Observación (CEACR) - Adopción: 2025, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

Convenio sobre las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, 1964 [Cuadro I modificado en 1980] (núm. 121) - Países Bajos (Reino de los) (Ratificación : 1966)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Federación Nacional de Sindicatos Cristianos (CNV), la Confederación Sindical del Reino de los Países Bajos (FNV), y la Federación de Sindicatos de Profesionales (VCP), recibidas el 28 de agosto de 2025, y de la respuesta del Gobierno a estas observaciones.

Artículo 14 del Convenio. Nivel mínimo de pérdida de la capacidad para ganar. La Comisión observó anteriormente que el grado mínimo de incapacidad del 35 por ciento para tener derecho a prestaciones monetarias en virtud de la Ley de Trabajo e Ingresos (Capacidad de Empleo), de 2006 (WIA), era demasiado elevado para cumplir el artículo 14 del Convenio.

El Gobierno indica en su memoria que, cuando se introdujo la WIA, se estableció un grado mínimo del 35 por ciento con la expectativa de que las personas con un grado de incapacidad laboral inferior al 35 por ciento, conocidas como «las personas de menos de 35», pudieran ganar lo suficiente para mantenerse a sí mismas. En este contexto, tanto los empleadores como los trabajadores comparten la responsabilidad de permitir que «las personas de menos de 35» encuentren trabajo. Si sus ingresos no son suficientes, pueden acogerse a la protección que brinda la Ley de Desempleo o la Ley de Participación (que cubre las prestaciones de asistencia social). El Gobierno indica asimismo que, en la práctica, sin embargo, una gran parte de «las personas de menos de 35» no están trabajando. Además, el Gobierno señala que a menudo se evalúa a las personas con ingresos más bajos antes de quedar incapacitadas para trabajar y se determina que su grado de incapacidad es inferior al 35 por ciento, lo cual contrasta con la evaluación realizada de las personas con ingresos más altos. Esto es debido a que la evaluación tiene en cuenta la pérdida de ingresos. El Gobierno también hace referencia a la conclusión del estudio llevado a cabo a solicitud del Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo, en la que se pone de relieve que «las personas de menos de 35» tienen una gran necesidad de apoyo. Además, según el Consejo Social y Económico de los Países Bajos y el estudio llevado a cabo por la Comisión Independiente sobre el Futuro del Sistema de Discapacidad (Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS)), el grado mínimo de incapacidad debería ser inferior al 35 por ciento. El Gobierno indica asimismo que, si bien no se ha tomado aún la decisión, examinará el grado mínimo de incapacidad en el contexto de las reformas del régimen de discapacidad. Al mismo tiempo, el Gobierno reconoce que la reducción del grado mínimo de incapacidad afectará a la asequibilidad del régimen de discapacidad. Más concretamente, si aumenta el número de personas que perciben prestaciones de discapacidad, se incrementará el costo para los empleadores y el Gobierno. Además, el Instituto de Gestión de Seguros para los Trabajadores Asalariados de los Países Bajos (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, UWV)) se verá sometido a una mayor presión, ya que tendrá que realizar más reevaluaciones.

La Comisión toma nota de las observaciones de la FNV, la CNV y la VCP, que indican que, en la práctica, los empleadores no contratan a «las personas de menos de 35» o las despiden al cabo de dos años, cuando finaliza el periodo de prohibición del despido. En lo que respecta a la protección que brinda la Ley de Desempleo o la Ley de Participación, la FNV, la CNV y la VCP indican que «las personas de menos de 35» probablemente reciban prestaciones de desempleo durante un periodo que oscila entre tres meses y dos años. Posteriormente, un pequeño porcentaje podrá acogerse a la asistencia social, mientras que este no es el caso de la mayoría, porque sus asociados tienen ingresos o activos que superan el límite establecido. Según la FNV, la CNV y la VCP, entre el 18 y el 23 por ciento se retiran del mercado de trabajo tras recibir prestaciones de desempleo. La FNV, la CNV y la VCP indican además que las personas con discapacidades graves y con un grado de incapacidad evaluada inferior al 35 por ciento (en particular aquellas personas que tenían ingresos bajos antes de su discapacidad) no pueden encontrar trabajo, y tampoco pueden recibir asistencia social debido a un asociado. La FNV, la CNV y la VCP especifican que el número de «personas de menos de 35» que trabajan puede equipararse al número de personas con un grado de incapacidad de entre el 35 y el 80 por ciento. La FNV, la CNV y la VCP indican asimismo que, aunque el Gobierno está estudiando formas de garantizar que los empleadores contraten a personas con un grado bajo de incapacidad (el 35 por ciento o menos), este proceso está llevando demasiado tiempo. Entretanto, sigue aumentando el número de personas afectadas y que acaban viviendo en la pobreza.

En su respuesta a las observaciones de la FNV, la CNV y la VCP, el Gobierno reconoce que las personas con un grado de incapacidad inferior al 35 por ciento pueden tener dificultades para encontrar trabajo y/u obtener ingresos que estén por encima del nivel de subsistencia. Por consiguiente, el Gobierno reconoce la importancia de estudiar cómo brindar más apoyo a estas personas, y que en los últimos años se ha prestado más atención a este tema. El Gobierno indica que, en la actualidad, el UWV está explorando formas de mejorar sus servicios para «las personas de menos de 35», y que los empleadores y los municipios también deben desempeñar un papel al apoyar a estas personas. El Gobierno reconoce asimismo que se necesitan medidas adicionales, pero este proceso es complejo y lleva tiempo.

La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 14 del Convenio, los grados de discapacidad se clasifican como mínimo, ligero (no substancial), substancial y total. La Comisión recuerda asimismo que el grado mínimo de discapacidad por debajo del cual no pueden proporcionarse prestaciones monetarias por accidentes del trabajo o enfermedades profesionales será prescrito de modo que se eviten privaciones a los interesados (artículo 14, 5)). La Comisión recuerda asimismo que el grado mínimo no debería ser en ningún caso igual o superior al grado de incapacidad definido como ligero (no sustancial). En relación con esto, la Comisión consideró anteriormente que un grado de incapacidad de hasta el 30 por ciento puede considerarse ligero (no sustancial), cuando se puede proporcionar una suma global en lugar de un pago periódico (artículo 14, 4). La Comisión recuerda asimismo que el grado ligero (no sustancial) de incapacidad se refiere a los casos de incapacidad menor para trabajar cuando el trabajador conserva una gran parte de su capacidad para obtener ganancias (véase el Estudio General de 2025, Alcanzar una protección completa contra los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, párrafos 243245, 249 y 274).

La Comisión toma nota una vez más de que, en virtud de la WIA, no pueden proporcionarse prestaciones monetarias en caso de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales por un grado de incapacidad inferior al 35 por ciento. Recuerda además que el grado mínimo de incapacidad del 35 por ciento para tener derecho a prestaciones monetarias en caso de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales no está en conformidad con las disposiciones del artículo 14 del Convenio. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, en plena consulta con las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores, a fin de poner la legislación nacional en conformidad con el artículo 14 del Convenio, garantizando que las personas con un grado de incapacidad inferior al 35 por ciento tengan derecho a prestaciones monetarias en caso de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales, y que informe sobre las medidas adoptadas a tal efecto.

Artículo 14, 2), leído conjuntamente con los artículos 6, c), 19 y 22, 1). Pérdida total de la capacidad para ganar, cuando es probable que sea permanente. La Comisión observó anteriormente que toda persona con una incapacidad laboral total (al menos del 80 por ciento), y permanente, tendrá derecho a recibir prestaciones en el marco del régimen de ingresos para personas con una discapacidad laboral total (prestación IVA), de conformidad con el artículo 47 de la WIA. La prestación IVA asciende al 75 por ciento del salario mensual anterior, pero está sujeta a una reducción si el beneficiario obtiene ingresos (artículos 51 y 52 de la WIA).

En su respuesta, el Gobierno indica que, si el beneficiario de una prestación IVA obtiene ingresos adicionales provenientes del trabajo, el 70 por ciento de estos ingresos se liquidarán con la prestación IVA. El Gobierno indica asimismo que, en ese caso, los ingresos totales del beneficiario, incluidos los ingresos provenientes del trabajo y la prestación IVA reducida, serán superiores a la prestación IVA original. Según el Gobierno, como consecuencia, la liquidación de los ingresos provenientes del trabajo con la prestación IVA no pone en peligro el nivel mínimo de subsistencia.

La FNV, la CNV y la VCP indican que la deducción de los ingresos provenientes de la prestación IVA no es aceptable.

La Comisión recuerda que el Convenio no autoriza ninguna reducción de las prestaciones monetarias en el caso de que una persona con una incapacidad total obtenga ingresos adicionales provenientes de una actividad remunerada. La Comisión recuerda asimismo que el Convenio exige la concesión de prestaciones monetarias en caso de accidentes del trabajo o enfermedades profesionales con respecto a la pérdida total de la capacidad para ganar a un nivel de al menos el 60 por ciento del salario establecido (artículo 19 y cuadro II). Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para garantizar que la prestación IVA no sea inferior al 60 por ciento del salario establecido, en el caso de que una persona considerada total y permanentemente incapaz para trabajar obtenga ingresos.

Artículo 14, 3) leído conjuntamente con los artículos 9 y 19. Pérdida parcial sustancial de la capacidad para ganar cuando sea probable que esta pérdida sea permanente. i) Reincorporación en el empleo de las personas que reciben prestaciones salariales (prestación salarial WGA) con arreglo al plan para las personas con discapacidad parcial. La Comisión tomó nota anteriormente de que la prestación salarial WGA concedida a las personas con un grado de incapacidad para trabajar establecido entre el 35 y el 80 por ciento no cumple algunas disposiciones del Convenio. En particular, la Comisión se refirió a: i) las condiciones para poder recibir esta prestación, según las cuales una persona debe estar inscrita como demandante de empleo, debe realizar esfuerzos suficientes para obtener un empleo conveniente y debe aceptar dicho trabajo, si se lo ofrecen (artículo 30 de la WIA); ii) el requisito de un periodo mínimo de empleo de una hora de trabajo por semana natural durante al menos 26 semanas naturales (artículo 58 de la WIA), y iii) la duración del pago, según la cual la prestación se paga durante al menos 3 meses y como máximo durante 24 meses (artículo 59 de la WIA).

En su respuesta, el Gobierno indica que el derecho a las prestaciones depende de los esfuerzos realizados para lograr la reincorporación al empleo, por lo que permite a las personas que son parcialmente incapaces de trabajar reincorporarse al mercado de trabajo con más rapidez. Según el Gobierno, esto promueve una mayor solidaridad dentro del régimen de discapacidad y alienta a las personas a reincorporarse de acuerdo con sus capacidades. El Gobierno indica además que, si una persona no recibe la prestación WGA en una fase relacionada con el salario, recibirá la prestación WGA en la fase de seguimiento.

En sus observaciones, la FNV, la CNV y la VCP indican que, si bien las personas con incapacidad parcial para trabajar quieren reincorporarse, los empleadores no las contratan. Además, según la FNV, la CNV y la VCP, el régimen de discapacidad no alienta a las personas a reincorporarse, sino que las castiga en su lugar.

Recordando las disposiciones del artículo 26, c) del Convenio, la Comisión reconoce la importancia de las medidas encaminadas a promover la colocación de las personas con discapacidad en un empleo conveniente, con miras a facilitar su integración en el mercado de trabajo. Sin embargo, la Comisión recuerda que supeditar el derecho a prestaciones monetarias en caso de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a la obligación de utilizar la capacidad restante para ganar no está prevista por el Convenio (artículos 9 y 14, 3)). La Comisión recuerda asimismo que, en virtud del artículo 9, 2) del Convenio, la iniciación del derecho a las prestaciones no puede ser subordinada ni a la duración del tiempo del empleo ni a la duración del periodo de afiliación al seguro o al pago de las cotizaciones. Además, se concederán las prestaciones mientras exista la situación que da derecho a ellas, es decir, durante todo el periodo de discapacidad (artículo 9, 3)). En relación con la referencia del Gobierno a la disponibilidad de la prestación WGA en la fase de seguimiento, la Comisión señala a la atención del Gobierno las cuestiones planteadas más abajo a este respecto. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que la prestación salarial WGA cumpla los requisitos en lo que respecta a las condiciones que dan derecho a esta prestación, el periodo necesario para tener derecho a la prestación y la duración del pago establecidas en los artículos 9 y 14, 3) del Convenio, si el Gobierno desea considerar la prestación salarial WGA a efectos de la aplicación del Convenio.

ii) Prestación de complemento salarial WGA. Condiciones para tener derecho a esta prestación. La Comisión tomó nota anteriormente de que la prestación de complemento salarial WGA se proporcionaba tras el pago de la prestación salarial WGA, o en caso de que una persona no tuviera derecho a la prestación salarial WGA (artículo 60 de la WIA). La Comisión observó asimismo que la prestación de complemento salarial WGA estaba sujeta al requisito de ingresos, según el cual una persona parcialmente capacitada para trabajar debe obtener por mes natural ingresos provenientes del trabajo que sean al menos iguales al 50 por ciento de su capacidad restante de generar ingresos (artículo 60 de la WIA).

En su respuesta, el Gobierno indica que, si una persona no recibe la prestación de complemento salarial WGA, recibirá la prestación WGA en la fase de seguimiento, lo cual no depende de la utilización de la capacidad residual de generar ingresos.

La Comisión recuerda una vez más que el requisito de utilizar la capacidad residual de generar ingresos como condición para tener derecho a la prestación no está en conformidad con el Convenio, que garantiza el derecho a las prestaciones al nivel prescrito sin tener en cuenta la capacidad residual de generar ingresos (artículos 9 y 14, 3)). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de garantizar que las condiciones para tener derecho a la prestación de complemento salarial WGA estén en conformidad con los artículos 9 y 14, 3) del Convenio, si el Gobierno desea considerar la prestación de complemento salarial WGA a efectos de la aplicación del Convenio.

iii)Prestación WGA subsiguiente. Nivel de la prestación. La Comisión observó anteriormente que la prestación WGA subsiguiente era una prestación calculada basada en el salario mínimo legal, en lugar de un porcentaje del salario anterior del beneficiario. En relación con esto, el Gobierno indica que el nivel de la prestación WGA en la fase de seguimiento es un importante aliciente para utilizar la capacidad residual para generar ingresos. Al mismo tiempo, el Gobierno indica que la reducción de los ingresos para algunas personas, especialmente aquellas que quieren trabajar, pero no pueden por diversos motivos, es considerable cuando reciben la prestación WGA subsiguiente y puede causar dificultades. Como parte de las reformas al régimen de discapacidad, el Gobierno examinará la cuestión relativa a la posible abolición de esta prestación. Esto significaría que, en la fase de seguimiento de la WGA, las personas reciben una prestación salarial complementaria.

La Comisión toma nota de las observaciones de la FNV, la CNV y la VCP, que indican que la prestación WGA subsiguiente, determinada como un porcentaje del salario mínimo, está muy por debajo del nivel de subsistencia. Según la FNV, la CNV y la VCP, las personas son castigadas por el sistema si no pueden encontrar trabajo y reciben prestaciones subsiguientes muy bajas. La FNV, la CNV y la VCP indican que el plan de desarrollo de la OCTAS propone abolir la prestación WGA subsiguiente e introducir una prestación salarial complementaria 2.0. En particular, esta prestación sigue vinculada con el salario anterior. Según la FNV, la CNV y la VCP, las personas con un bajo grado evaluado de incapacidad seguirán estando por debajo del mínimo social establecido.

En su respuesta a las observaciones de la FNV, la CNV y la VCP, el Gobierno subraya que la decisión sobre la sustitución de la prestación subsiguiente por la prestación salarial complementaria 2.0 aún no se ha tomado. Si se elimina la prestación subsiguiente, el Gobierno considerará esta nueva situación para garantizar que las personas no estén por debajo del mínimo social establecido.

La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 14, 3) del Convenio, la prestación por incapacidad parcial representará una proporción conveniente de la prestación por incapacidad total, cuyo nivel será al menos del 60 por ciento de los ingresos del beneficiario tipo (artículo 19 y cuadro II). La Comisión toma nota de que la prestación IVA que se proporciona en caso de incapacidad total está determinada como el 75 por ciento del salario mensual anterior (artículo 51 de la WIA). Por lo tanto, la Comisión considera que la prestación WGA subsiguiente no representa una proporción conveniente de la prestación IVA, en particular en lo que respecta a las personas con ingresos por encima del salario mínimo legal.

La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que el nivel de la prestación WGA subsiguiente o cualquier otra prestación proporcionada con respecto a la incapacidad parcial sustancial debido a un accidente del trabajo o una enfermedad profesional represente una proporción conveniente de la prestación concedida con respecto a la incapacidad total, en consonancia con los requisitos de los artículos 14, 3) y 19 del Convenio.

Reforma del régimen de discapacidad. La Comisión toma nota de que, según indica el Gobierno, en la actualidad está estudiando maneras de ajustar el régimen de discapacidad holandés a fin de garantizar su mejora y simplificación. El Gobierno se refiere en particular al estudio sobre el régimen de discapacidad holandés llevado a cabo por la OCTAS en 2023-2024, que concluyó que el régimen de discapacidad es demasiado complejo tanto para las personas que dependen de él como para las que lo ponen en práctica. Concretamente, el Gobierno indica que, si bien para muchas personas el régimen de discapacidad funciona como debería, para muchas otras causa problemas. Además, según el Gobierno, el establecimiento del sistema está bajo presión. Más concretamente, el UWV, que ejecuta la WIA, está lidiando con los largos tiempos de espera para las evaluaciones sociales y médicas. Además, hay problemas relacionados con la calidad de estas evaluaciones, lo cual conduce a que algunas personas reciban prestaciones que son demasiado elevadas o demasiado bajas. Afrontar estos problemas aumenta la presión sobre el UWV. El Gobierno indica también que las medidas iniciales para reformar el régimen de discapacidad se centrarán en mejorar su funcionamiento, mientras se prevén más cambios estructurales a largo plazo. El Gobierno pone de relieve que este es un proceso de larga duración.

En sus observaciones, la FNV, la CNV y la VCP indican los cambios que se han introducido en relación con la WIA, incluida la realización del estudio de la OCTAS, la organización por la Comisión de Asuntos Sociales y Empleo de una mesa redonda sobre cuestiones relativas al sistema de la WIA que tuvo lugar en el Parlamento, el 8 de abril de 2025, así como un informe elaborado por el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo a fin de analizar el régimen de discapacidad holandés y los requisitos del Convenio. La FNV, la CNV y la VCP destacan que, a pesar de todas las reuniones y discusiones, muy poco ha mejorado en la práctica, lo que significa que sus observaciones y comentarios críticos sobre el sistema de discapacidad holandés siguen siendo sumamente pertinentes. En relación con la indicación del Gobierno relativa a la complejidad del régimen de discapacidad, la FNV, la CNV y la VCP ponen de relieve que no se trata tanto de su complejidad como de las muchas dificultades que existen dentro de este régimen. La FNV, la CNV y la VCP destacan asimismo que incumbe principalmente al Gobierno la ejecución de la WIA.

Si bien toma debida nota de que el Gobierno señala que pretende reformar el régimen de discapacidad y las medidas adoptadas a este respecto, la Comisión toma nota una vez más de que las prestaciones monetarias proporcionadas de conformidad con la WIA no garantizan el nivel de protección establecido en el Convenio en lo que respecta a diversas cuestiones. La Comisión confía en que el Gobierno garantice, en plena consulta con las organizaciones más representativas de trabajadores y de empleadores, que el régimen de discapacidad holandés cumpla los requisitos del Convenio en el contexto de las reformas en curso. Pide asimismo al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas y los resultados obtenidos a este respecto. La Comisión recuerda además al Gobierno la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica de la OIT en relación con esto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.