Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) - Panamá (Ratificación : 1970)

La Comisión toma nota de las observaciones del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), recibidas el 6 de septiembre de 2022, así como de la respuesta del Gobierno a las mismas, recibida el 6 de diciembre de 2022. La Comisión toma nota también de la respuesta del Gobierno a las observaciones de 2018 del CONATO, incorporadas en su memoria.

Artículos 1, 2 y 3 del Convenio. Aplicación de una política activa de empleo. Participación de los interlocutores sociales. La Comisión toma nota de la detallada información proporcionada por el Gobierno sobre las medidas adoptadas con miras a alcanzar los objetivos del Convenio. En este sentido, el Gobierno informa de la aprobación el 30 de diciembre del 2019 del plan estratégico de gobierno (PEG) 20202024, que incluye una serie de ejes relativos a una economía competitiva que genere empleos y a combatir la pobreza y la desigualdad. En materia de empleo, el PEG establece como tareas principales: i) fortalecer los programas de formación técnica rápida de inserción laboral, para permitir que jóvenes de escasos recursos puedan obtener y mantener un empleo digno; ii) articular políticas de empleo y políticas de formación, capacitación y educación para el trabajo; iii) generar oportunidades a los emprendedores, facilitando incubadoras de empresas; iv) facilitar la afiliación de los trabajadores por cuenta propia al sistema de seguridad social; v) fortalecer la calidad de los programas de capacitación y educación de los trabajadores, y vi) establecer una mesa de análisis para alinear el sistema educativo y la capacitación a las demandas del mercado laboral. La Comisión toma nota también de las diversas medidas adoptadas con el fin de asegurar que la oferta educativa en el país se adecue a las demandas del mercado de trabajo, en el marco del «Programa Prepárate Panamá» que surgió como resultado de las recomendaciones formuladas por la Alta Comisión de la Política Pública de Empleo de 2014. Al respecto, el Gobierno proporciona información sobre medidas implementadas con la asistencia técnica de la OIT, el Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional (CINTERFOR) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), con el fin de establecer un marco nacional de cualificaciones (MNC) que establezca niveles y certificaciones educativas para los trabajadores (examinadas en la solicitud directa). La Comisión toma nota también de que el Gobierno indica que, con miras a abordar la situación de informalidad en el país, se creó el registro nacional de trabajadores por cuenta propia, como plataforma de identificación para atender y orientar a los trabajadores independientes en la formalización de sus emprendimientos a fin de procurarles acceso a la protección social.

La Comisión toma nota igualmente de la información proporcionada por el Gobierno en relación con las consultas tripartitas celebradas en materia de empleo durante el periodo cubierto por la memoria (artículo 3 del Convenio), incluido en relación con las medidas adoptadas para hacer frente a los efectos de la pandemia de COVID-19 sobre el empleo. A este respecto, el Gobierno informa de la aprobación de la Resolución núm. DM 150 de 27 de abril de 2020 por la que se crea la Mesa tripartita de diálogo por la economía y el desarrollo laboral en Panamá, en cuyo marco se celebraron numerosos acuerdos con el objetivo de preservar el empleo, las empresas y la recuperación económica.

Por último, la Comisión toma nota de la vasta información estadística proporcionada por el Gobierno sobre las tendencias del mercado de trabajo hasta 2022. La Comisión observa, con base en información disponible en ILOSTAT, que, en 2023, la participación de la fuerza de trabajo era del 61,9 por ciento, la tasa de población ocupada era del 57,7 por ciento, mientras que la tasa de desempleo era del 6,7 por ciento. La Comisión observa asimismo la elevada tasa de informalidad del 56,1 por ciento. Según la encuesta de propósitos múltiples de 2022, 48 de cada 100 ocupados en empleos no agrícolas tenían un empleo informal, lo cual representaba un aumento del 8,9 por ciento en relación con 2021. Además, el Gobierno informa de que, a mayo de 2022, de 99 090 contratos registrados, tan solo 20 295 tenían carácter indefinido.

La Comisión toma nota de que en sus observaciones finales de 31 de marzo de 2023, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESC), si bien tomó nota de la reducción progresiva de la tasa de desempleo en el último decenio, lamentó que no se hubiesen tomado medidas suficientes para hacer frente a la pérdida de empleos por la crisis debido a la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID19), demostrado en el aumento significativo de la tasa de desempleo y de la informalidad superior al 40 por ciento (véase E/C.12/PAN/CO/3, párrafo 24). Asimismo, la Comisión toma nota de que en sus observaciones el CONATO destaca que, como consecuencia del impacto de la pandemia, tres de cada cuatro panameños perdieron sus empleos y la informalidad aumentó de manera significativa. El CONATO sostiene que, si bien, el empleo debe ser la piedra angular de la recuperación económica tras la pandemia, la respuesta del Gobierno se ha centrado en ayudas monetarias o subsidios con transferencias y como consecuencia casi medio millón de personas dependen de dichos ingresos, duplicando el número de desocupados. En su respuesta, el Gobierno indica que, si bien la pandemia afectó negativamente al empleo en el país, gracias a los programas y proyectos implementados para mejorar la empleabilidad de la población y proteger los empleos, se ha logrado aumentar la empleabilidad, disminuyendo con ello el desempleo.

En relación con las medidas de empleo implementadas por el Gobierno, el CONATO denuncia: i) la falta de una estrategia de empleo definida con los interlocutores sociales, lo que impide apostar por sectores estratégicos nuevos o reforzar los ya existentes sin que ello se traduzca en una disminución de derechos y la liberalización del despido —lo que agrava la alta informalidad y la baja calidad del empleo— como es el caso de las zonas francas; ii) la falta de coordinación entre los programas implementados para el fomento de las oportunidades de empleo, formación profesional y emprendimiento y su desconexión con la política económica y social, así como la reducida asignación presupuestaria que se otorga a los mismos; iii) la ausencia de planes de desarrollo con continuidad que transciendan el tiempo de la administración del Gobierno, sino que, por el contrario, existen numerosos planes estratégicos quinquenales institucionales con visiones de corto plazo, y iv) la dudosa efectividad de diversos programas de empleo implementados, tales como el programa de apoyo a la inserción laboral (PAIL), y los programas «Aprender haciendo», «Empleo solidario de 2022» y «Capacítate para el trabajo». Por último, la Comisión toma nota de que el CONATO denuncia en sus observaciones: i) la insuficiencia de medidas para atender la alta tasa de informalidad; ii) la elevada tasa de temporalidad de los contratos de trabajo; iii) la alta concentración de la economía en determinados sectores y regiones (el 65 por ciento de la misma se concentra en las provincias de Panamá, Panamá Oeste y Colón), lo que se traduce en políticas públicas con mayor cobertura y calidad en áreas urbanas, generando desigualdades por territorios, etnia y género, lo que subraya la necesaria adopción de medidas destinadas a promover el desarrollo del resto del país con miras a asegurar una economía más inclusiva y sostenible, y iv) el hecho de que el nivel de inversión no se traduce en un impacto en la generación de empleos en la misma proporción.

En este contexto, la Comisión toma nota con interés de la firma el 8 de abril de 2024 del Memorando de Entendimiento para el Programa de Trabajo Decente (PTDP) 2024-2027 por parte del Gobierno, los interlocutores sociales, incluidos representantes del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), el CONATO y la Confederación de Unidad Sindical Independiente (CONUSI), y la OIT. El PTDP fue fruto de un proceso participativo e incluye en sus áreas estratégicas: i) la promoción de políticas públicas coherentes, integrales, inclusivas y equitativas para la generación de empleo que ofrezcan las garantías sociales y económicas, en equidad y atención a poblaciones en condición de vulnerabilidad, con énfasis en los jóvenes y con enfoque de género; ii) extender, de manera integral y sostenible, la cobertura y suficiencia de la protección social y laboral de las personas trabajadoras y sus dependientes, y iii) fortalecer el diálogo social para el cumplimiento efectivo de los acuerdos tripartitos y bipartitos que se generen entre trabajadores y empleadores. El PTDP cuenta con un mecanismo de seguimiento tripartito que incluye entre sus responsabilidades la de velar por la implementación del PTDP y proporcionar orientaciones de política con miras a asegurar el logro de los resultados propuestos y de adoptar los ajustes que fueran pertinentes. A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobiernoque continúe enviando información sobre la naturaleza y el impacto de las medidas adoptadas con miras a implementar una política integral destinada a promover la creación de oportunidades de empleo pleno, productivo y libremente elegido, incluyendo aquellas implementadas en el marco del Programa de Trabajo Decente (PTDP) 2024-2027.

En este sentido, la Comisión pide también al Gobierno que envíe información sobre: i) la manera en que se asegura la coordinación de dicha política de empleo con la política económica y social del país; ii) las consultas celebradas con los representantes de los interlocutores sociales, así como los representantes de las personas afectadas por dichas medidas con respecto a la formulación, aplicación, seguimiento y revisión de las medidas activas del mercado de trabajo adoptadas en el marco de la política de empleo, tal y como exige el artículo 3 del Convenio, y iii) estadísticas, desagregadas por sexo, edad y provincia, sobre la evolución del mercado de trabajo, particularmente sobre las tasas de población activa, empleo, desempleo y subempleo.

Asimismo, a la luz de la elevada tasa de informalidad, la Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre el alcance de la economía informal y sobre las medidas tomadas, en coordinación con la política nacional de empleo, para facilitar la transición hacia la economía formal. En este sentido, la Comisión llama a la atención del Gobierno la orientación brindada por la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204).

Participación de las mujeres en el mercado de trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el 4 de octubre de 2021 se oficializó la política pública de empleabilidad e inserción laboral de las jóvenes y mujeres en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica en Panamá (PEIM) 2030 y su plan de acción 2021-2024, cuya revisión está prevista con miras a formular en función de los resultados alcanzados, el nuevo plan de acción para el periodo 2025-2030. El PEIM establece una serie de objetivos estratégicos transversales tales como: i) mejorar la empleabilidad de la mujeres, en particular de las más afectadas por condiciones de vulnerabilidad frente al empleo; ii) garantizar su acceso a la oferta educativa, especialmente en el área de la educación técnico profesional, vinculada a los sectores de mayor oportunidad presente (sector logístico, agroindustria, turismo, comercio) y futura (energía, medio ambiente, ciencia e innovación, tecnología y cultura); iii) orientar y propiciar su acceso hacia dichos sectores, e iv) incentivar los procesos de formalización entre las trabajadoras y las empresas en sectores de alta concentración de empleo de mujeres. El PEIM incluye objetivos focalizados en relación con mujeres jóvenes, del ámbito rural, trabajadoras del sector doméstico, mujeres indígenas, afrodescendientes y mujeres con discapacidad. La Comisión toma nota también de la indicación del Gobierno de que el PEIM se articula con otras estrategias dirigidas a fortalecer el empoderamiento económico de las mujeres y mejorar sus oportunidades económicas y de empleo: i) la estrategia nacional para la integración de niñas y jóvenes en las disciplinas y empleos STEM; ii) la estrategia nacional de emprendimiento femenino; iii) el plan de empoderamiento económico de mujeres indígenas, y iv) la estrategia nacional de cuidados.

La Comisión también toma nota al respecto de que el CONATO destaca la falta de inclusividad de la dinámica de la economía con respecto a las mujeres. En este sentido, la Comisión toma nota con preocupación de la importante brecha existente entre la tasa de participación de la fuerza de trabajo y de población ocupada de los hombres y las mujeres. Según información disponible en ILOSTAT, en 2023, la participación de la fuerza de trabajo era del 74,3 por ciento entre los hombres, mientras que entre las mujeres era del 50,4 por ciento. En cuanto a la tasa de población ocupada, esta era del 70,4 por ciento entre los hombres y tan solo del 46,1 por ciento entre las mujeres, mientras que la tasa de desempleo era del 5,3 por ciento entre los hombres y del 8,6 por ciento entre las mujeres. La Comisión toma nota igualmente de que, en sus observaciones finales de 31 de marzo de 2023, el CESC observó con preocupación la persistencia de la segregación laboral vertical y horizontal por razón de género, la baja tasa de participación laboral de las mujeres y la alta concentración de estas en el sector informal de la economía, particularmente en labores no remuneradas y de trabajo doméstico (véase E/C.12/PAN/CO/3, párrafo 22). La Comisión toma nota de que el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) expresó también su preocupación al respecto en sus observaciones finales de 1 marzo de 2022 (véase CEDAW/C/PAN/CO/8, párrafo 35).

En este contexto, la Comisión toma nota con interés de la adopción en mayo de 2024 de la política pública de igualdad de oportunidades para las mujeres (PPIOM) 2024-2034, que prevé la adopción de numerosas medidas con miras a fomentar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo y su empleabilidad, que incluyen: i) políticas y programas de empleo, orientados a incrementar la participación de las mujeres; ii) una política de empleabilidad e inserción laboral de las jóvenes y otras mujeres en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica; iii) programas de formación laboral, técnica y de ciclo corto, que permitan la vinculación inmediata de mujeres pertenecientes a grupos de población en situación de vulnerabilidad (mujeres jóvenes, mujeres mayores, afrodescendientes y mujeres con discapacidad); iv) programas y proyectos de microcrédito para apoyar a emprendedoras, artesanas, así como asociaciones y cooperativas de mujeres, y v) medidas para promover la igualdad de oportunidades para las mujeres en el acceso a la formación en la educación técnico-profesional y en la educación superior con enfoque de género, en las áreas urbanas rurales y comarcales, enfatizando aquellas carreras técnicas y universitarias no tradicionales. Al tiempo que saluda las medidas adoptadas para promover la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, la Comisión alienta al Gobierno a que prosiga en sus esfuerzos para combatir la persistente segregación laboral vertical y horizontal por razón de género, la baja tasa de participación laboral de las mujeres, así como la alta concentración de estas en el sector informal de la economía. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre: i) la naturaleza y el impacto de las medidas tomadas al respecto, incluyendo aquellas adoptadas en el marco de la política pública de empleabilidad e inserción laboral de las jóvenes y mujeres en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica en Panamá (PEIM) 2030 y la política pública de igualdad de oportunidades para las mujeres (PPIOM) 2024-2034, y ii) las consultas celebradas con los interlocutores sociales al respecto.

Empleo juvenil. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre distintos proyectos implementados con miras a fomentar el empleo entre los jóvenes, que incluyen: i) proyectos de la coordinación nacional de juventud (CNJ) «Habilidades para la Vida» y «Juventud somos la Fuerza», por los que se proporcionó orientación a 300 jóvenes y 90 jóvenes, respectivamente, en diversos temas relacionados tales como comunicación, liderazgo y emprendimiento; ii) el programa «Padrino Empresario», que ofrece pasantías con becas de entre 180 a 270 balboas panameñas mensuales (aproximadamente 180 a 270 dólares de los Estados Unidos) en el sector privado a jóvenes de entre 15 a 17 años en situación de vulnerabilidad; iii) el proyecto «Aprender Haciendo», que facilita el acceso a una primera experiencia laboral a jóvenes de entre 17 y 24 años de edad, en colaboración con diversos organismos gubernamentales y empresariales; (iv) el programa «Orienta Panamá», mediante el cual se proporcionó orientación profesional a 9 085 estudiantes de enseñanza pre-media y media, y v) la firma de un memorando de entendimiento entre el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) y la Asociación de Armadores de Panamá (ARPA) con miras a proporcionar formación y capacitación a jóvenes en el área marítima para brindarles nuevas oportunidades de empleo.

Si bien toma nota de la implementación de varios proyectos y programas para fomentar el empleo entre los jóvenes, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones, el CONATO denuncia el elevado desempleo entre los jóvenes, que requiere de un consenso tripartito sobre la política de empleo destinada a los mismos. El CONATO subraya que los programas destinados a la inserción laboral de los jóvenes son empleados en muchas ocasiones para cubrir vacantes a través de pasantías, las cuales deben tener un tiempo limitado. La Comisión observa, con base en información estadística disponible en ILOSTAT, que, en 2023, si bien la tasa de desempleo entre la población en general era del 6,7 por ciento, entre los jóvenes alcanzaba el 16,7 por ciento (13,5 por ciento entre los hombres y 22 por ciento entre las mujeres), y la tasa de jóvenes que ni trabajan ni siguen estudios ni reciben formación era del 15,1 por ciento (9,2 por ciento entre los hombres y 21,4 entre las mujeres). Ante la elevada tasa de desempleo entre los jóvenes, especialmente entre las mujeres jóvenes, la Comisión pide al Gobierno que envíe información detallada sobre: i) la naturaleza y el impacto de las acciones llevadas a cabo con miras a integrar a la política de empleo medidas destinadas a promover el acceso al mercado de trabajo y el autoempleo de los jóvenes, incluyendo estadísticas, desagregada por edad y sexo, sobre el empleo, el desempleo y el subempleo entre los jóvenes; ii) la manera en que se asegura la coordinación entre los distintos programas y proyectos implementados para promocionar el empleo entre los jóvenes, y iii) las consultas celebradas con los interlocutores sociales sobre dichas medidas.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.