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Comentarios adoptados por la CEACR: Panama

Adoptado por la CEACR en 2021

C107 - Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) recibidas el 30 de agosto de 2021, así como de la respuesta del Gobierno al respecto.
Perspectivas de ratificación del instrumento más actualizado: Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el Gobierno estaba analizando la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169. La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno indica que: 1) siempre ha sido muy cuidadoso en tomar decisiones sobre la ratificación de los Convenios de la OIT y que antes de proceder a la ratificación de un Convenio se deben adoptar previamente las medidas necesarias que armonicen la legislación y la práctica nacional con las disposiciones del mismo; 2) se ha constatado la existencia de notorias incongruencias entre el Convenio núm. 169, disposiciones constitucionales y el ordenamiento jurídico del Estado y en tal sentido el Gobierno ha considerado prudente, por el momento, no ratificarlo; 3) el Gobierno en su momento evaluó la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169, pero dado lo manifestado, el alcance y las responsabilidades que emanan del mismo, fue cauteloso en tomar una decisión definitiva al respecto. La Comisión toma nota de que la CONUSI indica que el tema de la ratificación del Convenio núm. 169 no se puede dilatar más y que la Comisión Tripartita de Diálogo Social creada en 2012 había aceptado tratar la aprobación del Convenio. Sobre este punto, el Gobierno indica que, en ese entonces, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral no estaba de acuerdo con la ratificación del Convenio núm. 169, trató de manejar la situación de forma positiva, pero en todo momento manifestó sus reservas en cuanto a la ratificación del Convenio por las razones antes mencionadas. Al tiempo que toma nota de todas las informaciones, la Comisión confía en que, dando seguimiento a la decisión del Consejo de Administración de la OIT (véase 328.ª reunión octubre-noviembre de 2016, documento GB 328/LILS/2/1), el Gobierno continuará evaluando la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169, considerado por el Consejo de Administración como el instrumento más actualizado en la materia. La Comisión recuerda la importancia del diálogo tripartito así como del diálogo con los pueblos indígenas en el marco de ese ejercicio. Finalmente, la Comisión recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, inclusive para colaborar en la búsqueda de las medidas que pudiesen adoptarse para superar las incongruencias mencionadas.
Artículos 2, 2) b) y 6 del Convenio. Mejoramiento de las condiciones de vida. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el mayor porcentaje de personas en situación de pobreza multidimensional se encontraba en las comarcas indígenas y alentó al Gobierno a que continúe adoptando medidas para mejorar las condiciones de vida de los pueblos cubiertos por el Convenio. La Comisión toma nota de la vasta información estadística suministrada por el Gobierno en relación a la situación socioeconómica de los pueblos indígenas. Según el Informe de Pobreza e Indigencia por ingreso (2019), el 55,8 por ciento de las personas pertenecientes a la comarca Guna Yala y el 66,9 por ciento de las personas pertenecientes a la comarca Ngäbe Buglé se encontraban en situación de pobreza extrema en 2019. De acuerdo al Índice de Progreso Social de Panamá con enfoque de género (2019), el porcentaje de personas indígenas de 18 y más años de edad con secundaria incompleta o ningún grado educativo aprobado en 2019 fue de 80,77 por ciento. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que la situación de pobreza multidimensional en que se encuentran inmersos los pueblos indígenas ha sido considerada dentro del Plan Estratégico del Gobierno para el periodo 2019 a 2024, y que, en base a ello, se han determinado tareas y acciones prioritarias que incluyen: el fortalecimiento del Viceministerio de Asuntos Indígenas; consulta y consenso de planes regionales y comarcales con miras a mejorar las condiciones de vida y salud de los pueblos indígenas; programas de microcrédito y de promoción de la agricultura sostenible y del turismo agrícola; mejoramiento de las vías de comunicación dentro de las comarcas y programas de alfabetización. Asimismo, la Comisión toma nota de las informaciones sobre la colaboración entre el Gobierno y el sector privado para impulsar el emprendimiento en comunidades indígenas, como es el caso del Plan Colmena que, a través de la inversión en proyectos sostenibles busca reducir las condiciones de vulnerabilidad social y económica de los 300 corregimientos más pobres del país. La Comisión saluda la disponibilidad de datos estadísticos actualizados sobre la situación de los pueblos indígenas, los cuales constituyen una herramienta esencial para definir y orientar efectivamente las políticas relativas a los pueblos indígenas, y alienta al Gobierno a proseguir en sus esfuerzos para mejorar las condiciones socioeconómicas de las personas que habitan en las comarcas indígenas. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que presente informaciones sobre los avances de las distintas acciones previstas para mejorar la situación socio-económica de los habitantes de las comarcas indígenas, en particular de la comarca Ngäbe-Buglé.
Artículo 5. Consultas ambientales. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la Ley General de Ambiente (Ley No. 41) de 1998, la cual establece que los estudios de exploración, explotación y aprovechamiento de los recursos naturales que se autoricen en tierras ocupadas por comarcas o pueblos indígenas no deben causar detrimento a la integridad cultural, social, económica y valores espirituales de dichos pueblos (artículo 95); y que en caso de proyectos desarrollados dentro de los territorios de las comunidades indígenas tendrán lugar procesos de consulta orientados a establecer acuerdos con los representantes de dichas comunidades así como a la obtención de beneficios compensatorios (artículo 98). Tomó nota también de la Ley núm. 37 de 2016 que establece la obligación de consultar a los pueblos indígenas sobre las medidas que puedan afectar a sus derechos colectivos, incluyendo proyectos de desarrollo. Al respecto, la Comisión pidió al Gobierno que informe sobre la forma en que se implementa dicha consulta, así como sobre la manera en que los pueblos indígenas participan en la preparación de estudios de impacto ambiental de proyectos que pudieran afectar a sus derechos.
La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere al Decreto Ejecutivo No. 123 de 14 de agosto de 2009, el cual, bajo el artículo 12, obliga a los promotores de actividades, obras y/o proyectos a garantizar la participación de la sociedad civil, incluyendo a los pueblos indígenas, en el proceso de elaboración y de evaluación del estudio de impacto ambiental de sus proyecto, obras y actividades. De igual manera, el Gobierno se refiere a la Ley núm. 11 de marzo de 2012 Que Establece un Régimen Especial Para La Protección De Los Recursos Minerales, Hídricos y Ambientales en la Comarca Ngäbe-Buglé (comarca más extensa del territorio), cuyo artículo 6 establece que los proyectos hidroeléctricos a ubicarse total o parcialmente dentro de dicho territorio deberán contar con la aprobación de los Congresos respectivos (general, regional o local) y posteriormente ser sometidos a referéndum en la respectiva circunscripción comarcal, regional o local. El Gobierno precisa que el Ministerio de Ambiente exige a los promotores de actividades, obras o proyectos, que requieran presentar el Estudio de Impacto Ambiental situados en territorios indígenas, la autorización emitida por la máxima autoridad tradicional dentro de dicho territorio. La Comisión toma nota además de que el Gobierno indica que se han celebrado consultas con las autoridades tradicionales de los 12 pueblos indígenas de Panamá que han resultado en varias resoluciones consensuadas, entre estas, una resolución que respalda el fortalecimiento del marco jurídico para la reglamentación de la Ley núm. 37 de 2016. La Comisión toma nota de las distintas disposiciones legislativas que prevén la participación de los pueblos indígenas respecto de proyectos que podrían afectar sus derechos colectivos y pide al Gobierno que continúe suministrando información sobre la aplicación práctica de dichas disposiciones, en particular del artículo 12 del Decreto Ejecutivo No. 123 de 14 de agosto de 2009 y del artículo 6 de la Ley núm. 11 de marzo de 2012. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando ejemplos de consultas celebradas con los pueblos indígenas en el marco de la ley núm. 37 de 2016 y sobre los acuerdos alcanzados, así como información sobre los avances en relación con la reglamentación de la Ley núm. 37 de 2016.
Artículo 11. Conflictos sobre tierras. Desde hace varios años, la Comisión ha venido tomando nota de las alegaciones de intrusiones en las tierras colectivas de los pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Alto Bayano, así como de las acciones emprendidas por el Gobierno para acercar a las partes involucradas en los conflictos de tierras a fin de llegar a una solución, y pidió al Gobierno que informe sobre los resultados de dichas acciones. La Comisión toma nota de que el Viceministerio de Asuntos Indígenas ha venido dando seguimiento al proceso de solución de conflictos de tierra entre campesinos y miembros de la comarca Kuna de Madungandí. Toma nota también de la creación de una comisión de alto nivel que dispuso la realización de inspecciones en las áreas de Tortí Medio y Tortí Abajo. Según los resultados de la inspección existen 31 viviendas informales dentro del territorio colectivo Kuna, las cuales, según indica el Gobierno, serán desalojadas. Respecto al territorio de la comunidad Emberá de Alto Bayano, la CONUSI indica que el proceso de titulación de las tierras colectivas de Alto Bayano a favor de la comunidad Piriatí Emberá aún está pendiente. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que dentro de la comunidad Piriatí Emberá existe una propiedad a nombre de un particular, la cual debe ser cancelada para proceder al registro público de la propiedad colectiva de las tierras del Alto Bayano. La Comisión toma debida nota de que el Gobierno ha llevado a cabo reuniones con la Autoridad Nacional de Tierras y el Instituto Geográfico Nacional a fin de desarrollar una metodología por la cual se pueda verificar, a través de medios tecnológicos, los límites de las comarcas y territorios indígenas en conflicto y así resolver disputas sobre tierras. La Comisión alienta al Gobierno a proseguir sus esfuerzos para solucionar, sin demora, los conflictos sobre tierras que involucran a los pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Alto Bayano, y le pide que presente informaciones sobre cualquier avance al respecto.
Artículo 12. Traslado. Cambio climático. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de que el Gobierno preveía el traslado sostenible de 1500 personas pertenecientes a la comarca Guna Yala que habitan en el archipiélago de San Blas, el cual enfrenta elevación del nivel del mar a consecuencia del cambio climático. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en el contexto de su tercera comunicación nacional de 2018 bajo el Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, realizó un estudio de vulnerabilidad climática en la comarca Guna Yala, el cual plantea la reubicación de dichas poblaciones como medida de adaptación. La Comisión toma nota de que, según la CONUSI, no existe información sobre el cumplimiento de los traslados sostenibles, ni sobre las medidas adoptadas para que las comunidades a ser trasladadas cuenten con tierras por lo menos iguales a las que ocupaban anteriormente. Por otra parte, la Comisión toma nota del Decreto Ejecutivo No. 125 de 2 de marzo de 2021 que establece una Oficina de Ambiente de los Pueblos Indígenas. Toma nota con interés que dicha Oficina tiene como objetivo asesorar respecto de los planes y proyectos establecidos en las políticas ambientales, en coordinación con el Viceministerio de Asuntos Indígenas y autoridades tradicionales de los pueblos indígenas, y que goza de facultades para asesorar respecto de las medidas a tomar para que los pueblos indígenas que deben ser trasladados a título excepcional puedan obtener tierras de igual o mejor calidad. La Comisión, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los habitantes de la comarca Guna Yala cuyos territorios están amenazados por la inminente elevación del nivel del mar, alienta al Gobierno a que tome las medidas apropiadas para proteger la integridad física de dichos habitantes. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre las medidas adoptadas con miras a asegurar que las comunidades que deban ser trasladadas puedan ser reubicadas en tierras de calidad por lo menos igual a la de las que ocupaban anteriormente y que les permitan subvenir a sus necesidades, precisando el número de miembros de la comarca Guna Yala que ya han sido trasladados. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre las actividades emprendidas por la Oficina de Ambiente de Pueblos Indígenas y la forma en que se realiza la coordinación con el Viceministerio de Asuntos Indígenas y la colaboración con las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas al respecto.
Artículo 15. Empleo y condiciones de trabajo. En sus comentarios anteriores la Comisión alentó al Gobierno a tomar medidas para promover un trabajo decente a los pueblos cubiertos por el Convenio, en particular a las mujeres indígenas. Al respecto, la Comisión toma nota de la información detallada relativa a las distintas medidas adoptadas por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, en conjunto con el Instituto Nacional de la Mujer y el Instituto de Formación Profesional y Capacitación de Desarrollo Humano para promover la inserción laboral y el emprendimiento de mujeres indígenas de las comunidades Ngäbe Buglé y Emberá Wounaan. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la CONUSI se refiere al segundo informe sobre la situación del trabajo en Panamá de 2019, según el cual los salarios por hora para trabajadores dependientes indígenas en Panamá son 47 por ciento más bajos que para los trabajadores dependientes no indígenas. La CONUSI añade que, de acuerdo con la encuesta Mercado Laboral (2019), los índices de informalidad y precariedad laboral en 2019 superaban el 80 por ciento en las comarcas Kuna Yala, Emberá y Ngäbe Buglé. La Comisión saluda las medidas adoptadas por el Gobierno para promover la inserción laboral de las mujeres indígenas y lo invita a continuar suministrando información al respecto, así como sobre el impacto de dichas medidas. La Comisión pide además al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas con miras a colmar la brecha salarial entre los trabajadores indígenas y los demás trabajadores, y a prevenir cualquier tipo de discriminación en el trabajo. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que presente datos estadísticos actualizados sobre la situación laboral de los pueblos indígenas, en lo posible desagregados por género.
Artículo 20. Salud. La Comisión toma nota de que el Consejo Nacional de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas (CNDIPI) adoptó la Resolución No. 1 de 5 de junio de 2020 «Que incluye la aprobación del Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Enfermedad del COVID-19 en las comarcas y territorios colectivos indígenas como parte de las actividades que se ejecutan en el marco del PDIPIP». Conforme a esta resolución, se debe dar reconocimiento a la medicina tradicional en el momento de comprar equipamientos e insumos médicos para prevenir y controlar la COVID-19. Dispone también que el Ministerio de Salud debe crear una oficina dentro de sus regionales que atienda a los territorios indígenas y coordinar con el Viceministerio de Asuntos Indígenas y las autoridades tradicionales para monitorear los niveles de contagio de la enfermedad en territorios indígenas. La Comisión saluda la adopción de medidas para prevenir y controlar la expansión de la COVID-19 que dan reconocimiento al valor de la medicina tradicional indígena y alienta al Gobierno a que transmita informaciones sobre la manera en que el Ministerio de Salud, el Viceministerio de Asuntos Indígenas y las autoridades tradicionales trabajan de manera coordinada para fortalecer los sistemas de salud dentro de las comunidades indígenas.
Artículos 21 a 26. Educación. En sus comentarios anteriores, la Comisión saludó las medidas adoptadas por el Gobierno para promover la educación bilingüe intercultural. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, a través de la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, ha desarrollado programas y materiales educativos con enfoque en la identidad indígena y traducidos en la lengua de las comunidades. También se ha capacitado a los docentes que son enviados a trabajar dentro de las comunidades indígenas. Además, la Comisión toma nota de las medidas adoptadas para prevenir y erradicar el trabajo infantil que incluyen la dotación de becas escolares, y servicios de alimentación. Entre 2019 y 2020 hubo un total de 793 beneficiarios de estas medidas en las comarcas indígenas Kuna Yala, Emberá y Ngäbe Buglé. La Comisión alienta al Gobierno a proseguir sus esfuerzos con miras a asegurar que los pueblos indígenas puedan acceder a la educación en igualdad de condiciones que el resto de la sociedad. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que transmita datos actualizados sobre la inserción y culminación escolar de los niños, niñas y jóvenes pertenecientes a las comarcas indígenas.

C107 - Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) recibidas el 30 de agosto de 2021, así como de la respuesta del Gobierno al respecto.
Artículos 2 y 5, b) del Convenio. Programas coordinados y sistemáticos. Participación de los pueblos indígenas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la adopción del Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas de Panamá (PDIPIP), elaborado con la participación de representantes de los distintos pueblos indígenas del país, así como del Proyecto de Apoyo para la Implementación del PDIPIP. Al respecto, la Comisión pidió al Gobierno que presente informaciones sobre los resultados alcanzados en su implementación. La Comisión también tomó nota de la creación del Consejo Nacional de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas (CNDIPI) como instancia consultiva de las políticas públicas dirigida a los pueblos indígenas.
La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que el PDIPI busca en el corto plazo responder a las necesidades urgentes de infraestructura y equipamiento que fueron priorizadas por las comunidades indígenas en salud, educación, agua y saneamiento. A mediano plazo el plan contribuirá al diseño e implementación de programas para mejorar la calidad y pertinencia cultural de estos servicios, y a largo plazo a transformar la capacidad del Gobierno y de las autoridades indígenas para planear e invertir en sus territorios. La ejecución del PDIPI está a cargo de distintos ministerios, los cuales deben contar para ello con la autorización de las autoridades tradicionales y trabajar en coordinación con las mismas. Cinco de los siete pueblos indígenas existentes en el país han definido su propio plan de acción a través de consultas, involucrando a mujeres indígenas. La Comisión toma debida nota de las actividades y resultados obtenidos en el marco del Proyecto de Apoyo para la implementación del PDIPIP entre 2018 y 2020, así como de las informaciones relativas a la participación activa de los pueblos indígenas en la ejecución y evaluación del mismo. Toma nota además de la instalación de la Mesa Técnica de Trabajo Multisectorial dentro del Viceministerio de Asuntos Indígenas, que aglutina a los territorios y comarcas indígenas de Panamá, y que tiene como fin analizar ejes temáticos como el PDIPIP, la gobernabilidad en los territorios indígenas y otros temas de interés para las poblaciones indígenas.
Por otra parte, la Comisión toma nota con interés del proyecto de ley núm. 316 de marzo de 2020 que establece medidas para el desarrollo integral de los pueblos originarios de Panamá, el cual, según el Gobierno, ya ha sido conocido y apoyado por el CNDIPI. De acuerdo al artículo 2 de dicho proyecto de ley, el Ministerio de Economía y Finanzas deberá incorporar y enmarcar como obligatorios los ejes y objetivos del plan estratégico del Gobierno hacia los pueblos indígenas y establecer planes de desarrollo indigenista en conjunto con el Viceministerio de Asuntos indígenas y el CNDIPI. El artículo 4 del proyecto de ley establece además que se deberá promover la participación de los pueblos indígenas en la formulación, diseño, aplicación y evaluación de programas de desarrollo de su interés.
La Comisión saluda las medidas tomadas por el Gobierno para la implementación del PDIPIP y le pide que continúe suministrando información sobre los avances logrados en sus distintos ejes así como sobre el número de comunidades beneficiadas por el mismo. Al mismo tiempo, la Comisión alienta al Gobierno a seguir promoviendo la participación de los pueblos indígenas, incluyendo —tal como lo indica el Gobierno— a las mujeres indígenas, en la formulación, implementación y evaluación de los planes de desarrollo que les conciernen. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre la manera en que los pueblos indígenas colaboran con la Mesa Técnica de Trabajo Multisectorial del Viceministerio de Asuntos Indígenas. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que informe sobre los progresos alcanzados con miras a la adopción del proyecto de ley núm. 316 de marzo de 2020 que establece medidas para el desarrollo integral de los pueblos originarios de Panamá.
Artículo 11. Tierras. Procesos de adjudicación. En sus comentarios anteriores, la Comisión saludó la adopción de la Ley núm. 72 de 23 de diciembre de 2008 que establece el procedimiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierra de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas, y pidió al Gobierno que suministre datos actualizados sobre las tierras colectivas que han sido adjudicadas bajo dicha ley. La Comisión toma nota de que la CONUSI observa que el Gobierno no ha puesto a disposición informaciones actualizadas sobre el número de comunidades beneficiadas por los procesos de adjudicación, y que la comunidad indígena Bri Bri solicitó la adjudicación de sus tierras ancestrales ante la Autoridad Nacional de Administración de Tierras (ANATI) en 2015, la cual ha sido negada. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había tomado nota de que el Gobierno había establecido mesas de diálogo para abordar la cuestión del reconocimiento del territorio colectivo del pueblo Bri Bri.
Por otra parte, la Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a la adopción de la Resolución núm. DM-0612-2019 de 29 de noviembre de 2019 del Ministerio de Ambiente que establece el criterio jurídico a aplicar por parte del Ministerio de Ambiente para determinar la viabilidad del otorgamiento de visto bueno a las solicitudes presentadas por comunidades indígenas para la adjudicación de tierras colectivas, cuyos polígonos se encuentren traslapados parcial o totalmente con áreas protegidas o tierras del patrimonio forestal del Estado. De acuerdo a dicha resolución, las solicitudes de adjudicación presentadas por los pueblos indígenas serán aprobadas siempre y cuando, en base a un informe técnico emitido por el Viceministerio de Asuntos Indígenas, la ocupación tradicional se haya iniciado antes de la creación de las respectivas áreas protegidas o, en caso de las tierras del Patrimonio Forestal del Estado, que la ocupación se haya iniciado antes de la entrada en vigencia de la Ley núm. 1 de 1994 sobre Legislación Forestal. La Resolución también dispone que, en caso de existir tierras colectivas reconocidas a los pueblos indígenas cuyos polígonos se encuentren traslapados totalmente o parcialmente con áreas protegidas o tierras del patrimonio forestal estatal, las respectivas comunidades deberán presentar un plan de uso sostenible de los recursos naturales y desarrollo comunitario de dichos polígonos para la aprobación del Ministerio de Ambiente.
La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para atender lo antes posible el pedido de reconocimiento de la propiedad colectiva de la comunidad indígena Bri Bri sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por esta y lo alienta a seguir dialogando con dicha comunidad en la búsqueda de una solución. Asimismo, la Comisión pide una vez más al Gobierno que comunique informaciones actualizadas sobre el número de solicitudes de adjudicación de tierras colectivas que han sido aprobadas bajo la Ley núm. 72 de 2008 indicando el número de comunidades beneficiadas, así como el número de solicitudes que han sido denegadas y las razones para dicha denegación, y el número de solicitudes aún en consideración. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que envíe ejemplos de planes de uso sostenible de recursos naturales propuestos por las comunidades indígenas bajo la Resolución núm. DM-0612-2019 de 29 de noviembre de 2019 del Ministerio de Ambiente.
Además, la Comisión plantea otros puntos en una solicitud directa dirigida al Gobierno.

C111 - Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI), recibidas el 30 de agosto de 2021 y la respuesta del Gobierno a las mismas.
Impacto de la pandemia de Covid-19. En sus observaciones, la CONUSI indica que, durante la pandemia, se acentuó la discriminación laboral por motivo de sexo. Se refiere a este respecto al Decreto núm. 81 de 20 de mayo de 2020, que dispone que los contratos de los trabajadores de las empresas cuyas operaciones hayan sido cerradas, conforme a las medidas preventivas de lucha contra la pandemia de COVID-19, se considerarán suspendidos para todos los efectos laborales. Dicha suspensión implica, según el artículo 3, que los trabajadores no están obligados a prestar el servicio y que los empleadores no están obligados a pagar el salario. La CONUSI señala que el objetivo gubernamental de preservar los puestos de trabajo con la medida de suspensión no se ha cumplido y que, a junio de 2021, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) registraba que un 40 por ciento de los contratos suspendidos no se habían reactivado. Además, la CONUSI indica haber alertado al Gobierno de que las medidas adoptadas en el contexto de la pandemia violentaban el fuero de maternidad y el subsidio de maternidad, y que, en respuesta, el Gobierno confirmó que las mujeres embarazadas también podían sufrir la suspensión del contrato prevista por el Decreto núm. 81. En su respuesta, el Gobierno indica que la Ley 157, de 3 de agosto de 2020, que prevé medidas temporales de protección del empleo añadió al Código de Trabajo el artículo 116-A que establece que el cómputo del tiempo del fuero (un año) del que goza la mujer reintegrada a su puesto de trabajo después del parto se interrumpirá si se suspende su contrato de trabajo, con base en los numerales 8 (caso fortuito o fuerza mayor) y 9 (crisis económicas) del artículo 199 del Código de Trabajo. El tiempo restante del fuero se reactivará tan pronto se reintegre la trabajadora. El Gobierno indica que ello es absolutamente beneficioso, si se considera que durante la suspensión del contrato no se puede despedir a ningún trabajador. El Gobierno añade que las disposiciones contempladas en la Ley 157 de 2020 eran transitorias hasta el 31 de diciembre de 2020, con excepción de la adición del Artículo 116 A del Código. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para evaluar el impacto del sistema de suspensión de contratos en respuesta a la pandemia sobre el empleo de los trabajadores y las trabajadoras, proporcionando datos estadísticos desglosados por sexo sobre el número de contratos suspendidos y la tasa de reincorporación. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas para que las trabajadoras embarazadas y en permiso de maternidad puedan reincorporarse al trabajo lo antes posible, sin riesgo de discriminación, en particular por motivos de embarazo o maternidad.
Artículos 1 y 2 del Convenio. Discriminación por motivo de sexo. En relación con la protección de las trabajadoras con contratos temporales en caso de discriminación por motivo de embarazo y maternidad, el Gobierno indica en su memoria que en virtud del artículo 75 del Código de Trabajo las contrataciones por tiempo definido deben ser claras y específicas, ya que de lo contrario se convierten en contrataciones indefinidas. El Gobierno también señala que en el caso de las mujeres en condiciones especiales, como el embarazo y la maternidad, existe une protección elevada a rango de garantía constitucional, y que el artículo 38 del Decreto 53 por el cual se reglamenta la Ley 4 del 29 de enero de 1999 por la cual se instituye la igualdad de oportunidad para las mujeres contempla que «se considera discriminación contra la mujer en el trabajo, las solicitudes de los empleadores públicos y privados de pruebas de embarazo, fotografías, limitaciones en la edad, estado civil, aplicación de criterios racistas.» En cuanto a la inversión de la carga de la prueba, el Gobierno reitera que el primer paso para despedir a una trabajadora en estado de gravidez requiere une autorización por parte de las Autoridades de Trabajo, siendo que el empleador debe demonstrar que existe una causa justificada para proceder al despido. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CONUSI indica que, en un contexto en el que se incrementa el número de contratos temporales en el país, es difícil establecer la magnitud de los casos de discriminación por motivo de embarazo y maternidad en contratos temporales, ya que los datos estadísticos relevantes no están desglosados por sexo o por tipo de contrato. La Comisión recuerda que las prácticas discriminatorias relacionadas con el embarazo o la maternidad están vinculadas en particular con el despido, la denegación de la reincorporación al trabajo después de un periodo de baja por maternidad, o el recurso a contratos temporales para discriminar a las mujeres embarazadas (Estudio general de 2012 sobre los Convenios fundamentales, párrafo 784). La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para garantizar que las mujeres con contratos temporales no estén sujetas a discriminación por motivo de embarazo o maternidad, y no vean denegada su reincorporación al trabajo después de un periodo de baja por maternidad.
Acoso sexual. La Comisión instó al Gobierno a que considerara la posibilidad de incluir una disposición en el Código del Trabajo o de adoptar legislación específica que establezca una definición del acoso sexual que incluya tanto el acoso sexual que se asimila a un chantaje (quid pro quo) como el ambiente de trabajo hostil, que brinde una protección adecuada a hombres y mujeres respecto de todos los aspectos del empleo y la educación, y que prevea sanciones adecuadas para este tipo de hechos. La Comisión también pidió información sobre el tratamiento dado a las denuncias de acoso sexual en el trabajo formuladas. El Gobierno indica que la Ley 7 del 14 de febrero de 2018, que adopta medidas para prevenir, prohibir y sancionar actos discriminatorios y dicta otras disposiciones, define el hostigamiento y acoso sexual o moral, como «acción u omisión sistemática, continua o de reiteración eventual, en la que una persona insinúa, invita, pide, persigue, limita o restringe derechos, disminuye la libertad, actúa groseramente con insultos, humilla a otros con fines de obtener alguna retribución sexual o afectar la dignidad de la otra persona. En el ámbito laboral, incluye, pero no se limita, a la explotación, la negativa a darle a la víctima las mismas oportunidades de empleo, no aplicar los mismos criterios de selección, no respetar su permanencia o condiciones generales de trabajo o descalificación del trabajo realizado. En el ámbito educativo, consiste en amenazas, intimidación, humillaciones, burlas, maltrato físico, discriminación contra personas con discapacidad o cualquier tipo de discriminación, basada o no en el sexo de la víctima» (artículo 3, 1)). La misma ley prevé que el incumplimiento de las medidas dispuestas se sancione con multa de 550 a 1000 balboas panameños (PAB) para la empresa y que los superiores jerárquicos de las instituciones públicas incurrirán en el delito de infracción de los deberes de los servidores públicos, según lo establecido y sancionado por el Código Penal (artículo 8). La ley también prevé que todo empleador debe establecer - por medio de reglamento interno de trabajo, convenios colectivos, u órdenes de la dirección - un procedimiento de quejas y resolución adecuado y efectivo, para permitir las denuncias de dichas conductas (artículo 6, 2)). Este procedimiento debe establecer políticas internas adecuadas a lo establecido en la Ley, promover la confidencialidad, la protección del denunciante y de los testigos, así como una sanción ejemplar para quien realice la conducta. El Gobierno también indica que el MITRADEL elaboró un modelo de protocolo para identificar, prevenir, y atender la violencia de género, lo cual establece la obligación para las empresas e instituciones públicas de elaborar procedimientos para prevenir prácticas de hostigamiento y acoso sexual. Al tiempo que toma buena nota de esta información, la Comisión observa que la memoria del Gobierno no incluye información sobre el tratamiento en la práctica de las denuncias formuladas sobre acoso sexual en el trabajo. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre los procedimientos internos de quejas y resolución adoptados en aplicación del artículo 6, 2) de la Ley 7 del 14 de febrero de 2018, y sobre el tratamiento dado a las denuncias formuladas sobre acoso sexual en el trabajo por medio de esos procedimientos. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione datos detallados sobre el número de casos identificados por la inspección del trabajo y de quejas presentadas - incluso en procedimientos judiciales ante los tribunales civiles, administrativos y penales -, así como el resultado de dichos casos, las sanciones impuestas y las reparaciones acordadas.
Artículo 2. Política nacional de igualdad de género. En seguimiento a la solicitud de la Comisión sobre el impacto del Plan de Acción de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (PPIOM) 2016-2019,el Gobierno indica que la evaluación del PPIOM 2016-2019 no ha podido llevarse a cabo aún, debido a que su periodo de ejecución no se ha cumplido en su totalidad, situación que se ha visto agravada por el inicio de la pandemia por COVID-19. Sin embargo, el Gobierno proporciona amplias informaciones sobre el desarrollo del PPIOM 2016 2019, incluyendo detalles sobre las actividades de la Red de Mecanismos Gubernamentales - conformada de 48 instancias públicas - y los cinco grupos de trabajo dentro de dicha Red, responsables del cumplimiento de las acciones y líneas estratégicas de los 10 ejes temáticos del PPIOM 2016-2019. El Gobierno también se refiere a una serie de iniciativas recientes, tales como : 1) la confección y el lanzamiento de un sondeo digital en igualdad de género en el ámbito laboral y familiar en tiempo de pandemia de Covid-19; 2) el proyecto piloto «Programa de Desarrollo, Mujer en Logística» para identificar, desarrollar e impactar a mujeres en situación de vulnerabilidad, creando competencias técnicas y de liderazgo para la reinserción laboral; 3) el proyecto «Eje Cambiando Vidas» que busca empoderar a las mujeres mediante el emprendimiento, la formación y el cooperativismo, promoviendo su independencia económica y empoderamiento; 4) el taller de capacitación para las trabajadoras domésticas y amas de casa que estudian en el Centro de capacitación de la Mujer María Auxiliadora (CECAMMA), y 5) el programa de Capacitación sobre Violencia y Discriminación de la Mujer en el entorno laboral de la Federación Auténtica de Trabajadores (FAT). El Gobierno también suministra información estadística desglosada por sexo sobre la distribución de los egresados del Instituto Nacional de Formación Profesional y Desarrollo Humano (INADEH) en las diferentes ofertas de ocupación, indicando entre otros datos que : 1) entre el 1.º de enero y el 31 de mayo del 2021, 47 mujeres y 17 hombres fueron egresados en la en la Comarca indígena Guna Yala, y 305 mujeres y 299 hombres en la Comarca indígena Ngäbe Buglé; 2) en el 2020, 10442 hombres y 21804 mujeres fueron egresados en la población general; 3) de estos egresados, una proporción más importante de mujeres recibieron una formación en las áreas de la gestión empresarial (2893 mujeres y 699 hombres) y tecnología de la información (3 597 mujeres y 1 500 hombres); 4) entre 2017 y 2021, el 57,4 por ciento de la población que atendió al INADEH son mujeres y la mayoría lo hace en actividades del sector de servicios y el sector agropecuario. Al tiempo que toma buena nota de esta información, la Comisión observa que, según las mismas estadísticas, la distribución porcentual de los egresados por sexo, según áreas de formación demuestra una importante segregación en ciertos sectores, tales como en los sectores de la belleza y cosmetología (94 por ciento de egresadas mujeres), de la modistería y textil (92 por ciento de egresadas mujeres), del metal mecánica (93 por ciento de egresados hombres), y de la mecánica automotriz (92 por ciento de egresados hombres). A este respeto, la Comisión recuerda que es esencial impartir orientación profesional y adoptar medidas activas para promover el acceso a la educación y la formación, con independencia de cuestiones basadas en estereotipos o prejuicios, para así ampliar la diversidad de las ocupaciones entre las que pueden elegir los hombres y las mujeres (Estudio general de 2012, párrafo 750). La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando estadísticas desglosadas por sexo sobre la distribución de hombres y mujeres en las diferentes ofertas de formación profesional, por áreas de ocupación. La Comisión también pide al Gobierno que informe sobre las medidas que adopte para promover el acceso a la formación que busquen ampliar la diversidad de las ocupaciones de los hombres y las mujeres, y que proporcione información estadística detallada desglosada por sexo sobre el impacto concreto de estas ofertas de formación sobre el acceso al empleo.
Acceso a la educación y a la formación profesional de mujeres provenientes de grupos vulnerables a la discriminación. Respecto a las medidas para reducir la tasa de deserción escolar de las adolescentes embarazadas, y asegurar el acceso a la educación y la formación profesional de las mujeres indígenas y las que viven en zonas rurales, el Gobierno indica que la mayor parte de la oferta de servicios que proporciona el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) está encaminada a la atención de sectores vulnerables, y se refiere a las siguientes iniciativas: 1) el Centro de Orientación y Atención Integral (COAI); 2) el programa de alfabetización del MIDES; 3) el proyecto de redes territoriales; 4) el Secretaria nacional para el desarrollo de los afro panameños (SENADAP); 5) el programa de padrino empresario, y 6) el programa de red de oportunidades. El Gobierno también proporciona información sobre las actividades del Instituto Nacional de la Mujer (INAMU) en materia de capacitación, y en particular al programa «Tu puedes mujer», desarrollado en el 2018 en diez provincias y dos comarcas indígenas (Ngäbe Buglé y Emberá Waunaan), y en 25 comunidades, des las cuales 24 son rurales (6 indígenas); así como a los programas «Mujer Agricultora» y «Mujer Cambia Tu Vida». Para el primer semestre 2021, el programa «Mujer Cambia Tu Vida» continúa desarrollándose, beneficiando a 103 participantes, de ellos 99 mujeres y se proyecta iniciar capacitaciones a grupos de mujeres indígenas en las comarcas de Ngäbe Buglé y Emberá Waunaan. El Gobierno también informa sobre las actividades del Ministerio de Educación (MEDUCA) tendientes a disminuir la deserción escolar, y disminuir el porcentaje de adolescentes embarazadas, entre ellos el programa de salud sexual y reproductiva dirigido a la prevención de embarazo adolescente. La memoria del Gobierno también incluye información estadística indicando que para el 2019, se registraron 40 casos de alumnas embarazadas y una tasa de deserción de 1.0 cuando en 2018 se habían registrado 33 alumnas embarazadas y una tasa de deserción de 0.9. En sus observaciones, la CONUSI indica que los altos índices de analfabetismo y deserción escolar persisten en la población indígena (la tasa de alfabetización para las mujeres indígenas es de 75,4 por ciento y para las mujeres no indígenas de 98,5 por ciento). También señala que en el área comarcal indígena se reportaron el 18,5 por ciento de las adolescentes embarazadas (319 en la Comarca Guna Yala y 1 476 en la Ngäbe Buglé), y que tres cuartas partes de las adolescentes embarazadas abandonan sus estudios, lo que evidencia la falta de garantías y seguimiento de las instituciones al respecto. La CONUSI destaca que los informes del Gobierno al respeto carecen de una evaluación del impacto que las medidas adoptadas han tenido en solucionar el problema. En su respuesta el Gobierno menciona otras estrategias curriculares y extracurriculares para el fortalecimiento de la orientación vocacional y profesional a través de los convenios y alianzas estratégicas que tiene el MEDUCA. La Comisión saluda la información comunicada por el Gobierno y le pide que continúe proporcionando información sobre las actividades de capacitación destinadas específicamente a las mujeres de grupos vulnerables (mujeres indígenas y en zonas rurales) con miras a disminuir la tasa de analfabetismo y promover su acceso a mejores oportunidades de trabajo, así como sobre el impacto concreto de dichas medidas (evolución de las tasas de alfabetización en los grupos concernidos, tasas de acceso efectivo al empleo después de las capacitaciones, etc.). La Comisión también pide al Gobierno que proporcione datos actualizados sobre la tasa de deserción escolar de las adolescentes embarazadas, las medidas adoptadas para reducir dicha tasa y el impacto concreto de las mismas.
Igualdad de oportunidades y de trato independientemente de la raza, el color y la ascendencia nacional. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, en respuesta a su solicitud sobre las medidas para promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación de los trabajadores Afro panameños, sobre las actividades de la SENADAP, que incorporó en su agenda de trabajo las siguientes tareas: 1) la actualización del Plan Nacional para el Desarrollo de los Afro panameños de 2007, para presentar, como documento final, el Plan Maestro de Desarrollo para los Afro panameños Visión 2022-2030; 2) el desarrollo del proyecto «Gestión para generación de una Política Pública y de Estado para la inclusión de la historia y los aportes de los afrodescendientes en la currícula educativa»; 3) el desarrollo de la «Ruta de Tambores», programa de acercamiento a las comunidades para que den impulso a políticas públicas; 4) los programas de sensibilización y visibilización de los aportes de los afro panameños a la vida nacional. La Comisión también toma nota de las explicaciones del Gobierno sobre los esfuerzos colaborativos de la SENADAP, la Mesa Técnica Censal Afro (METACENSO) y el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), para incorporar una pregunta étnica afro en la Encuesta de Mercado Laboral (EML) prevista por el 2021 y en el Censo de Población y Vivienda previsto por el 2022. En sus observaciones, la CONUSI indica que las mujeres afrodescendientes tienen mayor dificultad para entrar en el mercado de trabajo, con altos indicios de pobreza, analfabetismo y trabajo de forma precaria. La CONUSI también destaca que las actitudes y estereotipos discriminatorios basados en la raza, el color y la ascendencia nacional de los trabajadores son recurrentes. Al tiempo que toma nota de la información proporcionada sobre la existencia de planes y programas pertinentes, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre las medidas concretas adoptadas en el marco de dichas iniciativas, y que especifique cuáles son las actividades especialmente destinadas a apoyar las trabajadoras afropanameñas. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información estadística desglosada por sexo, sectores, y ocupaciones sobre el acceso de los trabajadores afropanameños e indígenas.
Política de igualdad en relación con trabajadores en situación de discapacidad. En respuesta a la solicitud de la Comisión relativa a información sobre el impacto de las medidas para promover el acceso a la educación y la formación profesional, para disminuir la tasa de analfabetismo y promover un mejor acceso a oportunidades de trabajo, el Gobierno indica que las instituciones pertinentes coordinan tareas dentro del Consejo Nacional Consultativo de Discapacidad (CONADIS), que trabaja en coordinación con otras instituciones tales como MEDUCA e INADEH. Desde 2017, se han desarrollado acciones en pro de la inserción laboral de las personas con discapacidad, alcanzando los siguientes resultados: 1679 hombres y 1397 mujeres participaron en acciones y seminarios de orientación; 634 hombres y 473 mujeres en jornadas de sensibilización; y 6329 hombres y 3515 mujeres participaron en acciones de promoción del empleo de las personas en situación de discapacidad. El Gobierno también se refiere a diferentes programas, y en particular al: 1) Programa de Apoyo a la Inserción Laboral (PAIL) en el cual el MITRADEL y la empresa participante aportan cada uno el cincuenta por ciento de la beca de los participantes, siendo cada una por el monto equivalente al salario mínimo, y 2) el programa «Orienta Panamá» enfocado en la orientación vocacional de jóvenes con discapacidad que estudian en colegios públicos. La Comisión también toma nota de los datos proporcionados sobre las actividades relevantes en el Departamento de Integración Socioeconómica de las Personas con Discapacidad a nivel Nacional, indicando para el 2020 que el departamento recibió 106 vacantes registradas en la sede central (ciudad de Panamá) y 74 vacantes en las direcciones regionales, 50 hombres y 40 mujeres fueron colocados en la sede central, y 24 hombres y 9 mujeres en las direcciones regionales. El MEDUCA también apoya al Instituto panameño para la habilitación especial (IPHE) en programas de sensibilización sobre acoso laboral y sexual. Al tiempo que toma nota de la información proporcionada sobre las medidas y programas adoptados, la Comisión observa que la CONUSI señala la falta de datos e indicadores que registren la realidad del empleo de las personas con discapacidad, lo cual no permite el diseño de planes, programas y políticas acordes. La CONUSI también indica que la Ley 15 del 31 de mayo de 2016 que fija que las compañías deben incluir entre el dos por ciento de su planilla a personas con discapacidad, no se cumple en un conjunto significativo de empresas. En su respuesta, el Gobierno indica, entre otras cosas, que: 1) el INADEH ejecutó 153 acciones de formación técnica para personas con discapacidad, alcanzando la participación de 345 hombres y 225 mujeres en el territorio nacional; 2) durante el periodo 2017 2021, ha ejecutado 150 jornadas de sensibilización sobre la Ley No. 15 del 2016, obteniendo una participación total de 1529 personas representadas por 821 hombres y 708 mujeres trabajadores/as del sector público y privado; 3) se implementó el Sello «Yo Si Cumplo», para reconocer las buenas prácticas laborales y el compromiso de las empresas con el proceso de inclusión laboral, otorgando 137 certificaciones, y 4) este proceso implica la orientación y sensibilización al sector empresarial con la intervención de 74 inspectores de trabajo a nivel nacional, que disponen de formatos revisados y adecuados para la verificación del cumplimiento del 2 por ciento de inclusión laboral de personas con discapacidad. La Comisión toma buena nota de todas estas informaciones y pide al Gobierno que informe sobre los resultados alcanzados en seguimiento a las actividades de formación y sensibilización en materia de inclusión laboral de personas con discapacidad.
Política de igualdad en relación con los otros motivos de discriminación. La Comisión observa que, al respecto de su solicitud de información sobre las medidas para promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación respecto de todos los criterios de discriminación enumerados en el Convenio, el Gobierno se refiere a sus actividades en relación con la promoción de la igualdad de género. La Comisión recuerda que el artículo 1, 1), a), del Convenio enumera siete motivos de discriminación protegidos, que son los motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional y origen social. La Comisión observa que, aparte de la información sobre actividades relacionadas con la discriminación por motivos de sexo, raza, color y ascendencia nacional referida en las partes correspondientes del presente comentario, el Gobierno no suministra información sobre sus esfuerzos para el tratamiento de la discriminación en el empleo y la ocupación por motivos de religión, opinión política u origen social. La Comisión reitera su pedido al Gobierno para que proporcione información detallada sobre las medidas adoptadas al respecto de estos tres motivos de discriminación, así como información sobre el número de casos que hayan sido identificados por la inspección de trabajo o tratados por otros órganos competentes como los tribunales.
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