Caso individual (CAS) - Discusión: 2013, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - República de Corea (Ratificación : 1998)

El Gobierno comunicó la siguiente información escrita.

El Gobierno coreano aspira a establecer mejores prácticas en la gestión de la migración laboral aplicando diversas políticas para proteger a los trabajadores migrantes en todas las etapas, desde la «llegada» y el «empleo» hasta su «marcha». Con respecto a la entrada de los trabajadores migrantes en la República de Corea, en virtud del Sistema de Permisos de Empleo (de ahora en adelante, «trabajadores EPS») a éstos se les ofrece la posibilidad de trabajar en el país en condiciones equitativas y transparentes. Existe un sistema de selección justo y transparente para evitar que algún agente se aproveche de los trabajadores EPS o que éstos se vean en un aprieto por irregularidades o corrupción. Una vez en la República de Corea, se imparte a los trabajadores EPS la formación precisa para permitirles integrarse y que conozcan sus derechos legales. Los costos de formación están totalmente cubiertos por sus empleadores. Se facilita a los trabajadores información detallada en cuanto a sus derechos en virtud de las leyes del trabajo pertinentes, así como instrucciones minuciosas sobre los procedimientos para presentar una denuncia si se infringen sus derechos.

Durante el empleo, en virtud del EPS, queda prohibida toda discriminación contra los trabajadores migrantes y las leyes laborales, como la Ley sobre el Seguro de Indemnización de los Accidentes del Trabajo, la Ley del Salario Mínimo y la Ley de Normas Laborales, se aplican de forma igualitaria tanto a los trabajadores migrantes como a los coreanos. Las 47 oficinas del trabajo locales de todo el país son las que reciben y examinan las denuncias que presentan los trabajadores migrantes. El Gobierno proporciona asesoramiento y lleva a cabo aproximadamente 5 000 inspecciones al año en lugares de trabajo donde están empleados trabajadores migrantes. Los 60 centros de trabajo locales que están bajo la tutela del Ministerio de Empleo y Trabajo asisten a los trabajadores migrantes para solucionar los problemas jurídicos que surgen y asuntos relacionados con el empleo, como las cuestiones relativas a la ampliación de los períodos de empleo. Hay un total de 34 centros de apoyo y un centro de llamadas para trabajadores migrantes en el país. Ofrecen toda una serie de servicios gratuitos a los trabajadores migrantes. Por ejemplo, ofrecen servicios de asesoramiento, asistencia jurídica, clases gratuitas sobre cultura coreana, chequeos médicos gratuitos y refugio a trabajadores migrantes. Hay servicios de interpretación gratuitos que están a disposición de los trabajadores migrantes. Aproximadamente 200 intérpretes están de servicio a cualquier hora y hay 500 intérpretes disponibles. El Gobierno coreano, en colaboración con las embajadas de los países de los que proceden estos trabajadores, organiza actos culturales para trabajadores migrantes de forma que los trabajadores del mismo país tienen la ocasión de encontrarse y compartir información. En 2012, se organizaron nueve actos culturales para seis países, incluidos Tailandia y Filipinas, y además se celebraron seis eventos multinacionales. El Gobierno de la República de Corea imparte a los trabajadores migrantes formación profesional totalmente subvencionada en una serie de ámbitos. En 2012, hubo 4 935 trabajadores migrantes que realizaron una formación profesional en campos como la iniciación a la informática, el manejo de maquinaria pesada para la construcción y la reparación de automóviles. Asimismo, el Gobierno también exige un seguro diseñado exclusivamente para los trabajadores EPS. Entre los elementos del seguro obligatorio que exige el Gobierno, se encuentran un seguro que cubra los gastos de viaje de regreso en avión, un seguro de accidente y de fallecimiento no relacionado con el trabajo, un seguro de garantía para los salarios no pagados y un seguro de garantía en caso de partida para las indemnizaciones. Estos requisitos están hechos a medida para proteger a los trabajadores y defender sus intereses durante toda su experiencia laboral.

En relación con las medidas con miras a su regreso, en virtud del programa de apoyo al repatriado, se invitó a los trabajadores EPS a sesiones de información que se celebran para asesorarles sobre la preparación de su vuelta a sus países de origen. En este tipo de instrucción, se informa, por ejemplo, sobre cómo cobrar los salarios no pagados y recibir prestaciones sociales. En 2012, se organizaron 77 sesiones de información y se atendió a 5 122 trabajadores EPS. El Gobierno coreano proporcionó servicios de colocación para los repatriados. Organizó ferias de empleo para poner en contacto a los repatriados que buscan trabajo con empresas coreanas presentes en sus países de origen. En 2012, 2 087 repatriados recurrieron a estos servicios de colocación y 337 de estas personas lograron encontrar un empleo. Se ofreció un paquete de servicios que comprende desde la formación profesional personalizada hasta servicios de colocación para ayudar a los repatriados a instalarse pronto en sus países de origen. En cuanto a los trabajadores migrantes que salieron de la República de Corea sin recibir la compensación que les corresponde en el marco del seguro de garantía de retorno, suscrito por los empleadores, o del seguro para gastos de retorno al país de procedencia, suscrito por los propios trabajadores migrantes, el Gobierno presta los servicios necesarios para asegurar que los trabajadores reciban esos pagos. En 2012, los trabajadores EPS recibieron 204 millones de won (aproximadamente 182 000 dólares de los Estados Unidos) en concepto de seguro de garantía de retorno y 278 millones de won (aproximadamente 248 000 dólares de los Estados Unidos) en concepto de seguro para gastos de retorno. En el marco del actual sistema EPS, los trabajadores migrantes sólo pueden cambiar de empleo tres veces en los primeros tres años de su contratación y dos veces durante la prórroga de su contrato de empleo, que no puede ser superior a un año y diez meses. Por lo tanto, un trabajador migrante puede cambiar de lugar de trabajo como máximo cinco veces en un período de cuatro años y diez meses. Si los trabajadores EPS tienen que cambiar de empleo por razones ajenas a su voluntad, como por ejemplo, tras el cierre temporal o permanente de su centro de trabajo o en casos de incumplimiento por el empleador de las condiciones de trabajo, no se aplicarán las limitaciones sobre el número máximo de cambios de empleo. En el marco del sistema EPS, cuando un trabajador migrante cambia de empleo por cualquiera de las razones legítimas mencionadas antes, éste/ésta puede solicitar el cambio de empleo ante una oficina de empleo, por lo que no se necesita la confirmación del empleador. Sólo en los casos en que los trabajadores EPS solicitan un cambio de empleo por terminación del contrato de trabajo, las oficinas de empleo a veces comprueban con el empleador que el contrato de trabajo ha terminado realmente. Los trabajadores EPS no necesitan la autorización del empleador para cambiar de empleo. La mayoría de las violaciones de las leyes laborales que se constataron en 2011 fueron casos simples de incumplimiento de las obligaciones administrativas o de los procedimientos prescritos en las leyes laborales como la Ley de Normas Laborales. Entre las violaciones constatadas figura el incumplimiento de las siguientes obligaciones: especificación escrita de las condiciones de trabajo (1 051 casos); anuncio público del contenido principal de las leyes laborales en el lugar de trabajo (979 casos); anuncio público de la lista de trabajadores (894 casos); información de los trabajadores sobre el salario mínimo (710 casos); y educación sobre el acoso sexual (593 casos). Además, se registraron 341 casos de salarios impagados y 63 casos de pagos inferiores al salario mínimo.

En relación con la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres, se lograron los siguientes resultados de la aplicación de los programas de acción afirmativa gracias al programa de acción afirmativa del Gobierno el porcentaje de mujeres trabajadoras y de mujeres en puestos directivos aumentó de forma constante en los lugares de trabajo: en 2009 el 34,01 por ciento de mujeres trabajadoras y el 14,13 por ciento de mujeres directivas; en 2010 el 34,12 por ciento de mujeres trabajadoras y el 15,09 por ciento de mujeres directivas; en 2011 el 34,87 por ciento de mujeres trabajadoras y el 16,09 por ciento de mujeres directivas; en 2012 el 35,24 por ciento de mujeres trabajadoras y el 16,62 por ciento de mujeres directivas.

En lo que se refiere a la mejor protección de la maternidad y promoción del equilibrio entre la vida profesional y familiar, se registró un aumento de la utilización de las licencias de maternidad pagadas (hasta 90 días) y de las licencias para el cuidado de los hijos por personas con hijos menores de seis años. El número de mujeres que se acogieron a la licencia de maternidad aumentó en aproximadamente 35 por ciento entre 2008 y 2012: 68 526 en 2008, 70 560 en 2009, 75 742 en 2010, 90 290 en 2011 y 93 394 en 2012. El número de trabajadores que se acogieron a la licencia para el cuidado de los hijos se duplicó entre 2008 y 2012: 29 145 en 2008, 35 400 en 2009, 41 732 en 2010, 58 137 en 2011 y 64 069 en 2012. Para apoyar y fomentar un equilibrio sano entre la vida profesional y familiar, se procedió a nuevas modificaciones legislativas en 2012. En la actualidad, los trabajadores pueden trabajar menos horas en lugar de tomar la licencia para el cuidado de los hijos, y pueden tomar una licencia para el cuidado de los miembros de la familia enfermos.

Respecto a las actividades de vigilancia de los inspectores del trabajo relativas a la discriminación, en 2012, el Gobierno inspeccionó 5 431 lugares de trabajo que emplean un gran número de trabajadores no regulares, como los trabajadores con contratos de duración determinada y los temporeros. Se determinó que, del total de los lugares de trabajo inspeccionados, 4 267 cometieron 17 103 infracciones de las leyes laborales. Se remitieron 191 casos a la oficina del Fiscal, se impusieron multas en tres casos y se adoptaron sanciones administrativas en 244 casos. Las infracciones se relacionan con el incumplimiento de las disposiciones relativas a la especificación de las condiciones de trabajo (1 737 casos); la información de los trabajadores sobre el salario mínimo (1 530 casos); y el impago de los salarios o compensaciones dentro de los 14 días siguientes al abandono del puesto de trabajo por casusa de fallecimiento o dimisión (1 334 casos). Los casos relativos al envío de trabajadores temporeros a lugares de trabajo en los que esa categoría de trabajadores no están autorizados a trabajar, o el envío de trabajadores temporeros por organismos no autorizados (168 casos) se remitieron a la oficina del Fiscal. Otros casos relativos a la discriminación contra los trabajadores no regulares en lo tocante a la compensación por primas y las vacaciones (108 casos) se solucionaron mediante la adopción de sanciones administrativas.

Además ante la Comisión, un representante gubernamental destacó que su Gobierno ha estado tratando de eliminar todas y cada una de las formas de discriminación en el trabajo y en la profesión con el fin de fomentar la calidad general en el empleo. Los trabajadores migrantes amparados por el Sistema de Permiso de Empleo (EPS) gozan de la misma protección que los nacionales en el marco de la legislación del trabajo, y la calidad de vida de los trabajadores migrantes se ha visto mejorada por una diversidad de programas de apoyo proporcionados por el Gobierno antes de su entrada, durante el empleo y después de su partida. La comunidad internacional ha reconocido el EPS como un sistema pionero de gestión de la migración laboral. Además, se permite a los trabajadores amparados por el EPS cambiar de lugar de trabajo hasta cinco veces. Sin embargo, se les permitirá cambiar de lugar de trabajo sin límite de veces, de conformidad con un conjunto de criterios establecidos en la ley, por ejemplo, el cierre temporal o permanente de la empresa, las violaciones de los contratos de trabajo o un trato injusto por parte del empleador. Refiriéndose a las conclusiones de la 40.ª reunión de la Conferencia, que reconoció que es necesario cierto grado de limitaciones a la migración laboral, el orador subrayó que los cambios frecuentes e ilimitados de lugares de trabajo podrían dar lugar a intervenciones ilegales por parte de intermediarios no autorizados.

El Gobierno adoptó amplias medidas de política para la protección de trabajadores no regulares contra la discriminación y para reforzar la red de seguridad social para los trabajadores que se encuentran en situaciones precarias. Las medidas comprenden: i) la prórroga del período para solicitar medidas correctivas contra la discriminación de tres a seis meses; ii) modificaciones a la Ley sobre la Protección de los Trabajadores Temporeros en agosto de 2012, de manera que estos trabajadores ilegalmente destinados han de ser contratados directa e inmediatamente por los empleadores reales encargados directamente de su supervisión; y iii) otorgar a los inspectores del trabajo facultades para identificar y ocuparse de la discriminación contra trabajadores de duración determinada y de trabajadores temporeros basada en los salarios y las condiciones de trabajo. Estas medidas se han visto acompañadas de progresos en los resultados. El orador indicó también que otorgar a los sindicatos la capacidad de representar a trabajadores no regulares en relación con casos de discriminación no es compatible con los procedimientos de litigio, pues aquellos no son la parte directamente afectada por un trato discriminatorio ni se beneficiarían de las medidas correctivas.

En relación con la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres, el Gobierno ha puesto en aplicación políticas como las de reducción de las horas de trabajo durante el período de cuidado de los hijos, un sistema de licencia por cuidados de la familia y la protección de la maternidad. En el caso de las trabajadoras que han visto sus carreras interrumpidas, el Gobierno les proporciona servicios generales de empleo como asesoramiento en la carrera, colocación en el empleo y formación profesional para su reinserción en la fuerza de trabajo. El Gobierno ha comenzado a tomar medidas de discriminación positiva en instituciones públicas y empresas privadas con más de 500 empleados, y desde mayo de 2013 los programas de discriminación positiva se han ampliado a la totalidad de las instituciones públicas.

En relación con la discriminación por motivos de opinión política, la Constitución obliga a la imparcialidad política de todos los funcionarios públicos, incluidos los funcionarios del Estado y el personal docente de la escuela pública, prohibiendo así a esta categoría de trabajadores participar en actividades políticas a favor de determinado partido político o determinado político. En 2012, el Tribunal Constitucional confirmó la constitucionalidad de prohibir y limitar las actividades políticas de los funcionarios públicos, incluido el personal docente de las escuelas. El orador recalcó que el Gobierno ha estado haciendo más esfuerzos para garantizar el empleo de calidad y la equidad en su sociedad para alcanzar más igualdad, mediante la consulta con los interlocutores sociales.

Los miembros trabajadores recordaron que en 2009 la Comisión de la Conferencia había concluido que la protección de los trabajadores migrantes contra la discriminación y los abusos exige la atención permanente del Gobierno. Las enmiendas legislativas de 2012, que permitirán al trabajador migrante cambiar de empleador, en particular en el caso de condiciones de trabajo difíciles, o de diferencias de trato, son importantes, pero en la práctica persisten los problemas a causa de la carga de la prueba que pesa sobre el trabajador, las dificultades de orden lingüístico, la falta de asesoramiento jurídico, y la obligación de seguir trabajando en el mismo lugar de trabajo mientras dura la investigación. Subrayan que el Gobierno no ha facilitado información sobre las garantías de que dispone un trabajador en caso de denuncia ante un inspector del trabajo o ante la policía, o sobre la forma de obtener el «reconocimiento objetivo» como víctima de discriminación, lo cual le permitiría solicitar un cambio inmediato de lugar de trabajo. Es sorprendente que, en la amplia mayoría de los casos, los pedidos de cambio de lugar de trabajo se deban a razones distintas a la violación del contrato de trabajo. A menudo, en el curso del procedimiento, se invita — o se obliga — a los trabajadores a cambiar la razón de esa solicitud, por temor a que sea denegada. Además, habida cuenta de que un trabajador migrante que abandona a su empleador será devuelto a su país si no encuentra otro trabajo en un plazo de tres meses, con frecuencia este debe elegir entre las discriminaciones y los abusos por parte del empleador, o la expulsión. En cuanto a la discriminación basada en el sexo, los miembros trabajadores aludieron a los empleos no regulares, para los que se busca sobre todo mano de obra femenina, así como la frecuencia de los despidos por embarazo, nacimiento u obligación de ocuparse de un hijo. Otro problema es la falta de presupuesto y de conocimientos especializados en materia de igualdad de oportunidades entre los hombres y las mujeres. Pese a que en las empresas se han designado inspectores honorarios de igualdad en el empleo, hay pocos resultados concretos a raíz de la falta de formación y de sensibilización. Los miembros trabajadores también lamentaron que en la enseñanza haya discriminación basada en las ideas políticas.

Los miembros empleadores subrayaron que, con arreglo al Sistema de Permiso de Empleo (EPS), que empezó a aplicarse en 2004, más de 200 000 trabajadores ingresaron en el país entre ese año y 2009. Varios textos legislativos se aplican por igual a los trabajadores migrantes y coreanos. Si bien el EPS se basó en un principio en el supuesto de que los trabajadores continuarían trabajando para el empleador con quien habían concertado originalmente un acuerdo de empleo, varias cuestiones prácticas llevaron a hacer menos estricto tal supuesto. Ahora, los trabajadores pueden cambiar de empleador tres veces como máximo (en los tres primeros años) por motivos justificados, y la lista de razones aceptables para cambiar de lugar de trabajo se ha ampliado en fecha reciente. Los miembros empleadores señalaron que el derecho de los trabajadores extranjeros a permanecer en el país se concede en el contrato firmado con el primer empleador y que, en principio, el trabajador debería permanecer con ese empleador. Si bien esto no siempre es posible en la realidad, fijar un límite del número de veces que puede cambiar un trabajador de empleador no es, de por sí, un acto de discriminación. Sin embargo, en vista de las distintas culturas e idiomas, los trabajadores migrantes no siempre pueden plantear inquietudes sobre sus empleos y es posible quizás que experimenten dificultades en cuanto a los cambios permitidos. Por lo tanto, los miembros empleadores alentaron al Gobierno a que siguiera emprendiendo iniciativas a fin de asegurar que los trabajadores migrantes reciban la información y la asistencia necesarias. Los miembros empleadores se hicieron eco de la solicitud hecha por la Comisión de Expertos al Gobierno a fin de adoptar las medidas necesarias para garantizar que, en la práctica, el EPS (con inclusión del sistema de reintegración y reempleo) conceda la debida flexibilidad para cambiar el lugar de trabajo de modo que se evite la vulnerabilidad de los trabajadores ante situaciones de abuso y discriminación por los motivos establecidos en el Convenio.

En cuanto a la cuestión de la discriminación basada en el sexo y en la situación del empleo, los miembros empleadores recordaron que mientras que toda forma de discriminación resulta inadecuada, quienes trabajan en empleos no permanentes no deben beneficiarse automáticamente de las mismas condiciones que se aplican a los trabajadores permanentes y, en el caso de las subcontrataciones, no es necesariamente adecuado aplicar las mismas condiciones de trabajo a los trabajadores contratados por distintas empresas. Un aspecto fundamental para atender a la cuestión de la discriminación consiste en establecer medios por los que los trabajadores pueden plantear inquietudes y buscar reparación; entre las nuevas medidas al respecto se cuenta una ampliación del plazo máximo para presentar quejas, así como la concesión de nuevas facultades de asesoramiento y supervisión a los inspectores del trabajo. Entre las medidas adoptadas con respecto al empleo de mujeres, cabe mencionar la utilización de inspectores a título honorario sobre igualdad en el empleo, nombrados por las distintas empresas; el requisito de que todas las organizaciones públicas — y las empresas privadas de cierto tamaño — presenten un informe anual sobre el empleo de mujeres; y la exigencia de que las empresas de gran tamaño con una escasa participación de mujeres presenten planes de acción positiva ante las autoridades. No obstante, tales medidas dependen del compromiso en el lugar de trabajo. Por lo tanto, los miembros empleadores pidieron al Gobierno que examinara la adopción de medidas adicionales que contribuyeran a la sistematicidad a fin de facilitar una mejor participación de las mujeres en la fuerza de trabajo. Con referencia a la discriminación basada en las opiniones políticas, los miembros empleadores observaron que el grupo de docentes despedidos en 2012 habían sido reintegrados tras emprender acciones judiciales, lo que indica que se han establecido medidas de protección contra la discriminación. Sin embargo, se trata de un asunto complejo, ya que la ley coreana requiere que los funcionarios públicos mantengan una neutralidad política. La Comisión de Expertos observó que, en algunos casos, se permitían excepciones a la protección general contra la discriminación basada en las opiniones políticas, pero para que la excepción sea válida «los criterios utilizados deben corresponder de manera concreta y objetiva a las exigencias inherentes a un determinado empleo». Falta información que permita determinar si se ha realizado una evaluación objetiva de las exigencias inherentes al empleo de los docentes. Por consiguiente, los miembros empleadores hicieron suya la solicitud de la Comisión de Expertos de que el Gobierno tome medidas para proporcionar la debida protección a los docentes de la enseñanza primaria y secundaria.

Una miembro trabajadora de la República de Corea subrayó que, a pesar de que el párrafo 1 del artículo 25 de la Ley sobre el Empleo de los Trabajadores Extranjeros y del Sistema de Permisos de Empleo ha sido enmendado, resulta sumamente difícil para los extranjeros cambiar de empleo en razón de las importantes restricciones existentes. En 2012 se introdujo un nuevo sistema que empeoró más la situación de los trabajadores migrantes. Por lo tanto, es preciso que se flexibilicen las condiciones para cambiar de empleo, en particular en situaciones en las que hay una gran discrepancia entre los salarios y las condiciones de trabajo de esos trabajadores y los demás trabajadores que realizan el mismo trabajo. En relación con la sobrerrepresentación de las mujeres en los empleos precarios y el hecho de que las trabajadoras no regulares reciben solo el 40 por ciento del salario de los trabajadores regulares, el orador destacó que esta brecha salarial estructural es consecuencia de las carencias de la legislación. En virtud de la legislación actual, los trabajadores en situación precaria tienen dificultades para optar por vías de recurso, por temor a las represalias de los empleadores, en particular los despidos. El orador subrayó que debido a las diversas modalidades de empleo creadas, un número creciente de trabajadores no está cubierto por el ámbito de aplicación de la Ley sobre las Normas Laborales o de la Ley sobre los Sindicatos y la Armonización de las Relaciones Laborales, lo que conduce a un deterioro de sus condiciones de trabajo y la ausencia de seguridad social. Es necesario que esas leyes cubran a los trabajadores con condiciones de empleo especiales, que la Ley sobre las Normas del Trabajo incluya el principio de empleo directo y que los sindicatos tengan la posibilidad de interponer recursos. Citando la tasa de empleo de las mujeres, que en enero de 2013 se situaba en 46,3 por ciento, el orador recalcó que las mujeres, en particular las que se hallan en situación precaria, son presionadas para salir del mercado laboral, a pesar de que la legislación prevé licencias de maternidad y licencias para el cuidado de los hijos.

Otra miembro trabajadora de la República de Corea dijo que los trabajadores subcontratados afrontan las peores discriminaciones en relación con las condiciones de empleo, incluidas las diferencias salariales y la seguridad en el empleo. Las directrices en materia de protección de los trabajadores internos subcontratados, publicadas por el Gobierno en 2011, en realidad protegen a los empleadores que recurren al empleo indirecto. En el sector de la manufactura, en el que está prohibido el trabajo temporal, esta forma de trabajo aumenta continuamente. Un sistema propuesto por el Gobierno para eliminar los contratos de duración determinada convirtiéndolos en indefinidos no es útil. Por ejemplo, algunos trabajadores a los que se les convirtió el contrato fueron ubicados en puestos con una categoría sin posibilidades de promoción, y su salario equivale al 64 por ciento de los de los trabajadores regulares. Una nueva medida adoptada por el Gobierno en 2012, relativa al cambio de lugar de trabajo de los trabajadores migrantes, es discriminatoria en función del país de origen. En virtud de la misma, los migrantes en busca de trabajo se ven forzados a esperar a que el empleador los contacte, sin conocer el tipo o el lugar de trabajo, o sea, en situación de extrema inseguridad. En cuanto a la discriminación basada en las opiniones políticas, el orador subrayó que se está utilizando el despido de docentes, de afiliados al Sindicato Coreano del Personal Docente y de los Trabajadores de la Educación (KTU), de afiliados al Sindicato de Empleados Públicos de Corea (KGEU) y de funcionarios públicos, para negar el reconocimiento jurídico a esos sindicatos.

La miembro empleadora de la República de Corea puso de relieve que a los trabajadores migrantes se les permite cambiar de lugar de trabajo sin límite alguno por motivos no atribuibles a los trabajadores, y hasta tres veces en caso de terminación del empleo. En 2011 el Tribunal Constitucional sostuvo que la limitación del número de cambios no viola los derechos de los trabajadores extranjeros. La frecuente movilidad socavaría la capacidad de los empleadores de gestionar a sus trabajadores y aumentaría la carga financiera que les corresponde de proporcionar educación y formación a los trabajadores. En la práctica, los cambios de lugar de trabajo no precisan del permiso de los empleadores, pues éstos están obligados a informar a las autoridades de las solicitudes de cambios presentadas por los trabajadores. Para mejorar más la tasa de participación de las mujeres en la economía, que es inferior a la de los hombres, la flexibilidad salarial y la diversificación del empleo son la solución para contribuir a que las mujeres tengan pleno acceso al mercado de trabajo. A este respecto, se ha revisado la legislación y, desde agosto de 2012, se llevan a cabo inspecciones del trabajo. Como cada vez más empresas grandes están cambiando o planean cambiar a sus trabajadores de no regulares a regulares, como se indica en las Directrices sobre la protección de trabajadores internos subcontratados, pronto mejorará la cuestión de los trabajadores no regulares. La República de Corea es el único país de Asia en el que la legislación exige a las empresas que adopten medidas de discriminación positiva. Aunque estas medidas no siempre se han aplicado perfectamente desde su adopción en 2006, las empresas están tratando de aplicar medidas a este respecto, como lo muestran las tendencias al alza de empleo femenino y de mujeres que ocupan puestos directivos, tendencias más acusadas en el sector privado que en el sector público. Con respecto a la discriminación por motivos de opinión política, si bien el Tribunal Supremo ha ordenado la reinserción del personal docente afectado, ha sostenido que ese personal ha faltado a su obligación de mantenerse políticamente neutro, que prescribe la Constitución.

La miembro trabajadora del Japón declaró que los trabajadores coreanos y japoneses están haciendo frente a muchos problemas comunes, siendo el más importante el de la discriminación por motivos de sexo y de estatuto laboral. Las más discriminadas son las trabajadoras no regulares. Subrayó que cuando se desglosa el número de trabajadores no regulares por sexo, en el caso de los hombres hay más trabajadores regulares (60,9 por ciento) en situación irregular. En el caso de las mujeres, hay más trabajadoras no regulares que regulares, y los salarios de aquéllas son bajos. Asimismo, el número de trabajadores con «tipos especiales de empleo» está aumentando rápidamente y la legislación del trabajo no los reconoce como empleados. En nombre de la competencia global, los trabajadores se están viendo privados de sus derechos consagrados en los instrumentos de la OIT y su protección se está debilitando. La miembro trabajadora expresó la esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para aplicar plenamente las disposiciones del Convenio, no sólo para la mejora del bienestar de los trabajadores coreanos, sino para el fomento del trabajo decente en la región y en el mundo.

Una observadora representando a la Internacional de los Servicios Públicos (ISP) manifestó su rechazo y preocupación por la difícil situación que enfrentan los sindicatos de la función pública. La precariedad laboral es mayor cada año y el Gobierno ha reducido los presupuestos al mínimo, lo que impide nuevas contrataciones. Esto implica que los servidores públicos ven un aumento en su carga de trabajo y que se recurre a la subcontratación y a empleos temporales. Por ejemplo, los trabajadores precarios de apoyo a la educación, que son casi la mitad de todos los trabajadores precarios en el sector público perciben un salario entre 50 y 70 por ciento inferior al que recibe el personal regular por un mismo trabajo. Las más afectadas son las mujeres. Si bien el Gobierno afirma que regularizará la situación laboral de los servidores públicos, la oradora consideró que en realidad la situación de dichos trabajadores se verá netamente desmejorada ya que se cambiarán los contratos de duración determinada en contratos sin límite de plazo pero a tiempo parcial. En efecto, el Gobierno ha anunciado que de este modo se planea aumentar la tasa de empleo hasta el 70 por ciento. Se trata entonces de más trabajo, en menos tiempo por menos dinero. La intensidad del trabajo es tan grande que la tasa de suicidio ha aumentado en los últimos meses. Es de lamentar que el Gobierno considere que las mujeres prefieren los horarios flexibles para ocuparse de sus familias. Esto no hace más que perpetuar las diferencias de género y condena a las mujeres a puestos menos remunerados. Estas políticas, más que una solución a la precariedad, constituyen un modo de perpetuar desigualdades profundas. Deben, por el contrario, adoptarse políticas basadas en el principio del empleo estable y seguro que garanticen servicios públicos de calidad.

La miembro trabajadora de los Países Bajos recordó que el Gobierno anunció recientemente medidas de creación de «trabajos a tiempo parcial correctos», y que los sindicatos coreanos están inquietos, pues estas medidas fomentarán el aumento de empleos temporarios de mala calidad, en lugar de contribuir al empleo decente y a reducir la discriminación. Observó que el Gobierno ha comparado el «modelo holandés» para elaborar las medidas propuestas. En consecuencia, consideró que conviene compartir información acerca de la experiencia holandesa sobre la relación de trabajo atípica y a tiempo parcial. En 1999 se promulgó una Ley sobre Trabajo Atípico, que regula estas modalidades de empleo, en lugar de prohibir las relaciones de empleo indefinidas, a tiempo parcial e indirectas, y con miras a ofrecer flexibilidad y seguridad a estos trabajadores, asegurando al mismo tiempo la aplicación del principio de igual remuneración por un trabajo de igual valor, incluidas todas las prestaciones del trabajador. A resultas de ello, la tercera parte de la fuerza de trabajo holandesa ya no tenía un contrato de empleo permanente o indefinido. Las mujeres, en particular, aceptaban trabajos a tiempo parcial, y para algunos grupos de trabajadores — trabajadores jóvenes, cuidadores, trabajadores agrícolas y del sector de la alimentación — las relaciones de empleo atípicas se volvieron típicas. Pese a que para muchos de estos trabajadores la regulación del principio de no discriminación redundó en una mejora de las condiciones de empleo, para un grupo importante la calidad del empleo se deterioró tras la sustitución del empleo permanente por un contrato a plazo fijo y la aparición de nuevas formas de empleo flexible, como el trabajo en reserva, o con períodos de guardia, y los contratos de cero horas, con los que sólo se ofrecen pocas horas de empleo. Consciente del riesgo de una división creciente del mercado de trabajo, el Gobierno de los Países Bajos y los interlocutores sociales coincidieron en que se necesitaban más medidas; entre otras cosas, la prohibición de algunas formas de empleo flexible para prevenir la proliferación de contratos de empleo insatisfactorios. Por lo tanto, y dada la enorme disparidad salarial señalada por la Comisión de Expertos entre los trabajadores regulares y los no regulares, manifestó su preocupación por la declaración del Gobierno, respecto a seguir el «modelo holandés»; preguntó qué medidas preveía adoptar para convertir el empleo no regular en empleo regular, para garantizar la vigilancia de la no discriminación y el pleno goce de los derechos sindicales y de negociación colectiva de los trabajadores no regulares.

Una observadora representando a la Internacional de la Educación (IE) estimó que la prohibición impuesta a los maestros de enseñanza primaria y secundaria de participar en actividades políticas, contrariamente a los profesores universitarios, era discriminatoria y claramente violatoria del Convenio. La justificación del Gobierno a esta diferencia de trato entre estas dos categorías de docentes en cuanto a sus diferentes roles (enseñanza y enseñanza e investigación respectivamente) es injustificada ya que todos los ciudadanos son iguales y deberían tener las mismas oportunidades para ejercer influencia en las esferas políticas, económicas y sociales tal como está previsto en el artículo 80 de la Recomendación OIT/UNESCO de 1966, según la cual los docentes deberían poder ejercer los mismos derechos civiles que los ciudadanos. La oradora estimó asimismo que la práctica de no permitir la afiliación sindical a docentes despedidos o pensionados es discriminatoria. El Sindicato Coreano Chunkyojo fue amenazado con la anulación de su registro por aceptar la afiliación de docentes despedidos por motivos políticos o pensionados. Por la misma razón, el Gobierno sigue rechazando el registro del Sindicato Coreano de Empleados del Gobierno (KGEU). La oradora solicitó a los órganos de control de la OIT que insten una vez más al Gobierno a que respete las normas internacionales del trabajo garantizando los derechos civiles y políticos de los docentes, reintegrando a aquellos que fueron despedidos por ejercer su libertad de expresión y permitiendo que los trabajadores despedidos y pensionados puedan afiliarse a sindicatos.

La miembro trabajadora de Nepal indicó que para muchos trabajadores nepalíes trabajar en la República de Corea constituía la oportunidad de conseguir un mejor empleo con un buen salario y condiciones de empleo dignas. Los trabajadores creen que la implicación de los gobiernos respectivos es garantía de que sus derechos laborales están protegidos. Emplean más de un año en aprender la lengua y en capacitarse. Al final, se les pone en una bolsa de trabajo. La Ley sobre el Empleo de Trabajadores Extranjeros, de 2003, establece que la protección de los derechos e intereses de los trabajadores extranjeros se aplica en los mismos términos que la de sus compañeros coreanos, en virtud de la Ley de Trabajo Uniforme. De conformidad con la ley, el trabajador migrante puede buscar un empleo adecuado que pueda desempeñar adecuadamente en buenas condiciones de empleo consultando una lista de lugares de trabajo que puede elegir o cambiar si las condiciones resultan no ser apropiadas o en caso de explotación. La mayoría de los trabajadores migrantes lleva a cabo trabajos difíciles que nadie quiere hacer. En agosto de 2012, el Gobierno adoptó una nueva medida sobre el derecho de los trabajadores migrantes al cambio de empleo. En virtud de esta nueva medida, ya no se entrega a los trabajadores migrantes que buscan un nuevo empleo una lista de lugares de trabajo con ofertas de puestos, como ocurría antes. Como resultado de esta medida los trabajadores migrantes se encuentran en una situación en la que, aunque estén buscando empleo, tienen que esperar a que los llamen. Los trabajadores no saben qué trabajo se les va a ofrecer, ni dónde será. Por consiguiente, se ven obligados a buscar empleo en condiciones altamente inciertas. Además, como se les pide que vuelvan a su país de origen si no encuentran un empleo en un plazo de tres meses, están abocados a firmar nuevos contratos de empleo sean cuales sean las condiciones antes de que transcurran los tres meses o bien abstenerse de cambiar de lugar de trabajo aunque estén descontentos con su empleo. Por lo tanto, la nueva medida constituye una infracción del derecho reconocido de los trabajadores migrantes a elegir libremente un lugar de trabajo y firmar en total libertad contratos de empleo. Se trata de una forma clara de discriminación en el empleo en razón del país de origen. Por otra parte, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres no parece aplicarse en el EPS ya que a pesar del hecho de que muchas mujeres han aprobado el EPS-TOPK (prueba de aptitud en coreano), muy pocas mujeres tienen la suerte de poder trabajar en el país. Las mujeres deberían gozar de la igualdad de oportunidades en el empleo.

La representante gubernamental indicó que, en cuanto a los trabajadores migrantes, el Gobierno ha estado desde agosto de 2012 poniendo en contacto directo a empleadores y trabajadores mediante centros de colocación, en lugar de suministrar a los trabajadores que solicitan un cambio de lugar de trabajo una lista de empleadores que buscan trabajadores migrantes. Se esperaba que esta medida redujera los costos tanto para los trabajadores migrantes como para los empleadores y no restringe en modo alguno la libertad de elección de los trabajadores migrantes, que pueden pedir referencias sobre los lugares de trabajo en dichos centros en todo momento. Además, indicó que la carga de la prueba en casos de trato injusto y discriminación no siempre recae en el trabajador, sino que depende de la naturaleza del caso. En lo relativo a la cuestión de la subcontratación interna, las investigaciones están en proceso de determinar la legalidad de las extendidas prácticas de subcontratación interna de una determinada empresa. El Gobierno también ha desplegado esfuerzos para facilitar el diálogo entre los interlocutores sociales con el fin de encontrar soluciones al elevado número de trabajadores subcontratados que emplea directamente esta empresa. En cuanto a la Ley sobre Subcontratación Interna, el Gobierno no ha tratado de lograr la legalización de cesiones ilegales en beneficio de los empleadores, sino de proteger las condiciones de trabajo y la seguridad de empleo. Respecto de la diferencia de salario entre hombres y mujeres, indicó que ha habido un progreso considerable ya que la diferencia ha pasado del 35 por ciento de 2009 a un 31 por ciento en la actualidad. El Gobierno ha introducido leyes que prohíben la discriminación en razón del sexo y ha llevado a cabo inspecciones en más de 30 000 lugares de trabajo al año para asegurar que se cumple la ley. Además, habida cuenta de que la diferencia de ingresos entre ambos sexos puede atribuirse a la interrupción de la carrera profesional de las mujeres por el embarazo, el Gobierno ha adoptado diversas medidas para garantizar la conciliación entre el trabajo y la familia, y en particular una licencia de maternidad antes y después de dar a luz y una licencia para el cuidado de los hijos, y para ayudar a las mujeres a volver al mercado laboral. El Gobierno ha designado inspectores a título honorario sobre igualdad en el empleo entre algunos trabajadores para tratar las cuestiones de la discriminación por razón de sexo y el acoso sexual con objetividad y equidad en los lugares de trabajo. Declaró que, con vistas a eliminar la discriminación contra la mujer, es esencial asegurar la cooperación entre los grupos interesados: entidades laborales, empresariales, gubernamentales y de la sociedad civil. En lo relativo a la imparcialidad política de los funcionarios públicos y los profesores, señaló que el Gobierno ha tomado medidas disciplinarias contra funcionarios afiliados que apoyan a un partido político porque esto constituye una violación de la legislación y la Constitución. En cuanto al hecho de no registrar el KGEU, esto se ha debido a que la organización no cumple con las leyes del trabajo en vigor y no responde a la obligación de los funcionarios públicos relativa a la imparcialidad política. Subrayó que el Convenio no comprende una cláusula específica en lo relativo al derecho de crear sindicatos, con el fin de evitar duplicar las disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

Concluyó refiriéndose a los trabajos preparatorios del Convenio y al Estudio Especial de 1996, «Igualdad en el empleo y en la ocupación», señaló que el concepto de ascendencia nacional no se refiere a la nacionalidad y las distinciones que pueden hacerse entre los ciudadanos de un país y los de otro, sino a las distinciones entre ciudadanos del mismo país. Indicó que el Gobierno reconoce que hay que brindar las mismas oportunidades y el mismo trato respetuoso a todos en el lugar de trabajo y reiteró el firme compromiso del Gobierno con la eliminación de todas las formas de discriminación en el empleo y la ocupación.

Los miembros trabajadores recordaron que la República de Corea ratificó el Convenio en 1998 y, a pesar de que la Comisión de Expertos ha examinado su aplicación desde 2005 y de que ha formulado múltiples recomendaciones, la situación de los trabajadores en materia de protección contra la discriminación sigue siendo muy preocupante y denota una manifiesta falta de voluntad por parte del Gobierno. Además, parece que el Gobierno no ha comprendido que los principios del Convenio no solamente se deben transponer a la legislación nacional, sino que también se debe controlar su aplicación. La mejor forma de asegurar ese control es que los trabajadores interesados reciban información y asistencia de sindicatos que los representen. La mayoría de los trabajadores víctimas de discriminación tienen un empleo precario. Ante este creciente fenómeno, es necesario formar inspectores a título honorario que se encarguen del control de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en las empresas. Además, en la medida en que la discriminación basada en la opinión política afecta sobre todo al personal docente, el Gobierno debería sin demora tomar medidas para protegerlo a todos los niveles. El Gobierno debería solicitar la asistencia técnica de la OIT a fin de procurar que se adopten rápidamente las modificaciones necesarias a la Ley sobre el Empleo de los Trabajadores Extranjeros para ponerla en conformidad con el Convenio. Deberían aplicarse sin demora las recomendaciones de la Comisión de Expertos y el Gobierno debería: i) precisar la definición de la expresión «discriminación infundada» utilizada en la notificación núm. 2012-52, así como los motivos de discriminación contemplados; ii) indicar cómo y por qué autoridad se «reconoce objetivamente» que un trabajador extranjero es víctima de discriminación para permitirle no esperar los resultados de la investigación iniciada en virtud de su solicitud de cambio de lugar de trabajo para dejar a su empleador. Los miembros trabajadores pidieron al Gobierno que adopte medidas para informar al conjunto de los trabajadores y de los empleadores sobre las nuevas disposiciones de la Ley sobre el Empleo de los Trabajadores Extranjeros, sobre todo en materia de no discriminación, y en particular a los trabajadores extranjeros sobre las nuevas normas relativas a los cambios de lugar de trabajo y sobre las disposiciones legales vigentes y los procedimientos disponibles pertinentes en materia de acoso sexual. Los trabajadores instaron al Gobierno a que facilite informaciones sobre las inspecciones realizadas en los lugares de trabajo que emplean a trabajadores migrantes (número de empresas inspeccionadas y de trabajadores afectados, número y naturaleza de las infracciones detectadas y de medidas de reparación acordadas), así como sobre el número y el carácter de las quejas presentadas por los trabajadores migrantes a los inspectores del trabajo, la policía, los tribunales de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y el seguimiento dado a estas quejas.

Los miembros empleadores tomaron nota de las declaraciones finales del Gobierno en que se señalan los problemas y las iniciativas tomadas al respecto, así como su fundamento, por ejemplo en relación con la facilitación del acceso de los trabajadores migrantes a los empleadores y la creación de centros de empleo, además de la posibilidad de que los agentes o intermediarios aprovechen la falta de familiaridad cultural y aptitudes lingüísticas de los trabajadores migrantes durante el procedimiento de colocación. Los miembros empleadores se pronunciaron en favor de que el Gobierno haya tenido en cuenta esos problemas y esté examinando los medios para resolverlos. Sin embargo, reconocieron que tal vez no se trate de medidas perfectas, por lo que se pronunciaron en favor de la adopción de nuevas medidas que garanticen que la discriminación no persista en las nuevas prácticas. Si bien no existe ningún país que pueda afirmar que está exento de discriminación, es necesario observar algunos principios. Primero, mediante la creación de leyes y regulaciones que sean plenamente compatibles con el Convenio se debe asegurar que no existe ninguna discriminación sistemática o institucionalizada. Segundo, esas normas también deben aplicarse en la práctica y deben diseñarse de manera que se eliminen todos los casos de prácticas discriminatorias, se rindan cuentas al respecto y se impida su aparición. Los gobiernos deben determinar si cuentan con sistemas instaurados que puedan identificar problemas y prácticas discriminatorias antes de que ocurran o resolverlos inmediatamente después de que se planteen. Las personas víctimas de discriminación deben estar en condiciones de poder presentar sus casos ante las instancias que se encargan de su resolución. Por lo tanto, alentaron al Gobierno a seguir adoptando medidas para aumentar la concienciación entre los trabajadores migrantes de sus derechos y obligaciones en relación con la discriminación. Respecto de las mujeres en el lugar de trabajo y, en particular, de las brechas de remuneración a que se refiere el Gobierno, conviene hacer una distinción. El hecho de que las mujeres no trabajen a tiempo completo, por lo que su remuneración es inferior, puede ser consecuencia de su elección o de la disponibilidad. Los casos en que las mujeres eligen libremente no pueden denominarse discriminación. Sólo en los casos en que no pueden elegir el trabajo que desean, se plantean problemas que pueden denominarse discriminación, y esos son los casos que el Gobierno debe eliminar. En cuanto a la cuestión de la opinión política, los miembros empleadores señalaron que no sólo el Gobierno de la República de Corea, sino también todos los gobiernos del mundo, observan sus servicios públicos con una expectativa de neutralidad política, es decir, los funcionarios públicos cumplen su servicio sin temor ni esperando un favor del gobierno a cargo, en el entendimiento de que dicho gobierno puede cambiar y, en efecto, así será. Dado que se trata de un principio fundamental del sector público, la Comisión de Expertos ha dejado margen para algunas posibles restricciones, siempre y cuando sean concretas y objetivas y estén orientadas a aspectos concretos del empleo. Los miembros empleadores recordaron que los docentes arrestados han sido puestos en libertad posteriormente, lo cual demuestra que el sistema jurídico de la República de Corea es equilibrado. Los miembros empleadores alentaron al Gobierno a garantizar que se evalúe cualquier restricción a los funcionarios públicos, y señalaron que mientras que los profesores de escuelas primarias y secundarias se ven afectados por algunas limitaciones, ello no sucede con el resto del personal docente de educación superior. Solicitaron al Gobierno examinar esta cuestión en el futuro.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de la información oral y escrita facilitada por el Gobierno y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión recordó que había examinado el caso en 2009. La Comisión examinó cuestiones relacionadas con la protección contra la discriminación y el abuso de los trabajadores migrantes, la discriminación por motivo de la situación en el empleo, la igualdad de oportunidades y de trato de hombres y mujeres y la discriminación por motivo de opinión política.

La Comisión tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno en cuanto a los diversos servicios prestados a los trabajadores migrantes y de los cambios recientes en el Sistema de Permiso de Empleo (EPS) en virtud de los cuales se amplió la lista de las razones por las cuales un trabajador puede cambiar de lugar de trabajo. En cuanto a la discriminación por motivo de sexo y situación en el empleo, la Comisión tomó nota de que el Gobierno señaló que el plazo para presentar una queja fue ampliado de tres a seis meses y que se han otorgado poderes a los inspectores de trabajo para tratar los casos de discriminación contra los trabajadores con contrato a plazo fijo, a tiempo parcial y temporeros. También tomó nota de la información del Gobierno relativa a la designación de inspectores honorarios sobre igualdad en el empleo para ayudar a las empresas a tratar las cuestiones relacionadas con la discriminación por motivo de género y a la ampliación de la exigencia de que las empresas con escasa participación femenina adopten planes de acción positiva.

Recordando que la protección de los trabajadores migrantes contra la discriminación y el abuso requiere la atención constante del Gobierno, la Comisión instó al Gobierno a tomar medidas sin demora, en colaboración con las organizaciones de empleadores y trabajadores para garantizar que los EPS, incluyendo el sistema de «reintegración y reempleo», brindaran adecuada flexibilidad a los trabajadores migrantes para cambiar de empleadores y no dieran, en la práctica, ocasión para que los mismos sean vulnerables al abuso y la discriminación por los motivos enumerados en el Convenio. La Comisión también pidió al Gobierno que continúe reforzando las medidas para asegurar que los trabajadores migrantes reciben toda la asistencia e información necesarias y que tienen conocimiento de sus derechos. Teniendo en cuenta que la gran cantidad de trabajadores en situación irregular aumenta continuamente y que la mayoría son mujeres, la Comisión pidió al Gobierno que examinara el impacto de las medidas adoptadas recientemente para dar tratamiento al empleo irregular a fin de garantizar que en la práctica las mismas no son discriminatorias. Teniendo en cuenta la escasa participación de las mujeres en el mercado de trabajo, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara medidas sistemáticas para garantizar que las mujeres pudieran elegir libremente su empleo y tuvieran acceso, en la práctica, a una amplia gama de trabajos. La Comisión instó al Gobierno a garantizar la existencia de procedimientos rápidos, eficaces y accesibles para dar tratamiento a la discriminación y el abuso en la práctica. También instó al Gobierno a tomar medidas para garantizar una protección eficaz contra la discriminación por motivos de opinión política, en particular para los maestros de la enseñanza preescolar, primaria y secundaria y para garantizar que se utilizan criterios objetivos y concretos para determinar los muy limitados casos en los que la opinión política podría ser considerada como una calificación exigida para un trabajo en particular.

La Comisión instó al Gobierno a solicitar la asistencia técnica de la Oficina. La Comisión pidió al Gobierno que incluya en sus memorias debidas en 2013 a la Comisión de Expertos, información completa sobre todas las cuestiones planteadas por esta Comisión y la Comisión de Expertos para su examen en su próxima reunión.