Caso individual (CAS) - Discusión: 2018, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre la igualdad de trato (accidentes del trabajo), 1925 (núm. 19) - Malasia - Sarawak (Ratificación : 1964)



Malasia – Malasia Peninsular y Sarawak

Un representante gubernamental indicó que el Gobierno ha tomado nota de las preocupaciones expresadas por la Comisión en 2017, así como de las conclusiones de la Comisión en la que le pide que restablezca la igualdad de trato haciendo extensiva la cobertura del Régimen de la Seguridad Social de los Empleados (ESS) a los trabajadores extranjeros. De hecho, el Gobierno ha acordado extender la protección del ESS, labor que incumbirá a la Organización de la Seguridad Social (SOCSO), a los trabajadores extranjeros, y el año pasado realizó grandes esfuerzos a tal efecto. Sin embargo, dicho proceso debe llevarse a cabo de una manera justa y a un ritmo que resulte conveniente tanto a los empleadores como a los trabajadores, así como a los paneles de seguros, al proveedor de sistemas y a la SOCSO. Se necesita cierto tiempo para asegurar una transición sin contratiempos de los trabajadores extranjeros al ESS; para el establecimiento de mecanismos de aplicación, bases de datos y hojas de ruta, y para la organización de reuniones de colaboración con las partes interesadas y los interlocutores sociales a fin de dar cabida al cambio. El año pasado, el Gobierno adoptó varias medidas para fortalecer y mejorar el Régimen de Indemnización de los Trabajadores (WCS) con el objetivo de poner fin al mismo durante un período de transición de tres años como máximo. Este período de transición es necesario habida cuenta de tres factores principales. En primer lugar, sólo se ha encomendado recientemente a la SOCSO el establecimiento del Sistema de Seguro de Empleo, y la SOCSO necesita cierto tiempo para que los fondos sean sostenibles y para que los asuntos administrativos relacionados con el Sistema de Seguro de Empleo funcionen correctamente. Además, deberán introducirse algunas modificaciones a la Ley de Seguridad Social existente. En segundo lugar, existen obligaciones contractuales con los paneles de seguros y el proveedor de sistemas del régimen de indemnización electrónica. Por último, debe concederse a los empleadores tiempo suficiente para adaptarse a los cambios que tendrán lugar al pasar del WCS al ESS. A la luz de los recientes cambios producidos en el Gobierno, dicho plan de transición se someterá a la administración para su examen y aprobación. El Gobierno está dispuesto a adoptar medidas inmediatas, que incluyan más deliberaciones y una mayor colaboración con los interlocutores sociales. No debería dejarse a ningún trabajador extranjero sin cobertura para las lesiones tanto profesionales como no profesionales. Incumbe a los Estados proteger los derechos de los trabajadores extranjeros y prevenir todas las formas de discriminación, pero debería tomarse nota que el acceso a la atención de salud siempre ha estado a disposición de todos los trabajadores, con independencia de su situación. El Gobierno apoya plenamente los principios de igualdad de trato y está comprometido a dar curso a la solicitud de la Comisión para asegurar el acceso de los trabajadores extranjeros a la indemnización por accidente. El Gobierno ya ha recurrido a la asistencia técnica de la OIT y está dispuesto a estrechar la colaboración una vez que el nuevo Gobierno lo solicite y apruebe. Se entablarán discusiones y se solicitará asistencia técnica a la Oficina sobre la cuestión objeto de examen, con miras a establecer mecanismos apropiados para superar cualquier problema que pueda surgir.

Los miembros trabajadores mencionaron que los mecanismos de control de la OIT llevan más de dos decenios abordando el persistente problema de la igualdad de trato de los trabajadores migrantes, en particular con respecto a los accidentes del trabajo. Desde 1993, la Comisión de Expertos examina la cuestión de que los trabajadores extranjeros empleados en Malasia por un período de hasta cinco años sean transferidos del ESS, que prevé pagos periódicos a las víctimas de accidentes del trabajo, al WCS, que sólo garantiza el pago de una suma global de una cuantía considerablemente inferior. Reducir la protección que se brinda a los trabajadores migrantes contraviene claramente lo dispuesto en el artículo 1 del Convenio, que obliga a los Estados que lo han ratificado a conceder a los trabajadores migrantes que fueren víctimas de accidentes del trabajo ocurridos en su territorio, o a sus derechohabientes, el mismo trato que otorgue a sus propios nacionales en materia de indemnización por accidentes del trabajo. La Comisión ha discutido este caso en múltiples ocasiones, requiriendo la extensión de la cobertura del ESS a los trabajadores migrantes y la elaboración, en consulta con los interlocutores sociales, de una legislación que garantice la eliminación de las prácticas de discriminación entre trabajadores migrantes y trabajadores nacionales. También señaló con gran pesar que el Gobierno no ha tomado medidas para poner en práctica las conclusiones de la Comisión, ni ha respondido a la solicitud expresa de la Comisión de Expertos de presentar una memoria detallada sobre la aplicación del Convenio. Durante muchos años, millones de migrantes se han visto afectados por este trato discriminatorio, a pesar de que han colmado la considerable escasez de mano de obra poco calificada en sectores económicos clave. Se estima que entre el 20 y el 30 por ciento de la fuerza de trabajo del país está constituida por trabajadores migrantes provenientes de diferentes países, como Indonesia, Myanmar, Viet Nam, Filipinas, Tailandia, Camboya y la República Democrática Popular Lao. Además de los 2 millones de trabajadores migrantes legalmente registrados, también hay varios millones de trabajadores migrantes indocumentados. Se estima que entre 1 y 4 millones de trabajadores migrantes indocumentados contratados en los trabajos más peligrosos no tienen derecho a recibir ninguna indemnización. Aproximadamente un tercio de los trabajadores de los sectores agrícola, manufacturero y de la construcción son trabajadores migrantes, los cuales constituyen el 70 por ciento de los trabajadores del sector agrícola. Aunque estas industrias han aportado 297 000 millones de ringgits (63 000 millones de euros), o el 35,7 por ciento de PIB de Malasia en 2014, la tasa de accidentes del trabajo en estos sectores es sumamente elevada. Según datos oficiales, entre enero y octubre de 2017, el Departamento de Seguridad y Salud en el Trabajo registró 1 645 accidentes en el lugar de trabajo que causaron incapacidad permanente o temporal, y 46 accidentes mortales sólo en el sector manufacturero. En el mismo período, 63 trabajadores perdieron la vida en el sector de la construcción y 18 trabajadores en el sector agrícola. Dado que las estadísticas oficiales sólo tienen en cuenta los accidentes investigados, se estima que el número real de accidentes del trabajo es incluso mayor. A pesar de estas terribles cifras y de la enorme contribución de los trabajadores migrantes al crecimiento económico y al desarrollo de Malasia a lo largo de los años, el Gobierno sigue denegando un trato igual y equitativo a los trabajadores migrantes. Si en virtud del ESS un trabajador con lesiones permanentes tiene derecho a una prestación periódica en metálico equivalente al 90 por ciento de su «salario diario medio supuesto» (artículo 22, b) y cuarto anexo de la Ley de Seguridad Social), los trabajadores migrantes con lesiones permanentes que se encuentran en la misma situación sólo tienen derecho al pago de una suma única global de tan sólo 62 meses de salario o 23 000 ringgits (aproximadamente 4 900 euros), con arreglo a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Indemnización de los Trabajadores (WCA). El pago de una suma global en lugar de pagos periódicos representa de por sí una diferenciación en la calidad de la protección brindada, como muestran las pruebas globales existentes. Además, el nivel del pago de una suma global efectuado a los trabajadores migrantes es una mera fracción de la cuantía a la que tienen derecho los trabajadores malasios que se encuentran exactamente en la misma situación. Una simulación actuarial realizada por la OIT estimó que un trabajador nacional tiene derecho a percibir un total de 425 000 ringgits, con pagos periódicos calculados como una suma global. Según dicha simulación, los trabajadores migrantes tienen derecho a unos 23 000 ringgits, lo que significa que sólo pueden beneficiarse del 5,4 por ciento de las prestaciones a las que pueden acceder los trabajadores malasios. Este nivel de discriminación entre trabajadores en el siglo xxi es, como poco, impactante y lamentable.

Con respecto a la atención de salud, los trabajadores malasios tienen derecho a un tratamiento gratuito de las lesiones en cualquier clínica u hospital público, corriendo los gastos médicos a cargo del fondo del ESS. En el marco del WCS, el empleador asume los gastos médicos por lesiones profesionales, lo cual expone a los trabajadores migrantes a posibles abusos, ya que los empleadores pueden negarse a pagar el tratamiento necesario. Además, los trabajadores migrantes sólo pueden reclamar la devolución de los gastos médicos después de haberse recuperado totalmente e, incluso entonces, suelen tardar varios meses en ser reembolsados, lo cual los deja, entre tanto, sin medios de subsistencia. Los trabajadores migrantes indocumentados corren el riesgo de ser detenidos mientras tratan de acceder al tratamiento médico. Además, un trabajador nacional que sufre una lesión en el lugar de trabajo que le ocasiona una incapacidad temporal para trabajar de al menos cuatro días tiene derecho a unas prestaciones por discapacidad temporal equivalentes al 80 por ciento de su salario. Los trabajadores migrantes incapacitados temporalmente debido a una lesión en el lugar de trabajo, sólo tienen derecho a pagos quincenales equivalentes a un tercio de su salario mensual. Cabe señalar que los trabajadores migrantes están sujetos a otras formas de trato desigual. Como señaló la Comisión en 2016 en su examen de la aplicación en el país del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), los trabajadores migrantes siguen enfrentándose a algunos obstáculos prácticos para la negociación colectiva, en particular a causa de la inseguridad de los contratos de trabajo y a la vulnerabilidad debida a la discriminación antisindical. Además, los 300 000 o 400 000 trabajadores migrantes que están empleados en Malasia siguen sin gozar de la protección laboral básica reconocida por la legislación nacional y se enfrentan a condiciones de trabajo abusivas, registrándose incluso casos de trabajo forzoso. El Gobierno ha adoptado medidas severas en lo que respecta a los trabajadores migrantes indocumentados. En julio de 2017 las autoridades de Malasia arrestaron a más de 3 300 de esos trabajadores que no se habían registrado para obtener una tarjeta de cumplimiento (E-card o Enforcement Card). Por miedo a ser detenidos y deportados, muchos trabajadores migrantes se han escondido, lo que limita enormemente su acceso a la protección que se brinda a los trabajadores. Los miembros trabajadores expresaron su profunda preocupación por la situación de los trabajadores migrantes, que constituyen una buena parte de la población activa del país. A pesar de numerosos debates entablados en la Comisión y del asesoramiento técnico prestado por la OIT, hasta la fecha no se han materializado las medidas anunciadas por el Gobierno en sus declaraciones. Instaron con la mayor insistencia al Gobierno a que ponga su legislación y las instituciones de la seguridad social en conformidad con el Convenio y a que garantice efectiva y rápidamente la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales con respecto a las lesiones profesionales. En tanto que parte en el Acuerdo Amplio y Progresivo de Asociación Transpacífica (CPTPP), Malasia tiene la obligación de emprender reformas legislativas para eliminar todas sus disposiciones discriminatorias. El nuevo Gobierno ha renovado el compromiso de Malasia de llevar a cabo esas reformas necesarias. Los miembros trabajadores confiaron en que el Gobierno honre plenamente sus compromisos adoptando medidas rápidas y concretas para eliminar todas las formas de discriminación contra los trabajadores migrantes.

Los miembros empleadores mencionaron que la Comisión de Expertos ha formulado numerosas observaciones durante varios años. Además de las cuestiones técnicas planteadas por los miembros trabajadores, es importante tener en cuenta el contexto de la situación. Malasia está compuesta de 13 estados federales y 3 territorios federales, divididos en dos regiones. La gobernanza del Estado se divide entre los gobiernos federal y estatal, mientras que la administración directa de los territorios federales incumbe al gobierno federal. Cabe señalar en particular que los Estados de Malasia Oriental (Sabah y Sarawak) tienen políticas y controles de inmigración independientes, y una condición de residencia particular. Se requieren visados para viajar entre dos estados o entre cualquier estado y Malasia Peninsular, lo que plantea una serie de problemas, también en términos de administración de los regímenes a nivel nacional. La situación que condujo a la discusión del caso comenzó en 1993, cuando se transfirió a los trabajadores extranjeros del ESS, que preveía pagos periódicos a las víctimas de accidentes del trabajo, al WCS, que sólo garantiza el pago de una suma global en concepto de indemnización por accidentes del trabajo. Con el transcurso de los años, los órganos de control han expresado su preocupación por las diferencias que existen en dichos regímenes, las cuales han sido señaladas por los trabajadores. Debe acogerse con agrado la intención del Gobierno de llevar a cabo reformas y armonizar o volver a armonizar las disposiciones aplicables a los trabajadores extranjeros con el régimen existente para los trabajadores nacionales. Sin embargo, los miembros empleadores también tomaron nota de que, ya en 2011, el Gobierno indicó que un comité técnico dentro del Ministerio de Recursos Humanos integrado por todas las partes interesadas consideró las tres opciones siguientes: 1) la extensión del ESS para cubrir a los trabajadores extranjeros; 2) la creación de un régimen especial para trabajadores extranjeros en el ESS, y 3) la elevación del nivel de las prestaciones del WCS a un nivel equivalente a las del ESS. Ésta no es la primera vez que el Gobierno proporciona información en la misma línea, y hasta el momento no se prevé ninguna acción concreta. Cabe señalar que el Gobierno ha expresado su voluntad y compromiso para abordar la situación ante la presente Comisión.

Los miembros empleadores eran conscientes de que introducir estos cambios es más fácil en la teoría que en la práctica, habida cuenta de los retos que se plantean. En el ESS, se exige a los trabajadores que coticen un mínimo de 24 meses antes de que ellos o su familia puedan recibir ninguna prestación de este régimen en caso de accidentes del trabajo o de enfermedades profesionales. Los trabajadores extranjeros a menudo no llevan suficiente tiempo en el país para poder acceder a dichas prestaciones, mientras que en el marco del WCS están cubiertos inmediatamente en caso de accidentes del trabajo o de enfermedades profesionales. Si bien existen diferencias en términos de indemnización monetaria tal como indican los trabajadores, también deben tomarse en consideración otros componentes. Dado que a los trabajadores extranjeros se les suele contratar por menos de 24 meses, es evidente que el ESS no es adecuado para ellos, al menos en su forma actual. Teniendo en cuenta el gran número de trabajadores migrantes interesados y la alta tasa de accidentes registrada entre ellos, lograr el objetivo de la equidad requiere conciliar tres factores principales: en primer lugar, las dificultades administrativas y prácticas que han obstaculizado la igualdad de trato de los trabajadores migrantes, entre las que se cuenta que éstos suelen estar en Malasia para realizar un trabajo vinculado con un proyecto concreto, por lo general menos de 24 meses. Asimismo, si quedan incapacitados como consecuencia de un accidente del trabajo, se les suele repatriar, por lo que el pago de una indemnización resulta difícil por motivos administrativos. En segundo lugar, se plantea la cuestión de si el Convenio exige o no la igualdad de trato absoluta. Lo que realmente exige el Convenio es que los trabajadores deben recibir el mismo trato, lo que a menudo no es posible por razones prácticas. Esto plantea la cuestión de una interpretación más general, por ejemplo, si el trato de igual valor es exactamente tan aceptable como el mismo trato. En tercer lugar, independientemente de la interpretación elegida, y dado que el ESS es difícil de aplicar a los trabajadores que no se encuentran en el país durante el período mínimo de tiempo requerido, es esencial determinar la equivalencia actuarial del pago de una suma global a los trabajadores migrantes previsto en el WCS con el valor de los pagos periódicos. La comparación entre el valor de los pagos periódicos y el del pago de una suma global es una cuestión particularmente delicada y técnica. Dependiendo de la respuesta, es posible que el WCS se considere una manera válida de gestionar las prestaciones por accidentes del trabajo y por invalidez para los trabajadores extranjeros en Malasia. Esto puede requerir el ajuste del pago. Sin embargo, la cuantía de la prestación no es la única consideración; también es importante la cobertura. El ESS se aplica únicamente a los accidentes del trabajo (incluidos los ocurridos en el desplazamiento entre el hogar y el trabajo) que se traducen en al menos cuatro días de licencia por enfermedad, mientras que el WCS no contempla restricciones de este tipo. En lo que respecta a la cobertura, se considera que el WCS es más favorable a los trabajadores extranjeros que el ESS a los nacionales. Otros Estados Miembros con jurisdicciones federales/estatales se enfrentan a retos análogos. Éste es sin duda el motivo por el que algunos de estos Estados no ratifican los convenios a menos que sus leyes federales exijan el cumplimiento por los Estados. Sin embargo, ya que puede considerarse que no entra dentro del mandato de la Comisión pedir que un Estado Miembro cambie sus estatutos, debería reconocerse que es improbable que una solución a este problema sea aplicar el sistema nacional directamente a los trabajadores migrantes. En su lugar, debería hallarse una solución híbrida para alcanzar un resultado sostenible, teniendo en cuenta los retos prácticos que se plantean. Como conclusión, la Comisión debería reconocer el compromiso del Gobierno de realizar progresos en lo que respecta a esta cuestión, y el compromiso con el valor de la equivalencia. El Gobierno debería elaborar planes y establecer procesos a la mayor brevedad que indiquen cómo pretende realizar progresos.

El miembro trabajador de Malasia declaró que Malasia es un país importante de destino para los trabajadores migrantes de Asia. Hay aproximadamente 2 millones de trabajadores migrantes regularizados, aunque se estima que existen unos 4 millones de trabajadores migrantes en situación irregular, sin que se disponga todavía de cifras precisas respecto a estos últimos. La Comisión examinó este caso por primera vez en 1996, después de que los trabajadores migrantes empeoraran sus coberturas sociales al pasar del ESS al WCS, en 1993. La indemnización por accidente del trabajo pagada a los trabajadores migrantes ha seguido siendo abiertamente desigual. Por ejemplo, en el marco del ESS, los trabajadores nacionales reciben indemnizaciones en caso de discapacidad temporal y de invalidez permanente. Además, se benefician de prestaciones adicionales como las prestaciones médicas, la indemnización por necesidad de asistencia constante de una tercera persona, la rehabilitación profesional, y prestaciones por personas a cargo por gastos de sepelio o de educación. Por otra parte, los trabajadores migrantes tienen derecho a un pago único en virtud de un régimen de seguros que corresponde a una póliza que los empleadores deben costear, aunque dicho pago está condicionado a que procedan de este modo. En caso de accidente mortal o de discapacidad permanente sufridos durante sus horas de trabajo, las prestaciones que reciben oscilan únicamente entre 2 500 y 6 281 dólares de los Estados Unidos. Los trabajadores migrantes también tienen derecho a exiguas sumas por tratamiento médico y a aproximadamente 1 206 dólares de los Estados Unidos por repatriación y gastos de sepelio. Si los trabajadores migrantes tienen algún accidente fuera de sus horas de trabajo, deben acreditar discapacidad permanente para obtener una prestación de un seguro que cubra supuestamente su pérdida de salario, una indemnización, el costo del tratamiento y la repatriación. Los trabajadores migrantes de Malasia son empleados con frecuencia en trabajos peligrosos sin facilitarles equipo de protección o formación suficientes, y suelen vivir en condiciones penosas. Se ha documentado una elevada incidencia de accidentes en el trabajo y en el desplazamiento del hogar al trabajo, y los sectores en los que se ha registrado el número más elevado de lesiones y muertes son la manufactura, la construcción y la agricultura, todos ellos sectores donde predominan los trabajadores migrantes como mano de obra. En 2018, la muerte de tres trabajadores migrantes llamó la atención de los medios de comunicación. Entre ellos, Adelina, una muchacha de 28 años de edad, falleció, en febrero de 2018, en Taman Kota Permai Bukit Mertajam, como consecuencia de abusos. El informe forense reveló que la víctima había muerto por insuficiencias en varios órganos, y la policía no descartó la posibilidad de que, además de haber sido maltratada y golpeada, se hubiera desatendido la salud de la trabajadora doméstica, entre otros motivos a causa de una alimentación y un alojamiento deficientes durante un par de meses. Su familia recibió una suma por una cuantía equivalente a tres años de salario atrasado y una indemnización que incluyó los costos de repatriación y gastos de sepelio. Además, un trabajador migrante indio documentado, Sr. Lathif, de 22 años de edad, que trabajaba en Malasia desde enero de 2018, sufrió un accidente mientras trabajaba en una plantación de aceite de palma al volcar un tractor y quedar atrapado debajo. Falleció en mayo de 2018 como consecuencia de las graves lesiones que sufrió. Todavía no se ha pagado a la familia la escasa indemnización que se le debe. Además, Haironnissa, una trabajadora migrante indonesa falleció a causa de unas fiebres altas contraídas mientras trabajaba. El médico del equipo clínico que la atendió se negó a transferirla a un hospital para que siguiera su tratamiento. Su supervisor y su jefe de servicio tampoco la ayudaron, y la mujer murió después de que sus padres se la llevaran de vuelta a Indonesia. Hay un proceso pendiente para que se investigue a la empresa. Desde enero de 2018, el Congreso de Sindicatos de Malasia (MTUC) ha tenido noticia de 42 casos relativos a enfermedades profesionales de trabajadores migrantes. El 60 por ciento de estos trabajadores han sido objeto de una reducción de sus salarios, no han podido acceder con facilidad a tratamiento médico y no pueden trabajar. No se han adoptado medidas para aplicar los objetivos del Undécimo Plan de Malasia (2016-2020), a saber: 1) elaborar y aplicar una política integral de inmigración y empleo para los trabajadores migrantes; 2) colaborar con los mandantes tripartitos, y 3) proporcionar a la Comisión de Expertos la memoria detallada que se solicitó en 2011 y 2017. Ésta es la quinta vez desde 1996 en que la Comisión examina el incumplimiento del Convenio por el Gobierno. Mientras esta cuestión sigue pendiente, peligra la vida, la integridad física y la seguridad de los trabajadores migrantes. Tras 60 años en el poder, el antiguo Gobierno ha sido sustituido. El nuevo Gobierno debería subsanar los errores cometidos y restaurar sin demora la igualdad de trato de los trabajadores migrantes, de conformidad con el Convenio y siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Expertos.

El miembro empleador de Malasia tomó nota de que, en la actualidad, los trabajadores extranjeros en Malasia están asegurados en el marco del WCS, establecido en virtud de la WCA. Este régimen ha venido funcionando bien, ya que proporciona a los trabajadores numerosas prestaciones, como el pago de una suma global en caso de lesión o de muerte, pagos por lesiones sufridas en el lugar de trabajo y un pago por repatriar el cadáver al país de origen en caso de fallecimiento. De igual modo, el Ministerio del Trabajo está facultado para evaluar con rapidez las reclamaciones de indemnización de los trabajadores, recibir los pagos de la respectiva empresa de seguros y efectuar el desembolso de las indemnizaciones a las personas a cargo de los trabajadores fallecidos. Por último, la prima de seguro en el marco del WCS, que oscila entre los 68 y los 72 ringgits por trabajador y año, corre totalmente a cargo de los empleadores. Más concretamente, los tipos de prestaciones y de indemnización en el marco del WCS son los siguientes: 1) en el caso de discapacidad temporal: pagas quincenales de hasta 165 ringgits durante un período de cinco años; 2) en el caso de discapacidad total permanente: pagos por una cuantía equivalente al salario durante 60 meses, o 23 000 ringgits (la que sea inferior de las dos); si hay necesidad de asistencia personal constante, se añadirá otro 25 por ciento a la indemnización; 3) en el caso de discapacidad parcial permanente: un porcentaje de 23 000 ringgits según el grado de discapacidad física o de pérdida de capacidad de ingresos; 4) en el caso de fallecimiento ocurrido durante el trabajo o en el desplazamiento del hogar al trabajo: pagos por una cuantía equivalente al salario durante 60 meses o 18 000 ringgits (la que sea inferior de las dos); 5) en el caso de fallecimiento o de discapacidad total permanente: 23 000 ringgits, y 6) gastos de repatriación por fallecimiento o discapacidad total permanente: 4 800 ringgits. Teniendo en cuenta esas prestaciones y la cobertura por accidentes, resulta irónico que la Comisión haya insistido en múltiples ocasiones en proteger a los trabajadores cubiertos por la SOCSO sin examinar si esto redunda realmente en beneficio de los trabajadores extranjeros. Por ejemplo, la cobertura del régimen de accidentes del trabajo se limita a las lesiones profesionales en el lugar de trabajo que incluyen las lesiones en los desplazamientos del hogar al trabajo, las cuales deben cumplir el criterio de que la licencia por enfermedad derivada de una lesión profesional ha de ser de al menos cuatro días de no disponibilidad para el trabajo, frente al régimen del WCS, que contempla 24 horas para la cobertura. En vista de lo anterior, si bien el examen de la Comisión se basa en cuestiones técnicas de igualdad de trato, debe comprenderse que poner a los trabajadores bajo la cobertura de la SOCSO va en detrimento de ellos. La insistencia de la Comisión en examinar el presente caso hará que, a la postre, los trabajadores extranjeros estén cubiertos por el régimen de accidentes del trabajo aplicable únicamente a las lesiones profesionales en el lugar de trabajo, y no por el WCS, que prevé 24 horas para la cobertura con la lista de prestaciones antes enumeradas que sin duda son superiores y más beneficiosas que las prestaciones al amparo del régimen de accidentes del trabajo de la SOCSO.

La miembro gubernamental de Bulgaria, hablando en nombre de la Unión Europea (UE) y sus Estados miembros, así como de Montenegro, Bosnia y Herzegovina, y de los Estados miembros de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) y del Espacio Económico Europeo, declaró que el Acuerdo de Asociación y Cooperación UE-Malasia concluido hace dos años ha fortalecido la cooperación bilateral con la UE y abarca una gran variedad de ámbitos, incluidos los derechos humanos y la cooperación sectorial en lo que respecta al trabajo y al empleo. Sin embargo, es sumamente lamentable que el caso ya se discutiera el año anterior en la Comisión y que el trato discriminatorio de los trabajadores extranjeros sea una cuestión de larga data que persiste desde 1993, a pesar de los reiterados llamamientos de la Comisión para poner fin a esta práctica. Dado que el Gobierno no ha presentado la memoria detallada solicitada por la Comisión, la oradora se vio obligada a reiterar los mismos comentarios del año anterior: los trabajadores migrantes aportan muchas calificaciones necesarias y realizan contribuciones valiosas al desarrollo económico y social de Malasia y, con frecuencia, desempeñan trabajos considerados indeseables por los nacionales. No obstante, su contribución no suele estar plenamente reconocida, y siguen siendo vulnerables a las condiciones precarias, las prácticas abusivas o el trato desigual, entre otras cosas, a un mayor riesgo de accidente y a problemas de salud. Por consiguiente, la oradora instó al Gobierno a que adopte medidas urgentes para extender el régimen de seguridad social de los trabajadores nacionales a los trabajadores extranjeros, para poner fin a tales prácticas discriminatorias y garantizar la igualdad de trato de los trabajadores extranjeros, en particular con respecto a la indemnización por accidentes del trabajo. Por último, la oradora reiteró el compromiso de la UE con una colaboración constructiva y la creación de alianzas con Malasia.

El miembro gubernamental de Tailandia, hablando en nombre de los Estados Miembros de la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN), acogió con satisfacción los progresos realizados por el Gobierno y su buena voluntad para extender el régimen de seguridad social a los trabajadores extranjeros, así como las pocas acciones emprendidas para realizar progresos. Debería alentarse al Gobierno a proseguir sus esfuerzos para cumplir el Convenio, especialmente para garantizar la igualdad de trato de los trabajadores extranjeros respecto de la indemnización por accidentes. La Comisión debería considerar los esfuerzos desplegados por el Gobierno.

La miembro trabajadora de los Estados Unidos recordó que en Malasia existen dos sistemas distintos de indemnización de los trabajadores: uno para los malasios y otro para los trabajadores migrantes registrados. Los trabajadores migrantes que no están registrados no tienen ningún tipo de cobertura de indemnización por accidentes, aunque superan en número a los trabajadores migrantes registrados en una proporción aproximada de dos a uno. Si se adopta una actitud sarcástica al respecto, se puede decir que en realidad existen tres sistemas en Malasia: el ESS, el WCS y nada en absoluto. Los empleadores no tienen ninguna obligación de rendir cuentas cuando compran el seguro de indemnización de los trabajadores: si un empleador no compra ningún seguro o compra un seguro inadecuado o un seguro con exclusiones (por ejemplo, para lesiones que se producen sin el equipo de protección adecuado), el único que se ve perjudicado es el trabajador que se lesiona. Además, el registro de los trabajadores migrantes está vinculado con empleadores específicos. Si un trabajador se lesiona mientras trabaja para otro empleador, no sólo no volverá a beneficiarse de la cobertura del WCS, sino que además correrá el riesgo de ser detenido en caso de que busque atención médica, y de ser deportado. El WCS establece un límite máximo para los pagos de sumas globales, que los empleadores utilizan indebidamente. Por ejemplo, un trabajador nepalés del sector de la construcción tuvo un accidente en el lugar de trabajo a raíz del cual perdió cuatro dedos. Los gastos médicos ascendieron a más de 25 000 ringgits, que la póliza de seguro cubrió. Su empleador no sólo utilizó la totalidad del pago de la suma global para pagar dichos gastos, sino que además ahora está cobrando al trabajador los gastos superiores al valor de la póliza. El trabajador de hecho estaba pagando los gastos médicos en lugar de ser indemnizado por ellos. Lamentablemente, en el marco del WCS, se trata de uno de los casos hipotéticos «más optimistas», ya que el empleador de ese trabajador adquirió una póliza de seguro por el monto máximo. Debido a la ausencia de inspecciones del trabajo, no hay ninguna forma de exigir que los empleadores rindan cuentas por el cumplimiento de las garantías mínimas establecidas en la WCA, que ya viola de por sí el Convenio y no cubre dos tercios de la mano de obra migrante del país. Tampoco hay forma de que los trabajadores puedan presentar quejas por recibir un seguro inadecuado y, en particular, de que lo puedan hacer sin temor a sufrir represalias. La existencia de dos sistemas de indemnización por accidentes para los nacionales y para los trabajadores migrantes no sólo es una discriminación patente y una violación del Convenio, sino que además permite explotar a dichos trabajadores. La WCA es un medio legal para negarse a hacerse cargo de los trabajadores que se lesionan en el trabajo y más bien resulta conveniente para eludir las obligaciones una vez se paga la suma global. Éste es el tipo de explotación que se procura eliminar en el marco del Convenio.

El miembro trabajador de Singapur señaló que, si bien las leyes no discriminan explícitamente a los trabajadores migrantes, en la práctica, sus derechos no están plenamente protegidos debido a la inacción del Gobierno. Cabe citar varios ejemplos al respecto. En primer lugar, de conformidad con la Ley sobre el Fondo de Previsión de los Empleados, de 1991 (Ley núm. 452), las cotizaciones al mencionado Fondo son obligatorias, mientras que para los trabajadores migrantes son voluntarias. Además, únicamente se puede retirar el dinero ahorrado de los trabajadores en caso de muerte, de incapacidad física o mental, o si éstos regresan a su país de origen. En segundo lugar, con arreglo a la Ley de Sindicatos, de 1959 (Ley núm. 262), los trabajadores malasios pueden organizarse y constituir sindicatos, mientras que los trabajadores migrantes sólo pueden ejercer este derecho si sus empleadores no se oponen a ello. Además, el Ministerio del Interior ha impuesto una prohibición absoluta a dichos trabajadores que no les permite afiliarse a ningún tipo de asociación. En tercer lugar, en virtud de la Ley sobre el Empleo, de 1955, todos los trabajadores deben tener un contrato de trabajo en el que se indique claramente el nombre del empleador. Sin embargo, los trabajadores migrantes se ven afectados por la falta de contratos de trabajo, o de contratos con condiciones menos favorables que son pactadas antes de dejar su país de origen. Algunos empleadores no renuevan el permiso de los trabajadores, lo que da lugar a que los migrantes pierdan su condición legal. Asimismo, los trabajadores migrantes se enfrentan a problemas relacionados con el derecho de negociación colectiva, el impago de los salarios, los despidos improcedentes y la falta de equipo de protección en el lugar de trabajo. El orador mencionó una queja pendiente de solución que se había presentado ante una dirección regional de trabajo, la cual se refería a un trabajador nepalés que se había lesionado, no había recibido ningún salario durante su período de licencia por motivos médicos y había tenido que pagar sus gastos médicos. Si no pagaba 3 000 ringgits a la agencia de colocación, no podía volver a su país. A raíz de una investigación llevada a cabo por la mencionada dirección, se han detectado varias violaciones de la legislación laboral. Los trabajadores migrantes son víctimas, cada día, de las prácticas discriminatorias descritas anteriormente. Considerando que la cuestión examinada en el marco del Convenio sigue sin resolverse durante más de 20 años, el orador instó al Gobierno a que restituya a los trabajadores migrantes la cobertura de la SOCSO y a que vele por la igualdad de trato y por la protección de dichos trabajadores.

La miembro trabajadora de Australia afirmó que el hecho de que los derechos de indemnización sean considerablemente inferiores en el caso de los trabajadores migrantes constituye un incumplimiento directo del Convenio y sigue siendo muy preocupante. Según las estimaciones, existen entre 4 y 6 millones de trabajadores migrantes en Malasia, a muchos de los cuales se los contrata recurriendo a la subcontratación o a agencias de colocación entre las más de 2 000 agencias que existen únicamente en Malasia. Como consecuencia de los cambios legislativos, los trabajadores migrantes son ahora empleados de esas agencias y no de los empleadores para los que trabajan, y las agencias se encargan de la documentación legal. Pese a su condición de ilegales, muchos trabajadores migrantes se enfrentan a la servidumbre por deudas. La retención de pasaportes es una práctica común y la trata de personas es cada vez más frecuente. En el Informe de Amnistía Internacional de 2010 se indica que los trabajadores migrantes dependen considerablemente de las agencias porque, si dejan su trabajo o si la agencia los despide, su condición jurídica cambia y pasan a ser ilegales. Haciendo referencia al ejemplo de un trabajador migrante nepalés empleado por una agencia de colocación que desconocía el nombre de su empleador y que interpuso una queja por un problema relacionado con una indemnización por accidente, la oradora destacó que el régimen actual merma la transparencia del proceso cuando un trabajador migrante se lesiona. La subcontratación también limita la capacidad de los servicios de la inspección del trabajo, que ya de por sí realizan muy pocas inspecciones. A pesar de que se ha ofrecido al Gobierno la asistencia técnica de la OIT en ocasiones anteriores, éste sigue incumpliendo el Convenio.

El miembro trabajador de Indonesia, hablando en nombre del Sindicato de Bienestar de los Trabajadores de Indonesia (IWWU, Indonesia), la Confederación del Trabajo de Camboya (CLC, Camboya), la Confederación de Sindicatos de Myanmar (CTUM), la Federación Coreana de Sindicatos (FKTU), la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU, Corea), la Federación de Trabajadores Libres (FFW) y la Central de Trabajadores Unidos y Progresistas (SENTRO, Filipinas), subrayó que, a pesar del papel primordial que desempeñan los trabajadores migrantes en el desarrollo de la región de Asia Sudoriental, a menudo son víctimas de abusos. Malasia se ha beneficiado enormemente del empleo de trabajadores migrantes en varios sectores económicos importantes como la manufactura, la construcción y las plantaciones. Sin embargo, la situación relativa a los trabajadores migrantes, en particular en relación con la indemnización por accidentes del trabajo, no se ajusta al Convenio y se deberían adoptar medidas más apropiadas y drásticas. La alta incidencia de accidentes y muertes en el trabajo de trabajadores migrantes en Malasia suscita una gran preocupación. En un acto paralelo a la actual Conferencia Internacional del Trabajo, las organizaciones sindicales interregionales (Asia Pacífico, África, América, Estados Árabes, Asia Sudoriental y Asia Meridional) han firmado un memorando de entendimiento con el objeto de aunar y coordinar esfuerzos a fin de promover la protección de los trabajadores migrantes en la región. En la ceremonia de firma de este memorando de entendimiento, el Director General expresó el compromiso de la OIT de apoyar esta iniciativa. El Gobierno debería mostrar un compromiso similar para asegurar que las cuestiones relativas a los trabajadores migrantes se aborden de manera efectiva.

El representante gubernamental declaró que todos los comentarios formulados durante la discusión se considerarán seriamente, ya que ayudarán al Gobierno a mejorar la situación del país. Se trata de lograr el apoyo de los miembros empleadores y trabajadores del país, especialmente de los últimos, para que actúen como catalizadores con miras a la consecución de la transferencia de la protección de los trabajadores extranjeros por parte del ESS. La gestión del bienestar de los trabajadores extranjeros siempre ha sido una prioridad del Gobierno, como prevé el Undécimo Plan de Malasia (2016-2020). El Gobierno se comprometió con esta prioridad, a pesar de los recientes cambios en la administración, y garantizará que la calidad de la protección de todos los trabajadores del país esté en consonancia con las normas internacionales del trabajo, especialmente con los convenios ratificados por el país. El Gobierno acordó ampliar la cobertura del ESS a los trabajadores extranjeros, lo cual se haría de manera progresiva y con precaución. El orador concluyó asegurando el pleno y unánime compromiso del Gobierno de desplegar esfuerzos encaminados a garantizar que Malasia se adhiera a los principios del Convenio.

Los miembros empleadores declararon que las principales cuestiones planteadas durante la discusión giran en torno a las diferentes prestaciones a las que tienen derecho los trabajadores extranjeros y los trabajadores nacionales, así como a una serie de problemas prácticos relacionados con el restablecimiento del principio de igualdad de trato entre éstos y aquéllos. Se expusieron los numerosos casos y situaciones que pueden afectar a los trabajadores extranjeros documentados e indocumentados. El Gobierno debe afrontar estos retos en cooperación con los interlocutores sociales. También debe considerar seriamente la manera en que abordará la situación de los diferentes trabajadores extranjeros que han sufrido lesiones, que se encuentran en una situación desesperada y que no tienen derecho a acceder a las prestaciones de la seguridad social. Estas situaciones no sólo ocurren en Malasia, sino también en otros muchos países, pero no por ello deben dejar de considerarse los casos de las personas afectadas. Los órganos de control de la OIT han planteado las cuestiones relacionadas con este caso en numerosas ocasiones, por lo que la Comisión debe ser realista y reconocer que los cambios no serán inmediatos. Si bien ya se ha escuchado el compromiso del Gobierno en ocasiones anteriores, el nuevo Gobierno ha expresado su firme confianza en que logrará resultados. Entre las obligaciones derivadas del compromiso suscrito en el CPTPP y del Convenio, el Gobierno sólo puede mirar hacia adelante.

Los miembros trabajadores declararon que la Comisión había discutido sobradamente la persistente cuestión de larga data en su reunión anterior, incluso el año pasado, y había instado sistemáticamente al Gobierno a que armonizara su legislación con las disposiciones del Convenio. Acogieron con satisfacción las respuestas comunicadas por el Gobierno, que se formularon con un enfoque positivo y constructivo. Sin embargo, es un hecho que, a pesar de haberse beneficiado de la asistencia técnica de la OIT con respecto a este tema en 2016, el Gobierno no adoptó medidas concretas para encarar la situación y velar por la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales en relación con la indemnización por lesiones en el lugar de trabajo. Las medidas requeridas para subsanar la situación eran bastante simples y deberían incluir la reincorporación de todos los trabajadores migrantes en el ESS, a fin de garantizar la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales en lo tocante a la indemnización por accidente. Su reinserción en el ESS estaría en consonancia con los principios del Convenio y, de hecho, el equipo técnico de la OIT había indicado en 2016, que ésta era la solución más eficaz. Recordando la necesidad de adoptar medidas con carácter urgente sobre este asunto, los miembros trabajadores instaron al Gobierno a que demostrara su compromiso de hacer plenamente efectivo el Convenio, tomando medidas inmediatas y eficaces para garantizar que se cumpliese el requisito del Convenio de igualdad de trato de los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales respecto de la indemnización por accidentes en el lugar de trabajo. Habida cuenta de la persistencia de la situación, pero acogiendo con agrado el planteamiento positivo del Gobierno, los miembros trabajadores instaron al Gobierno a que aceptase una misión de contactos directos para evaluar los progresos antes de la próxima Conferencia Internacional del Trabajo. Agradecieron al Gobierno la respuesta y confiaron en que, en los próximos años, la situación evolucionará de manera positiva.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las declaraciones orales formuladas por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión saludó el compromiso manifestado por el Gobierno de velar por el cumplimiento del requisito sobre la igualdad de trato entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales previsto en el Convenio.

Teniendo en cuenta las informaciones proporcionadas por el Gobierno, la discusión del caso que tuvo lugar a continuación y las conclusiones de la Comisión en 2017, la Comisión instó al Gobierno a que:

tome medidas para formular y comunicar su política de regulación de la contratación y el trato de los trabajadores migrantes;

adopte de inmediato medidas para finalizar su labor en lo que respecta a los medios para restablecer la igualdad de trato de los trabajadores migrantes, en particular, extendiendo la cobertura del régimen de seguridad social de los empleados a los trabajadores migrantes de manera que sea efectiva;

inicie consultas genuinas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores para elaborar una legislación que garantice la eliminación de prácticas discriminatorias entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales, especialmente en relación con los accidentes en el trabajo;

concluya acuerdos especiales con otros Estados Miembros que han ratificado el Convenio con el fin de superar las dificultades administrativas que conlleva controlar el pago de las indemnizaciones en el extranjero, y

adopte las medidas legislativas y prácticas necesarias para velar por que los trabajadores migrantes tengan acceso a atención médica en caso de accidentes del trabajo.

La Comisión invitó al Gobierno a que acepte una misión de contactos directos de la OIT con miras a aplicar estas recomendaciones y a establecer mecanismos para resolver las cuestiones prácticas que dificultan la aplicación del régimen de seguridad social nacional a los trabajadores migrantes.