Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Federación de Rusia (Ratificación : 1998)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Trabajo de Rusia (KTR), recibidas el 31 de agosto de 2023, y de la respuesta del Gobierno a las mismas.

Artículo 3, 1) y 2) del Convenio. Funciones adicionales encomendadas a la inspección del trabajo. Funciones de la inspección del trabajo en relación con el trabajo no declarado. 1. Funciones adicionales. En relación con su comentario anterior, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que las funciones principales de la inspección del trabajo se establecen en el artículo 355, 2) del Código del Trabajo e incluyen funciones y actividades operativas auxiliares adicionales, como la supervisión de los servicios sociales. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que estas funciones auxiliares no interfieren con las obligaciones principales de los inspectores del trabajo ni comprometen su autoridad o imparcialidad. Con referencia al comentario que formula a continuación en relación con los artículos 6 y 10, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la proporción de tiempo que dedican los inspectores del trabajo al desempeño de funciones administrativas en comparación con el tiempo que dedican al desempeño de sus funciones principales, de conformidad con el artículo 3, 1) del Convenio.

2. Trabajo no declarado. En respuesta a su solicitud anterior, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno de que la falta de registro o el registro incorrecto de un contrato de trabajo da lugar a la imposición de una sanción administrativa, como se establece en el artículo 5.27, 4) del Código de Infracciones Administrativas. El Gobierno informa de que el Servicio Federal de Trabajo y Empleo (Rostrud) emitió 5 010 decisiones relacionadas con este asunto en 2022 y que, como resultado de las actividades de supervisión, en el primer semestre de 2023 se formalizaron 157 contratos de trabajo a petición de los inspectores de trabajo estatales. La Comisión también toma nota de las observaciones de la KTR, que ponen de relieve la falta de datos estadísticos en las publicaciones del Rostrud sobre el número de empleadores a los que se considera responsables de recurrir al trabajo no declarado, así como la disminución del número de contratos de trabajo formalizados por la inspección del trabajo a lo largo de los años, a pesar de la persistencia de una elevada incidencia del trabajo no declarado. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la aplicación de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores a través de las actividades de la inspección del trabajo en relación con el trabajo no declarado. En particular, pide al Gobierno que indique el número de casos de trabajo no declarado identificados por los inspectores del trabajo y el número de contratos establecidos a raíz de la intervención de estos últimos.

3. Control de los derechos sindicales. La Comisión toma nota de la observación formulada por la KTR, según la cual los servicios de la inspección del trabajo siguen sin inspeccionar la protección del derecho de los trabajadores a afiliarse a un sindicato frente a los actos de discriminación antisindical, ya que tanto el Decreto núm. 1230, de 21 de julio de 2021, relativo a la aprobación del reglamento sobre el control (supervisión) estatal federal de la observancia de la legislación laboral, como la Orden del Servicio Federal de Trabajo y Empleo núm. 20, de 1 de febrero de 2022, relativa a las listas de verificación de las inspecciones, no mencionan la discriminación y la discriminación antisindical como factores sujetos a inspección. En respuesta, el Gobierno informa que el artículo 9 de la Ley Federal núm. 10-FZ sobre los sindicatos prohíbe la discriminación contra los ciudadanos por motivos de afiliación a sindicatos, y que el derecho a participar en actividades sindicales está amparado por la Constitución (artículo 3, 2)). El Gobierno también informa de que el Rostrud, de conformidad con el apartado 5.1.1 de su Reglamento, aprobado mediante la Resolución del Gobierno de la Federación de Rusia núm. 324, de 30 de junio de 2004, tiene la misión de supervisar el cumplimiento de la legislación laboral y de otras normas reglamentarias en materia laboral. Con referencia a su observación en virtud del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), la Comisión pide al Gobierno que indique el número de casos de discriminación antisindical identificados por los inspectores del trabajo, el número de casos remitidos a los tribunales y las sanciones impuestas.

Artículo 5, b). Colaboración con los representantes de los empleadores y de los trabajadores. En relación con su comentario anterior, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno de que entre las medidas adoptadas para promover la colaboración entre el Rostrud y los representantes de los empleadores y de los trabajadores figuran los acuerdos de cooperación concertados a diversos niveles, como el acuerdo concertado entre la Federación de Sindicatos Independientes de Rusia (FNPR) y el Rostrud en abril de 2022 y el acuerdo entre el Rostrud y los Ferrocarriles Rusos sobre la mejora del cumplimiento de la legislación laboral y la prevención de los accidentes de trabajo. También informa que los sindicatos no tienen restringido su derecho a presentar una queja ante un órgano territorial del Rostrud y que la base para adoptar medidas de control puede ser la existencia de información sobre la violación de bienes jurídicamente protegidos, lo que puede hacerse a través de una petición, incluso formulada por los sindicatos. Además, la Comisión toma nota de la indicación de la KTR de que no se han introducido cambios en la normativa que regula el procedimiento de interacción entre los servicios estatales de inspección del trabajo y los sindicatos. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las medidas adoptadas para promover la colaboración entre la inspección del trabajo y los empleadores y los trabajadores o sus organizaciones. La Comisión también pide al Gobierno que indique el número de quejas presentadas por los sindicatos a los inspectores de trabajo y el seguimiento dado a las mismas por parte de la inspección del trabajo.

Artículos 6 y 10. Condiciones de servicio. Número de inspectores de trabajo. La Comisión toma nota con profunda preocupación de la indicación del Gobierno de que el número actual de inspectores de trabajo es insuficiente para garantizar la aplicación de la legislación laboral y adoptar más medidas preventivas para evitar futuras infracciones. El Gobierno también indica que cada año, el Rostrud prepara y presenta al Ministerio de Trabajo ruso (Mintrud) propuestas sobre el aumento del número de inspectores. El número máximo de efectivos de la inspección será fijado por resoluciones del Gobierno. El Gobierno también indica que actualmente se están utilizando herramientas modernas para facilitar el trabajo de los inspectores, como la planificación de las inspecciones anuales programadas mediante un sistema automatizado de gestión de supervisión y control. Además, el Gobierno informa de que el Rostrud carece de información sobre los niveles de remuneración de los funcionarios del Servicio Federal de Tributos y del Ministerio del Interior. El Gobierno señala asimismo que la tasa de rotación del personal es atribuible al desgaste natural, lo que no impide que la inspección federal del trabajo desempeñe eficazmente las responsabilidades que le han sido encomendadas. La Comisión toma nota de las observaciones de la KTR, que indican una disminución del número de funcionarios del Estado en la inspección del trabajo, de 2 345 en 2020 a 2 011 en 2021 y a 2 076 en 2022. La Comisión también toma nota de la indicación de la KTR de que el salario de los inspectores del trabajo sigue estando por debajo de la media nacional, citando al respecto una vacante de 2023 en la región de Novosibirsk que ofrecía un salario de entre 30 000 y 33 000 rublos (aproximadamente entre 323 y 355 dólares de los Estados Unidos). La Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que el número de inspectores del trabajo sea suficiente para asegurar el cumplimiento efectivo de las funciones del servicio de inspección. A este respecto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre los esfuerzos realizados para contratar nuevos inspectores del trabajo y cubrir las vacantes existentes. La Comisión pide asimismo al Gobierno que proporcione información sobre la propuesta anual del Rostrud al Mintrud de aumento del número de inspectores del trabajo. Tomando nota de la ausencia de información a este respecto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre el número de inspectores del trabajo y sobre la estructura de la carrera profesional del Rostrud, incluidos los grados y los puestos, así como el número de nombramientos efectuados en cada puesto. Al tiempo que toma nota de que el Rostrud no dispone de información sobre los niveles de remuneración de los inspectores del trabajo en comparación con los niveles de remuneración de otros funcionarios que ejercen funciones de complejidad y responsabilidad similares, como los inspectores fiscales y los policías, la Comisión pide al Gobierno que recabe esta información de los departamentos gubernamentales competentes y la transmita con su próxima memoria.

Artículos 7, 3), 17 y 18. Aplicación de las disposiciones de la legislación laboral. En relación con su comentario anterior, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno de que, en 2022, la inspección del trabajo impuso 226 474 sanciones (en forma de multas y apercibimientos) y se iniciaron más de 226 000 expedientes administrativos. El Gobierno informa asimismo de que, en 2022, los tribunales anularon 416 decisiones de imposición de multas, basándose con frecuencia en la ausencia de elementos constitutivos de infracción administrativa (artículo 24, 5), 1), 2) del Código de Infracciones Administrativas), la expiración del plazo de prescripción para el procedimiento administrativo (artículo 24, 5), 1), 6) del Código de Infracciones Administrativas) y la vulneración sustantiva de los requisitos procesales (artículos 25, 1), 28, 2), 29, 4) y 29, 10) del Código de Infracciones Administrativas). Además, el Gobierno señala que, en 2022, la inspección federal del trabajo remitió a la fiscalía más de 8 500 causas penales. Sin embargo, la Comisión toma nota una vez más de que la memoria del Gobierno no menciona el número de condenas efectivas pronunciadas en dichas causas.

La Comisión toma nota de las observaciones de la KTR en las que se afirma que, si bien desde 2022 ha disminuido el número de anulaciones de causas judiciales sobre la base de la idea de que la inspección del trabajo se ocupa de «conflictos laborales individuales», siguen produciéndose dichas anulaciones. La KTR también indica que los inspectores de trabajo a menudo responden únicamente de las infracciones de la legislación laboral que no se consideren controvertidas, y puesto que la legislación no define criterios de lo que constituye un caso no controvertido, esta cuestión se deja a la discreción de los inspectores. En este sentido, la KTR hace referencia a un caso en que el Colegio Judicial para Casos Administrativos del Tribunal de la Ciudad de San Petersburgo, en su sentencia de apelación (caso núm. 33a-11620/2022, de 8 de junio de 2022), declaró ilegal la orden del inspector del trabajo estatal de recalcular y pagar los salarios de un empleado, basándose en que no había fundamento para considerar las infracciones detectadas por el inspector como no controvertidas. Por lo tanto, la KTR indica que, a pesar de algunos avances positivos, sigue sin resolverse la cuestión de considerar ilegales las actuaciones de los inspectores de trabajo estatales por basarse en «conflictos laborales individuales» o «conflictos de naturaleza controvertida». La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno de que, atendiendo a los artículos 49 y 60 de la Ley Federal núm. 248-FZ sobre el control estatal (supervisión) y el control municipal en la Federación de Rusia, en caso de que la inspección del trabajo sea informada de la inminente infracción de requisitos obligatorios, se advertirá a la persona sujeta a control de que puede incurrir en dicha infracción y se le invitará a acatar el cumplimiento de los requisitos obligatorios. La advertencia se emite cuando no hay pruebas fehacientes de que la infracción haya causado daño o amenace con causar daño a bienes legalmente protegidos. El Gobierno también indica que, en caso de infracción administrativa cometida por primera vez, cuando no existe daño o amenaza de daño para la vida o la salud de las personas, el inspector del trabajo emite una advertencia por escrito. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 17, 2), los inspectores del trabajo deberían tener la facultad discrecional de advertir y aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento. La Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento efectivo de las disposiciones legales que puedan ser aplicadas por los inspectores del trabajo, incluyendo la adopción de las disposiciones legales necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo desempeñen sus funciones, independientemente de la existencia de un conflicto individual. La Comisión pide asimismo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para decidir si emiten una advertencia o inician un procedimiento. Tomando nota de la ausencia de información a este respecto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre las medidas concretas adoptadas para subsanar las deficiencias detectadas, tales como la formación de los inspectores del trabajo con respecto a la elaboración y la finalización de los informes de incumplimiento, incluyendo: i) la recopilación de las pruebas necesarias; ii) la mejora de las actividades de comunicación y coordinación con el Poder Judicial sobre las pruebas necesarias para establecer y enjuiciar eficazmente las infracciones de la legislación laboral; iii) la necesidad de comunicar oportunamente el resultado de los casos a la inspección del trabajo, y iv) la importancia de la observancia de los requisitos de procedimiento. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando estadísticas concretas sobre las causas administrativas y penales denunciadas por la inspección del trabajo, las investigaciones y juicios iniciados y, en su caso, las sanciones impuestas.

Artículos 12 y 16. Facultades y prerrogativas de los inspectores del trabajo. Frecuencia y esmero de las inspecciones de trabajo. 1. Moratoria y restricciones a las visitas de inspección. En relación con sus observaciones anteriores, la Comisión toma nota con profunda preocupación de la entrada en vigor de la Resolución núm. 336, de 10 de marzo de 2022, que introdujo una moratoria a las inspecciones programadas y no programadas para el año 2022, posteriormente prorrogada a 2023 y 2024 y modificada para incluir nuevas restricciones a la realización de inspecciones programadas hasta 2030. La Comisión observa que, en virtud de la Resolución, modificada el 18 de julio de 2024: i) las inspecciones programadas en el ámbito de la seguridad en el trabajo están prohibidas hasta 2024, con la excepción de las relativas a las instalaciones de producción peligrosas clasificadas como de clase de riesgo II; hasta 2030, solo podrán incluirse en el plan de inspecciones programadas las instalaciones clasificadas como de riesgo extremadamente alto o de alto riesgo, las instalaciones de producción peligrosas de clase de riesgo II y las estructuras hidráulicas de clase II, y ii) las inspecciones no programadas solo podrán realizarse con la aprobación de la fiscalía y en circunstancias muy limitadas, como en caso de amenaza inminente o cuando varios empleados lleven más de un mes sin percibir su salario; las inspecciones no programadas que no hayan sido aprobadas por el fiscal únicamente se permiten cuando lo autoriza el Presidente, el Presidente o el Vicepresidente del Gobierno, o en casos relacionados con instalaciones de riesgo extremadamente alto y de alto riesgo, instalaciones de producción peligrosas clasificadas como clase de riesgo I y II, y estructuras hidráulicas de clase I y II, siempre que suponga un peligro para la vida o atente gravemente contra salud de los ciudadanos, y previa notificación a la fiscalía.

La Comisión también toma nota de que la KTR señala que, como resultado de las restricciones impuestas a las inspecciones, solo se realizaron 22 951 inspecciones en 2022, lo que indica una disminución significativa en comparación con las 131 286 inspecciones realizadas en 2019.

Además, en respuesta a la solicitud anterior de la Comisión, el Gobierno indica que, de las 22 951 inspecciones realizadas en 2022, 5 734 fueron programadas y 17 217 no programadas, y que los empleadores realizaron más de 147 000 autoinspecciones en 2022 y más de 47 000 de enero a mayo de 2023. También informa que, en 2022, se inspeccionaron 2 301 establecimientos de empresarios individuales, 11 108 de pequeñas y medianas empresas y 3 981 de empresas e instituciones estatales y municipales. La KTR señala además que, según los informes de actividad del Rostrud, las 22 951 actividades de control realizadas en 2022 abarcaron 19 757 inspecciones documentales, 2 657 inspecciones in situ y 251 visitas de inspección.

Al tiempo que recuerda con profunda preocupación que una moratoria impuesta a la inspección del trabajo constituye una violación grave de los Convenios, y con referencia a su observación general de 2019 sobre los Convenios relativos a la inspección del trabajo, la Comisión insta al Gobierno a que elimine la prohibición temporal de las inspecciones y a que, en cumplimiento del artículo 16 del Convenio núm. 81, garantice que los inspectores del trabajo puedan realizar inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes.

Además, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando estadísticas sobre el número de inspecciones del trabajo realizadas cada año, especificando el número de inspecciones programadas y no programadas, y las inspecciones realizadas in situ y las realizadas sin visita al establecimiento. Además, la Comisión pide al Gobierno que siga indicando el número de autoevaluaciones realizadas y el número de visitas de seguimiento efectuadas por los inspectores del trabajo en caso de infracciones.

2. Otras limitaciones a las inspecciones del trabajo. La Comisión toma nota una vez más con profunda preocupación de que, además de la moratoria mencionada anteriormente, siguen vigentes las restricciones a las facultades de los inspectores de trabajo establecidas en la Ley Federal núm. 248-FZ, de 31 de julio de 2020, sobre el control (supervisión) estatal y el control municipal en la Federación de Rusia, y en la Ley Federal núm. 294-FZ, de 26 de diciembre de 2008, sobre la protección de las personas jurídicas y los empresarios individuales en el marco del control (supervisión) estatal y del control municipal, señaladas anteriormente por la Comisión.

Con respecto a las facultades de los inspectores del trabajo para realizar visitas sin previo aviso, la Comisión toma nota de la referencia del Gobierno al artículo 66, 12) de la Ley Federal núm. 248-FZ, de 31 de julio de 2020. La Comisión observa, sin embargo, que esta disposición establece que puede efectuarse una inspección no programada sin notificación previa solo si se inicia basada en una información que haga suponer una amenaza inminente de daño a valores jurídicamente protegidos, lo que no se ajusta a los requisitos del artículo 12, 1), a) y b) del Convenio. La Comisión toma nota asimismo de que el artículo 31, 7), de la Ley Federal núm. 248-FZ, de 31 de julio de 2020, establece que, al realizar inspecciones no programadas, es obligatoria la presencia de la persona objeto de control o de su representante, excepto cuando se lleven a cabo medidas o acciones de control que no requieran interacción con la persona en cuestión. Además, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la obstrucción de las actividades legales por parte de los empleadores es uno de los principales problemas con que tropieza la inspección del trabajo y que, en tales casos, los autores son procesados en virtud del artículo 19, 4), 1) del Código de Infracciones Administrativas. El Gobierno señala además que, sin embargo, con arreglo al citado artículo, la responsabilidad administrativa de quienes han cometido infracciones no conlleva el restablecimiento de los derechos laborales de los trabajadores ni la posibilidad de llevar a cabo la inspección.

En respuesta a la solicitud de información de la Comisión sobre los casos contra funcionarios estatales de la inspección del trabajo, el Gobierno informa que en 2022, 181 funcionarios de la inspección del trabajo estatal fueron sancionados disciplinariamente por no desempeñar o por desempeñar incorrectamente sus funciones; entre ellos, 6 fueron procesados en virtud del artículo 19, 6), 1) del Código de Infracciones Administrativas por infringir los requisitos de la legislación sobre el procedimiento para llevar a cabo las inspecciones. Además, durante el primer semestre de 2023, 63 funcionarios de la inspección del trabajo estatal fueron sancionados por faltas similares, y 8 fueron procesados por infracción de los requisitos del procedimiento de inspección.

La Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para poner la legislación nacional en conformidad con el artículo 12 del Convenio, en particular garantizando que los inspectores del trabajo estén facultados para realizar visitas sin previo aviso, en consonancia con el artículo 12, 1), a) y b). La Comisión pide asimismo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo tengan derecho a decidir no informar al empleador o a sus representantes de su presencia con ocasión de una visita de inspección cuando consideren que dicha notificación puede ser perjudicial para el desempeño de sus funciones, de conformidad con el artículo 12, 2) del Convenio. Además, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre la naturaleza de las medidas disciplinarias impuestas contra los funcionarios de las inspecciones del trabajo estatales en virtud del artículo 19, 6) del Código de Infracciones Administrativas, indicando qué requisitos de la legislación sobre el control estatal han sido infringidos, especificando en particular las sanciones impuestas a los inspectores sobre la base de dichas infracciones.

Artículo 14. Notificación de los accidentes de trabajo y de los casos de enfermedades profesionales a la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el párrafo 4) de la Resolución Gubernamental de la Federación de Rusia núm. 1206, de 5 de julio de 2022, establece que, en caso de diagnóstico preliminar de una enfermedad profesional aguda en un trabajador, la organización médica está obligada a notificarlo, en un plazo de 24 horas, a las autoridades estatales de control sanitario y epidemiológico. No obstante, la Comisión toma nota de que esta Resolución mantiene la obligación de notificación únicamente para los casos de enfermedades profesionales agudas. Con respecto a los accidentes de trabajo, la Comisión toma nota de la referencia del Gobierno al artículo 228.1 del Código del Trabajo, que prevé la notificación a la inspección del trabajo de todos los accidentes colectivos y de los accidentes mortales. La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para garantizar el establecimiento de un procedimiento de notificación a la inspección del trabajo de todos los accidentes de trabajo y casos de enfermedades profesionales. Además, con referencia a su comentario sobre los artículos 20 y 21, la Comisión reitera su solicitud al Gobierno de que garantice que en el informe anual de la inspección del trabajo se incluyan estadísticas completas y representativas sobre estos incidentes.

Artículos 20 y 21. Informe anual de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el informe de la inspección del trabajo, publicado anualmente en el sitio web oficial del Ministerio de Trabajo, contiene las leyes y reglamentos relativos a la labor del servicio de inspección, el personal de la inspección del trabajo, las estadísticas de los establecimientos sujetos a inspección y el número de trabajadores empleados en ellos, las estadísticas de las visitas de inspección, las estadísticas de las infracciones y las sanciones impuestas y las estadísticas de los accidentes del trabajo. No obstante, toma nota de la observación de la KTR de que las estadísticas sobre enfermedades profesionales y sobre el número de trabajadores empleados en los lugares de trabajo sujetos a inspección no se incluyen en el informe anual de la inspección del trabajo. La KTR también señala que las estadísticas sobre accidentes de trabajo solo se proporcionan con relación a aquellos que se investigan con participación de inspectores del trabajo. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar la publicación de un informe consolidado de la inspección del trabajo que contenga información detallada sobre todos los puntos enumerados en el artículo 21, a) a g) del Convenio.