Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Kazajstán

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) (Ratificación : 2001)
Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) (Ratificación : 2001)

Con el fin de ofrecer una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre inspección del trabajo, la Comisión considera oportuno examinar el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) y el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) en un mismo comentario.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) de fecha 1 de septiembre de 2024 sobre los Convenios núms. 81 y 129. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones sobre ambos Convenios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 17 de septiembre de 2024, y de la respuesta del Gobierno a las mismas. La Comisión toma nota también de las observaciones del Sindicato de Trabajadores del Complejo de Combustible y Energía (TUWFEC) sobre ambos Convenios recibidas el 3 de septiembre de 2024.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 112.ª reunión, junio de 2024)

La Comisión toma nota de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Comisión de la Conferencia) de 2024 sobre la aplicación de los Convenios núms. 81 y 129 por parte de Kazajstán, en las que se insta al Gobierno a que adopte medidas eficaces y en un plazo determinado para:

• contratar un número suficiente de inspectores del trabajo y proporcionarles suficientes recursos materiales, financieros y operativos para garantizar el buen funcionamiento de la inspección del trabajo;
• reforzar el papel de la inspección del trabajo subordinando sus servicios a la autoridad de un órgano ejecutivo central, tal como recomendó la Comisión de Expertos de la OIT en 2018;
• garantizar que los inspectores del trabajo puedan llevar a cabo inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes, en cumplimiento de lo dispuesto en los Convenios;
• modificar los artículos 144, 3) y 4), 156, 2), 144, 13), 144-1, 144-2, 145, 146, 143, 3) y 151 del Código del Emprendedor, con el fin de garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para realizar visitas a los establecimientos sin previo aviso, así como para llevar a cabo cualquier examen, prueba o investigación que consideren necesarios;
• indicar si, a raíz de la derogación del artículo 197 del Código del Trabajo y del artículo 147, 2) del Código del Emprendedor, los inspectores están ahora facultados para realizar visitas de inspección a cualquier hora del día y de la noche, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio;
• modificar el artículo 141 del Código del Emprendedor para garantizar que los inspectores del trabajo puedan realizar las inspecciones del trabajo necesarias para garantizar la aplicación efectiva, en consonancia con los Convenios;
• revisar el artículo 50, 12), de la Ley de la Función Pública y los artículos 151 y 156 del Código del Emprendedor con el fin de garantizar que las investigaciones llevadas a cabo por los inspectores del trabajo no se vean limitadas en su alcance o invalidadas, y que no se impongan sanciones disciplinarias a los inspectores del trabajo autorizados por la legislación;
• modificar los artículos 136, 144-1 y 144-2 del Código del Emprendedor para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para adoptar medidas de aplicación inmediata y puedan iniciar procedimientos judiciales sin aviso previo, cuando sea necesario;
• garantizar que los inspectores del trabajo no encuentren obstáculos indebidos durante el desempeño de sus funciones, modificando el artículo 12 del Código del Emprendedor, y
• garantizar la elaboración y publicación de un informe anual sobre la labor de los servicios de inspección en el que se traten todos los temas enumerados en el artículo 21 del Convenio núm. 81 y en el artículo 27 del Convenio núm. 129, que se deberá remitir a la OIT.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la OIE expresa su esperanza de que se realicen progresos en cuanto a la aplicación de los Convenios núms. 81 y 129, en consonancia con las conclusiones de la Comisión de la Conferencia y en estrecha consulta con las organizaciones de empleadores más representativas de Kazajstán.

Artículos 12 y 16 del Convenio núm. 81 y artículos 16 y 21 del Convenio núm. 129.Limitaciones y restricciones de las inspecciones del trabajo.Competencias de los inspectores del trabajo. 1. Moratoria a las inspecciones del trabajo. La Comisión toma nota con interés de que, como indicó el Gobierno durante la discusión en el seno de la Comisión de la Conferencia, la moratoria a las inspecciones finalizó el 1 de enero de 2024. Al tiempo que toma nota de este dato, la Comisión observa con preocupación que en el artículo 144, 12) del Código del Emprendedor se mantiene la disposición que establece la posibilidad de suspender por decisión del Gobierno el control y la supervisión estatales sobre las entidades empresariales privadas durante un determinado periodo de tiempo. La Comisión espera que en el futuro no se aplique ninguna moratoria a la inspección del trabajo y, a este respecto, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 144, 12) del Código del Emprendedor.

2.Otras restricciones a las facultades de inspección. La Comisión toma nota con profundapreocupación de que el Código del Emprendedor contiene limitaciones a las facultades de inspección, en particular con respecto a: i) la facultad de los inspectores del trabajo para llevar a cabo visitas de inspección sin previa notificación (artículos 144, 3) y 4), y 156, 2)); ii) la libre iniciativa de los inspectores del trabajo (artículos 144, 5) y 13), 144-1, 144-2, 145 y 146), y iii) la capacidad de los inspectores del trabajo para llevar a cabo cualquier prueba, investigación o examen que consideren necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales se observan estrictamente (artículos 143, 3), y 151). La Comisión toma nota además de que en la Orden núm. 162, de 25 de diciembre de 2020, relativa a la aplicación del artículo 146, 2) del Código del Emprendedor, se prevé el registro previo de las inspecciones ante el Ministerio Público, que tiene la facultad de denegar dicho registro. En sus observaciones, la CSI indica que el principal obstáculo para el buen funcionamiento de la inspección del trabajo es la ausencia real de visitas no programadas por parte de la inspección del trabajo, ya que la legislación exige que los inspectores del trabajo registren las inspecciones programadas con 30 días de antelación y las inspecciones no programadas con 24 horas de antelación ante el Ministerio Público, que tiene derecho a denegar el registro. Además, durante las inspecciones programadas, el inspector está limitado al número de preguntas incluidas en las listas de control. En su respuesta, el Gobierno indica que las inspecciones no programadas pueden llevarse a cabo en circunstancias específicas indicadas en el Código del Emprendedor y que, durante la inspección, el inspector del trabajo se guía por una lista de control de inspección, que en realidad cubre todos los requisitos de la legislación laboral. Con referencia a su observación general de 2019 sobre los Convenios relativos a la inspección del trabajo, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas legislativas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo estén autorizados para efectuar visitas a los establecimientos sin previa notificación, y para llevar a cabo cualquier prueba, investigación o examen que consideren necesario, de conformidad con el artículo 12, 1), a) y c) del Convenio núm. 81 y el artículo 16, 1), a) y c) del Convenio núm. 129.Al tiempo que toma nota de la falta de información a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que indique si los inspectores están autorizados para realizar visitas de inspección a cualquier hora del día o de la noche, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12, 1), a) del Convenio núm. 81 y en el artículo 16, 1), a) del Convenio núm. 129.Además, la Comisión pide al Gobierno que indique el número y la naturaleza de los casos en que el Ministerio Público ha denegado el registro de las inspecciones.

3. Frecuencia de las inspecciones del trabajo. La Comisión toma nota con preocupación de que en el artículo 141 del Código del Emprendedor se dispone que la frecuencia de las inspecciones no será superior a una vez al año para las entidades clasificadas como de alto riesgo, a una vez cada dos años para las de riesgo medio y a una vez cada tres años para las de bajo riesgo. La Comisión también toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que, a 1 de agosto de 2024, se habían realizado 4 245 inspecciones, lo que representa un aumento del 7,8 por ciento con respecto a 2023. En sus observaciones, la CSI indica que siguen vigentes las restricciones sobre la frecuencia y los tipos de inspecciones del trabajo. En virtud de la legislación vigente, la frecuencia de las inspecciones programadas depende de la categoría de riesgo asignada a los empleadores y, en consecuencia, no existe una frecuencia establecida de inspecciones para los empleadores de bajo riesgo que, por lo tanto, no están sujetos a actividades programadas de control e inspección. El procedimiento de evaluación de la categoría de riesgo asignada a un empleador depende, entre otros criterios, del número de empleados: cuanto mayor es el número de empleados, mayor es la probabilidad de que aumente la categoría de riesgo. Esto reduce la probabilidad de inspecciones de las pequeñas y medianas empresas, que tienen un riesgo significativo de abuso por parte de los empleadores. En su respuesta, el Gobierno: i) hace referencia a la posibilidad de que los inspectores del trabajo realicen inspecciones no programadas en los casos previstos en el Código del Emprendedor e indica que la legislación no limita el número de inspecciones no programadas, y ii) indica que la base para la designación de control preventivo y supervisión con visita al sujeto de control es una lista semestral de control preventivo. De conformidad con el apartado 6 de los criterios de evaluación del grado de riesgo para el cumplimiento de la legislación laboral de la República de Kazajstán, la frecuencia del control preventivo con visita al sujeto de control la determinan los órganos de control respecto a los sujetos de control clasificados como de riesgo alto y medio, no más de dos veces al año. La Comisión recuerda que en su observación general de 2019 sobre los Convenios relativos a la inspección del trabajo subrayaba que un enfoque de la planificación de la inspección del trabajo basado en los riesgos es perfectamente compatible con los Convenios núms. 81 y 129, pero que limitar por ley la posible frecuencia de las inspecciones plantea problemas de conformidad con el artículo 16 del Convenio núm. 81 y el artículo 21 del Convenio núm. 129. Por consiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para revisar el Código del Emprendedor, con el fin de asegurar que los inspectores del trabajo puedan realizar inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes.Además, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los criterios de evaluación de riesgos no limiten las facultades de los inspectores del trabajo ni la realización de visitas de inspección.La Comisión también pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las inspecciones en la práctica, indicando el número total de establecimientos sujetos a inspección, el número de inspecciones programadas y no programadas, especificando si son in situ o sin visita al establecimiento, así como el número de inspecciones realizadas en respuesta a una queja, y los resultados de todas esas inspecciones.

Artículo 6 del Convenio núm. 81 y artículo 8 del Convenio núm. 129.Sanciones disciplinarias. La Comisión toma nota de que, según la información que el Gobierno presentó por escrito a la Comisión de la Conferencia en mayo de 2024, desde principios de 2023 no se ha abierto ningún expediente disciplinario a inspectores del trabajo en virtud del artículo 50, 12) de la Ley de la Función Pública. Si bien toma nota de esta información, la Comisión observa con preocupación que en esta disposición de la Ley se establece que la falta de observancia del requisito de realizar inspecciones exclusivamente sobre los elementos incluidos en la lista de control de las inspecciones (artículo 151, 1) del Código del Emprendedor) y el incumplimiento del requisito de previa notificación de las inspecciones (artículo 156, 2) del Código del Emprendedor) se consideran infracciones graves de los inspectores del trabajo que dan lugar a faltas disciplinarias. En sus observaciones, la CSI indica que todo inspector del trabajo que tome iniciativas al margen de lo dispuesto por la ley puede ser objeto de medidas disciplinarias, y que las inspecciones realizadas sin previo aviso y sin respetar el plazo de preaviso prescrito se consideran nulas. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a queadopte las medidas necesarias para revisar el artículo 50, 12) de la Ley de la Función Pública y los artículos 151 y 156 del Código del Emprendedor. Asimismo, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre el número y la naturaleza de las sanciones disciplinarias impuestas a los inspectores del trabajo de conformidad con el artículo 50, 12) de la Ley de la Función Pública.

Artículo 13 del Convenio núm. 81 y artículo 18 del Convenio núm. 129.Medidas de aplicación inmediata en caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores. La Comisión toma nota de que en el artículo 193 del Código de Trabajo se dispone que los inspectores del trabajo están autorizados a prohibir actividades, en caso de peligro para la salud y la vida de los trabajadores, durante un periodo de cinco días. Asimismo, la Comisión toma nota de que, de conformidad con el artículo 136 del Código del Emprendedor, los inspectores del trabajo solo pueden adoptar medidas de respuesta rápida en los casos descritos en la ley y en relación con infracciones relativas a los elementos incluidos en la lista de control de la inspección. La Comisión también observa que el Gobierno indica que, en 2023, a petición de los inspectores del trabajo, se prohibió el funcionamiento de 17 equipos y 9 instalaciones de producción debido al incumplimiento de requisitos de seguridad en el trabajo, y que en el primer semestre de 2024 se adoptaron estas mismas medidas para dos equipos y dos instalaciones de producción. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados a ordenar o hacer ordenar la adopción de medidas de aplicación inmediata en caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores, de conformidad con el artículo 13 del Convenio núm. 81 y el artículo 18 del Convenio núm. 129.Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas por los inspectores del trabajo en casos en que, transcurrido el plazo de cinco días previsto en el artículo 193 del Código del Trabajo, no se haya rectificado la infracción constatada.Además, la Comisión pide al Gobierno que continúe aportando información sobre el número de órdenes de prohibición adoptadas por los inspectores del trabajo.

Artículos 17 y 18 del Convenio núm. 81 y artículos 22 y 24 del Convenio núm. 129.Procedimientos judiciales rápidos.Sanciones adecuadas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual, a partir de los resultados de la inspección, en función de las infracciones detectadas y de su gravedad, los inspectores del trabajo tienen derecho a exigir responsabilidades administrativas a las entidades inspeccionadas en forma de advertencia, multa o suspensión de la actividad. El Gobierno también señala que, en la actualidad, se está estudiando la posibilidad de sustituir la exigencia de responsabilidad administrativa en forma de advertencia por la imposición de multas, así como de aumentar los importes de estas, y que las modificaciones pertinentes de la legislación están en proceso de aprobación por los órganos estatales. Además, el Gobierno indica que en los primeros siete meses de 2024 se han expedido a los empleadores 2 552 órdenes y 2 931 multas administrativas, por un importe de más de 321,9 millones de tenge kazajos (aproximadamente, 665 580 dólares de los Estados Unidos). Por otra parte, la Comisión observa con preocupación que en los artículos 144-1 y 144-2 del Código del Emprendedor se establece que, en caso de infracciones detectadas en el curso de inspecciones preventivas, los inspectores están obligados a emitir una advertencia sin posibilidad de iniciar procedimientos. En sus observaciones, la CSI indica que los inspectores del trabajo no pueden imponer sanciones inmediatas si detectan infracciones durante las inspecciones rutinarias. En tales casos, solo pueden emitir una advertencia. Del mismo modo, las medidas de respuesta rápida solo pueden adoptarse en los casos previstos por la ley y para las violaciones de los puntos de la lista de control de la inspección. En su respuesta, el Gobierno indica que los principales requisitos de las inspecciones programadas son llevar a cabo una labor preventiva para evitar o eliminar las violaciones de la legislación laboral. Al mismo tiempo, como resultado de cada inspección programada, los inspectores del trabajo emiten la correspondiente prescripción con plazos específicos para su eliminación. Sin embargo, el Gobierno indica que el párrafo 3 del artículo 462 del Código de la República de Kazajstán sobre infracciones administrativas prevé multas en caso de incumplimiento o aplicación incorrecta de los requisitos legales o de las prescripciones, escritos u órdenes emitidos por los inspectores de trabajo. La Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para revisar el Código del Emprendedor con objeto de garantizar que los inspectores del trabajo puedan iniciar procedimientos judiciales sin aviso previo, cuando sea necesario, de conformidad con el artículo 17 del Convenio núm. 81 y el artículo 22 del Convenio núm. 129.Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre los progresos realizados en cuanto a la modificación de la legislación.Además, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre el número y la naturaleza de las infracciones detectadas, el número de advertencias y multas emitidas y el importe de las multas recaudadas.

Con respecto a las sanciones impuestas en caso de obstrucción a la labor de los inspectores del trabajo, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual en 2023 se registraron 56 casos de obstrucción a los inspectores del trabajo estatales en el ejercicio de su labor de supervisión estatal. Estos casos dieron lugar a multas administrativas por un total de 12,8 millones de tenge (aproximadamente, 26 460 dólares), mientras que, en los primeros siete meses de 2024, se han detectado 17 casos similares, que han dado lugar a multas administrativas por valor de 4 millones de tenge (unos 8 270 dólares) impuestas a los empleadores. A este respecto, la Comisión toma nota con preocupación de que en el artículo 12 del Código del Emprendedor se prevé el derecho de los empleadores a negarse a que los funcionarios de los organismos estatales de control y supervisión realicen una inspección en su establecimiento. En sus observaciones, la CSI indica que es probable que esta disposición deje sin efecto las disposiciones relativas a las sanciones por obstruir la labor de los funcionarios de la inspección del Estado y de otros órganos de control y supervisión del Estado. La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que no se obstruya de manera indebida a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones.Asimismo, pide al Gobierno que comunique información sobre el número de casos en que los empleadores nieguen a los inspectores el acceso a los establecimientos y los motivos de dicha negativa, y acerca del número de casos en que se impongan sanciones a los empleadores que obstruyan a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones y la naturaleza de dichas sanciones.

Artículos 19, 20 y 21 del Convenio núm. 81 y artículos 25, 26 y 27 del Convenio núm. 129.Informe anual sobre la labor de los servicios de inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que está haciendo lo posible por garantizar que se elaboren y publiquen periódicamente informes sobre la inspección del trabajo. El Gobierno también señala que el Ministerio de Trabajo y Protección Social publica información en los medios de comunicación de manera continua sobre la labor de la inspección del trabajo y elabora periódicamente el examen nacional sobre seguridad y salud en el trabajo en la República de Kazajstán, de conformidad con las directrices metodológicas para la elaboración del examen nacional sobre seguridad en el trabajo. El Gobierno indica que el último examen nacional, que abarca la información estadística para 2020-2022, se publicó en 2023. Asimismo, la Comisión toma nota de que, al modificar en 2024 el Código del Trabajo, se ha derogado el artículo 17, 11) del Código, en el que se establecía el deber de los inspectores de presentar informes periódicos al órgano estatal autorizado. La Comisión pide al Gobierno que prosiga con susesfuerzos para garantizar la elaboración y la publicación de un informe anual sobre la labor de los servicios de inspección, que deberá remitir a la OIT, de conformidad con el artículo 20 del Convenio núm. 81 y el artículo 26 del Convenio núm. 129, y que vele por que este contenga todos los temas enumerados en el artículo 21 del Convenio núm. 81 y el artículo 27 del Convenio núm. 129.Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que transmita un ejemplar del examen nacional sobre seguridad en el trabajo.La Comisión pide además al Gobierno que indique si, en la legislación o en la práctica, los inspectores del trabajo o las oficinas locales de inspección están obligados a presentar a la autoridad central de inspección informes periódicos sobre los resultados de sus actividades.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.