Caso individual (CAS) - Discusión: 2018, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)



Una representante gubernamental indicó que los derechos laborales fundamentales de los empleados de la administración pública nacional están, hasta cierto punto, restringidos. Sin embargo se les compensa a través del Sistema de Recomendación de la Autoridad Nacional del Personal (NPA) y otras medidas. Concretamente, la legislación adoptada por la Dieta basándose en las Recomendaciones de la NPA aborda las cuestiones relativas a la remuneración, las horas de trabajo, las vacaciones y otras condiciones de trabajo. La NPA es un órgano independiente tanto de los empleadores como de los empleados, que toma sus propias decisiones. Con respecto, en particular, al nivel de remuneración de los empleados de la administración pública nacional, la NPA formula sus Recomendaciones con el objetivo de lograr un equilibrio entre los niveles de remuneración en los sectores público y privado, eliminando las diferencias salariales entre ambos sectores. Para ello, la Autoridad realiza encuestas por todo el país en consulta con representantes de los empleadores y los trabajadores, y compara detalladamente los niveles de remuneración en los sectores público y privado. Una vez recibidas las Recomendaciones de la NPA y tras consultar a las asociaciones de empleados, el Gobierno revisa la escala de remuneración mediante unos proyectos de ley que se presentan a la Dieta para su adopción. La posición básica del Gobierno es de respetar las Recomendaciones de la NPA. La Ley de la Administración Pública Nacional se revisó en 2014 y se estableció la Oficina de Asuntos de Personal adscrita al Gabinete. Incluso después de esta enmienda, el Gobierno sigue revisando la remuneración de acuerdo con las Recomendaciones de la NPA. Si bien las condiciones fiscales siguen siendo estrictas, en los últimos cuatro años se han aumentado todos los años tanto el sueldo básico como las primas. Por consiguiente, en opinión de la oradora, la NPA sigue ofreciendo medidas compensatorias. El Gobierno también confía en que las condiciones de trabajo de los empleados de la administración pública se mantengan de forma apropiada mediante la deliberación de proyectos de ley pertinentes preparados por el Gobierno en base a las Recomendaciones de la NPA, entidad neutral e independiente. Con respecto a la cuestión de un sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores, el Gobierno seguirá acudiendo al diálogo social con las asociaciones de empleados para que se examinen cuidadosamente estas cuestiones. En particular, se deben atender las siguientes preocupaciones: el costo de la negociación que puede llevar a cierta confusión, el posible efecto de la prolongación de las negociaciones entre los empleadores y los trabajadores en el funcionamiento normal de los servicios, los riesgos asociados con la imposibilidad de llegar a un acuerdo y la preocupación de que puede convertirse en una práctica habitual el hecho de que los casos se lleven a arbitraje.

En lo concerniente al personal de personal de extinción de incendios, recordó que se considera que la naturaleza del servicio de extinción de incendios es similar a la de la policía; por lo tanto a los bomberos no se les otorga el derecho de sindicación. Históricamente, este servicio ha formado parte del sistema policial. En el Japón, uno de los países más afectados por desastres naturales, el servicio de extinción de incendios tiene que actuar en condiciones difíciles y en estrecha cooperación con la policía y las fuerzas de autodefensa. Cuando tuvo lugar el gran terremoto en el este del Japón en 2011, los equipos de respuesta de emergencia a los incendios fueron movilizados por el Comisionado de la Agencia de gestión de lucha contra incendios y otras catástrofes (FDMA) de conformidad con la Ley de Gestión de Lucha contra Incendios y otras Catástrofes, en su tenor modificado en 2003. Se debería reconocer la manera en que los bomberos se relacionan con la policía y las fuerzas de defensa cuando llevan a cabo operaciones extremadamente peligrosas. Estas son las razones por las que no se otorga el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. Sin embargo, como alternativa, se ha establecido el sistema de comités del personal de extinción de incendios (FDPC). La función de estos comités consiste en examinar las propuestas relativas a las condiciones de trabajo del personal del servicio de bomberos y presentar sus opiniones al respecto al jefe del servicio de bomberos. Este sistema se introdujo mediante una enmienda a la Ley de gestión de lucha contra incendios y otras catástrofes tras concluirse un acuerdo entre el Ministro del Interior y Comunicaciones y el presidente de la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios del Japón (JICHIRO) para aceptar dicho sistema a nivel nacional. El sistema es plenamente operativo para resolver problemas relacionados con las condiciones de trabajo y otros asuntos. En sus veinte años de existencia, los comités han examinado en torno a 110 000 propuestas y han considerado que alrededor del 40 por ciento eran adecuadas para su aplicación. Más del 50 por ciento de estas últimas se han aplicado y abordan cuestiones que el personal de extinción de incendios considera urgentes, como la necesidad de adoptar medidas para hacer frente al acoso o promover la participación activa de las mujeres. Por consiguiente, el sistema de comités contribuye a atender las demandas del personal. La oradora subrayó que el Gobierno se esfuerza por mejorar este sistema y, a tal efecto, realizó una encuesta adicional en enero de 2018 con miras a determinar las esferas en que se pueden introducir mejoras. El cuestionario de este sondeo se preparó en estrecha consulta con la JICHIRO. Basándose en los resultados obtenidos, el Gobierno ha procedido a intercambiar opiniones con representantes de los bomberos, la JICHIRO y representantes de los empleadores. Todos coinciden en que es necesario mejorar la política para garantizar una mejor comunicación, la transparencia en los procedimientos y un entorno donde el personal se sienta seguro al expresar sus opiniones. El Gobierno intentará elaborar un plan de mejora de los comités del personal de extinción de incendios y revisar la política de funcionamiento del sistema de comités durante el verano de 2018, en consulta con los interlocutores sociales. Además de dicha consulta, el Gobierno realizará de forma regular el diálogo social en relación al FDPC con representantes de los bomberos, representantes de los trabajadores tal como la JICHIRO y representantes de los empleadores. Recordó que el Japón ratificó el Convenio en 1965, tras concluir el Comité de Libertad Sindical en dos ocasiones que considerar el servicio de bomberos del Japón como «servicios asimilados a la policía» no plantea problema en cuanto a la aplicación del Convenio. Del mismo modo, los derechos de sindicación, de negociación colectiva y de huelga no se otorgan al personal penitenciario porque este personal se incluye, a los efectos de este Convenio, en la definición de «la policía». Al igual que los agentes de policía, los funcionarios de prisiones están autorizados a portar y utilizar armas. Son responsables de encarcelar a las personas sentenciadas a penas de prisión, investigar los delitos que ocurren dentro de los establecimientos penitenciarios, arrestar a los sospechosos y asumir las funciones de los agentes de la policía judicial en los establecimientos penitenciarios. Se comunicará toda información actualizada al alcance sobre las cuestiones mencionadas a la Comisión de Expertos. La oradora concluyó pidiendo a la OIT que tenga en cuenta los puntos de vista del Gobierno y las circunstancias únicas del país y que espere a que concluyan las consultas nacionales.

Los miembros empleadores recordaron que la aplicación del presente Convenio había sido objeto de 19 observaciones de la Comisión de Expertos desde 1981, de las cuales la Comisión de la Conferencia había examinado algunas en 1989, 1993, 1995, 2001 y 2008. En su observación de 2017, la Comisión de Expertos determinó dos cuestiones principales: por un lado, la denegación del derecho de sindicación a los trabajadores de la administración pública; y, por otro, la denegación de este mismo derecho al personal de extinción de incendios y a los funcionarios de prisiones. Considerando la necesidad de ser flexible al precisar el significado del término «policía» para ponerlo en consonancia con el contexto nacional, parece razonable que el Gobierno reconozca a los funcionarios de prisiones dentro de la misma categoría que a la policía y, por tanto, les excluya del derecho a organizarse y a constituir un sindicato. Se había solicitado al Gobierno que estudiara, en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, qué categorías del personal de prisiones pueden considerarse como parte de la policía — y en consecuencia eximidas de la aplicación del Convenio — y cuáles no lo son. Para las categorías que no están cubiertas por el Convenio se podría pedir al Gobierno que prevea mecanismos de compensación; en cuanto a las demás, deberían garantizarse los derechos establecidos en el Convenio. Aunque no se haya reconocido tradicionalmente al personal de extinción de incendios dentro de las excepciones al derecho de sindicación previstas para las fuerzas armadas, el Gobierno lo considera como categoría asimilable a la policía: en caso de catástrofe natural, sus responsabilidades son similares en cuanto a la protección de la vida, la integridad física y las propiedades de las personas. Además, el Gobierno ratificó el Convenio entendiendo que se consideraría al personal de extinción de incendios como parte de la policía; se refirió asimismo al sistema FDPC, que se introdujo con arreglo al acuerdo de 1995 y cuyo ámbito de aplicación abarca toda la nación. Así pues, el Gobierno tiene motivos para tener en cuenta la historia y circunstancias que llevaron a la ratificación del presente Convenio, así como la percepción tradicional que se tiene en el Japón del papel de dicho personal de incendios. Los miembros empleadores explicaron su posición sobre este asunto en la discusión que tuvo lugar en 2008 y, en relación con el sistema FDPC, destacaron el nuevo nivel de participación que tiene el Gobierno en él. Con el fin de cumplir con la aplicación del Convenio, el personal de extinción de incendios debe gozar del derecho de sindicación, que no requiere necesariamente el derecho a constituir un sindicato. En cambio, un sistema como el FDPC podría dar cumplimiento a esta obligación, siempre y cuando se autorizara al personal de extinción de incendios a afiliarse a un sindicato en relación con su profesión, aunque no necesariamente a constituir uno. El Gobierno creó también misiones de investigación sobre el modo de funcionar de ese sistema. Debería proporcionarse información sobre la base de esa iniciativa, así como información sobre los resultados de los estudios de investigación. Sobre esta base, los miembros empleadores consideraron que en el futuro debe evaluarse atentamente el contexto japonés para comprender mejor esta cuestión.

Por último, la Comisión de Expertos puso de relieve la denegación del derecho de sindicación a los empleados de la administración pública, observando que éstos deberían disfrutar del ejercicio del derecho de huelga sin riesgo de ser sancionados por ello. Los miembros empleadores volvieron a manifestar que no habían modificado su posición con respecto a esta cuestión desde el debate de 2008: el derecho de huelga no forma expresamente parte del Convenio y, por tanto, no está comprendido en el ámbito de aplicación del Convenio sobre el que el Comité de Expertos ha de formular sus observaciones. Si los empleados de la administración pública tienen o no el derecho de huelga es una cuestión que debería decidirse a nivel nacional. Expresaron su preocupación por el hecho de que la Comisión de Expertos lo hubiera incluido en sus observaciones, y manifestaron que no profundizarían más en esta cuestión. Por último, señalaron que el Gobierno debería continuar su compromiso constructivo con la OIT con respecto al personal de extinción de incendios y los funcionarios de prisiones con miras a garantizar el cumplimiento del Convenio.

Los miembros trabajadores recordaron que el Japón ratificó el Convenio hace más de 53 años. Las cuestiones que la Comisión tiene ante sí, a saber, el derecho del personal de extinción de incendios y del personal penitenciario a constituir genuinas organizaciones de trabajadores, así como el derecho de sindicación y de huelga de los funcionarios públicos, han sido objeto de examen por los órganos de control de la OIT desde entonces. La Comisión ha examinado la aplicación del Convenio en el Japón en numerosas ocasiones y ha pedido al Gobierno que vele por que se garanticen los derechos que asisten a los funcionarios públicos en virtud de dicho instrumento y por que los bomberos gocen del derecho de sindicación sin injerencia de las autoridades públicas. A pesar de que el caso se examinó en numerosas ocasiones y de que los sindicatos nacionales dieron enormes muestras de compromiso, paciencia y diligencia, no se han realizado progresos para garantizar los derechos que asisten a los trabajadores en virtud del Convenio. Dos leyes que datan de 1948, a saber, la Ley de la Administración Pública Nacional (artículo 108 2) y la Ley de la Administración Pública Local (artículo 52, 5)), prohíben que los bomberos y el personal penitenciario se afilien a un sindicato o constituyan uno propio para mantener y mejorar sus condiciones de trabajo entablando negociaciones con las autoridades competentes. El Gobierno intentó justificar esta prohibición acogiéndose al párrafo 2 del artículo 9 del Convenio, alegando que los bomberos y el personal penitenciario desempeñan funciones comprendidas en el mandato de la policía. Sin embargo, la Comisión de Expertos ya había declarado en 1973 que no consideraba que, por su naturaleza, las funciones de los bomberos debieran ser excluidas del ámbito de aplicación del Convenio. La Comisión también había pedido al Gobierno que adoptara las medidas apropiadas para garantizar el derecho de sindicación de tales trabajadores. En diciembre de 2010, el Ministerio del Interior y Comunicaciones publicó un informe en el que revelaba que no había obstáculos prácticos para conceder el derecho de sindicación a los bomberos. Sin embargo, el Gobierno ha decidido retirar el proyecto de ley sobre las relaciones laborales de los empleados locales de la administración pública, que habría reconocido este derecho, y ha pedido un nuevo intercambio de opiniones sobre el tema. El miembro trabajador se mostró profundamente decepcionado por la falta de progresos y puso en duda la voluntad del Gobierno de celebrar consultas reales, eficaces y eficientes y resolver la situación. Además, en cuanto a los bomberos, al parecer el Gobierno considera que el sistema de comités que ha establecido es un medio adecuado para permitir que el personal participe en la determinación de sus condiciones de trabajo. Sin embargo, este sistema no puede considerarse en modo alguno una alternativa válida al derecho de sindicación, ya que los comités no son creados libremente por los trabajadores y no tienen poder de negociación ni de decisión. Éstos se reúnen y formulan recomendaciones a la FDMA, que goza de facultades discrecionales en cuanto a la aplicación de las mismas. Mientras el Gobierno se demora en adoptar medidas concretas para aplicar el Convenio, los trabajadores afrontan las consecuencias de la denegación de sus derechos más fundamentales. La falta de democracia en los centros de trabajo y las restricciones impuestas a la capacidad de los trabajadores para expresar colectivamente sus preocupaciones han creado un entorno de trabajo abusivo en los cuerpos de bomberos. El acoso y los actos de violencia verbal y física por parte de superiores se han convertido en moneda corriente e incluso han provocado un suicidio. El Gobierno es responsable en parte de esos abusos. Los miembros trabajadores condenaron enérgicamente que el Japón no garantice la libertad sindical a los bomberos y al personal penitenciario en la legislación y en la práctica. El Japón no puede seguir afirmando que es una sociedad libre y abierta al tiempo que niega los derechos más básicos a sus trabajadores y los expone a abusos. Es aberrante alegar, como lo hizo en numerosas ocasiones la representante gubernamental, que el Gobierno no reconoce el derecho de sindicación de los bomberos porque ello podría afectar a las operaciones de socorro de emergencia. En realidad, los bomberos, las Fuerzas de Autodefensa del Japón y la policía local se movilizan durante las emergencias para salvar vidas: los bomberos siempre han actuado con profesionalidad y no dejarán de hacerlo por afiliarse a un sindicato.

También existen limitaciones y obstáculos que impiden que los trabajadores de la administración pública disfruten del derecho de huelga. Este problema se ha visto agudizado por la reforma laboral en curso impulsada por el Gobierno. En el artículo 98 de la Ley de la Administración Pública Nacional se prohíbe el derecho de huelga de los funcionarios públicos y, en el artículo 110, se tipifica como delito la instigación o incitación a la huelga y se la sanciona con penas de prisión de hasta tres años o multas de hasta un millón de yenes. Además, el marco jurídico para promover negociaciones autónomas sobre las condiciones de trabajo sigue siendo inadecuado. Sólo los empleados del sector público que realizan trabajos manuales pueden participar en negociaciones colectivas. A pesar de tratarse de cuestiones de larga data sobre las que ha celebrado consultas con los interlocutores sociales, el Gobierno retiró todas las enmiendas propuestas y, en su lugar, adoptó la Ley de Enmienda en abril de 2014, en la que se dispone que la Oficina de Asuntos de Personal, adscrita al Gabinete, seguirá esforzándose por llegar a un acuerdo. El Gobierno sigue sin decidirse a este respecto y no ha mostrado ningún progreso tangible. Si bien procede fomentar las consultas tripartitas sobre cuestiones legislativas, en particular sobre las relaciones laborales, éstas prácticamente carecen de sentido e incluso pueden constituir un obstáculo si no propician medidas concretas. El Gobierno al parecer considera que las funciones de la NPA son una compensación adecuada para la restricción de los derechos laborales fundamentales de los trabajadores del sector público. La NPA es un organismo del Gobierno cuyos miembros se seleccionan entre los integrantes de la Dieta, y no sobre la base de un mecanismo tripartito. No se celebran consultas con las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores. La NPA tiene como mandato formular recomendaciones al Gobierno y las autoridades municipales en interés de las condiciones de trabajo y las normas laborales fundamentales de los empleados del sector público. La aplicación de las recomendaciones adoptadas depende enteramente de decisiones políticas y el proceso para decidir si se aplican las recomendaciones, o de qué manera se aplican, no es transparente. Puesto que no puede garantizar que cuenta con la confianza de los interlocutores sociales y que, una vez adoptadas, las decisiones serán vinculantes y se aplicarán plena y rápidamente, la NPA no reúne las condiciones establecidas en el Convenio sobre las medidas compensatorias. El Gobierno debe adoptar sin más demora las medidas necesarias para demostrar que respeta los derechos fundamentales de los trabajadores y que está dispuesto a lograr una sociedad abierta y democrática.

El miembro empleador del Japón lamentó que los trabajadores de que se trata y el Gobierno no hayan podido resolver el problema y que este último se haya planteado ante la Comisión. Presentar el caso a la OIT no llevará necesariamente a encontrar una solución. Los empleadores japoneses confirman plenamente la información facilitada por el Gobierno. En cuanto a la situación de los bomberos, el orador recordó que la función que desempeñan es distinta a la de otros países y consideró que se deberían tomar en consideración los contextos nacionales. Todas las partes interesadas han realizado esfuerzos en ese sentido. El 1.º de junio de 2018, los partidos de la oposición, apoyados por la JTUC RENGO, presentaron un proyecto de ley para establecer el derecho de negociación colectiva de todos los trabajadores y eliminar la NPA. Los trabajadores japoneses tienen que conseguir el apoyo de la población y de esta forma el Parlamento estará preparado para debatir dicho proyecto. Los comentarios y recomendaciones de los órganos de control no son vinculantes, pero pueden observarse plenamente si en ellos se tienen en cuenta las circunstancias nacionales. Esto también es aplicable a los derechos de los funcionarios de los servicios penitenciarios que nunca se han examinado en el plano nacional. El orador expresó su profunda convicción de que las partes resolverán el problema por sí solas en vez de recurriendo a foros internacionales.

El miembro trabajador del Japón indicó que su país ha seguido violando el Convenio núm. 87 y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) en lo que respecta a los derechos laborales básicos de los empleados públicos. Las violaciones incluyen la denegación del derecho a constituir organizaciones si la autoridad no da su aprobación previa y nombra dirigentes sindicales que trabajen a tiempo completo para el sindicato. El derecho de sindicación del personal de extinción de incendios y los funcionarios de los servicios penitenciarios es denegado por ley. Se había procurado ayudar a mejorar la situación mediante los informes y las recomendaciones de los órganos de control, como la Comisión Dreyer que visitó el Japón con fines de investigación y conciliación, pero los problemas siguen sin resolverse. El Gobierno presentó a la Dieta proyectos de ley para introducir reformas en la Ley de la Administración Pública Nacional (junio de 2011) y la Ley de la Administración Pública Local (noviembre de 2012), que se habían redactado celebrando consultas entre el Gobierno y los sindicatos pertinentes, con inclusión de la JTUC RENGO. Dichos proyectos habrían permitido otorgar el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios si se hubieran adoptado. Sin embargo, los proyectos se dejaron de lado debido a la disolución de la Cámara de Representantes en noviembre de 2012. La Comisión de Expertos tomó nota con pesar de esa situación. Desde entonces, no se ha propuesto ninguna medida legislativa. Durante el proceso de recuperación y reconstrucción tras el gran terremoto que se produjo en el este del Japón el 11 de marzo de 2011, los empleados de la administración pública, entre ellos los bomberos, desempeñaron sus funciones pese a la falta de experiencia previa y de información suficiente. Ello se debió sobre todo a su gran sentido del deber de proteger las vidas y propiedades de los ciudadanos. Sin embargo, el Gobierno y otras partes habían afirmado que si se les otorgaba el derecho de sindicación los bomberos desempeñarían sus funciones en forma limitada. No obstante, el desempeño y ese otorgamiento son cuestiones totalmente independientes. El orador pidió que se conceda inmediatamente el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. Asimismo, se refirió a un caso de empleados del servicio forestal nacional, cuyos derechos sindicales habían sido restringidos. Tenían derecho a celebrar convenios colectivos, pero lo perdían si la fuente de financiamiento del mencionado servicio pasaba de una cuenta especial a una cuenta general. El orador recordó el sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores previsto en virtud del artículo 12 de la Ley Orgánica sobre la Reforma de la Administración Pública Nacional. Desde 2014, el Gobierno ha reiterado que es necesario seguir examinando a fondo la situación; a tal efecto, ha llevado a cabo encuestas e intercambiado opiniones según las circunstancias de cada caso. Con todo, es lamentable que no se haya obtenido ningún resultado tangible hasta la fecha. La JTUC RENGO ha notificado a la Comisión de Expertos y al Comité de Libertad Sindical esta falta de acción e intención del Gobierno de resolver las cuestiones. En conclusión, el orador expresó la esperanza de que el examen y las conclusiones de la Comisión traigan consigo una respuesta y compromiso sinceros del Gobierno para resolver las cuestiones relativas a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública. La JTUC RENGO reiteró su disposición a realizar todos los esfuerzos necesarios en ese sentido.

La miembro gubernamental de Noruega, haciendo uso de la palabra en nombre de los países nórdicos, Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia, recordó que se trata de un caso de larga data que aborda el derecho de sindicación, especialmente de los bomberos y del personal penitenciario, y el derecho de huelga en el sector público. En los países nórdicos a todos los empleados públicos se les reconoce el derecho de sindicación. El derecho de sindicación de los empleados públicos es importante para asegurar que exista una voz independiente y firme en todos los niveles, incluido el lugar de trabajo. En los países nórdicos los procesos de negociación colectiva y de consultas en el lugar de trabajo son, en muchos sentidos, los mismos en los sectores público y privado. Sin embargo, la administración pública tiene sus propias particularidades y existen servicios en los que puede limitarse el derecho de huelga. La Comisión de Expertos acepta que el derecho de huelga pueda limitarse o prohibirse en la administración pública en el caso de los funcionarios públicos que ejercen su autoridad en nombre del Estado o cuando un paro prolongado puede dar lugar a graves consecuencias para el público. En algunos casos, puede mantenerse un servicio mínimo negociado. En relación con la situación de los países nórdicos, señaló que el derecho de huelga en el sector público es amplio, pero aun así es conforme al interés público. Existen pocas restricciones, impuestas por la legislación a través de leyes ad hoc o acordadas entre los interlocutores sociales en los convenios colectivos. Alentó al Gobierno a que garantice un diálogo social continuo y progresos en esta materia.

La miembro trabajadora de Polonia señaló la falta de progresos pese a que la Comisión ha examinado en forma reiterada este caso, más recientemente en 2008, cuando se pidió al Gobierno que asegure que los funcionarios públicos tienen los derechos garantizados en virtud del Convenio y que el personal de extinción de incendios goza del derecho de sindicación sin injerencia de las autoridades públicas. No obstante, tanto los funcionarios públicos como el personal de extinción de incendios siguen estando excluidos del derecho a constituir sindicatos o afiliarse a ellos en virtud de la Ley de la Administración Pública Local y de la Ley de la Administración Pública Nacional. En 1973, la Comisión de Expertos había considerado ya que las funciones del personal de extinción de incendios no eran de tal naturaleza como para excluir a esta categoría de trabajadores en virtud del artículo 9 del Convenio. La exclusión de la policía o de las fuerzas armadas puede justificarse sólo sobre la base de su responsabilidad por la seguridad interior y exterior del Estado. Además, por la naturaleza de sus obligaciones los funcionarios de prisiones están incluidos dentro de la categoría de fuerzas del orden y no gozan del derecho de sindicación. Esto no está en conformidad con las normas de la OIT. La oradora condenó la incapacidad del Gobierno para garantizar la libertad sindical al personal de extinción de incendios y al personal de prisiones en la legislación y en la práctica e instó al Gobierno a realizar consultas con los interlocutores sociales, incluidos los representantes del personal de extinción de incendios y de los funcionarios de prisiones, con vistas a encontrar una solución.

La miembro trabajadora de Singapur, haciendo uso de la palabra en nombre de los miembros trabajadores de Francia, del Consejo Australiano de Sindicatos (ACTU), de la Confederación del Trabajo de Camboya (CLC), de la Confederación Sindical Indonesia para la Prosperidad (KSBSI), de la Federación de Sindicatos de Corea (FKTU), de la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU), del Congreso de Sindicatos de Malasia (MTUC), de la Confederación de Sindicatos de Myanmar (CTUM), de la Federación de Trabajadores de Pakistán (PWF), de la Federación de Trabajadores Libres (FFW) (Filipinas) y del Congreso Nacional de Sindicatos de Singapur (SNTUC), declaró que los empleados de la administración pública del Japón tienen restringidos sus derechos laborales básicos. Se estableció una organización independiente como medida compensatoria para regular los salarios y las condiciones laborales de los empleados públicos, asuntos que normalmente se resuelven a través de las negociaciones obrero-patronales. La Comisión de Expertos ha manifestado con claridad que los mecanismos de las medidas compensatorias deben garantizar unos procedimientos adecuados, imparciales y expeditos de conciliación y arbitraje, en los que las partes confíen y en cuyas diversas etapas puedan participar y en los que los laudos, una vez dictados, sean vinculantes y se apliquen plenamente y sin retrasos. En este sentido, no se cumplen las medidas compensatorias propuestas por el Gobierno. Concretamente, se estableció el NPA, una organización independiente, bajo la jurisdicción del Gabinete, que nombró a los comisarios. Ello dio lugar a una organización que carece de imparcialidad. Además, la capacidad de las partes de participar en todas las etapas de los procedimientos, no debe limitarse simplemente a participar en reuniones; las partes deben poder intercambiar opiniones, persuadir, dar su consentimiento y hacer concesiones, sin lo cual no se puede ganar la confianza de las personas interesadas. Además, si bien el NPA formula recomendaciones salariales anuales, éstas no son vinculantes para el Gobierno, que es también el empleador. A este respecto, debe recordarse que, si bien el Gobierno tiene autoridad y responsabilidad financiera, las cuestiones inseparables de salarios y condiciones laborales han de resolverse a través de negociaciones obrero-patronales. De este modo, ambas partes tienen una responsabilidad compartida en esta materia. Para concluir, destacó la importancia de los derechos laborales básicos y de unas relaciones laborales y obrero patronales abiertas, en las que las partes compartan la responsabilidad respecto de los asuntos de interés mutuo, de cara a un buen funcionamiento de la democracia.

Una observadora, en representación de la Internacional de Servicios Públicos (ISP), recordó que pese a que se ha debatido ampliamente el derecho de sindicación de los bomberos en el seno del Comité de Libertad Sindical desde 1954, en la Comisión de Expertos desde 1973 y en esta Comisión también desde 1973, el Gobierno no ha tomado ninguna medida concreta para la plena aplicación del Convenio. De cara a solucionar el problema, el Gobierno creó en 1996 el sistema de comités del personal de extinción de incendios con el objeto de llegar a un entendimiento mutuo recabando las opiniones de los bomberos. El Gobierno ha hecho hincapié en que este sistema funciona bien y sirve para conseguir mejoras relativas a los salarios, las condiciones laborales, los uniformes, los equipos y otros aspectos con la intención de justificar la conveniencia de no otorgar a los bomberos el derecho de sindicación. No obstante, el reconocimiento del derecho de sindicación de los bomberos y los intentos de mejorar las condiciones laborales y el entorno de trabajo son cuestiones diferentes. La Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical consideran que la existencia de medidas de compensación es un requisito necesario cuando se restringe el derecho a entablar litigios laborales. Sin embargo, éstas no pueden aplicarse al derecho de sindicación, ya que las medidas de compensación implican que se ha denegado el derecho en cuestión. En definitiva, el sistema de comités del personal de extinción de incendios no es un mecanismo de compensación ya que deniega el derecho de sindicación. Aunque la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical han evaluado de forma positiva algunos aspectos del funcionamiento y los efectos de este sistema, siguen instando al Gobierno a que garantice que los bomberos disfruten de los derechos de sindicación y de negociación colectiva. Una reunión tripartita de expertos, que se celebró en abril de 2018, confirmó la relevancia de las obligaciones en virtud de los Convenios núms. 87 y 98 a la hora de adoptar las Directrices de la OIT sobre el trabajo decente en los servicios públicos de urgencia, entre los cuales se encuentran los bomberos. Así, las conclusiones de la Comisión deberían tener por objeto garantizar que el Gobierno cumpla el Convenio.

La miembro trabajadora del Reino Unido declaró que la libertad sindical, consagrada en la Constitución de la OIT y reconocida por la Declaración de Filadelfia, es esencial para cualquier sociedad libre y abierta y vital para la solución de los conflictos y para promover la democracia. Por tanto suscita grave preocupación que el Gobierno no reconozca al personal de extinción de incendios el derecho de sindicación, como repetidamente han criticado los órganos de control de la OIT desde comienzos de los años setenta. En el Reino Unido, el Sindicato de los Servicios de Lucha contra Incendios (FBU) negoció con los empleadores sobre la remuneración y las condiciones de trabajo a través del Consejo Nacional Paritario para los Servicios de Lucha contra Incendios y de Rescate de la Administración Local. El personal de extinción de incendios ejerció su derecho a emprender acciones colectivas al tiempo que contraía acuerdos voluntarios para regresar al trabajo en caso de que se produjeran incidentes graves, con el fin de proteger la vida y la seguridad de las personas. Una encuesta de 2010 del Gobierno japonés sobre la repercusión de conceder a los bomberos de 22 países el derecho a sindicarse no determinó ningún efecto adverso, lo que sugiere que la actual prohibición no se basa en pruebas, sino en las propias opiniones del Gobierno. Éste trata de justificarla asimilando a los bomberos con el personal militar y la policía, dada la naturaleza de sus cometidos. Tales argumentos se prestan a su propia refutación: en el Reino Unido, la interlocución social efectiva resultó ser esencial para mejorar la situación de los servicios de extinción de incendios, como cuando el FBU colaboró con las autoridades para investigar las muertes en actos de servicio con el fin de impedir futuras víctimas mortales. Privar a los bomberos del derecho de sindicación por tales motivos es incompatible con el artículo 9 del Convenio. El incumplimiento del Gobierno es grave y criticable. La oradora exhortó al Gobierno a que amplíe con urgencia los derechos para que incluyan el de afiliarse a sindicatos y la negociación colectiva.

Una observadora que representa a la Internacional de la Educación (IE), haciendo uso de la palabra en nombre del Sindicato de Docentes del Japón, Nikkyoso, abordó la falta de derechos de negociación básicos en el sector público, el inadecuado sistema para la compensación de las horas extraordinarias y las disparidades entre los trabajadores del sector público y los del sector privado en este sentido. Los docentes y las partes interesadas del sector de la enseñanza tienen que implicarse en las reformas que afectan a su sector. Su falta de implicación es perjudicial para la calidad de la educación. Según la recomendación de la OIT/UNESCO sobre la situación del personal docente (1966) y los comentarios del Comité Mixto OIT/UNESCO de expertos sobre la aplicación de las recomendaciones relativas al personal docente (CEART), deberían negociarse, entre los sindicatos y el Gobierno, las reformas y las decisiones sobre la situación y las condiciones laborales del personal de la enseñanza. Sin embargo, en el Japón, el personal de la enseñanza no goza de los derechos laborales básicos. Las decisiones relativas a los salarios se dejan a organizaciones independientes y no se compensan las horas extraordinarias. Una encuesta reciente muestra que el 72 por ciento de los docentes de las escuelas primarias y el 86 por ciento de los docentes de las escuelas intermedias trabajan más de 60 horas a la semana. La restauración de los derechos laborales de todos los empleados de la administración pública es necesaria para garantizar la efectiva aplicación del Convenio, así como para reparar la persistente desigualdad entre los empleados del sector público y los del sector privado.

La representante gubernamental declaró que con respecto al sistema autónomo de relaciones entre los empleados y el empleador era esencial lograr «la confianza y el apoyo de la población» tal como se prevé en el artículo 12 de la Ley de Reforma de la Administración Pública. Aún no se ha alcanzado «la confianza y el apoyo de la población» y el Gobierno tiene que continuar examinando cuidadosamente esta cuestión. El Gobierno debería esforzarse por mantener buenas relaciones con las organizaciones de empleados y perseguir el entendimiento mutuo mediante el diálogo sobre varias cuestiones incluido el sistema de relaciones laborales autónomo. La oradora reiteró los antecedentes especiales del servicio de bomberos en el Japón. El personal de extinción de incendios no goza del derecho de sindicación porque dichos servicios son considerados de una naturaleza similar a la policía. El servicio ha sido históricamente parte del sistema policial y ha desempeñado un papel importante en las situaciones de emergencia. También reiteró la utilidad del sistema FDPC, un mecanismo compensatorio de la ausencia del derecho de sindicación. También hizo referencia a medidas efectivas adoptadas por el Gobierno, además del FDPC, para eliminar el acoso en las centrales de bomberos. Actualmente se formulan consideraciones para mejorar el funcionamiento de dicho sistema. El Gobierno ha estado participando en un diálogo social con representantes de los bomberos, representantes de los trabajadores, por ejemplo de la JICHIRO, y representantes de los empleadores en cuanto al FDPC y continuará de manera regular este diálogo social en relación al mismo.

Los miembros trabajadores reiteraron que al personal de los servicios de extinción de incendios y al personal de prisiones se les sigue negando su derecho más fundamental de afiliarse a un sindicato o a constituirlo. También se imponen graves limitaciones a los derechos básicos de los trabajadores del sector público y no existe ningún sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores. El Gobierno no ha hecho distingos entre los empleados que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores que desempeñan servicios esenciales, a los que habría que reconocer garantías de compensación si su derecho a huelga se limitara legítimamente, y todos los demás empleados de los servicios públicos que debieran poder ejercer el derecho de huelga. El Gobierno parece creer que las instituciones establecidas para representar los intereses de los trabajadores constituyen medidas de compensación adecuadas. No obstante, esas instituciones carecen de autonomía e independencia y por tanto no son suficientes para impulsar los derechos colectivos y los intereses de los trabajadores. La legislación y la práctica del Japón no están en conformidad con el Convenio. Los miembros trabajadores deploraron el hecho de que no se hayan realizado progresos significativos sobre estas cuestiones y esperan que el Gobierno tome por fin las medidas necesarias para velar por que el personal de extinción de incendios y el personal de prisiones puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas. Es urgente que el Gobierno entable consultas sujetas a un calendario con los interlocutores sociales con el fin de establecer un sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores que asegure los derechos laborales básicos a los empleados del sector público. Este proceso debe completarse en el curso de los dos próximos años. El Gobierno deberá informar sobre sus progresos a la Comisión de Expertos para 2020. Los trabajadores del sector público que no ejerzan funciones de autoridad en nombre del Estado y que no trabajen en servicios esenciales en el sentido estricto del término deben poder ejercer el derecho de huelga y el de realizar acciones colectivas sin exponerse a ser sancionados. Los procedimientos de la NPA están viciados y se deben revisar en consulta con los interlocutores sociales para conseguir procedimientos de conciliación y arbitraje rápidos e imparciales en los que confíen las partes. Los miembros trabajadores expresaron la esperanza de que el Gobierno considere este debate como una importante oportunidad para asegurar la aplicación efectiva de este Convenio fundamental de una vez por todas. Esto exige el compromiso real del Gobierno de entablar con sus interlocutores sociales un diálogo encaminado a conseguir progresos tangibles. El Gobierno debe cumplir sus obligaciones e informar sobre las medidas adoptadas a este efecto en su próxima memoria. Los miembros trabajadores exhortaron al Gobierno a aceptar una misión de contactos directos de la OIT que dé apoyo a los progresos realizados y los evalúe.

Los miembros empleadores recordaron la divergencia de opiniones en relación con el derecho de huelga y el impacto que ello tiene en la discusión del caso. Los comentarios de la Comisión de Expertos sobre el derecho de huelga de quienes trabajan en los servicios esenciales y sobre las cuestiones conexas se sitúan fuera del campo de aplicación de las disposiciones expresas de los convenios. Corresponde al Gobierno regular en el ámbito nacional. Dada la restricción al derecho de sindicación de los bomberos, el Gobierno estableció el sistema FDPC como un régimen compensatorio. En algunas intervenciones se ha puesto en entredicho la eficacia de este sistema. A la luz de las críticas de los sindicatos al funcionamiento del sistema, los miembros empleadores entienden que el Gobierno proyecta una nueva iniciativa que incluye estudios de investigación sobre el funcionamiento del sistema. El Gobierno debe adoptar esas medidas y comunicar información al respecto a tiempo para su examen por la Comisión de Expertos. Por último, con respecto a los funcionarios de prisiones, puede argumentarse que, por la naturaleza de sus funciones, los funcionarios de prisiones son parte de la policía, puesto que son responsables de la seguridad interna del Estado, con lo cual están comprendidos en el artículo 9 del Convenio. Los miembros empleadores señalaron que se requiere más información. Si bien algunas categorías pueden considerarse como policía, otras no. Alentaron al Gobierno a que dé la debida consideración a la situación de aquellos funcionarios de prisiones exentos de la plena aplicación del Convenio y lo animaron a que comunique información, antes de la próxima reunión, acerca del régimen compensatorio que permite una participación de los funcionarios. Los miembros empleadores expresaron su satisfacción por la constructiva actitud y el declarado compromiso del Gobierno para avanzar en esta cuestión y aguardaron con interés más información.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de la información proporcionada por la representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión tomó nota, por un lado, de la información presentada por el Gobierno, según la cual, se llevó a cabo un estudio especial en enero de 2018 para detectar problemas relativos al funcionamiento del sistema de comités del personal de extinción de incendios y se ha consultado en varias ocasiones desde marzo de 2018 a los trabajadores y empleadores al respecto y, por otro lado, del compromiso del Gobierno de elaborar un plan para mejorar el funcionamiento de dichos comités en consulta continua con los empleadores y los trabajadores.

La Comisión observó con preocupación que hace décadas que en los comentarios de la Comisión de Expertos se hace referencia a discrepancias entre la legislación y la práctica en lo referente al derecho de los bomberos y los funcionarios de prisiones de constituir los sindicatos que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estos. La Comisión señaló la falta de progresos significativos a la hora de tomar medidas necesarias en relación al sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores.

Teniendo en cuenta la información presentada por el Gobierno y la discusión que se entabló seguidamente, la Comisión pidió al Gobierno a que:

examine detenidamente, en consulta con los interlocutores sociales, el sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores, tomando en consideración las declaraciones del Gobierno sobre las distintas cuestiones que entraña;

aporte información sobre la iniciativa mencionada anteriormente destinada a detectar problemas relativos al funcionamiento del sistema de comités del personal de extinción de incendios y acerca de las medidas que se han adoptado a raíz de dicha iniciativa;

celebre consultas con los interlocutores sociales a escala nacional sobre la opinión del Gobierno de que debe considerarse que los bomberos son policías y sobre en qué medida este punto de vista se ajusta a la aplicación del Convenio, y suministre información sobre el resultado de estas consultas;

evalúe, en consulta con los interlocutores sociales, qué categorías de funcionarios penitenciarios puede considerarse que pertenecen a la policía, y por lo tanto están excluidas del derecho de sindicación, y cuáles puede considerarse que no pertenecen a la policía, y por lo tanto gozan del derecho de sindicación, y

examine, en consulta con los interlocutores sociales, si los procedimientos de la Autoridad Nacional del Personal ofrecen un mecanismo rápido e imparcial de conciliación y arbitraje.

La Comisión instó al Gobierno a que elabore, en colaboración con los interlocutores sociales, un plan de acción sujeto a un calendario para aplicar estas recomendaciones e informe al respecto a la Comisión de Expertos antes de su próxima reunión en noviembre de 2018.

La representante gubernamental indicó que, en relación al sistema de relaciones entre trabajadores y empleadores, en virtud del artículo 12 de la Ley de Reforma de la Administración Pública, el Gobierno no podía tomar ninguna medida a fin de establecer un sistema autónomo de relaciones entre trabajadores y empleadores a menos que el pueblo del Japón confiara en que ello era necesario. Dado que dicha confianza no se ha materializado en la actualidad, el Gobierno debe de ser cauteloso al respecto. El Gobierno, como empleador, se comprometió a participar en un esfuerzo continuo para mantener las condiciones de trabajo adecuadas de los empleados de la administración pública en el sistema actual. También indicó que el Gobierno mejorará el funcionamiento del sistema FDPC como alternativa al otorgamiento del derecho de sindicación.