipamiento del personal. La comisión está compuesta por un presidente y generalmente ocho miembros designados por el jefe de brigada, la mitad de los cuales son designados a propuesta del personal. El jefe de brigada es informado del resultado de las discusiones en la comisión, debiendo esforzarse en cada caso de prestar suma atención a los resultados del debate. Un nuevo proceso garantiza que los resultados de las discusiones de la comisión sean comunicados a su vez al personal y a los facilitadores de enlace, que podrán formular comentarios sobre el procedimiento y las opiniones de la comisión.

Un representante gubernamental del Japón indicó ante la Comisión la postura de su Gobierno con respecto a las observaciones de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio. El Gobierno elaboró un proyecto de ley que definía los principios fundamentales y la política básica de la reforma de la administración pública, a partir de las deliberaciones con los sindicatos y las organizaciones de trabajadores, presentado al Parlamento el 4 de abril de 2008. El proyecto de ley había sido aprobado por la Cámara de Representantes, con enmiendas, el 29 de mayo de 2008, y actualmente se examinaba en la Cámara de Diputados.

En cuanto a los derechos laborales básicos de los funcionarios públicos, el proyecto de ley prevé que el Gobierno presente un panorama general de la reforma, incluidos los costos y los beneficios, en caso de ampliarse las categorías de funcionarios públicos que tengan derecho a concluir convenios colectivos, y que adopte medidas para establecer un sistema de relaciones de trabajadores y empleadores que sea comprendido por todos, transparente y autónomo. Este fue el resultado de las enmiendas parciales al proyecto de ley original, basado en el informe de la Comisión Especial de Examen, cuyos miembros tenían conocimiento de la experiencia con sindicatos y con las organizaciones de trabajadores pertinentes, y en el informe del Grupo Consultivo para la Reforma amplia del sistema de la función pública, que estaba integrado por intelectuales y un representante sindical. El Gobierno hará un examen detallado tras la adopción del proyecto de ley y seguirá redoblando esfuerzos para promover la reforma del sistema de la administración pública, incluido un examen del derecho a concluir convenios colectivos, basándose en el postulado de que la coordinación y el intercambio sincero de opiniones es un factor necesario. El orador indicó que el Gobierno agradecería que la OIT reconociera su política básica mientras espera que concluyan las consultas nacionales.

En lo concerniente al derecho del personal de extinción de incendios a constituir sindicatos, recordó que el Japón había ratificado el Convenio en 1965, en base a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, que indicó en dos ocasiones que esta cuestión no planteaba problemas para la aplicación de dicho convenio en cuanto a los servicios de extinción de incendios, asimilando estos servicios a las fuerzas policiales. Mientras tanto, el informe de la Comisión Especial de Examen había proporcionado argumentos a la discusión sobre si debería o no otorgarse el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. En 1996, estableció el Sistema de comisiones del personal de extinción de incendios para garantizar la participación de dicho personal en las decisiones sobre las condiciones laborales y para proteger sus derechos. El sistema se basa en la Ley de Organización de la Extinción de Incendios y en el acuerdo entre el Gobierno y todos los Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios de Japón (JICHIRO).

Asimismo, el orador señaló que el Gobierno siguió introduciendo mejoras en el sistema. En 2006, el Comité de Libertad Sindical acogió con beneplácito la introducción, en 2005, del sistema de facilitadores de enlace. El Gobierno reconocía la importancia del Comité del Personal de Extinción de Incendios, que había contribuido de manera sustancial a mejorar las condiciones laborales, y estaba decidido a facilitar la continuidad de su funcionamiento. Respecto al sistema mejorado, el orador pidió a los presentes que consultaran las cifras contenidas en el documento D.11 adjunto por el Gobierno.

Los miembros trabajadores indicaron que este caso se refiere al reconocimiento de los derechos fundamentales de los sindicatos en el sector público del Japón. La Comisión de Expertos reitera desde hace muchos años los mismos comentarios sobre el sistema que prevalece en la función pública japonesa y, principalmente, la necesidad de reconocer el derecho de sindicación a los trabajadores del sector público como al personal de la lucha contra incendios. El Gobierno les niega este derecho alegando que ejercen funciones equivalentes a las de la policía y, por consiguiente, quedan excluidos de la aplicación del Convenio núm. 87. Pese a que hace diez años se creó un sistema de comités del personal de extinción de incendios y de «facilitadores de enlace» que, se ocupan de mantener informado al personal, tras realizarse una serie de encuestas al respecto, se ha demostrado que la labor que desempeñan estos comités es limitada. Además, la Comisión de Expertos recuerda desde hace treinta y cinco años que el personal de servicios de extinción de incendios no puede ser excluido del Convenio núm. 87.

Los miembros trabajadores recordaron que la Comisión de Expertos formuló una segunda crítica relativa a la prohibición general de convocar huelgas en la administración pública japonesa dado que no se conforma con lo reiterado desde hace más de treinta años en el sentido de que tanto los trabajadores asalariados del sector público como los del sector privado, con excepción de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o de los empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, deben poder ejercer el derecho de huelga. No obstante, estos últimos deberían beneficiarse de garantías compensatorias adecuadas que les permitan defender sus intereses, especialmente de procedimientos de conciliación adecuados.

Los miembros trabajadores plantearon otra cuestión relativa a las lagunas del sistema de relaciones profesionales del Japón, a saber, la capacidad muy limitada que tienen los funcionarios para entablar negociaciones colectivas, especialmente en materia de fijación de salarios.

Los miembros trabajadores subrayaron la pasividad del Gobierno respecto a todos los puntos mencionados, una pasividad que remonta a varias decenas de años, ya que la primera conclusión en la que se establecía que el sistema japonés de relaciones profesionales no estaba en conformidad con las disposiciones del Convenio núm. 87 se formula en el informe Dreyer, de agosto de 1965. Además, tanto el Comité de Libertad Sindical como la Comisión han examinado esta cuestión en varias ocasiones sin que se haya observado progreso alguno.

Los miembros trabajadores que, a fines de 2005, se modificó el enfoque del Gobierno respecto a esta cuestión al adoptarse una política fundamental de reforma administrativa en la que se incluía una revisión de las relaciones profesionales y de los derechos fundamentales del trabajo en el sector público. El proyecto de ley, que se debate actualmente en el Parlamento, fue modificado tras las presiones de los sindicatos y los partidos políticos. Este proyecto de ley por el que se establece el derecho de negociación colectiva constituye un avance, pero sigue siendo insuficiente en la medida en que no se trata ni el derecho de sindicación del personal de la lucha contra incendios ni el reconocimiento del derecho de huelga de los funcionarios públicos.

Los miembros trabajadores observaron que un país desarrollado como Japón no puede, de manera razonable, alegar obstáculos de orden económico, social o político para no dar pleno cumplimiento al Convenio.

Los miembros empleadores recordaron que este caso se refiere a tres elementos en relación con el Convenio: la denegación del derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios; la prohibición del derecho a la huelga de los funcionarios públicos; y la reforma de la función pública. Cuando este caso se trató en 2001 se refirió solamente a las dos primeras cuestiones. El informe de la Comisión de Expertos de 2006 puso en evidencia progresos en algunos temas.

Este caso difiere respecto a muchos casos tratados ante la Comisión porque se relaciona con trabajadores del sector público. Esta Comisión se ocupó de casos relativos a empleados públicos en el pasado, tales como los casos de Camboya, Etiopía y Turquía en 2007. Hay tres aspectos en que los empleados públicos se diferencian de los del sector privado: el empleador no puede ser declarado en quiebra ni, bajo ninguna circunstancia, abandonar involuntariamente la actividad; en muchos casos, a los funcionarios públicos se les prohíbe la huelga, pero esto difiere mucho de un país a otro.

Los miembros empleadores recordaron que hay excepciones especiales en el Convenio para algunos funcionarios públicos, previstas en el artículo 9. Además, el Convenio establece una disposición respecto a la exclusión de las fuerzas armadas y la policía por razones fundadas. La interpretación de la Comisión de Expertos es más restrictiva que la realizada por el Gobierno del Japón, que puede basarse en las circunstancias históricas de la ratificación del Convenio y la concepción tradicional del personal de lucha contra incendios en Japón. Sin embargo, los miembros empleadores no comparten la posición del Gobierno.

En 2001, los miembros empleadores señalaron que no se había alcanzado la plena libertad sindical. Se reconoció, sin embargo, que el Gobierno había tomado medidas para remediar la situación.

El derecho fundamental de sindicación sin injerencia del Gobierno no puede verse comprometido en Japón. En consecuencia, los miembros empleadores se felicitan que el Gobierno haya informado a la Comisión sobre nuevas y positivas iniciativas en materia legislativa.

Además, los miembros empleadores subrayaron que durante las discusiones para adoptar el Convenio, se debatió largamente sobre la cuestión de si debía incluirse un párrafo sobre el derecho de huelga. Se decidió que el Convenio no incluiría tal disposición y fue adoptado y ratificado en ese sentido. Los miembros empleadores son conscientes de que la Comisión de Expertos trató durante muchos años de modificar el sentido de la decisión original de manera que el derecho de huelga pudiera derivarse. Los miembros empleadores consideran que ésta no es una interpretación correcta.

En opinión de los miembros empleadores, la cuestión de si los funcionarios públicos tienen derecho a la huelga debe determinarse a nivel nacional. No tienen problemas con la decisión de la Corte Suprema del Japón que confirmó la constitucionalidad de la prohibición de realizar huelgas por parte de los funcionarios públicos. El derecho de huelga de los funcionarios públicos no puede ser regulado por esta Comisión.

Los miembros empleadores señalaron que en todo el mundo los gobiernos y los empleadores públicos han reestructurado la función pública. Se trata de una manera de mejorar la función pública y hacerla más eficaz. Pero no puede decirse que estos intentos hayan sido precisamente una violación del Convenio. El proceso de reforma tendiente a poner el sector público en conformidad con el Convenio tuvo un papel esencial. En 2001, esta Comisión urgió al Gobierno a que realice esfuerzos para alentar el diálogo social con los sindicatos pertinentes. El proceso de reforma de la función pública que tuvo lugar desde entonces incluyó a representantes de los sindicatos. Sólo porque los sindicatos que participan en las discusiones de esta Comisión no hayan estado involucrados no significa que otros sindicatos no hayan participado de la reforma. Los miembros empleadores consideraron que es favorable para todas las partes, incluyendo la sociedad japonesa tomada en su conjunto, incluir a los sindicatos en el proceso de reforma. Un diálogo social genuino en el sector público es un medio bien establecido para apoyar tales reformas.

Los miembros empleadores señalaron que la nueva reforma en Japón aparentemente trata sobre la creación de un nuevo sistema de negociación para el personal de lucha contra incendios y solicitaron al Gobierno que procedan en tal sentido. Al mismo tiempo que el Gobierno cimienta un nuevo sistema de negociación, debe continuar la reforma de manera tal que exista, en términos legales, el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios sin injerencia de las autoridades.

El miembro trabajador del Japón reiteró que los derechos laborales fundamentales de los trabajadores del sector público están severamente restringidos en su país, lo que constituye una violación del Convenio. Lo anterior ha sido repetidamente señalado por el Comité de Libertad Sindical, por la Comisión de Expertos, y por la Comisión de Investigación y Conciliación en materia de Libertad Sindical, en 1965. El Gobierno ha ignorando constantemente las recomendaciones que le fueron formuladas sin tomar medidas correctivas.

En virtud del sistema establecido para inscribir a las organizaciones de trabajadores en el registro de sindicatos, a los trabajadores del sector público no se les reconoce el derecho a afiliarse a un sindicato que no pertenezca al Ministerio o a la unidad administrativa en que trabajan. La legislación prohíbe al personal de extinción de incendios y al personal penitenciario constituir sindicatos, una restricción importante del derecho de sindicación. El Gobierno reitera que se desplegarán esfuerzos para mejorar las condiciones de trabajo del personal de extinción de incendios a través del buen funcionamiento de la Comisión del Personal de Extinción de Incendios. Si bien dicha Comisión podría considerarse una forma de consulta entre dirección y trabajadores, no equivale a reconocer el derecho de sindicación de estos trabajadores. De todos los países que integran la OCDE, el Japón es el único que no reconoce a estos trabajadores el derecho de sindicación.

También ha habido otro caso de prácticas desleales, esta vez en el caso del personal docente, el cual se declaró en huelga en enero de 2008. Las recomendaciones formuladas por la Comisión del Personal referentes al aumento de sus remuneraciones, que pretendía compensar la restricción del ejercicio de sus derechos fundamentales en el curso de los últimos nueve años, no se concretaron debido a la crítica situación de las finanzas públicas. Luego de que el sindicato aceptara una reducción de las remuneraciones del orden del 10 por ciento por un período acordado de dos años, el Gobierno rompió unilateralmente la promesa hecha al sindicato e impuso otra reducción salarial por un período de cuatro años, a partir de 2008. Cuando el Sindicato de Docentes de Hokkaido se declaró en huelga por una hora en signo de protesta, se adoptaron de inmediato medidas disciplinarias en virtud de la ley local que rige la administración pública, en contra de todos los que participaron en la huelga (más de 10.000 profesores). El caso en cuestión muestra claramente la falta de recursos necesarios para compensar la reducción salarial unilateral impuesta a los trabajadores de la administración pública, así como el deficiente funcionamiento del mecanismo compensatorio dado que, por motivos presupuestarios, las entidades locales autónomas ignoraron el funcionamiento de la Comisión del Personal.

En vista de que en los planes gubernamentales de reforma de la administración pública se mantiene la restricción de los derechos laborales fundamentales, en febrero de 2002, su organización, junto con la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI), y otras organizaciones internacionales presentaron una queja ante el Comité de Libertad Sindical contra el Gobierno del Japón por el no reconocimiento del derecho de sindicación a los trabajadores de la administración pública, de conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 (caso núm. 2177). El Comité de Libertad Sindical formuló recomendaciones encaminadas a subsanar esta situación en tres ocasiones — noviembre de 2002, junio de 2003 y marzo de 2006.

En 2006, el Gobierno estableció una Comisión Especial de Examen y permitió la participación de los representantes sindicales. En octubre de 2007, dicha Comisión presentó su informe, en el cual se concluía que el sistema existente debía modificarse de modo que los trabajadores y la dirección pudieran determinar de manera autónoma las condiciones de trabajo, y que debía reconocerse el derecho de concluir convenios colectivos a determinadas categorías de personal administrativo no operativo. Aunque estas conclusiones parecen insuficientes a la luz de lo dispuesto en el Convenio núm. 87, su organización de los trabajadores considera que tal vez constituyan un primer paso hacia la reforma, y pide que sean aplicadas.

No obstante, el Gobierno sometió al Parlamento un proyecto de ley que desnaturaliza por completo la conclusión adoptada por la Comisión Especial de Examen. El proyecto de ley sobre la reforma de la administración pública prevé que el Gobierno examine con mayor detenimiento la cuestión de los derechos fundamentales de los trabajadores de la administración pública, para dejar margen a que se mantenga la situación actual. Las solicitudes de enmienda del proyecto de ley, formuladas por las organizaciones de trabajadores y los partidos de la oposición se aceptaron con reticencia. La frase «examinar con mayor detenimiento» se sustituyó por la frase «adoptar medidas para la creación de un sistema autónomo de relaciones entre la dirección y los trabajadores». Es evidente que las reiteradas recomendaciones formuladas por los mecanismos de control de la OIT ejercieron presión sobre el Gobierno. El proyecto de ley enmendado fue examinado por la Cámara Baja el 28 de mayo y ahora está siendo examinado en la Cámara Alta. La orientación del proyecto de ley enmendado constituye un pequeño paso adelante, pero positivo. El Ministro responsable declaró en el Parlamento que en un plazo de tres años se presentaría otro proyecto de reforma que prevé el establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales. Tras su aprobación parlamentaria, el Gobierno deberá designar sin demora un órgano competente encargado de dar forma a dicho sistema. Su organización insta al Gobierno a que se comprometa a establecer sin dilación un sistema autónomo de relaciones laborales basado en el principio de la libertad sindical y a designar un órgano competente que cuente con representación sindical y actúe de buena fe.

El representante gubernamental del Japón declaró que la reforma de la administración pública es una cuestión importante, que debería examinarse sin demora habida cuenta del gran interés público en el empleo en la administración pública. El proyecto de ley que prevé la reforma de la administración pública, basado en el examen del derecho a concertar convenios colectivos, y en los informes del Comité Especial de Examen y del Grupo Consultivo, que hacen referencia a la experiencia de los miembros en el ámbito de los sindicatos y organizaciones de trabajadores pertinentes. La reforma de la administración pública está en curso con los interlocutores sociales interesados. Tras intensos debates celebrados en el Parlamento, se introdujeron enmiendas parciales al proyecto de ley. Como consecuencia de las enmiendas, el proyecto de ley establece que el Gobierno del Japón deberá presentar a la población un panorama general y completo de la reforma, incluidos los costos y beneficios en caso de ampliarse el número de empleados de la administración pública que tienen derecho a concertar convenios colectivos y tomar medidas para que el sistema de relaciones entre empleadores y trabajadores transparente y autónomo sea comprendido por toda la población. El Gobierno del Japón, en colaboración con los interlocutores sociales, decidirá sobre las medidas legislativas necesarias aproximadamente unos tres años después de promulgarse la ley, sobre la base de intercambios de opiniones y consultado con todas las partes interesadas. El diálogo social será fundamental en todas las fases para conseguir una reforma satisfactoria de la administración pública.

En relación con el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, el Gobierno del Japón estableció la Comisión del Personal de Extinción de Incendios, basada en el acuerdo concluido con el Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón (JICHIRO), sindicato que agrupa a los trabajadores locales de la administración pública. Asimismo, mediante el establecimiento, en 2005, de un sistema de «facilitadores de enlace », el porcentaje de opiniones presentadas por medio del facilitador de enlace pasó de 52,9 por ciento en 2005 a 78,6 por ciento en 2007. Asimismo, el porcentaje de sedes y cuarteles que comunicaron al personal y a los facilitadores de enlace los resultados y explicaron los motivos de las deliberaciones, pasó de 48,4 por ciento en 2005 a 73,9 por ciento en 2007.

El representante gubernamental puso de relieve que su Gobierno, constantemente comprometido a seguir mejorando el buen funcionamiento del sistema del personal de extinción de incendios, está decidido a mejorar mediante el intercambio de opiniones con los sindicatos de trabajadores las condiciones de trabajo de dicho personal.

Los miembros trabajadores recordaron que la cuestión del respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores en el sector público del Japón se plantea desde 1965, y se examinó en el seno de los órganos de control de la OIT en numerosas ocasiones. El Gobierno ha presentado finalmente un proyecto de ley de reforma de la función pública que se discute actualmente en el Parlamento. Los miembros trabajadores consideran que el proyecto debe adoptarse puesto que permitiría reconocer el derecho de negociación colectiva a los funcionarios e instituir un sistema autónomo de relaciones profesionales en el sector público. Sin embargo, dicho proyecto de ley debe ser completado de urgencia por disposiciones que prevean el reconocimiento del derecho de huelga a los funcionarios y el derecho de organización de los bomberos. Los miembros trabajadores solicitaron al Gobierno iniciar inmediatamente las discusiones con los sindicatos sobre las reformas suplementarias y desean que la OIT proporcione a este respecto la asistencia técnica necesaria. Los funcionarios japoneses no deberían esperar décadas para que se concrete la puesta en práctica de las recomendaciones de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical.

Los miembros empleadores expresaron su aprecio por los esfuerzos del Gobierno para tratar la cuestión de la reforma de la función pública mediante el intercambio de opiniones con los sindicatos interesados. Se complacen del progreso para adoptar un proyecto de ley que modifica la Ley de la Función Pública basado en discusiones con los sindicatos. Es necesario que las partes involucradas discutan además sobre el problema de los derechos laborales de los funcionarios públicos.

Los miembros empleadores solicitaron al Gobierno que se distinga entre el proceso de establecer un nuevo sistema de negociación para el personal de lucha contra incendios del reconocimiento de su libertad sindical. A este respecto, los miembros empleadores exhortaron al reconocimiento de facto del sindicato de lucha contra incendios por parte del Gobierno, para completar las consultas y negociaciones. Se solicitó también al Gobierno que continúe como la reforma de modo que se reconozca el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales del representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión observó que los comentarios de la Comisión de Expertos se referían al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios y a los derechos de las organizaciones de funcionarios públicos.

La Comisión tomó nota de la declaración del Gobierno según la cual el proyecto de reforma del servicio civil se encuentra actualmente ante la Dieta, sobre la base de las recomendaciones del Comité Especial de Examen. El Gobierno declaró su compromiso con un diálogo franco y pleno con los interlocutores sociales concernidos en el tema de los derechos fundamentales de los funcionarios públicos. En lo que respecta al personal de extinción de incendios, el Gobierno recordó las medidas especiales tomadas en acuerdo con los sindicatos de trabajadores municipales para instituir el sistema de comités de personal de extinción de incendios y la reciente inclusión de facilitadores de enlace.

La Comisión apreció las medidas adoptadas por el Gobierno en los últimos años para asegurar consultas plenas y significativas con los interlocutores sociales concernidos por la cuestión del reconocimiento de los derechos fundamentales en el trabajo de los empleados públicos en el contexto de la reforma del servicio civil. La Comisión alentó al Gobierno a que mantuviera este enfoque favorable a un diálogo social pleno y abierto a efectos de la elaboración de nuevos textos necesarios para garantizar la plena aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica. A este respecto la Comisión recordó la necesidad de asegurar los derechos consagrados en el Convenio núm. 87 a los funcionarios públicos y de garantizar el derecho de sindicación del personal de la lucha contra incendios sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión alentó al Gobierno a que entre tanto que procediera al reconocimiento de facto de la organización de bomberos para que pueda participar en las consultas y negociaciones pertinentes. La Comisión confió en que el Gobierno estaría en un futuro próximo en condiciones de facilitar informaciones detalladas a la Comisión de Expertos sobre medidas tangibles destinadas a garantizar el pleno respeto del Convenio para todos los trabajadores.