Caso individual (CAS) - Discusión: 2024, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)

Información escrita proporcionada por el Gobierno

i) Derecho de sindicación del personal de extinción de incendios

Del 18 de enero de 2019 al 26 de junio de 2023, el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones (MIC) celebró consultas periódicas con los representantes de los trabajadores, en respuesta al resumen del Presidente.

La 11.ª consulta, celebrada el 26 de junio de 2023, consistió en una consulta sustantiva sobre el sistema de ambulancias durante la pandemia de COVID-19. En esta consulta, el MIC explicó que el número de bomberos, incluidos los miembros del equipo de ambulancia y los vehículos de ambulancia, se había incrementado constantemente en los últimos años, incluso durante la pandemia de COVID-19 y que el Gobierno ha tomado medidas financieras para reforzar ambos, y que la Agencia de Gestión de Lucha contra Incendios y otras Catástrofes (FDMA) introdujo métodos eficaces en la sede del personal de extinción de incendios con el fin de reducir la carga de los miembros del equipo de ambulancia. La FDMA adopta regularmente medidas para digitalizar, agilizar y facilitar los servicios de ambulancia mediante el uso de la tarjeta de número individual, así como para promover el uso oportuno y adecuado de las ambulancias. Los representantes de los trabajadores declararon que, en coordinación con el MIC, proseguirían con los intercambios sobre los problemas que afectan a los bomberos.

El 1.º de enero de 2024, se produjo un terremoto de gran magnitud (el terremoto de la península de Noto de 2024) en la prefectura de Ishikawa, y un total de 4 919 unidades de 211 cuarteles generales de 21 prefecturas convergieron en la zona del desastre, siguiendo las instrucciones del Comisionado de la FDMA, salvaron vidas y transportaron a las víctimas, en cooperación con el cuerpo de policía y las fuerzas de autodefensa. En el Japón, un país propenso a las catástrofes en el que se producen con frecuencia terremotos de gran magnitud y otras catástrofes, se requiere un mando unificado y acciones integradas con las organizaciones implicadas para garantizar una respuesta rápida y eficaz en caso de catástrofe.

Con respecto al sistema de comités de personal de extinción de incendios (FDPC), el MIC ha realizado una encuesta que refleja la opinión de los empleados para conocer el estado de funcionamiento del sistema de FDPC, y ha encontrado mejoras en muchos puntos. Para seguir mejorando, el MIC notificó a los cuarteles generales de los cuerpos de bomberos de todo el país los elementos que deben tenerse en cuenta sobre el funcionamiento del sistema de FDPC.

ii) Derecho de sindicación del personal penitenciario

1)  Como se ha señalado en las memorias anteriores, un funcionario de prisiones tiene el deber de encarcelar a las personas que hayan sido condenadas a penas de prisión, a los acusados, a los sospechosos y a los condenados a muerte en instituciones penales. Además, un funcionario de prisiones, al estar facultado para investigar delitos cometidos en instituciones penitenciarias y detener a reclusos, controla la labor de la policía judicial en las instituciones penitenciarias; y, además, la ley le permite llevar y utilizar un arma, al igual que los funcionarios de policía. En vista del propósito del artículo 9 del Convenio, por lo tanto, se considera que los funcionarios de prisiones están incluidos en «la policía» tal y como se menciona en el citado artículo. En cuanto a la opinión del Gobierno arriba mencionada, el Gobierno admite que así lo reconoce el Comité de Libertad Sindical de la OIT en su 12.º informe y también en su 54.º informe.

En los casos en que se produzca cualquier emergencia en una institución penal, la institución está obligada a controlar la situación de forma rápida y adecuada por la fuerza, si es necesario, de acuerdo con la dirección y supervisión del funcionario de prisiones con el rango más alto entre todo el personal del establecimiento. El personal de las instituciones penitenciarias en el Japón trabaja conjuntamente para responder a una situación de emergencia de este tipo. No es apropiado conceder al personal de las instituciones penales el derecho de sindicación, porque plantea un problema para el adecuado desempeño de las funciones antes mencionadas y el correcto mantenimiento de la disciplina y el orden en las instituciones penales.

2)  Sobre la base de las opiniones expuestas más arriba en el párrafo 1, el personal de las instituciones penitenciarias no tiene derecho a la sindicación. Sin embargo, sobre la base de las observaciones del Informe de la Comisión de Expertos de 2018, el Gobierno creó nuevas oportunidades y amplió las existentes para que el personal de las instituciones penitenciarias exprese sus propias opiniones sobre su entorno de trabajo. En concreto, como se indica en la memoria presentada por el Gobierno en 2023, el Gobierno ha estado organizando continuamente reuniones para el intercambio de opiniones entre los ejecutivos de cada sede penitenciaria regional y los miembros del personal en general y celebrando conferencias anuales de instituciones penitenciarias para mujeres presas, con el fin de resolver sus particulares dificultades.

Además, desde junio de 2003, se han introducido «servicios de consulta para el personal», que aceptan consultas/quejas anónimas en la Oficina Penitenciaria, las sedes penitenciarias regionales y la Institución de Formación para el Personal Penitenciario. En mayo de 2023, además de mejorar aún más el entorno de trabajo y promover el equilibrio entre la vida profesional y la vida privada de los miembros del personal, el Gobierno informó ampliamente a estos últimos no solo sobre los servicios de consulta dentro de las organizaciones penitenciarias, sino también sobre los diversos servicios prestados por organizaciones externas, como la Autoridad Nacional del Personal (NPA), mediante el establecimiento de un «periodo de consulta reforzada», destinado a entablar consultas con el personal y aceptar ampliamente sus sugerencias. Desde el 1.º de abril de 2024, el Gobierno ha estado asignando asesores de salud mental a todas las instituciones penitenciarias con el fin de mejorar las medidas de salud mental orientadas al personal penitenciario que trabaja en entornos singulares que implican estrés, y para garantizar su seguridad psicológica en el lugar de trabajo. Como se indica más arriba en el párrafo 1, el personal de las instituciones penitenciarias no tiene derecho de sindicación. Sin embargo, el Gobierno está tratando de mejorar su entorno de trabajo a través de diversas medidas, incluidas las que no se han mencionado anteriormente.

iii) Funcionarios públicos

Los derechos laborales básicos de los funcionarios públicos del Japón están, en cierta medida, restringidos debido al hecho de que los funcionarios «están al servicio de todos los ciudadanos» y al carácter público de las funciones que deben desempeñar con el fin de garantizar los intereses comunes de todos los ciudadanos. En cambio, se benefician del sistema de recomendaciones de la NPA y otras medidas compensatorias. El Gobierno, adoptando una postura básica de respeto al sistema de recomendaciones de la NPA, elabora proyectos de ley, que se deliberan en la Dieta, y revisa después las remuneraciones. Estas medidas compensatorias han garantizado que las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos nacionales sean adecuadas. El Tribunal Supremo del Japón resolvió que las garantías ofrecidas por el sistema de recomendaciones de la NPA y otras medidas relacionadas se han establecido como sistema y se han otorgado como compensación por ciertas restricciones de sus derechos laborales básicos (sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Supremo el 25 de abril de 1973).

Para aplicar adecuadamente estas funciones compensatorias, cuando se formule la recomendación de adecuar la remuneración y otras condiciones de trabajo de los empleados de la función pública nacional a las condiciones generales de la sociedad, la NPA examina estas condiciones generales y realiza encuestas sobre las condiciones de trabajo, y en particular acerca de la remuneración en el sector privado. La NPA ha creado el puesto de director general adjunto para asuntos de las organizaciones de empleados y de consejero para escuchar las opiniones de las organizaciones de empleados. Al elaborar recomendaciones sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios dirigidas a la Dieta y el Gabinete, y promulgar, revisar o abolir normas, la NPA presta atención a las opiniones o peticiones de las organizaciones de empleados, con las que se reúne, y las refleja en sus recomendaciones en la medida de lo posible.

La NPA escuchó a las organizaciones de empleados e intercambió opiniones con ellas en 186 reuniones oficiales celebradas en 2023 (de enero a agosto se celebraron 100 reuniones previas a la elaboración de recomendaciones e informes).

El Gobierno, adoptando la postura básica de respetar el sistema de recomendaciones de la NPA, examina las decisiones relativas a la remuneración de los empleados de la función pública nacional desde el punto de vista de la administración nacional en general, y ha presentado a la Dieta el proyecto de enmienda de la Ley de Remuneración de Funcionarios en Servicio Regular relativo a la revisión de las remuneraciones. De este modo, las leyes se revisan con rapidez.

Como también se tuvo en cuenta en las conclusiones de la Comisión de la Conferencia en 2018, hay varias cuestiones relacionadas con las medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales, entre ellas que «los costes de negociación aumentarán, lo que puede llevar a cierta confusión» y que «las negociaciones entre trabajadores y empleadores prolongadas pueden afectar a la ejecución de las operaciones».

Además, como se indicó en memorias anteriores del Gobierno, la Ley de Enmienda de la Ley sobre la Administración Pública Nacional, promulgada en abril de 2014, se formuló sobre la premisa de la situación actual, en la que se restringe parte de los derechos laborales básicos de los empleados de la función pública nacional, y no se prevén medidas para un sistema autónomo de relaciones laborales.

La razón de lo anterior radica en que, a la luz del hecho de que los cuatro proyectos de ley relacionados con la reforma de la función pública, en los que se preveía el establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales, recibieron diversas opiniones del público y posteriormente se descartaron, y habida cuenta de los cambios en la situación y el entorno desde entonces, hay una amplia gama de cuestiones que el público aún no ha comprendido. Esta situación no ha cambiado. Así, el Gobierno considera que las medidas, para que haya un sistema autónomo de relaciones laborales, son una cuestión que debe examinarse detenidamente sin dejar de intercambiar opiniones con las organizaciones de empleados del Japón.

El Gobierno ha intercambiado anualmente puntos de vista con organizaciones de empleados concretas a diversos niveles, desde ministros a funcionarios responsables, sobre diversos aspectos, incluido el sistema autónomo de relaciones laborales, en función de la situación en cada momento del año, incluida la primavera y después de la publicación de las recomendaciones de la NPA. Los temas que se tratan son: la remuneración, los trabajadores a tiempo parcial, la conciliación de la vida laboral y familiar, y cuestiones relacionadas con el sistema autónomo de relaciones laborales, por ejemplo en primavera, y la tramitación de las recomendaciones de la NPA tras su publicación. Asimismo, a partir de las peticiones de las organizaciones de empleados, se intercambian opiniones sobre medidas concretas, entre ellas la mejora del trato a los funcionarios a tiempo parcial, por ejemplo, «eliminando las lagunas en cuanto a las condiciones de trabajo, incluidas la remuneración, las prestaciones y las licencias», «prohibiendo la llamada ‘terminación de la relación de trabajo’» e «introduciendo un sistema de conversión del empleo permanente similar al del sector privado», así como la mejora del trato a las funcionarias públicas nacionales, entre otras medidas, mediante «el refuerzo de la contratación y los ascensos» y «la prevención de diversos tipos de acoso».

Asimismo, en cuanto a los derechos laborales básicos de los empleados de la función pública local, basándose en el examen de la reforma de la función pública nacional que se expone en la memoria del Gobierno en respuesta a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia sobre la aplicación del Convenio, el Gobierno llevará a cabo exámenes minuciosos en relación con las medidas dirigidas a la función pública local y escuchará las opiniones de las organizaciones en cuestión.

Discusión por la Comisión

Presidente - Invito a tomar la palabra al representante gubernamental del Japón.

Interpretación del japonés: Representante gubernamental - En nombre del Gobierno japonés quisiera presentar nuestra posición básica en relación con las observaciones de la Comisión de Expertos.

En primer lugar, me gustaría explicar la figura del funcionario de la administración local, especialmente el personal de extinción de incendios. En el Japón este personal no tiene derecho de sindicación, como tampoco lo tienen los funcionarios de policía, porque a efectos del artículo 9 del Convenio, se considera incluido en «la policía» en virtud de dicho artículo por los antecedentes históricos, el entorno natural y social y sus funciones. El reconocimiento de que la extinción de incendios en el Japón desempeña un papel similar al de la policía permanece inalterado hasta hoy día, debido a su evolución histórica como parte de la policía y a sus funciones ancladas en la legislación. Además, en 1965 el Japón ratificó el Convenio sobre la base de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, que en dos ocasiones había mostrado que este asunto no causa problemas en la aplicación del Convenio, considerando los servicios de extinción de incendios en el Japón como «servicios asimilados a la policía». En respuesta a la conclusión adoptada por esta Comisión en 2018, hemos celebrado 11 consultas con nuestros interlocutores sociales, entre otras cosas sobre la opinión del Gobierno de que los bomberos se consideran incluidos en la policía, y hemos profundizado en nuestra comprensión de los argumentos de cada cual. Seguiremos promoviendo el diálogo y luchando por el entendimiento mutuo.

El Japón es uno de los países más propensos a catástrofes naturales, y aproximadamente el 20 por ciento de los terremotos mundiales de magnitud 6,0 o superior se dan en su entorno, existiendo allí aproximadamente el 10 por ciento de los volcanes activos del mundo. Por ello, es esencial que la extinción de incendios en el Japón cuente con una disciplina de servicio de alto nivel para proteger la vida, la integridad y las propiedades de los ciudadanos. Cuando se produce una catástrofe en el Japón, unidades de bomberos de todo el país convergen en la zona siniestrada en calidad de equipos de respuesta de emergencia contra incendios y, en servicio de respuesta frente a catástrofes, se ponen bajo el mando unificado de la dirección del Comisionado de la FDMA en una relación muy estrecha con la policía y las fuerzas de autodefensa. De hecho, en el momento del terremoto de la península de Noto, ocurrido en la prefectura de Ishikawa el 1.º de enero de 2024, un total de 4 919 unidades de 211 cuarteles generales de 21 prefecturas convergieron una tras otra en la zona del desastre bajo la dirección del Comisionado de la FDMA, salvaron vidas y transportaron a las víctimas; esas unidades asumen la función, altamente cualificada y extremadamente peligrosa, de responder al desastre en primera línea en colaboración muy estrecha con la policía y las fuerzas de autodefensa. Respetamos plenamente tal entrega del personal de extinción de incendios, y debe reconocerse su condición actual de colaboradores muy estrechos de la policía y las fuerzas de autodefensa.

A continuación quisiera mencionar que, como alternativa al derecho de sindicación, se ha arraigado el sistema de FDPC. Su función es deliberar sobre las opiniones vertidas por dicho personal y trasladar al jefe de bomberos los resultados de la deliberación. Este sistema fue introducido por la enmienda de la Ley basada en el acuerdo de alto nivel alcanzado en junio de 1995 entre el Ministro de Asuntos Internos y el Comisionado de la Unión de Trabajadores Prefecturales y Municipales de Japón (JICHIRO-RENGO), en tanto que solución susceptible de obtener un consenso nacional, y funciona plenamente en la resolución de problemas relacionados, por ejemplo, con las condiciones de trabajo.

Habiendo transcurrido más de un cuarto de siglo desde su creación, el mencionado sistema de FDPC se ha instaurado en todos los cuarteles generales de los cuerpos de bomberos, y al menos una vez por año fiscal tiene lugar una reunión. Últimamente ha deliberado sobre unas 5 000 opiniones anuales del personal de extinción de incendios. En total, ha deliberado sobre unas 140 000 opiniones desde su creación, y la Comisión decidió que aproximadamente el 40 por ciento de ellas son «aptas para ser aplicadas». Además, aproximadamente el 50 por ciento o más de ellas ya se ha llevado a la práctica. Esas opiniones tratan de necesidades urgentes del personal de extinción de incendios, tales como solicitudes de medidas contra el acoso y el establecimiento de la prestación por trabajo para la prevención de epidemias, que se paga a los miembros del equipo de ambulancias y otros que participan en trabajos para hacer frente a la COVID-19. Esto demuestra claramente que dicho contribuye a satisfacer sus demandas.

Aunque funciona a pleno rendimiento, al Gobierno japonés le gustaría además destacar que ha procurado mejorar el sistema de FDPC. Con el fin de crear un entorno en el que dicho personal tenga más facilidad para plantear sus opiniones, la política de aplicación del sistema de FDPC fue revisada en 2005 y luego, sobre la base de las conclusiones de esta Comisión, en 2018. Basándonos en los resultados de la encuesta realizada que reflejaba la opinión de los empleados para conocer el estado de funcionamiento del sistema de FDPC, notificamos a los parques centrales de bomberos de todo el país las cosas a observar sobre el funcionamiento del sistema para debatir activamente a su respecto y garantizar la transparencia de sus procedimientos. Como resultado de estas medidas, constatamos mejoras en muchos puntos.

Seguiremos tratando de entender la situación del funcionamiento del sistema de FDPC, funcionamiento que mejoraremos mediante el diálogo con las organizaciones conexas, incluidos nuestros interlocutores sociales de JICHIRO-RENGO.

Al personal de las instituciones penitenciarias, que son funcionarios de la administración nacional, tampoco se le reconoce el derecho de sindicación, como ocurre con los funcionarios de policía. Ello se debe a que, a efectos del artículo 9 del Convenio, los funcionarios de prisiones, que constituyen la mayor parte del personal, se consideran incluidos en «la policía», tal como se estipula en el artículo, por la razón de que los funcionarios de prisiones realizan labores de policía judicial en las instituciones penitenciarias y la ley les permite llevar y utilizar armas al igual que los funcionarios de policía. En caso de que se produzca alguna emergencia en una institución penitenciaria, es necesario trabajar conjuntamente para controlar la situación de forma rápida y adecuada mediante el uso de la fuerza, si fuere necesario, bajo la dirección y supervisión del personal de mayor rango del lugar. Por lo tanto, conceder el derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias planteará un problema para el adecuado desempeño de las funciones mencionadas y el correcto mantenimiento de la disciplina y el orden en las instituciones penitenciarias.

A este respecto, con el objetivo de promover y defender los intereses del personal de las instituciones penitenciarias, recientemente el Gobierno ha ofrecido y ampliado oportunidades para que expresen sus propias opiniones, también sobre el entorno de trabajo, y ello sobre la base de las observaciones del Informe de la Comisión de Expertos en 2018. En concreto, como se indica en la memoria presentada en 2023 por el Gobierno, este ha estado organizando continuamente reuniones de intercambio de opiniones entre los ejecutivos de cada sede regional penitenciaria y los miembros de la plantilla general y celebrando conferencias anuales de instituciones penitenciarias para el personal femenino a fin de responder a la problemática singular de este.

Además, desde junio de 2003 se han introducido en la Oficina Penitenciaria, en las sedes regionales penitenciarias y en el Instituto de Formación de Personal Penitenciario «servicios de consulta para el personal» que aceptan consultas y quejas anónimas. Para mejorar aún más el entorno de trabajo y promover la conciliación entre el trabajo y la vida privada del personal, en mayo de 2023 el Gobierno informó ampliamente al personal no solo sobre dichos servicios de consulta dentro de las organizaciones penitenciarias, sino también sobre los diversos servicios que prestan organizaciones externas como la Administración Nacional de Personal, estableciendo un «periodo de reforzamiento de las consultas», a fin de intensificar la aceptación de las sugerencias y consultas del personal. Además, desde el 1.º de abril de 2024 el Gobierno viene destinando asesores en salud mental a todas las instituciones penitenciarias con el fin de impulsar medidas de salud mental para el personal penitenciario que trabaja en entornos singulares que conllevan estrés y para velar por su seguridad psicológica en el lugar de trabajo. El Gobierno seguirá aplicando esas diversas iniciativas para promover y defender los intereses de ese personal.

Por último, quisiera referirme a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública. En el último Informe de la Comisión de Expertos, el Japón ha recibido los comentarios sobre los derechos laborales básicos de tales empleados, en particular el de emprender acciones colectivas. Sin embargo, la cuestión de si el Convenio ampara el derecho de huelga se encuentra actualmente sometida a la Corte Internacional de Justicia, cuyo procedimiento está en curso, por lo que deberíamos abstenernos de debatir la cuestión asumiendo que tal derecho está protegido por el Convenio.

A continuación hablaré de los derechos laborales básicos de los empleados nacionales de la administración pública del Japón. Tales derechos están, en cierta medida, restringidos. Sin embargo, esos empleados disfrutan del sistema de recomendaciones de la NPA y de otras medidas compensatorias. En concreto, la remuneración, la jornada laboral, las vacaciones y otras condiciones de trabajo de esos empleados se modifican de la siguiente manera:

• La NPA somete recomendaciones a la Dieta, integrada por representantes del pueblo japonés, y al Gabinete.
• En respuesta a las recomendaciones, el Gobierno elabora los proyectos de ley para modificar las condiciones de trabajo, y la Dieta los debate y aprueba.

La NPA, en sus juicios y decisiones sobre el sistema de recomendaciones de la NPA y otros asuntos de su competencia, actúa a título de tercero independiente y neutral ante los empleadores y los trabajadores. En lo relativo al nivel de las remuneraciones, realiza estudios de investigación a escala nacional sobre la remuneración de los empleados nacionales del sector público y los del sector privado, y luego formula recomendaciones cuya finalidad básica es lograr el equilibrio entre el nivel de remuneración de unos y de otros, colmando las lagunas en su remuneración prestando cuidadosa atención a las opiniones de empleadores y de trabajadores y haciendo cada año una comparación precisa entre la remuneración de los empleados públicos nacionales y la de los del sector privado.

En respuesta a las recomendaciones de la NPA, el Gobierno, adoptando una postura básica de respeto a dicho sistema y escuchando las opiniones de las organizaciones de trabajadores, redacta proyectos de ley, sobre los que delibera la Dieta, y revisa la remuneración. Por ejemplo, a lo largo de la última década el Gobierno ha revisado la remuneración de acuerdo con las recomendaciones de la NPA, y cada año se ha aumentado tanto el salario base como las primas, excepto en 2020 y 2021, cuando la remuneración en el sector privado se vio afectada por la COVID-19. Este es el método de larga data que, desde la década de los sesenta, se viene aplicando para revisar la remuneración de los empleados nacionales del sector público. Por tanto, se mantienen las funciones de la NPA, entre las que figura la adopción de medidas para compensar la restricción de derechos laborales básicos.

El Gobierno confía en que las condiciones de trabajo de los empleados de la función pública se mantengan adecuadamente a través del proceso mencionado, en el que los proyectos de ley presentados en respuesta a las recomendaciones de la NPA, que actúa como tercera parte neutral, se deliberan en la Dieta.

Actualmente se plantean diversas preocupaciones y opiniones sobre el sistema autónomo de relaciones laborales, entre ellas que «aumentarán los costes de negociación, lo que puede dar lugar a cierta confusión», así como que «la prolongación de las negociaciones entre trabajadores y empleadores puede afectar a la ejecución de las operaciones». A la luz de haber sido abolidos, tras las diversas opiniones públicas recibidas, los proyectos de ley que preveían la creación de un sistema autónomo de relaciones laborales, y que desde entonces ha habido cambios en la situación y el entorno, existe una amplia gama de cuestiones que aún han de ser entendidas por la opinión pública. Por tanto, el Gobierno debe seguir examinando detenidamente este tema.

Además, el Gobierno del Japón se esfuerza por comunicarse con las organizaciones de trabajadores, por ejemplo celebrando consultas periódicas que suelen abarcar una amplia gama de temas, no solo la remuneración, sino también el horario laboral y las vacaciones. Además, en esas consultas se organizan reuniones de alto nivel con el ministro responsable. Por lo tanto, el Gobierno considera que estas consultas funcionan eficazmente como canal de diálogo con las organizaciones de trabajadores.

Además de las consultas periódicas, a la hora de crear o revisar un sistema de trabajo de los empleados públicos nacionales es costumbre dar explicaciones minuciosas e intercambiar antes opiniones con las organizaciones de empleados. Por ejemplo, en 2023, para intercambiar opiniones en el proceso de dar vigor a una ley que eleva gradualmente la edad de jubilación obligatoria de los empleados públicos nacionales a partir de los 60 años, se celebraron un total de 25 reuniones. Además, en 2023, cuando se modificó la ley que regula la jornada laboral de los empleados públicos nacionales para ampliar la aplicación del sistema de horario flexible, durante el proceso de redacción del proyecto de ley se dio el caso de celebrar consultas con las organizaciones de empleados.

El Gobierno del Japón seguirá manteniendo el diálogo social con las organizaciones de trabajadores, por ejemplo, mediante consultas sobre las condiciones de trabajo.

Hasta aquí mi explicación de la posición básica del Gobierno del Japón. Asimismo, el Gobierno comunicará en la medida de lo posible la información relativa a estos asuntos teniendo en cuenta la última observación de la Comisión de Expertos. Sería de agradecer que la OIT respetara la opinión del Gobierno y las singulares circunstancias de nuestro país y esperara al resultado de las consultas internas en el Japón.

Miembros trabajadores - Esta es la novena vez que debatimos la aplicación por el Gobierno de este Convenio fundamental y habilitante. Centraré mi intervención en lo que, en nuestra opinión, constituye la esencia de este tema de larga data como es el derecho de sindicación de los bomberos y otros empleados de los servicios públicos y locales.

El Japón ratificó el Convenio en 1965, y nuestra Comisión se ocupa de este asunto al menos desde 1973, es decir, desde hace ya 50 años, o sea, medio siglo. Para empezar, estamos obligados a afirmar que el Japón no es uno de esos Estados Miembros de la OIT que persisten en enfrentarse a los interlocutores sociales, atacando su independencia o, para el caso, despreciando el papel o la orientación de la Comisión de Expertos, al contrario. Pero en esta cuestión tan fundamental debemos expresar nuestra más profunda decepción por que siga sin resolverse la cuestión del derecho de sindicación de los bomberos y otros trabajadores de la administración pública. En 2018, nuestras recomendaciones consensuadas como Comisión, instaron al Gobierno a: i) celebrar consultas con los interlocutores sociales a escala nacional sobre la opinión del Gobierno de que debe considerarse que los bomberos son policías y sobre en qué medida este punto de vista se ajusta a la aplicación del Convenio y suministrar información sobre el resultado de estas consultas; ii) evaluar, en consulta con los interlocutores sociales, qué categorías de funcionarios penitenciarios puede considerarse que pertenecen a la policía, y por lo tanto están excluidas del derecho de sindicación, y cuáles puede considerarse que no pertenecen a la policía, y por lo tanto gozan del derecho de sindicación, y, por último, iii) elaborar, en colaboración con los interlocutores sociales, un plan de acción sujeto a un calendario para aplicar estas recomendaciones e informar a la Comisión de Expertos antes de su próxima reunión en noviembre de 2018.

Durante años no ha ocurrido nada. El Gobierno no ha aplicado nada de esto. Además del rechazo de los derechos de los bomberos, los de los empleados de los servicios de la administración local se han deteriorado desde que en abril de 2020 cambió la legislación. Es un hecho que deploramos, pero todavía más preocupante es que el Gobierno siga justificando sin sustento alguno la exclusión de los bomberos y otros funcionarios públicos del ejercicio del derecho de sindicación.

Como indica el lenguaje llano del artículo 9 del Convenio, ni siquiera la policía o las fuerzas armadas están automáticamente exentas del Convenio. La medida en que se les apliquen las garantías previstas en el Convenio se determinará mediante la legislación nacional. Así pues, está claro que lo que está en juego aquí es el alcance de la aplicación de las garantías del Convenio, no la exclusión total de su cobertura.

En el Japón, los bomberos no son policía ni ejército y, por lo tanto, la idea de que el Gobierno japonés pueda simplemente disponer que los bomberos u otros funcionarios públicos entran en la categoría de policías o tienen una estructura de mando o rango o que son personal armado, intentando excluirlos de las garantías que ofrece el Convenio, es arbitraria e incoherente con el ámbito de aplicación del Convenio. A menos que estemos equivocados y nos lo diga el Gobierno japonés, las funciones básicas de la policía japonesa incluyen, por ejemplo, la potestad de investigar delitos, de proceder a detenciones y de portar y usar armas para estos fines.

Los bomberos no tienen esas potestades. Son trabajadores de emergencias y, en tal medida, agentes de paz. Y lo mismo vale para la mayoría de los funcionarios de prisiones.

En el momento en que hablamos, los inspectores que se ocupan de las normas del trabajo, que están autorizados a investigar delitos, gozan del derecho de sindicación, y los agentes de estupefacientes, que están autorizados a llevar y utilizar armas, también tienen ese derecho.

De modo que si de verdad nos fijamos en lo que realmente hacen estos funcionarios públicos y no en sus títulos ni en el sistema jerárquico en el que trabajan, no cabe duda de que los bomberos y los funcionarios de prisiones ni son militares ni policías. Hemos de decir abiertamente que la forma en que el Gobierno trata a estas categorías de trabajadores a efectos del derecho de sindicación es discriminatoria.

El Gobierno no puede limitarse a llamar como quiera a cualquier grupo para negarle el derecho de sindicación. La justificación de cualquier limitación de este derecho habilitante debe tener su fundamento en el artículo 9 del Convenio.

La carga de justificar cualquier limitación de este tipo recae en el Gobierno, no en los trabajadores. En su defecto, la posición debe ser que, respondiendo a su expectativa legítima, los bomberos y los funcionarios públicos puedan constituir el sindicato que estimen conveniente, o afiliarse a él, con las limitaciones necesarias derivadas de sus funciones.

Al considerar la realidad de los trabajadores, invitamos al Gobierno a que reconozca que durante la propagación de la COVID-19 el personal de los servicios de emergencia mostró un alto sentido de su misión y un alto nivel de profesionalidad para proteger la vida de los enfermos sin importarles el riesgo de verse infectados ellos y sus familias. La idea de que estos compañeros sean menos patriotas o profesionales si ejercen su derecho de sindicación no puede estar más lejos de la verdad y de la realidad. Su profesionalidad no ha hecho sino aumentar su popularidad entre la población, siendo un verdadero trampolín para la mejora de sus derechos. Lo triste es que la crisis sanitaria durante la pandemia de COVID-19 provocó un empeoramiento de las condiciones de trabajo del personal de emergencias y, en particular, de los servicios de ambulancias. Y a pesar de propuestas claras, recogidas de los bomberos de primera intervención, su organización no fue capaz de acordar con la dirección medidas urgentes para remediar la falta de un sistema en el que trabajadores y dirección pudieran colaborar.

Irónicamente, la organización voluntaria formada por el personal de extinción de incendios y los trabajadores de ambulancias vienen tratando cuestiones relativas a los equipos y las condiciones de trabajo desde 1977, pero sin ningún derecho a negociar ni a ser consultados por la dirección porque no se ha reconocido su derecho de sindicación.

El Informe de la Comisión de Expertos indica que la Asociación de Jefes de Bomberos se opone al reconocimiento del derecho de los bomberos de a pie por temor a que alteren el orden organizativo. Evidentemente, ese temor es infundado.

El Gobierno también ha facilitado información sobre el uso del sistema de FDPC, incluso durante la crisis de la COVID, que permitió examinar unas 5 000 opiniones al año, el 40 por ciento de las cuales se consideran aptas para su aplicación. Pero está claro que no es lo mismo solicitar opiniones que tener derecho a ser consultado o a negociar. Cuando se tiene un derecho, no se le puede tratar como mera cortesía ampliada. Basándose en sus experiencias de dificultades extremas en el transporte de emergencia, estos trabajadores recalcan que es necesario enmarcar las relaciones entre trabajadores y empleador en el derecho de sindicación para que aquellos puedan llevar los temas a la mesa de discusión y ser tomados en serio, y para estar preparados para la próxima crisis de enfermedad infecciosa.

Nunca reiteraremos lo bastante que el uso de investigaciones y encuestas de opinión pueden complementar, pero no sustituir, el derecho de sindicación de los trabajadores.

Como trabajadores, estamos decididos a que este sacrosanto derecho, fundamental y habilitante, sea tratado como tal. El Gobierno ha tardado demasiado tiempo en responder a nuestras preocupaciones a este respecto. Llevamos 50 años solicitando y esperando y, tras medio siglo, el Gobierno aún no ha aportado ninguna justificación razonable acorde con el Convenio. Debemos empezar a pensar en medidas muy serias para proteger el ejercicio de este derecho.

Miembros empleadores - Este caso se refiere a la aplicación en la práctica del Convenio fundamental núm. 87 en el Japón. El Japón ratificó el Convenio en 1965. Y desde entonces, la Comisión de Expertos ha formulado observaciones en 24 ocasiones y esta es la octava vez que esta Comisión discute el caso, habiendo sido la última en 2018.

Nos gustaría agradecer al Gobierno del Japón la amplia información que ha compartido hoy con la Comisión. Para empezar, nos gustaría recordar que algunas de las cuestiones legislativas a que se refieren las observaciones de la Comisión de Expertos están relacionadas con el derecho de huelga. Quisiéramos recordar nuestra firme convicción de que ni el Convenio núm. 87 ni ningún otro convenio de la OIT protegen el derecho de huelga. El Grupo Gubernamental del Consejo de Administración confirmó en marzo de 2015 que «el ámbito y las condiciones de ejercicio de este derecho son regulados a nivel nacional». También creemos que, en vista de los procedimientos pendientes para que la Corte Internacional de Justicia emita su opinión consultiva, la Comisión de Expertos debería haberse abstenido de hacer referencia al derecho de huelga en sus comentarios, tanto para proteger la integridad de los procedimientos de la Corte Internacional de Justicia como para mostrar su propia neutralidad en relación con estos procedimientos.

Los miembros empleadores desean comentar tres cuestiones señaladas en las observaciones de la Comisión de Expertos:

Tomamos nota de la información facilitada por el Gobierno en apoyo de su opinión de que el personal de extinción de incendios en el Japón se asimila a la categoría de policía, tanto por su evolución histórica como por la naturaleza de sus funciones.

El Gobierno señaló que el Japón es uno de los países más propensos a catástrofes. Los servicios de bomberos del Japón desempeñan un papel clave en la gestión de estas catástrofes y, por tanto, sus funciones van más allá de la extinción de incendios en el sentido tradicional. Cuando este año se produjo el terremoto a gran escala, miles de unidades de bomberos de todo el país estuvieron de servicio para responder a la catástrofe en estrecha relación con la policía y las fuerzas de autodefensa. El Gobierno subraya que es esencial que el personal de extinción de incendios tenga un alto nivel de disciplina y que el reconocimiento del derecho de sindicación puede alterar el orden organizativo y afectar al funcionamiento del servicio durante catástrofes a gran escala.

El Gobierno también explica que, cuando ratificó el Convenio en 1965, lo hizo sobre la base de decisiones anteriores del Comité de Libertad Sindical, que no veía ningún problema en considerar el servicio de extinción de incendios en el Japón como un servicio asimilado a la policía. En este punto los empleadores quisieran señalar que últimamente ha habido mucha confusión sobre el mandato del Comité de Libertad Sindical, que no tiene competencia para supervisar e interpretar los convenios, tampoco el Convenio núm. 87. No obstante, la Comisión de Expertos debería haber tenido en cuenta que el Gobierno se basó en la validez de las decisiones del Comité de Libertad Sindical y ratificó el Convenio creyendo que era correcta su interpretación de que los servicios de extinción de incendios son parte de la policía.

En su memoria, el Gobierno también se refirió al sistema de FDPC que tiene por objeto identificar y resolver los problemas relacionados con las condiciones de trabajo del personal de extinción de incendios. Este sistema se introdujo a raíz de una enmienda de la ley basada en un acuerdo entre empleadores y trabajadores y goza de una amplia aceptación. Entendemos que ha sido implantado en todo el país y ya ha contribuido a la mejora de muchos ámbitos laborales. También observamos que el Gobierno realiza continuos esfuerzos por seguir mejorándolo.

Por otra parte, la Comisión de Expertos considera que la política de aplicación del sistema de FDPC sigue siendo distinta del reconocimiento del derecho de sindicación en virtud del artículo 2 del Convenio. En consecuencia, la Comisión de Expertos reitera su esperanza de que se siga avanzando para garantizar el derecho del personal de lucha contra incendios a constituir una organización de su elección y a afiliarse a ella para defender sus intereses profesionales.

Los miembros empleadores consideran que las cosas pueden no ser tan sencillas como sugiere la Comisión de Expertos. Si bien las únicas excepciones posibles al alcance del Convenio se refieren a la policía y a las fuerzas armadas, estos términos no siempre tienen exactamente el mismo significado en el contexto nacional. Se puede argumentar que ambos términos son sinónimos en caso de situaciones que revisten una importancia fundamental para la seguridad interior y exterior de un Estado y, por tanto, de ámbitos que pertenecen al alma misma de la soberanía nacional en los que el Convenio no quería interferir. Desde este punto de vista, se puede argumentar que el servicio de extinción de incendios del Japón, responsable de hacer frente a catástrofes naturales, tiene en sentido estricto una importancia similar a la de la policía para la protección de la vida, la salud y los bienes de las personas, habida cuenta de la frecuencia de las catástrofes naturales que sufre el Japón. Podría argumentarse además que las razones a favor de excluir a la policía y a las fuerzas armadas del ámbito de aplicación del Convenio se aplican igualmente al servicio de lucha contra incendios en el Japón. En este contexto, los empleadores aprecian los esfuerzos del Gobierno por adoptar un enfoque que combine el cumplimiento de los requisitos del Convenio con sus necesidades nacionales específicas. Animamos al Gobierno a seguir por ese camino, en estrecha consulta con los interlocutores sociales. En tal proceso, los empleadores sugieren al Gobierno que intente obtener nuevas orientaciones e ideas sobre buenas prácticas en otros países con sistemas y necesidades similares.

El segundo ámbito de observaciones se refiere al derecho de sindicación de los funcionarios de prisiones. También tomamos nota de la afirmación del Gobierno de que, en el Japón, dichos funcionarios desempeñan cometidos de policía judicial estipulados en el Código de Procedimiento Penal. Los funcionarios de prisiones también están autorizados por ley a llevar un arma y hacer uso de ella al igual que los funcionarios de policía. El Gobierno reitera además que, «si se produce una emergencia en una institución penitenciaria, es necesario controlar la situación, por la fuerza, si es necesario; por lo tanto, la concesión del derecho de sindicación al personal de las instituciones penales podría plantear un problema para el desempeño de sus funciones y el mantenimiento de la disciplina y el orden». En vista de ello, señalamos que, según el Gobierno, los funcionarios de prisiones en el Japón deben considerarse incluidos en la «policía» en el sentido del artículo 9 del Convenio.

En cuanto a la compensación por el derecho de sindicación, el Gobierno informó de que, desde 2019, brinda al personal de las instituciones penitenciarias mayores oportunidades para expresar sus opiniones en las ocho sedes penitenciarias regionales de todo el país. Además, en 2022, tuvieron lugar sesiones parcialmente en línea con la participación de 222 miembros de la plantilla general (de 75 instituciones penitenciarias). En estas sesiones, los participantes pudieron intercambiar opiniones sobre diversos temas, como mejoras en el entorno de trabajo, formación del personal y reducción de la carga de trabajo. Por otra parte, la Comisión de Expertos expresa la opinión de que estas iniciativas eran cosa distinta del reconocimiento del derecho de sindicación en virtud del artículo 2 del Convenio. En consecuencia, la Comisión de Expertos instó al Gobierno a adoptar las medidas necesarias, en consulta con los interlocutores sociales y otras partes interesadas, para garantizar que los funcionarios de prisiones que no desempeñan funciones específicas de la policía judicial, puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a estas para defender sus intereses profesionales.

También en este caso los miembros empleadores desean dejar constancia de su reconocimiento de que el camino a seguir es el del continuo compromiso del Gobierno por avanzar y encontrar formas de aplicación que satisfagan tanto los requisitos del Convenio como sus necesidades específicas. Los miembros empleadores animan al Gobierno a proseguir sus esfuerzos en este sentido, en estrecha consulta con los interlocutores sociales. De forma similar a lo que propusimos en el caso de los bomberos, los empleadores sugieren al Gobierno que intente obtener nuevas orientaciones e ideas sobre buenas prácticas en otros países con necesidades y sistemas similares.

Los miembros empleadores toman nota asimismo de que la Comisión de Expertos insta al Gobierno a entablar consultas con los interlocutores sociales y otras partes interesadas para garantizar que los empleados de la administración pública gocen plenamente de sus derechos laborales básicos.

El Gobierno informa a este respecto de que, aunque los empleados de la administración pública en el Japón tienen hasta cierto punto restringidos sus derechos laborales debido a su condición, se benefician del sistema de la NPA y de otras medidas compensatorias. El sistema de la NPA, aprobado por el Tribunal Supremo del Japón en 1973, examina las condiciones generales de la sociedad y realiza encuestas sobre las condiciones de trabajo, por ejemplo la remuneración en el sector privado. Antes de hacer sus recomendaciones sobre las condiciones de trabajo, la NPA también escucha las opiniones o peticiones de las organizaciones de trabajadores a través de reuniones.

En lo relativo a las medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales, al que se hace referencia en las conclusiones de la Comisión de 2018, el Gobierno informa de que ha habido diversos problemas. Además, la Ley de Modificación de la Ley de la Función Pública Nacional de abril de 2014 no preveía tales medidas, pues aún no se había logrado que la opinión pública las entendiera. El Gobierno considera que hace falta seguir examinando cuidadosamente el sistema autónomo de relaciones laborales al tiempo que se mantiene el intercambio de opiniones con las organizaciones de trabajadores.

Los miembros empleadores reconocen los esfuerzos del Gobierno y de la NPA por organizar y dirigir un diálogo permanente con los interlocutores sociales sobre el sistema autónomo de relaciones laborales. Consideramos que estas consultas son útiles para el intercambio de opiniones y la recogida de información sobre una amplia gama de cuestiones. Si bien los miembros empleadores alientan al Gobierno a que siga por esta senda, entienden que, dada la complejidad de las cuestiones, puede que no sea apropiado un plan de acción sujeto a plazos definidos de medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales.

Por último, pedimos al Gobierno que informe sobre sus progresos antes del 1.º de septiembre de 2024 para que la Comisión de Expertos pueda examinar las novedades en 2025.

Interpretación del japonés: Miembro trabajador, Japón - En primer lugar, en lo que respecta al régimen jurídico de las relaciones laborales de los empleados de la administración pública, que viola los Convenios núms. 87 y 98, el Gobierno del Japón no ha respondido en absoluto a ninguna de las peticiones de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical formuladas a lo largo de muchos años. Es con suma preocupación que señalo a la atención de esta Comisión el hecho de que el Gobierno ha cerrado incluso el camino hacia la solución de este asunto.

Cuando se llevó a cabo el examen individual en 2018, en las conclusiones del Presidente de la Comisión se identificaron cinco cuestiones y se pidió al Gobierno que «elaborara un plan de acción con plazos definidos junto con los interlocutores sociales con vistas a aplicar sus recomendaciones».

Sin embargo, a pesar de los seis años transcurridos desde entonces, el Gobierno japonés persiste en su injusta y deliberada negligencia al afirmar que sigue estudiando con detenimiento la manera de responder a las peticiones del Presidente. El Gobierno también ha declarado estar intercambiando opiniones con la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUCRENGO) sobre cómo responder a las peticiones en las conclusiones del Presidente, aunque en realidad no están tomando ninguna medida de tal tipo. Para arrojar luz sobre la injusta postura del Gobierno japonés, me gustaría describir la situación real y la evaluación de las cinco cuestiones señaladas en las conclusiones del Presidente de la Comisión en 2018.

En primer lugar, me gustaría hablar del «examen del sistema autónomo de relaciones laborales en consulta con los interlocutores sociales». El Gobierno japonés señala que ha estado intercambiando puntos de vista con las organizaciones de trabajadores, pero eso es completamente falso. Hasta ahora, el Gobierno solo ha revelado sus puntos de vista únicamente cuando se lo pedían las organizaciones y no ha mostrado voluntad alguna de tomar la iniciativa de tales consultas. Además, durante más de diez años, desde 2014, el Gobierno ha mantenido la postura no sincera de repetir la misma respuesta, a saber, que, debido a una amplia gama de cuestiones, examinaría detenidamente este asunto mientras intercambiaba puntos de vista de buena fe.

La segunda cuestión es la «elaboración de un plan para mejorar el funcionamiento del sistema de comités del personal de extinción de incendios en consulta continua con trabajadores y empleadores». Dicho sistema se puso en marcha en 1996, y desde entonces han pasado casi treinta años. En los últimos años ha quedado claro que el sistema es una mera formalidad, habiendo emitido el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del MIC una notificación para solicitar que los parques locales de bomberos introduzcan mejoras en su funcionamiento. El sistema difiere claramente de las relaciones laborales colectivas en el marco del derecho de sindicación, y sus limitaciones han quedado muy claras.

La tercera cuestión es la de la «consulta con los interlocutores sociales a escala nacional sobre la opinión del Gobierno de que debe considerarse que los bomberos son policías y sobre en qué medida este punto de vista se ajusta a la aplicación del Convenio». Sobre la base de las conclusiones de 2018 del Presidente de la Comisión, reconozco que esta es la única cuestión sobre la que se están celebrando debates concretos. Dicho esto, el informe del Gobierno japonés a la Comisión de Expertos, publicado cuatro meses después de la conclusión del Presidente, afirmaba: «Es necesario que el personal japonés de extinción de incendios preste toda la atención a que no hay ningún problema en la aplicación del Convenio, el estimarse que hay ‘cierta parte de sus funciones que debieran considerarse las mismas de la policía’, y mantendremos conversaciones con la parte de los trabajadores durante el intercambio de opiniones».

En otras palabras, dado que el Gobierno japonés ha venido realizando consultas partiendo de la premisa de que las funciones del personal de extinción de incendios son las mismas de la policía, las consultas se han limitado a un intercambio de argumentos de unos y otros. Me gustaría señalar que, a menos que el Gobierno cambie la premisa que guía su postura, a saber, que se niegue a los bomberos su derecho de sindicación, no cabe esperar más avances de estas consultas.

La cuarta cuestión es la «evaluación, en consulta con los interlocutores sociales, acerca de qué categorías de funcionarios penitenciarios puede considerarse que pertenecen a la policía, y por lo tanto están excluidas del derecho de sindicación, y cuáles puede considerarse que no pertenecen a la policía y, por lo tanto gozan del derecho de sindicación».

Debido a la injusta falta de acción del Gobierno japonés en este asunto, como se señala en la declaración del representante empleador en la Comisión de 2018, no solo no se ha producido avance alguno, sino que ni siquiera se han dado aún los primeros pasos.

Al mismo tiempo, las prisiones del Japón son lugares de trabajo antidemocráticos en los que se niega el derecho de sindicación. Desde las conclusiones de 2018 del Presidente de la Comisión, ha habido incidentes de violencia contra los reclusos por parte del personal, algo que no debería ocurrir nunca bajo ninguna circunstancia. La rotación del personal joven y los funcionarios de prisiones también es significativamente más alta que en otras ocupaciones.

Me gustaría expresar una firme protesta por el hecho de que, a pesar de esto, el Gobierno japonés ha negado deliberadamente la existencia de interlocutores sociales con los que debería estar celebrando consultas y examinando estos asuntos, tal y como se solicitaba en las conclusiones del Presidente de la Comisión de 2018, negando así la idea misma de consulta.

La quinta cuestión es la de «examinar, en consulta con los interlocutores sociales, si los procedimientos de la NPA ofrecen un mecanismo rápido e imparcial de conciliación y arbitraje».

El Gobierno japonés solo hace hincapié en el número de reuniones entre la NPA y las organizaciones de trabajadores, que no son realmente consultas, para limitarse a escuchar opiniones. Además, el Gobierno japonés insiste en las medidas compensatorias de la sentencia del Tribunal Supremo del Japón de hace 50 años. Basándose en su evaluación unilateral de que las funciones de la NPA se han cumplido adecuadamente, el Gobierno mantiene su postura de negarse a entablar un debate o a revisar los procedimientos de la NPA.

Hasta ahora he informado sobre la postura y las respuestas del Gobierno japonés en relación con la situación real y la evaluación de las cinco cuestiones señaladas en las conclusiones de 2018 del Presidente de la Comisión, hace seis años.

Sé que la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical ya han extraído conclusiones universales y firmes sobre estas cinco cuestiones.

Sin embargo, vuelvo a llamar la atención del Presidente y de toda la Comisión sobre el hecho de que el Gobierno japonés ha seguido evitando intencionadamente tomar medidas de acuerdo con las conclusiones de 2018 del Presidente de la Comisión.

Me gustaría añadir que, en lo que respecta al sistema de relaciones laborales de los empleados de la administración pública, es de suma importancia el establecimiento de derechos laborales básicos, dado que permitiría la participación de los empleados y los sindicatos en la gestión administrativa.

«Los sindicatos representan a empleados que participan directamente en la administración», y dado que estos «tienen conocimientos sobre el conjunto de la administración debido a la experiencia acumulada en los centros de trabajo», sería extremadamente útil contar con su participación.

Sería posible utilizar estos conocimientos para prestar servicios públicos de mayor calidad mediante negociaciones entre trabajadores y empleadores. Creo que este es el significado y el sentido común que sustentan los sistemas de relaciones laborales en los que se han aplicado los derechos laborales básicos en todos los países del mundo, con la notable excepción del Japón.

De ello se seguiría, por tanto, que las restricciones de los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública tienen, de hecho, un impacto negativo en la gestión de la administración y estas restricciones están impidiendo que dichos empleados aborden sus cometidos con sabiduría y con pasión.

En conclusión, a la vista de las responsabilidades y obligaciones del Gobierno del Japón con respecto a la comunidad internacional y con respecto a la OIT, quisiera pedir que al examinar este caso la Comisión discuta y alcance conclusiones firmes que aboquen al Gobierno japonés a responder que tomará medidas sinceras encaminadas a una solución fundamental y completa de la cuestión de los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública en el Japón.

Miembro empleador, Japón - Intervengo en nombre de los empleadores japoneses en relación con este caso sobre la aplicación efectiva, en la legislación y en la práctica, del Convenio en el Japón. Agradecemos al Gobierno del Japón la amplia información que ha compartido con nosotros en esta sesión.

Ante todo, nos gustaría subrayar que las organizaciones de empleadores japonesas apoyan la memoria del Gobierno del Japón sobre las observaciones de la Comisión de Expertos relativas a la aplicación del Convenio enviada en 2021. Observamos que en este punto no hay ninguna diferencia en la posición que mantiene hoy el Gobierno.

Antes de pasar a la cuestión principal de este caso, deseo recordar los debates de años anteriores sobre la cuestión de que la Comisión de Expertos formule observaciones relativas al derecho de huelga en el contexto del Convenio. No es necesario repetir extensamente la posición de los empleadores, me limitaré a señalar que en 2015 la posición del Grupo Gubernamental ha sido que el derecho de huelga debe regularse a nivel nacional. Estamos de acuerdo con ello y tomamos nota de la regulación a nivel nacional del derecho de huelga en el Japón.

En lo que respecta al presente caso, las cuestiones controvertidas sobre la ratificación del Convenio por parte del Gobierno japonés se refieren a las medidas compensatorias de los derechos laborales básicos del personal de extinción de incendios, los funcionarios de prisiones y los funcionarios públicos, incluidos los nacionales.

En primer lugar, me gustaría hablar de la situación del personal de extinción de incendios y de los funcionarios de prisiones en el Japón. Como ha destacado el Gobierno del Japón en múltiples ocasiones, a diferencia de otros países el Japón se enfrenta con frecuencia a catástrofes naturales que comprenden enormes terremotos y tsunamis. Por esta razón, consideramos que es apropiado que el Gobierno trate al personal de extinción de incendios como a la policía, al efecto de la eficaz coordinación de sus acciones para proteger la vida, la salud y los bienes de las personas cuando se produce una crisis.

Por otro lado, no cabe duda de que es sumamente importante mejorar las condiciones de trabajo y las prestaciones del personal de extinción de incendios y de los funcionarios de prisiones, teniendo en cuenta las realidades de sus lugares de trabajo. Por esta razón, es sumamente importante que haya continuos intercambios de opiniones dentro del sistema de FDPC y también en las sedes penitenciarias regionales. Además, señalamos la importancia de que el Gobierno atienda en la medida de lo posible las preocupaciones del personal de extinción de incendios y de los funcionarios de prisiones.

A este respecto, el Gobierno del Japón afirma que está introduciendo nuevas modificaciones en su política operativa a la luz de las observaciones de la Comisión de Expertos de 2018, pero los trabajadores sostienen reiteradamente que tales esfuerzos son insuficientes. Desde el otro punto de vista, los empleadores japoneses lamentan que esta situación se haya mantenido durante tanto tiempo.

Por lo tanto, los empleadores japoneses desean que el Gobierno japonés proporcione información detallada sobre el sistema de FDPC y sobre el intercambio de opiniones con los funcionarios de prisiones y los esfuerzos de las instituciones penitenciarias para mujeres, en particular sobre las diversas medidas y mejoras que el Gobierno japonés ha llevado a cabo para el personal de extinción de incendios y los funcionarios de prisiones, medidas que les convencen y satisfacen. Es importante compartir con los trabajadores y directivos japoneses materiales que muestren que están satisfechos con las diversas medidas y mejoras que ha aplicado el Gobierno japonés, y mantener debates periódicos en foros tripartitos entre trabajadores y empleadores públicos en el Japón.

A continuación, me gustaría abordar la cuestión relativa a los funcionarios públicos, incluidos los nacionales. Las organizaciones de empleadores del Japón apoyan la opinión del Gobierno sobre el sistema de recomendaciones de la NPA, una medida compensatoria para regular los derechos laborales básicos de los funcionarios públicos en nuestro país. Este sistema ha venido funcionando bien hasta la fecha.

En cuanto al sistema autónomo de relaciones laborales, cabría señalar que no solo se anuló el proyecto de enmienda de la ley que contemplaba medidas para un tal sistema, sino que los comentarios públicos sobre el proyecto de enmienda de la ley impulsados por el Gobierno japonés entre 2010 y 2011 mostraron también que no hay suficiente comprensión y apoyo a ese sistema por parte de la opinión pública, comprensión y apoyo que son esenciales para que el sistema se implante en el Japón.

Por ello, los empleadores del Japón piden al Gobierno que siga promoviendo el diálogo con los interlocutores sociales, por ejemplo, intercambiando puntos de vista para garantizar la correcta aplicación del sistema de recomendaciones de la NPA.

Para concluir, esta es la octava vez que la Comisión discute este caso. Esperamos firmemente que no haya una novena discusión.

Miembro trabajadora, Nueva Zelandia - Represento al Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia y, desde mi experiencia como secretario nacional del Sindicato de Bomberos Profesionales de Nueva Zelandia, intervengo para disipar los malentendidos de quienes se oponen a que los bomberos del Japón ejerzan su derecho de sindicación.

Los bomberos ponen en juego la calidad y la duración de su vida cada vez que se entregan a la protección y al servicio de la comunidad. Se necesita ser especial para entrar entre las llamas, arrastrarse por espacios confinados entre fuertes réplicas sísmicas, realizar rescates complejos con peligro de que explote un vehículo y seguir actuando, sabiendo que están expuestos a agentes cancerígenos en cada incendio y a sufrir traumas en casi todos los turnos. Su dedicación y servicio al público no disminuyen cuando se afilian a un sindicato. El derecho de sindicación es positivo para la profesión de bombero y para la gente a la que protegen.

Podemos dar muchos ejemplos a nivel mundial en los que solo gracias a la defensa del sindicato de bomberos se implantaron niveles de dotación de personal y sistemas que son seguros. La comunidad está mejor protegida cuando se actúa más rápido por haber suficientes bomberos bien formados y cualificados, armados con el equipo necesario para realizar cualquier tarea de rescate y protección.

Los servicios de bomberos son servicios de emergencia y deben ser capaces de reaccionar y adaptarse con eficacia y eficiencia. El actual sistema japonés de comités de extinción de incendios es un proceso que no proporciona un mecanismo para introducir cambios como la mejora de las condiciones de trabajo y los cometidos en situaciones de urgencia. En el momento álgido de la pandemia de COVID-19, los servicios de emergencia japoneses se vieron desbordados y aquel sistema fue incapaz de hacer frente con urgencia a los retos de un entorno que exigía respuestas en constante cambio.

En comparación, en Nueva Zelandia sindicatos y empleadores trabajaron de forma constructiva para introducir los cambios necesarios en los equipos de protección y los procedimientos de respuesta. Los cambios se aplicaron impecablemente y los bomberos los aceptaron de inmediato, sabiendo que se habían acordado velando ante todo por su salud y seguridad. El derecho de sindicación no interfiere negativamente en el control de los incidentes ni en las tareas sobre el terreno. La participación de los trabajadores sindicados en el desarrollo de los programas de formación y cualificación mejora las estructuras de mando.

Existen diferencias significativas entre la policía y los bomberos. Estos protegen, aquella hace cumplir la ley, y en esa importante diferencia se basa su cometido y autoridad.

Y me gustaría recordar a la sala que los neozelandeses también son muy propensos a fenómenos a gran escala, fenómenos meteorológicos extremos, terremotos y ciclones y, por tanto, los bomberos neozelandeses están respondiendo en un contexto muy similar al de los bomberos japoneses.

La negativa a conceder a los bomberos su derecho de sindicación supone negarles su derecho a participar activamente en asuntos que afectan directamente a su salud, seguridad y bienestar. Les niega el lugar que les corresponde en la mejora de la respuesta de emergencia que ofrecen a sus comunidades. Los bomberos japoneses llevan 76 años siendo excluidos de este derecho. Deben disfrutar ya de sus derechos fundamentales de acuerdo con el Convenio.

Imploramos al Comisión que adopte todas las medidas a su alcance para garantizar que el Gobierno japonés haga efectivo este derecho fundamental a organizarse en pro de la salud, la seguridad y el bienestar de los bomberos del Japón y de las comunidades a las que sirven.

Miembro empleador, Brasil - Los debates sobre la amplitud de la libertad sindical y el derecho de sindicación se encuentran entre los más importantes en lo que respecta a estos principios y derechos fundamentales en el trabajo. Su importancia se ve reiterada por el número de casos sometidos a debate en la Comisión este año. Son nueve. Por no hablar de la existencia de un comité que está solo para tratar específicamente de estas cuestiones, el Comité de Libertad Sindical. La información presentada hoy en la Comisión reitera la importancia del tema. También reitera, en línea con lo que ya ha decidido el Comité de Libertad Sindical, que la libertad sindical, incuestionablemente fundamental, y el derecho de sindicación no son absolutos e ilimitados. En este sentido, veo que el propio Convenio en su artículo 9 deja claro que es razonable que en algunos casos, especialmente en lo que se refiere a las fuerzas armadas y a la policía, se definan límites en la legislación interna de los distintos países de acuerdo con la realidad de los mismos. Asimismo, el Convenio núm. 98, que aunque no es objeto del presente caso también trata del derecho de sindicación, establece en su artículo 5 que el alcance de la extensión de este derecho a las fuerzas armadas y a la policía será determinado por la legislación nacional. Vale la pena decir que el propio Comité de Libertad Sindical ya ha reconocido la regularidad de las limitaciones a la libertad sindical y al derecho de sindicación al examinar exactamente el caso del personal de prisiones en el Japón.

Por tanto, entiendo como razonable y proporcionado que existan limitaciones a la libertad sindical y al derecho de sindicación en casos excepcionales, como las fuerzas armadas y la policía, categorías en las que es posible que los países encuadren, de acuerdo con su realidad específica, a los profesionales del cuerpo de bomberos y a los de los establecimientos penitenciarios por la propia naturaleza de sus actividades. Por supuesto, debe buscarse y profundizarse el diálogo permanente entre las administraciones públicas de cada país y los profesionales que son esenciales para la seguridad de cada nación, como nos ha parecido que es el caso, por ser incuestionablemente necesario e importante. Y ello con independencia de las limitaciones a la libertad sindical. De esta forma, hago votos para que pueda continuar el mencionado diálogo ajustado a la realidad del país.

Miembro trabajador, República de Corea - Me gustaría tratar la cuestión de que en el Japón los bomberos no tengan el derecho de sindicación. Desde 1973, la Comisión de Expertos ha examinado su exclusión y ha considerado que no se ajusta al Convenio. En su Informe de este año, la Comisión de Expertos sigue instando al Gobierno del Japón a «reconocer plenamente el derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos». La Comisión espera que las consultas permanentes entre el Gobierno y los sindicatos permitan avanzar.

La afirmación del Gobierno japonés de que reconocer a los bomberos el derecho de sindicación repercutiría negativamente en sus funciones carece de todo fundamento. Por motivos similares, los bomberos de la República de Corea no han podido organizarse ni afiliarse a ningún sindicato. Las restricciones a tales derechos fueron ratificadas por decisión del Tribunal Constitucional dictada en diciembre de 2008. Sin embargo, como parte del proceso de ratificación del Convenio, en diciembre de 2020 la Asamblea Nacional coreana adoptó una enmienda legislativa para levantar estas restricciones como primer paso hacia el cumplimiento de las obligaciones de la República de Corea en virtud del Convenio.

Armonizar las legislaciones nacionales con el Convenio de la OIT ratificado es un compromiso y una obligación de los Estados Miembros.

A los bomberos de la República de Corea ya se les ha reconocido el derecho de sindicación. Esto no ha tenido ningún efecto adverso en sus funciones. Mis colegas han puesto ejemplos de experiencias similares en sus países.

Reiteramos el comentario de la Comisión de Expertos de que una cosa es el desempeño de las funciones y otra totalmente distinta el derecho a la libertad sindical de los bomberos, objeto de examen respecto del cumplimiento en el marco del Convenio.

Lamentamos profundamente que el Gobierno y la Asociación de Jefes de Bomberos del Japón se aferren desde hace décadas al mismo argumento para negar a los bomberos el disfrute de los derechos protegidos por el Convenio. Este argumento de que con la sindicación de los bomberos se pondría en grave riesgo los rescates y las operaciones de salvamento carece de justificación razonable si se mira a las experiencias de sus homólogos en los Estados Miembros, incluida la República de Corea, donde se ha respetado y aplicado su derecho de sindicación.

Los bomberos de todo el mundo tienen ante todo un profundo sentido del deber de proteger vidas y propiedades. Los argumentos especulativos del Gobierno japonés sobre las repercusiones negativas de la sindicación de los bomberos son una falta de respeto a la misión y la profesionalidad que defienden los bomberos. Dichos argumentos no son más que meras excusas por la falta de compromiso del Gobierno para cumplir su obligación en virtud del Convenio.

Miembro empleadora, República de Corea - Estoy hoy aquí para transmitir mi solidaridad con los esfuerzos del Gobierno japonés por respetar la libertad sindical en su país. Para empezar, me gustaría subrayar que, a diferencia de la República de Corea, el Japón es un país que sufre a menudo catástrofes naturales, como tsunamis y terremotos, debido a su singular geografía. En consecuencia, los empleadores coreanos reconocieron que el Gobierno del Japón ha adoptado leyes que se adaptan específicamente a las circunstancias nacionales del país.

Además, los empleadores coreanos toman nota de las medidas que el Gobierno del Japón ha adoptado para abordar los problemas de los bomberos y los funcionarios de prisiones, incluidos los funcionarios públicos y de la administración local. Las recientes acciones del Gobierno demuestran su compromiso de establecer un entorno que facilite la libre asociación de estos trabajadores.

Además, los empleadores coreanos consideran que es imperativo reconocer que la aplicación de estas iniciativas no es solo responsabilidad del Gobierno. Para que fructifiquen, es imprescindible que los trabajadores y otras partes interesadas adopten medidas concretas. Las partes interesadas tripartitas japonesas deben colaborar para lograr un objetivo compartido que se rija por la confianza mutua, el respeto y la buena fe. Debe darse prioridad a un auténtico diálogo social que esté regido por los principios de la transparencia y la búsqueda del consenso. Mediante el diálogo, las partes interesadas pueden tener la garantía de que sus preocupaciones se investigan a fondo y que se aplican las medidas adecuadas.

En conclusión, los empleadores coreanos esperan que el Gobierno del Japón prosiga sus esfuerzos para salvaguardar e impulsar la libertad sindical y proporcione a su debido tiempo información a la Comisión de Expertos.

Miembro trabajador, Estados Unidos de América - Mis observaciones se centrarán en la política de larga data del Gobierno del Japón de negar a los empleados de los establecimientos penitenciarios su derecho de sindicación en virtud del Convenio.

En los 70 últimos años el Gobierno japonés ha esgrimido diversas justificaciones para negarse a reconocer a los trabajadores penitenciarios su derecho de sindicación. Tras examinarlas, ninguna de ellas resiste el escrutinio, así que ya es hora de reconocer a estos trabajadores ese derecho fundamental.

Durante décadas, los mecanismos de control de la OIT han rechazado el intento del Japón de afirmar que todos los empleados penitenciarios son «funcionarios de policía» y, por tanto, están excluidos de la libertad sindical que garantiza el Convenio.

Es de lamentar en especial que el Japón haya negado deliberadamente la existencia de interlocutores sociales e ignorado las recomendaciones de la Comisión de Expertos, incluida la petición del Presidente de esta Comisión en 2018 de que «estudiara, en estrecha consulta con los interlocutores sociales, qué categorías de personal de prisiones pueden considerarse parte de la policía —y en consecuencia eximidas de la aplicación del Convenio— y cuáles no lo son».

La Comisión de Expertos también ha rechazado la alegación del Japón de que ese personal deba ser considerado parte de la policía o de las fuerzas armadas solo porque algunos funcionarios de prisiones estén autorizados a portar armas de fuego en el desempeño de sus funciones. El Gobierno del Japón también ha esgrimido el argumento de que reconocer a los empleados penitenciarios el derecho sindicación sería demasiado peligroso y podría socavar la disciplina y el orden en las instituciones penitenciarias. Sin embargo, este argumento se esfuma fácilmente, pues muchos Estados Miembros de la OIT reconocen a sus funcionarios de prisiones y a otros empleados penitenciarios el derecho de sindicación sin que ello afecte evidentemente a la seguridad ni al orden públicos en las instituciones penitenciarias. Por ejemplo, en los Estados Unidos los funcionarios de prisiones gozan del derecho de constituir sindicatos, y ello ha mejorado, y no debilitado, la seguridad de nuestras instituciones penitenciarias. De hecho, los sindicatos que representan a los funcionarios y empleados de prisiones en los Estados Unidos han contribuido decisivamente a afrontar problemas de falta de personal y malas condiciones de trabajo tanto en centros tanto de mínima como de máxima seguridad.

Es sencillamente indignante que el Gobierno del Japón siga ignorando las claras recomendaciones de los mecanismos de control de la OIT para que reforme su insostenible negativa de plano a reconocer la libertad sindical a los trabajadores penitenciarios, los bomberos y otras categorías de funcionarios públicos. Debería reconocer inmediatamente el derecho de los empleados de instituciones penitenciarias a organizarse para tener voz en el lugar de trabajo, libres de cualquier restricción por parte de la dirección. Hacerlo debería considerarse la única medida para la mejora de su entorno laboral, pasando de uno cerrado a otro justo, abierto y democrático.

Miembro trabajador, Italia - Tomo la palabra en nombre de las confederaciones sindicales italianas (Confederación General Italiana del Trabajo, Confederación Italiana de Sindicatos de Trabajadores y Unión Italiana del Trabajo), y de la federación británica de sindicatos, el Congreso de Sindicatos Británicos, la Confederación Sindical Francesa y la Confederación Alemana de Sindicatos, que representan en conjunto a más de 22 millones de trabajadores.

La Comisión de Expertos tomó nota con profunda preocupación de las observaciones de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO) en las que lamentaba que el Gobierno se resista desde hace mucho tiempo a la reforma del sistema autónomo de relaciones laborales y que no se inicien consultas con los interlocutores sociales, en particular que no haya voluntad de reconsiderar el mecanismo de la NPA.

Debido a ello, más de 3 millones de funcionarios públicos japoneses no gozan del derecho a negociar ni a celebrar convenios colectivos a nivel local o nacional, sino solo de un proceso de consulta defectuoso y unilateral, sin posibilidad alguna de intervención de instancias de trabajadores. Sus salarios y condiciones de trabajo se fijan por ley y/o reglamento, partiendo de las recomendaciones emitidas por la NPA.

Los efectos de la COVID-19 impusieron una contracción económica en el sector privado; la respuesta de la NPA en 2021 fue recomendar la reducción de los salarios de los funcionarios públicos nacionales. Debido a las circunstancias políticas, incluido el calendario electoral, no hubo tiempo suficiente para adoptar ese año las medidas legales para aplicar el cambio salarial. Como resultado, la revisión de 2021 de los salarios de los funcionarios públicos nacionales se aplicó al año siguiente, en junio de 2022, generando ansiedad, dudas e incomprensión entre el personal que en su trabajo diario había estado afrontando las restricciones de la COVID-19.

Con sus graves repercusiones socioeconómicas, la pandemia ha mostrado una vez que el mecanismo de la NPA como medida compensatoria ni funciona ni es adecuado en tiempos de crisis social para garantizar la autonomía del sistema de relaciones laborales y la mejora de las condiciones de trabajo y los salarios en el sector público.

En Italia, el Decreto Legislativo núm. 165/2001 define las normas generales sobre representatividad y organización del trabajo en las administraciones públicas y permite el proceso de negociación a todos los niveles para establecer las condiciones salariales y de trabajo. A diferencia del Japón, más de 3 millones de funcionarios públicos italianos están sujetos a las reglas establecidas en los convenios colectivos nacionales, firmados por los sindicatos más representativos y la Agencia para la Representación Negociadora de las Administraciones Públicas.

En el Reino Unido existen multitud de organismos distintos de revisión salarial para el sector público, por ejemplo, diversas comisiones sobre las retribuciones en hospitales, prisiones, escuelas y la función pública. A pesar de su designación oficial, estos organismos no son independientes, pues el Gobierno establece límites presupuestarios a sus recomendaciones y no está obligado a aceptar estas. Pero tampoco los sindicatos de los trabajadores tienen que aceptar las decisiones del Gobierno, lo que a veces da lugar a nuevas negociaciones. La negociación sindical, por ejemplo la que llevó a los laudos sobre salarios del sector público en 2023, puede mejorar significativamente los límites presupuestarios fijados por el Gobierno y hacer que este acepte el aumento salarial recomendado.

Presidente, a la luz de los defectos y limitaciones críticos de la ANP expuestos hasta la fecha, que han mostrado que este mecanismo es un obstáculo para hacer valer de verdad los derechos en virtud del Convenio, los trabajadores italianos, británicos, franceses y alemanes exigen lo siguiente.

Tal y como se ha solicitado en los informes de la Comisión de Expertos de los últimos años y en las conclusiones de esta Comisión en 2018, instamos al Gobierno japonés a que inicie un proceso de consulta con los interlocutores sociales para revisar el sistema de la NPA y a que introduzca un nuevo sistema que asegure una mediación y un arbitraje neutrales y rápidos y garantice además que los empleados de la administración pública disfruten plenamente de sus derechos laborales básicos.

Observadora, Internacional de la Educación (IE) - Centraré mi declaración en los derechos de los trabajadores de la educación. En todas partes y también en el Japón, los docentes del sector público piden a las autoridades que se comprometan a promover y hacer realidad sus derechos en el trabajo a través de una relación institucionalizada y autónoma entre empleador y trabajadores. Aunque se reconoce su derecho a la negociación colectiva, el sindicato de docentes del sector público no puede concluir convenios colectivos.

A través del convenio colectivo debería abordarse la cuestión de las horas extraordinarias y el agotamiento. Las horas extraordinarias son un grave problema para los docentes del Japón. Por término medio, acumulan 81 horas extra al mes en los institutos y 59 horas en los centros de primaria. La Ley de 1971 sobre medidas especiales relativas a los salarios y otras condiciones del personal docente de las escuelas públicas no permite las compensaciones por horas extras, salvo para determinados trabajos, como la formación extraescolar, los eventos escolares, las reuniones de personal y las emergencias por catástrofes. Sin embargo, la Ley contemplaba un ajuste en la enseñanza del 4 por ciento por horas extraordinarias, limitadas a ocho al mes. Y recuerdo que, por término medio, los profesores del Japón trabajan 81 horas extraordinarias al mes.

En 2022, la carga excesiva empujó a más de 12 000 profesores de institutos y más de 6 500 maestros de primaria a tomar bajas de un mes por enfermedades de orden mental. La excesiva carga de trabajo y la presión mental empujan a los trabajadores a dejar la carrera docente. La escasez de personal es fuerte. Una encuesta del Ministerio de Educación en 2021 puso de relieve que había 2 065 puestos vacantes en la enseñanza. La escasez aumenta cada año, y decenas de miles de niños se quedan sin maestro.

La escasez de docentes es una de las razones por las que las Naciones Unidas convocaron una Cumbre sobre la Profesión Docente. De esta Cumbre surgieron 59 recomendaciones claras que tratan, entre otras cosas, del diálogo social y el bienestar de los docentes. La recomendación 15 pide a los Gobiernos que garanticen que los docentes y sus organizaciones puedan participar en el diálogo social, incluida la negociación colectiva, y en el diálogo político acerca de todas las cuestiones que afectan a la profesión. Esta recomendación de las Naciones Unidas, respaldada por la OIT y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), es otro instrumento internacional que apoya la reivindicación de que se mejoren las condiciones de trabajo en el sector educativo mediante convenios colectivos.

Observador, Internacional de Servicios Públicos (ISP) - Quisiera centrar mi intervención en el establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales para los empleados nacionales de la administración pública en el Japón.

En junio de 2008 el Japón promulgó la Ley Básica de Reforma del Sistema Nacional de la Administración Pública, que incluía una medida significativa: una cláusula que establecía que «el Gobierno tomará medidas para implantar un sistema autónomo de relaciones laborales» en el sector público. Se trataba de una clara exigencia de la Dieta, el órgano legislativo del Japón, para que el Gobierno no se limitara a «considerar», sino que materializara estas medidas.

En 2011 el Gobierno presentó a la Dieta un proyecto de ley conexo, pero lamentablemente se desechó sin deliberación. Desde entonces, la respuesta del Gobierno ha sido la reiteración de una frase hecha, el mantra de que «hay una amplia gama de cuestiones que consideraremos cuidadosamente».

Cuando en 2018 se debatió en esta Comisión el caso del Japón en relación con el Convenio, en sus conclusiones se señalaba la falta de avances significativos en la adopción de las medidas necesarias con respecto al sistema autónomo de relaciones laborales y, más concretamente, se pedía al Gobierno que examinara detenidamente esta medida en consulta con los interlocutores sociales. Sin embargo, han pasado seis años y, como señaló la Comisión de Expertos, no se ha realizado ningún examen concreto.

La inacción del Gobierno es no solo un desprecio a la voluntad de la Dieta, que representa a los ciudadanos del Japón, sino también una dejación de sus obligaciones en virtud del Convenio, que el Japón ratificó voluntariamente en 1965.

Esta actitud refleja un intento de eludir su responsabilidad esperando que los trabajadores afectados se olviden de la cuestión. El Gobierno ha afirmado que hace falta examinar detenidamente los «beneficios y costes» de reconocer a los trabajadores de la administración pública el derecho a participar en convenios. Sin embargo, los derechos de los trabajadores no deben juzgarse en términos puramente monetarios. En el proyecto de ley presentado en 2011 se afirmaba que un sistema autónomo de relaciones laborales es «un sistema ágil y flexible que reconoce a los empleados administrativos nuevos derechos para participar en convenios, suprime los sistemas de recomendación de terceros, como la Autoridad Nacional de Personal, y permite a trabajadores y empleadores determinar de forma autónoma las condiciones de trabajo». Este sistema puede establecerse de forma sencilla y clara. La constante demora del Gobierno resulta intolerable dadas sus obligaciones en los planos nacional e internacional.

Este caso es uno de los más antiguos, si no el que más, de esta Comisión. El Japón lleva cinco décadas incumpliendo sus obligaciones en virtud del Convenio, piedra angular de los derechos laborales internacionales. Esta prolongada inacción es profundamente preocupante e inaceptable para una nación que se enorgullece de sus valores democráticos y de ser un Estado de derecho.

Instamos al Japón a que rectifique inmediatamente esta escandalosa negligencia y ajuste sus prácticas a sus compromisos internacionales, reafirmando su dedicación a los principios de justicia e igualdad para todos los trabajadores.

Presidente - Al no ver más peticiones de uso de la palabra, tengo el honor de concedérselo al representante gubernamental del Japón.

Interpretación del japonés: Representante gubernamental - Me gustaría volver a explicar nuestra posición básica tras la declaración de los demás representantes.

En primer lugar, quisiera reiterar la particularidad del personal de extinción de incendios en el Japón. Este personal no tiene derecho de sindicación porque los servicios que prestan han de considerarse «asimilados a la policía», y a efectos del artículo 9 del Convenio se consideran incluidos en la «policía», tal como se estipula en el artículo. En otras palabras, el servicio de extinción de incendios en el Japón tiene una historia en la que ha formado parte de la policía, y una vez que ocurre un desastre en el Japón, que es una de naciones más frecuentemente afectadas por desastres, el personal de ese servicio es llamado a responder a ellos en estrechísima colaboración con la policía y las fuerzas de autodefensa.

Nuestro país ha sufrido varias catástrofes a gran escala, como el gran terremoto que sacudió el este del Japón en 2011, el de Kumamoto de 2016, las torrenciales lluvias del norte de Kyushu de julio de 2017 y las del oeste del Japón de 2018, y el terremoto de la Península de Noto en este mismo año 2024, por lo que respetamos plenamente dicha dedicación del personal de extinción de incendios al que se asigna en cada ocasión la tarea extremadamente cualificada y peligrosa de dar respuesta en primera línea bajo un mando unificado. El estar en situación en la que son de prever terremotos y tsunamis de consecuencias devastadoras en una amplia zona, incluido Tokio, como el megaterremoto de la Fosa de Nankai y el terremoto en el interior de Tokio, con bastante alta probabilidad de que ocurran en un futuro próximo, debería admitirse que, como ahora, se les exija trabajar en estrechísima relación con la policía y las fuerzas de autodefensa.

Además, quisiera aludir de nuevo a la eficacia del sistema de FDPC, que es la alternativa del derecho de sindicación. A través de este sistema, se decidió que alrededor del 40 por ciento de las opiniones sobre las que hubo deliberación eran «aptas para ser aplicadas» por los comités y alrededor del 50 por ciento o más de ellas ya se ha llevado a la práctica. Esas opiniones versan sobre necesidades urgentes del personal de extinción de incendios, como solicitudes de medidas contra el acoso y el establecimiento de la prestación por trabajo para la prevención de epidemias, que se paga a los miembros del equipo de ambulancias y otros que participan en trabajos para hacer frente al COVID-19, y la dotación de equipamiento para prevenir que contraigan infecciones nocivas de COVID-19. El sistema de FDPC se introdujo como solución susceptible de consenso nacional basado en el acuerdo entre el Gobierno del Japón y los trabajadores. Seguiremos tratando de entender adecuadamente lo relativo al funcionamiento del comité de cada parque general de bomberos y para mejorarlo colaboraremos con las organizaciones relacionadas, incluidos nuestros interlocutores sociales de JICHIRO-RENGO. Con el fin de profundizar en el entendimiento mutuo respecto de la lucha contra incendios, incluido el sistema de FDPC, seguimos manteniendo periódicamente el diálogo social con los interlocutores sociales y esforzándonos por mantener la comunicación.

El Gobierno quisiera reiterar la peculiaridad de los funcionarios de prisiones. El Gobierno reitera que a estos funcionarios, pertenecientes a la administración nacional, no se les reconoce el derecho de sindicación, como tampoco a los funcionarios de policía. Esto se debe a que, a efectos del Convenio, se considera que los funcionarios de prisiones han de incluirse en «la policía», tal y como se estipula en el artículo 9 del Convenio. La razón de ello es que dichos funcionarios tienen el deber de encarcelar a condenados a penas de prisión en instituciones penitenciarias, y que también son responsables de controlar el trabajo de la policía judicial en las instituciones penitenciarias, como la investigación de delitos y las detenciones de reclusos; e igualmente están autorizados por ley a portar y utilizar armas, al igual que los funcionarios de policía.

Con el fin de promover y defender los intereses del personal de las instituciones penitenciarias, el Gobierno seguirá aplicando las diversas iniciativas expuestas al principio.

En este punto, como mencioné al principio, deberíamos abstenernos de discutir sobre el derecho de huelga. En todo caso, las medidas que compensan por las restricciones a los derechos laborales básicos de los empleados públicos nacionales funcionan adecuadamente. El sistema autónomo de relaciones laborales es objeto de diversas preocupaciones y opiniones y plantea un amplio abanico de cuestiones que aún han de ser entendidas por la opinión pública. Por ello, el Gobierno debe seguir examinando detenidamente estas cuestiones. El Gobierno seguirá esforzándose por llegar a un entendimiento mutuo y mantener el diálogo social con los interlocutores sociales, incluidas las organizaciones de trabajadores, para tratar diversos temas, como el del sistema autónomo de relaciones laborales.

Miembros empleadores - Una vez más, los miembros empleadores desean dar las gracias a los oradores que tomaron la palabra para sumarse a nuestra discusión de este caso. También queremos dar las gracias al Gobierno del Japón por su participación en la misma y por facilitarnos información para que la tengamos en cuenta en nuestra evaluación del caso. Les agradecemos las explicaciones que han dado, especialmente sobre el contexto nacional, que nos harán reflexionar en nuestra evaluación. Así pues, en este contexto, los miembros empleadores desean pedir al Gobierno que siga dialogando con los interlocutores sociales a nivel nacional sobre las cuestiones identificadas y que informe sobre sus progresos antes del 1.º de septiembre de 2024 para que la Comisión de Expertos pueda examinar las novedades en 2025.

Miembros trabajadores - Damos las gracias por su declaración al Gobierno del Japón, y también a todos los que han intervenido.

Dado que el Grupo de los Empleadores ha reiterado su posición sobre el derecho de huelga, el Grupo de los Trabajadores se siente obligado a reiterar la suya, a la que se hizo referencia durante la sesión de apertura de nuestra Comisión. Ha habido diferencias de opinión sobre el derecho de huelga. No obstante, en 2015, hace diez años, encontramos un modus operandi y ni ese derecho ni el funcionamiento de nuestra Comisión al respecto debieran verse afectados por que el Consejo de Administración de la OIT haya remitido esta cuestión a la Corte Internacional de Justicia. Asimismo, las referencias hechas a la declaración de 2015 del Grupo Gubernamental en este debate son unilaterales y no reflejan la lectura completa de esa declaración. Además, aquí no estamos debatiendo sobre el derecho de huelga, sino sobre el de sindicación de los bomberos y otros empleados de los servicios públicos.

Volviendo a este caso, se dice que los primeros servicios de emergencia organizados del mundo empezaron en Viena en 1881. Seguro que también había otros servicios de emergencia funcionando en otras partes del mundo y que el cronista los desconocía. Sea como fuere, desde entonces esos servicios se han institucionalizado en todo el mundo. Aunque hay diferencias de unos a otros o entre todos ellos, se supone que en muchos países y ciudades las organizaciones de bomberos son responsables de los servicios de emergencia. Por lo tanto, nos preocupa que las opiniones expresadas aquí por el Gobierno del Japón alberguen el error conceptual fundamental de que por ser un trabajador de emergencias uno queda excluido del derecho de sindicación o que tan pronto como lo ejerce se tira por la borda toda ética y disciplina de la profesión.

Como dijimos en el discurso inaugural, no es así. El derecho de sindicación es sacrosanto, pero no absoluto. Su ejercicio puede estar sujeto a limitaciones, como dijo un empleador, pero no a la exclusión automática del derecho. El Convenio es claro, y cito textualmente su artículo 2: «Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas»; cito también su artículo 9, 1): «La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio».

En su informe en 1973, la Comisión de Expertos declaró que «no considera que las funciones del personal de defensa contra incendios sean de tal naturaleza que justifiquen la exclusión de esta categoría de trabajadores en virtud del artículo 9 del Convenio relativo a los militares y a la policía. Por consiguiente, la Comisión espera que el Gobierno adopte las medidas apropiadas para que se reconozca el derecho de sindicación también a esta categoría de trabajadores». Por tanto, los trabajadores tienen aquí una base sólida. El Gobierno debe justificar por qué no les reconoce el derecho de sindicación o les debe permitir su ejercicio sin más demora.

Para concluir, debemos destacar que en junio de 2019, en el marco del centenario de la OIT, la Cámara de Representantes y la Cámara de Consejeros de la Dieta Nacional del Japón aprobaron y adoptaron por unanimidad la resolución relativa a las nuevas contribuciones del Japón a la Organización Internacional del Trabajo en la conmemoración del centenario de su fundación. Este fue un momento importante en la relación entre el Japón y la OIT.

En esa resolución se recordaba que «el Japón, como miembro fundador de la OIT y miembro titular en el Consejo de Administración de la OIT desde 1954 al ser uno de los Estados de mayor importancia industrial, ha desempeñado un papel de liderazgo en la promoción de las actividades de la OIT, no solo en el Japón sino también en otras partes del mundo» y que «la comunidad internacional espera vivamente que continúe nuestra contribución». La resolución afirma además que «por la presente reafirmamos las funciones de liderazgo que el Japón debe desempeñar en el seno de la OIT, y expresamos nuestro compromiso de aportar nuestras máximas contribuciones en pro del logro de los principios y objetivos de la OIT en cooperación con los Estados miembros de todo el mundo, hacia el desarrollo de la OIT en los próximos 100 años».

En la resolución se señalaba que el Japón debe «realizar esfuerzos adicionales para la ratificación de los convenios fundamentales que quedan por ratificar» y específicamente «... realizar esfuerzos adicionales con la comunidad internacional para garantizar la aplicación sincera de los Convenios ratificados».

Nos congratulamos del compromiso del Japón de procurar la aplicación sincera de los Convenios ratificados. Sin duda, este compromiso debe incluir el Convenio núm. 87 y el derecho de sindicación.

Por el momento, pedimos al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, adopte lo antes posible una hoja de ruta y un plan de acción sujetos a un calendario y presente la hoja de ruta y el plan de acción a la Comisión de Expertos para finales de septiembre de 2024. La hoja de ruta y el plan de acción deben indicar el camino para resolver este asunto antes de 2026.

No entendemos por qué el Gobierno, como parte de sus consultas nacionales sobre este asunto, no ha recabado de la OIT información y asesoramiento. Instamos al Gobierno del Japón a que lo haga sin demora y así evitar una décima discusión de este caso porque, por corregir a uno de los empleadores, la octava tuvo lugar en 2018 y este año ya vamos por la novena discusión, la cual él esperaba que nunca fuera a ocurrir.

Dada la naturaleza fundamental y habilitadora del derecho de sindicación en virtud del Convenio y la persistente negativa, sin justificación razonable, a asegurar que los bomberos y otros funcionarios públicos que no desempeñan funciones policiales o militares básicas puedan disfrutar plenamente de las protecciones garantizadas por el Convenio, este caso merece un párrafo especial. Si no damos ese paso serio, se vaciará de todo significado el derecho de sindicación.

Conclusiones de la Comisión

La Comisión tomó nota de la información oral y escrita proporcionada por el Gobierno y de la discusión que tuvo lugar a continuación.

La Comisión tomó nota de la antigüedad del caso y de las discusiones previas que tuvieron lugar en el seno de la Comisión, la más reciente en 2018.

Habida cuenta de la discusión, la Comisión pidió al Gobierno, que considerara, de conformidad con el Convenio y en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores:

• introducir nuevas mejoras en la situación y las condiciones laborales de los servicios de extinción de incendios;
• qué categorías de funcionarios de prisiones se consideran parte de la policía y, por lo tanto, están exentas del derecho de sindicación, y qué categorías no se consideran parte de la policía y tienen derecho de sindicación;
• con respecto a los empleados de los servicios públicos:
  • velara por que los procedimientos de la Autoridad Nacional del Personal (NPA) garanticen procedimientos de conciliación y arbitraje eficaces, imparciales y rápidos;
  • siguiera examinando detenidamente el sistema autónomo de relaciones laborales y buscara soluciones a las diversas trabas que lo dificultan, de conformidad con el Convenio, y
  • revisara la Ley de la Función Pública Local y cualquier otra legislación conexa para garantizar que los trabajadores del sector público local gocen de los derechos y garantías establecidos en el Convenio.

La Comisión pidió al Gobierno que proporcionara una memoria a la Comisión de Expertos, antes del 1.º de septiembre de 2024, sobre los progresos realizados en las cuestiones mencionadas anteriormente.

Interpretación del japonés: Representante gubernamental - En nombre del Gobierno del Japón, quisiera expresar nuestras opiniones en respuesta a las conclusiones.

En cuanto al derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, el Gobierno incluiría el funcionamiento del sistema de FDPC como alternativa al reconocimiento del derecho de sindicación y trabajaría con las organizaciones conexas, incluidos los interlocutores sociales, para mejorar su funcionamiento.

En cuanto al derecho de sindicación del personal de las instituciones penitenciarias, el Gobierno se esforzará por impulsar y defender sus intereses mediante la aplicación y ampliación de diversas iniciativas, como la organización de reuniones de intercambio de opiniones entre los ejecutivos de cada sede regional del sistema penitenciario y los miembros de la plantilla general.

En cuanto al sistema autónomo de relaciones laborales, se plantean diversas preocupaciones y opiniones y una amplia gama de cuestiones que aún han de ser entendidas por la opinión pública. Por ello, el Gobierno debe seguir examinando detenidamente la cuestión. El Gobierno sigue esforzándose por llegar a un entendimiento mutuo con los interlocutores sociales, incluidas las organizaciones de trabajadores.