Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2025, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Ecuador (Ratificación : 1998)

Artículo 1 del Convenio. Identificación de pueblos cubiertos por el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que existen 14 nacionalidades indígenas y 18 pueblos indígenas asentados en la costa, sierra y Amazonía. De acuerdo con el VIII Censo de Población y VII de Vivienda de 2022, el 7,7 por ciento de la población nacional se identifica como indígena, el 4,8 por ciento como Afroecuatoriano/ o Afrodescendiente y el 7.7 por ciento como montubio. Para efectos del censo se creó una Comisión para Pueblos y Nacionalidades Indígenas, Afroecuatoriano y Montubio dentro del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, cuyo objetivo fue establecer un espacio con actores interesados en el análisis y difusión de información estadística a fin de visibilizar a los pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatoriano y montubio.

Por otra parte, la Comisión toma nota de la adopción, en diciembre de 2024, del Reglamento para Otorgar el Registro y Personería Jurídica a las Comunas y Comunidades, Pueblos, Nacionalidades y Otorgar la Personería Jurídica a Organizaciones Sin Fines de Lucro de los Pueblos y Nacionalidades (Resolución núm. SGDPN-SGDPN-2024-0008-R). De acuerdo con el artículo 8 de dicho Reglamento, el otorgamiento de personería jurídica es un reconocimiento legal que se le asigna a una organización de un pueblo o nacionalidad que existe o pre -existió al Estado y que se encuentran reconocidos constitucionalmente. Para tal efecto, los pueblos concernidos deberán presentar un estudio antropológico que demuestre evidencias de su existencia histórica, un «Acuerdo de Gobierno y Convivencia – Estatuto» en el idioma del pueblo indígena y en castellano, referencia geográfica de la ubicación del pueblo, entre otros.

La CEOSL y la ISP observan que los requisitos previstos en la Resolución núm. SGDPN-SGDPN-2024-0008-R (reglamento para otorgar el registro y personería jurídica), constituye un trámite burocrático que condiciona el ejercicio de derechos colectivos a la validación estatal, y que, en la práctica, las comunidades que no logran cumplir con estas exigencias quedarían excluidas de la participación institucional y de los programas públicos. En su respuesta, el Gobierno reitera que dicha resolución regula los trámites, procesos, procedimientos y requisitos mínimos con base al principio de igualdad, con el fin de garantizar la aplicación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y evitar la vulneración de sus derechos colectivos. Subraya que, la exigencia de estudios antropológicos e históricos aplica únicamente para la creación o reconocimiento de nuevos pueblos y nacionalidades, por cuanto que la autodefinición no es determinante para la concesión de la personería jurídica.

La Comisión recuerda que el artículo 1, 2) del Convenio establece que la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio. La Comisión observa que el poseer una personería jurídica, si bien se podría considerar como un elemento necesario para facilitar la implementación de políticas y programas destinados a los pueblos cubiertos por el Convenio, no debería resultar en la práctica, en una limitación al ejercicio de los derechos reconocidos en el Convenio, en especial el de autoidentificación. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre la aplicación de la Resolución núm. SGDPN-SGDPN-2024-0008-R, indicando de qué manera se brinda asistencia a los pueblos interesados para obtener una personería jurídica, así como la forma en que se asegura que aquellas comunidades que se autoidentifican como indígenas que no han podido obtenerla, puedan gozar de la protección otorgada por el Convenio. La Comisión pide también al Gobierno que continúe proporcionando información estadística actualizada y desagregada sobre la situación demográfica y socioeconómica de todos los pueblos cubiertos por el Convenio, incluyendo la población Afrodescendiente. Pide al Gobierno que continúe informando sobre la manera en que dichos pueblos colaboran en la colección, diseminación y discusión de datos estadísticos que les conciernen.

Artículos 2 y 33. Acción coordinada y sistemática. La Comisión toma nota de que la Secretaría de Gestión y Desarrollo de Pueblos y Nacionalidades es la institución encargada de la gestión, articulación y ejecución de inversiones públicas, privadas y de cooperación internacional orientadas a promover el desarrollo económico, fortalecimiento de las capacidades organizacionales y disminución de brechas sociales de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios. La Secretaría cuenta dentro de su estructura una Dirección de Políticas Públicas de los Pueblos y Nacionalidades, así como una Dirección de Registro de Comunidades. La Comisión pide al Gobierno que informe de qué manera los pueblos indígenas participan en la formulación, discusión e implementación de políticas públicas relativas a sus derechos dentro de la Secretaría de Gestión y Desarrollo de Pueblos y Nacionalidades.

Artículos 3 y 18. Derechos humanos. Protección de pueblos indígenas en aislamiento voluntario. En comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de la Política Nacional de los Pueblos en Situación de Aislamiento Voluntario de 2007, así como de alegaciones de incursiones por parte de terceros en zonas donde se asientan los pueblos Tagaeri-Taromenani en asilamiento voluntario. La Comisión toma nota de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Pueblos Indígenas Tagaeri y Taromenane vs. Ecuador, dictada el 4 de septiembre de 2024. En el caso la Corte examinó alegaciones sobre vulneraciones a los derechos humanos de dichos pueblos en el marco de proyectos que afectaban sus territorios, recursos naturales y modos de vida, así como muertes violentas de miembros de dichos pueblos. Habiendo declarado la responsabilidad internacional del Estado por la violación de varios derechos de dichos pueblos, la Corte se refirió también a la decisión tomada en consulta popular en Ecuador el 20 de agosto de 2023 de no explotar el Bloque petrolero 43 en donde se asentarían los pueblos Tagaeri y Taromenane.

La CEOSL y la ISP alegan que el marco existente para la protección de pueblos en aislamiento voluntario es frágil e inconsistente en su aplicación, porque ha sido sistemáticamente relativizado frente a intereses extractivos, en particular dentro del Parque Nacional Yasuní. En su respuesta, el Gobierno reconoce la importancia de proteger los territorios indígenas en aislamiento voluntario de intrusiones no autorizadas, especialmente en zonas de alta sensibilidad como el Yasuní. Indica que trabaja en fortalecer los mecanismos para garantizar la salvaguarda efectiva de estos territorios colectivos y destaca los encuentros y mesas de trabajo sostenidos con la Unión de Organizaciones Indígenas de Cotopaxi (UNORIC), el Pueblo Indígena NAWE y diversas instancias territoriales a través de las gobernaciones provinciales, como canales de articulación directa entre el Gobierno y la ciudadanía.

La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre las medidas adoptadas en el marco de la Política Nacional de los Pueblos en situación de aislamiento voluntario, indicando cómo se previenen ataques a la integridad física y cultural de dichos pueblos frente a proyectos de desarrollo que tengan lugar cerca de sus áreas de asentamiento. Pide además que informe sobre las medidas adoptadas para garantizar la integridad de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario ubicados dentro del Parque Nacional Yasuní.

Artículo 8 y 12. Derecho consuetudinario y acceso a la justicia. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se encuentra en trámite una reforma legal para fortalecer el pluralismo jurídico y la cooperación entre sistemas de justicia ordinaria e indígena en el marco del tratamiento del proyecto de Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de la Función Judicial. El proyecto además plantea normas para garantizar la autonomía de la justicia indígena y la no interferencia en el sistema ordinario. La Comisión toma nota además de que en sus observaciones la CEOSL y la ISP alegan que a pesar de que el artículo 171 de la Constitución ordena expedir una ley de coordinación interjurisdiccional (justicia ordinaria y justicia indígena) a la fecha esta no existe. También se refiere a la eliminación de las Fiscalías de Asuntos Indígenas. En respuesta, el Gobierno precisa que se han consolidado espacios permanentes de diálogo y cooperación entre instituciones del Estado y autoridades indígenas, con el fin de promover el respeto mutuo entre sistemas de justicia y asegurar que la jurisdicción indígena se ejerza sin interferencias indebidas.

La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los avances en la revisión de la Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de la Función Judicial, indicando ejemplos que ilustren cómo se asegura en la práctica la cooperación interjurisdiccional entre la justicia ordinaria y la justicia indígena. La Comisión pide también al Gobierno que informe sobre el impacto de la supresión de la Fiscalía de Asuntos Indígenas sobre los derechos consagrados en los artículos 8 y 12 del Convenio.

Artículo 14. Tierras. La Comisión toma nota de la adopción del Acuerdo núm. 73 de 2017 por parte del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, que contiene el Manual de Procedimientos y Trámites Administrativos en Materia de Tierras Rurales Establecidos en la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales y su Reglamento General. De conformidad con el artículo 5 de dicho Reglamento, no se consideran tierras rurales del Estado las tierras comunitarias de posesión ancestral de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades que se autodefinen como nacionalidades de raíces ancestrales y cumplen con la posesión ancestral de más de 50 años. Los pueblos indígenas, montubios y afroecuatorianos podrán obtener títulos sobre sus tierras comunitarias mediante adjudicación en forma gratuita y bajo las condiciones establecidas en dicho Acuerdo. Dentro del proceso de adjudicación a comunidades cubiertas por el Convenio, se prevé la emisión de un informe técnico por parte de la autoridad agraria, el cual podría indicar la posible existencia de conflictos de tierras que impida la adjudicación. Dicho informe puede ser trasladado a la Unidad de Legalización de Territorios de Comunas, Comunidades, Pueblos y Nacionales a fin de poder llegar a una conciliación extrajudicial.

La Comisión toma nota de que, según informaciones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, tres comunidades pertenecientes a la Nacionalidad Shuar de Morona Santiago recibieron en julio de 2025 títulos de propiedad sobre sus tierras ancestrales. Se adjudicaron por parte del Gobierno 2 636 hectáreas al Centro Shuar Tunants, 3 879 hectáreas al Centro Shuar Kampan y 2 809 hectáreas al Centro Shuar Tsuntsuim. Estas se suman a las hectáreas ya adjudicadas a los centros Shuar Pumpis (1 753 hectáreas) y Tayuntza norte (7 331 hectáreas). Esto hace un total de 18 408 hectáreas adjudicadas entre 2024 y 2025 en el bosque Kutukú Shaimi (PNUD, comunicado de prensa, 7 de agosto de 2025).

La Comisión toma nota además de que en sus observaciones la CEOSL y la ISP señalan que el procedimiento establecido en el Acuerdo núm. 73 es burocrático, pues exige requisitos que no reconocen la posesión ancestral como fuente de derecho. Subrayan además que comunidades cuyos territorios ancestrales se encuentran en áreas protegidas han sido objeto de superposición con concesiones mineras; que incluso comunidades con títulos colectivos han enfrentado nuevas adjudicaciones individuales y fragmentadas sobre las mismas tierras; y que la ausencia de salvaguardas frente a terceros, y de mecanismos efectivos de reivindicación y de restitución de tierras mantienen una inseguridad jurídica estructural. El Gobierno indica al respecto que las acciones de regularización, adjudicación y distribución de tierras han sido ejecutadas en un sólido respeto del marco legal. Señala que la Subsecretaria de Tierras y Territorios Ancestrales (STRTA) ha emitido títulos de seguridad que han asegurado jurídicamente a más de 5,3 millones de hectáreas bajo el régimen de propiedad comunal, así como que ha desarrollado protocolos técnicos para garantizar la intangibilidad de la propiedad colectiva.

La Comisión toma nota de los avances en materia de titulación de tierras a favor del pueblo indígena Shuar de la provincia de Morona Santiago de la Amazonía, y pide al Gobierno que siga tomando las medidas necesarias para proteger los derechos de los pueblos protegidos por el convenio sobre sus tierras tradicionalmente ocupadas. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información actualizada al respecto indicando los casos en donde han existido disputas sobre las tierras y los casos que han sido resueltos de manera extrajudicial, conforme al Acuerdo núm. 73 de 2017.

Artículos 20 y 21. Empleo y formación profesional. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, durante el último trimestre de 2024, en el marco del Proyecto para el Fortalecimiento de las Economías Comunitarias de los Pueblos Indígenas, Afroecuatorianos y Montubios, se instalaron 11 mesas técnicas de diálogo y consulta en diferentes provincias del país. El Gobierno precisa que a través de dicho mecanismo se recogieron recomendaciones de representantes de los pueblos indígenas, afroecuatorianos y montubios para asegurar el acceso y la permanencia de estudiantes pertenecientes a dichos pueblos en las instituciones de educación superior. Según datos proporcionados por el Gobierno, existen 2 647 estudiantes matriculados en institutos y conservatorios públicos que se identifican como pertenecientes a pueblos indígenas.

La Comisión también toma nota con interés de la expedición de la «Norma Técnica para la Aplicación del Derecho al Empleo Preferente, establecido en la Ley para la Planificación y Desarrollo Integral de la Circunscripción Territorial Amazónica», que obliga a quienes operan en la Amazonía a mantener al menos 80 por ciento de su nómina con residentes permanentes amazónicos, distribuidos 60 por ciento de la zona de influencia, 20 por ciento de la misma provincia y 20 por ciento del resto de la circunscripción. El Gobierno indica que esta norma busca proteger derechos y adoptar acciones específicas en empleo y formación, consultar cuando medidas administrativas afecten directamente a los pueblos indígenas y asegurar su participación y beneficios en actividades sobre recursos naturales en sus tierras.

La Comisión observa que del Análisis de la Situación de la Población Indígena en Ecuador publicado por el Fondo de Población de las Naciones Unidas se desprende que la población indígena tiene una menor participación en trabajos formales, de apenas 27,8 por ciento, en comparación con la población no indígena que alcanza el 38 por ciento. La Comisión toma nota además de que la CEOSL y la ISP señalan que la población rural está empleada en condiciones precarias: subempleo, empleo no remunerado o informalidad, dado que la tasa de empleo adecuado a nivel nacional es del el 18,8 por ciento en el área rural. Agregan que la legislación no contempla medidas especiales ni mecanismos diferenciados de inspección del trabajo en zonas de alta vulnerabilidad. Tampoco se dispone de estadísticas desagregadas por autoidentificación en empleo y seguridad social, lo cual impide evaluar adecuadamente el cumplimiento de estos derechos y formular políticas efectivas. Al respecto, el Gobierno subraya que mediante el Acuerdo Ministerial núm. MDT2023140 de 14 de noviembre de 2023 busca fortalecer la inspección del trabajo a través de inspecciones focalizadas e integrales en todas las actividades económicas (incluyendo agroindustria y minería) y especialmente en sectores o de grupos de atención prioritaria para combatir la informalidad.

La Comisión pide al Gobierno que transmita informaciones sobre las medidas tomadas para que la inspección de trabajo pueda llevar a cabo sus actividades en zonas y sectores que ocupan mayoritariamente los pueblos indígenas. La Comisión pide al Gobierno que siga remitiendo informaciones sobre la participación de las personas pertenecientes a pueblos protegidos por el Convenio en programas de formación profesional que puedan facilitar su inserción laboral. Al respecto, pide al Gobierno que, de ser posible, presente información sobre el número de personas que han obtenido empleo formal posterior a la culminación de su formación profesional. Finalmente, pide al Gobierno que informe sobre el número de personas indígenas que han obtenido en empleo con base en la Norma Técnica para la Aplicación del Derecho al Empleo Preferente, establecida en la Ley para la Planificación y Desarrollo Integral de la Circunscripción Territorial Amazónica.

Artículos 24 y 25. Seguridad social y salud. La Comisión saluda la adopción de la Norma Técnica sobre la protección de salud para los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial por parte del Ministerio de Salud Pública en 2017. Dicha Norma técnica establece lineamientos operativos a los actores que conforman el sistema nacional de salud que interactúan en el cordón de protección de salud del área de los pueblos indígenas en aislamiento para: i) prevenir el contacto a partir de acciones de salud; ii) atender los efectos causados en la salud en caso de contacto, y iii) restablecer las condiciones de salud de dichos pueblos en el marco del modelo de atención de salud familiar, comunitario e intercultural. La Comisión toma nota también de la implementación del enfoque intercultural en la iniciativa «Municipios Saludables», en cooperación con la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Organización Mundial de la Salud, para incorporar la visión de los pueblos indígenas en la promoción de estilos de vida saludables (OPS, comunicado de prensa, 16 de julio de 2025). Por otra parte, la Comisión toma nota de la información estadística detallada subministrada por el Gobierno sobre la distribución de centros de salud y personal médico a lo largo del país, y observa que en varios dispensarios médicos cantonales no existen obstetras permanentes ni itinerantes. Al respecto, toma nota que, de acuerdo con el Análisis de la Situación de la Población Indígena en Ecuador publicado por el Fondo de Población de las Naciones Unidas en 2025, la tasa de mortalidad infantil es consistentemente más alta en la población indígena que en la población no indígena, en particular en las áreas rurales y en la Amazonía en donde se estima 17 muertes por cada 1 000 niños indígenas. De igual manera, la tasa de mortalidad materna es de 1,1 en la población general mientras que se incrementa a 1,9 en la población indígena.

En lo relativo al acceso a la seguridad social, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa sobre la expedición del Manual del Proceso para la Afiliación al Seguro Social Campesino que facilitará el ingreso de nuevos afiliados pertenecientes a los pueblos cubiertos por el Convenio.

La Comisión toma nota además de que la CEOSL y la ISP en sus observaciones señalan que si bien el Seguro Social Campesino (SSC) constituye el principal mecanismo de inclusión a la seguridad social de trabajadores del campo y de comunidades que no tienen una relación de dependencia laboral, enfrenta retos estructurales tanto en cobertura como en calidad de prestaciones. Además, indican que el SSC no está diseñado bajo criterios de interculturalidad y que las comunidades no participan efectivamente en la administración o evaluación del sistema. Al respecto, el Gobierno indica que, se ha adoptado medidas institucionales y presupuestarias concretas orientadas a mejorar la cobertura, calidad y sostenibilidad del sistema. El SCC garantiza la cobertura de prestaciones médicas y económicas a más de 935 551 personas. Entre el 2023 y el 2025 se han adelantado medidas como el equipamiento de los dispensarios rurales, la dotación de medicamentos esenciales a la red logística sanitaria y actividades de capacitación al personal médico sobre la pertinencia cultural y atención comunitaria.

La Comisión pide al Gobierno que continúe suministrando informaciones sobre las medidas adoptadas para fortalecer la atención a la salud para los miembros de los pueblos protegidos por el Convenio, incluyendo medidas para reducir las tasas de mortalidad infantil y materna, y sus resultados. Pide al Gobierno que informe sobre la aplicación de la Norma Técnica sobre la protección de salud para los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y contacto inicial, indicando los pueblos que han sido cubiertos. Asimismo, pide al Gobierno que transmita informaciones sobre el funcionamiento del seguro social campesino, incluyendo estadísticas actualizadas sobre el número de personas pertenecientes a pueblos indígenas, afrodescendientes y montubio que se encuentran cubiertas por el mismo, y la manera en que dichos pueblos participan en su administración y evaluación.

Artículos 26 a 28. Educación. La Comisión toma nota de la Codificación de la Ley Orgánica de Educación Intercultural publicada en 2024 la cual tiene por objeto normar el sistema nacional de educación intercultural bajo los principios de acceso universal a la educación, no discriminación e igualdad de oportunidades, e interculturalidad y plurinacionalidad. De acuerdo con el artículo 39 de dicha ley, las máximas autoridades educativas tendrán como una de sus funciones primordiales transversalizar la interculturalidad para una educación con pertinencia cultural y lingüística. La ley también establece la creación de una instancia veedora dentro del Consejo Nacional de Educación cuya facultad es observar, supervisar y recomendar la ejecución eficiente del plan nacional de educación y que se encuentra integrada por in representante de los pueblos indígenas, un representante del pueblo montubio y un representante del pueblo afroecuatoriano (artículo 33). El Gobierno también indica que mediante Decreto Ejecutivo núm. 671 de febrero de 2023 se estableció que la Secretaría de Educación Intercultural Bilingüe y la Etnoeducación funcionará con autonomía territorial, técnica-pedagógica, epistémica, administrativa y financiera, en coordinación con las políticas públicas del Estado en materia de educación y tendrá entre sus competencias garantizar el desarrollo de los saberes ancestrales y establecer un banco de lenguas de los pueblos y nacionalidades. Así mismo mediante Acuerdo núm. MINEDUC-MINEDUC-2025-00003 de enero de 2025 se expidió el Modelo Etno-educativo Afroecuatoriano - METAFE cuyo objetivo es fortalecer la calidad de la educación afroecuatoriana en todos sus niveles, promoviendo la sabiduría ancestral del pueblo afrodescendiente. La Comisión también toma nota de que, de acuerdo con el Análisis de la Situación de la Población Indígena en Ecuador publicado por el Fondo de Población de las Naciones Unidas en 2025, la publicación indígena tiene un mayor porcentaje de personas sin ningún nivel educativo (13,7 por ciento frente al 6.8 por ciento no indígena) y este patrón es más pronunciado en mujeres indígenas con un 16,1 por ciento sin educación, en comparación con el 11,3 por ciento en hombres indígenas.

La CEOSL y la ISP señalan que el Sistema de Educación Intercultural Bilingüe (EIB), sigue siendo insuficiente, ya que a pesar de que existen 1 710 instituciones, 9 146 docentes y 131 282 estudiantes, este número solo representa el 3,1 por ciento de la matrícula nacional, cuando el 7,7 por ciento de la población se autoidentifica como indígena. Esto significaría que la mayoría de las niñas y niños indígenas estudian en escuelas castellanohablantes, sin programas adaptados a sus realidades culturales y lingüísticas. Al respecto, el Gobierno indica que existen 1 710 instituciones educativas interculturales bilingües, 9 594 docentes y una matrícula de 135 056 estudiantes. Subraya que se aplica el Modelo del Sistema de Educación Intercultural Bilingüe (MOSEIB), se reconocen 14 currículos específicos por nacionalidad.

La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los resultados obtenidos en el marco de la implementación de las medidas indicadas por el Gobierno para fortalecer el Sistema de Educación Intercultural Bilingüe (EIB), tanto entre los pueblos indígenas como Afrodescendientes, señalando los progresos y los retos enfrentados. Pide también al Gobierno que informe sobre las recomendaciones hechas por la instancia veedora dentro del Consejo Nacional de Educación en lo que concierne la educación de los pueblos cubiertos por el Convenio.