Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 412, Noviembre 2025

Caso núm. 3495 (Ecuador) - Fecha de presentación de la queja:: 31-DIC-24 - En seguimiento

Allégations: l’organisation plaignante allègue que la législation nationale exclut les fonctionnaires de la négociation collective, et qu’en dépit du fait qu’une action en justice ait reconnu aux fonctionnaires d’une entreprise publique les droits à la négociation collective, ces droits ont ensuite été révoqués du fait d’un recours formé par le gouvernement.

1. 276. La plainte figure dans deux communications datées du 31 décembre 2024 et du 19 mars 2025, transmises par la Centrale unitaire des travailleurs (CUT).
2. 277. Le gouvernement a communiqué ses observations concernant les allégations dans des communications datées du 3 avril et du 30 juin 2025.
3. 278. L’Équateur a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 279. Dans une communication datée du 31 décembre 2024, l’organisation plaignante indique ce qui suit: i) l’entreprise publique Corporation nationale de l’électricité (ci-après «l’entreprise») a été constituée en 2013, à la suite de la dissolution anticipée sans liquidation et de la fusion de dix anciennes entreprises de distribution d’électricité et/ou sociétés anonymes détenues par l’État, et ses salariés relevaient initialement du Code du travail; et ii) les grilles salariales du personnel de ces entreprises étaient soumises au Code du travail depuis vingt ans en moyenne.
2. 280. L’organisation plaignante allègue que les droits du travail antérieurement acquis par les salariés fournissant des services au sein desdites entreprises devaient être conservés pour chaque travailleur. Il s’agit en effet de droits économiques protégés par les principes d’inaliénabilité et d’intangibilité, car l’entreprise n’est pas nouvelle, mais résulte du regroupement de plusieurs sociétés anonymes existantes au sein desquelles des conventions collectives avaient été dûment conclues. L’organisation plaignante indique que l’entreprise est née de la transformation et de la fusion d’entreprises publiques existantes dont l’actionnaire unique était le ministère de l’Électricité et des Énergies renouvelables, puis de l’absorption, en 2014, de l’entreprise publique d’électricité de Guayaquil. Par conséquent, le personnel issu de ces entreprises publiques bénéficiait de droits du travail acquis en vertu du Code du travail.
3. 281. L’organisation plaignante indique ce qui suit: i) le décret exécutif no 1701 de 2009, modifié par le décret no 225 de 2010, établit des dispositions relatives à la négociation collective dans le secteur public, qui distinguent expressément les ouvriers des fonctionnaires; ii) conformément à ce décret, les conventions collectives s’appliquent exclusivement aux ouvriers, dont la classification incombe au ministère des Relations professionnelles et qui peuvent bénéficier d’un contrôle syndical; iii) le décret dispose que les fonctionnaires exerçant des activités de représentation, de direction, administratives ou professionnelles sont exclus de la négociation collective; iv) selon le décret, le terme «ouvriers» désigne les personnes qui participent directement aux processus opérationnels, productifs ou de spécialisation industrielle régis par le Code du travail; et v) conformément au décret, les ouvriers requalifiés en tant que fonctionnaires conservent les droits qu’ils ont acquis en termes de rémunération et de retraite financée par l’employeur s’ils travaillent depuis au moins treize ans au sein de l’établissement; il est également prévu que les droits économiques conservés seront ceux qui n’ont pas été supprimés ou exclus en vertu dudit décret; pour les salariés dont le statut passe de fonctionnaire à ouvrier, le temps travaillé au sein du même établissement sera pris en compte pour le calcul des droits. L’organisation plaignante allègue que le processus de classification du personnel de l’entreprise devait faire l’objet d’un contrôle syndical et que, à cet égard, les dispositions du décret no 225 auraient dû être appliquées.
4. 282. L’organisation plaignante indique que le régime juridique des ressources humaines au sein de l’entreprise relève de la loi organique des entreprises publiques (LOEP), de son règlement et du Code du travail, selon qu’il convient pour la classification effectuée.
5. 283. L’organisation plaignante précise ce qui suit: i) l’ancien secrétariat technique national de développement des ressources humaines et de rémunération du secteur public a publié la réglementation technique relative à la procédure de qualification des ouvriers et des fonctionnaires du secteur public dans la résolution no SENRES-2009-000141 de 2009; et ii) il a ensuite publié l’accord ministériel no MRL-2012-0164 de 2012 contenant la réglementation technique relative à la procédure de qualification des ouvriers et des fonctionnaires, dont l’article 2 dispose ce qui suit: «La qualification du régime professionnel consiste à analyser les activités exercées par les ouvriers et les fonctionnaires à leur poste de travail, afin de déterminer de quel régime ils relèvent; dans ce contexte, le ministère des Relations professionnelles est habilité à qualifier et à déterminer le régime professionnel des ouvriers visés par le Code du travail […], et la loi organique des entreprises publiques (LOEP) […].»
6. 284. L’organisation plaignante affirme que, à la date de création de l’entreprise, les salariés qui travaillaient dans les dix entreprises faisant l’objet de la fusion ont intégré la nouvelle entité en conservant leurs droits individuels et leurs obligations professionnelles. À cet égard, l’organisation déclare que les droits acquis englobent aussi bien le régime de rémunération que les avantages issus de la convention collective.
7. 285. L’organisation plaignante affirme que, dans le cas de l’entreprise, près de 1 700 travailleurs ont été injustement privés des avantages de la convention collective. Parmi eux, environ 1 400 auraient dû être considérés comme des ouvriers relevant du Code du travail, et non comme des fonctionnaires de carrière, en raison de la nature de leurs fonctions, directement liées aux processus opérationnels, productifs et de spécialisation industrielle.
8. 286. L’organisation plaignante indique que, compte tenu de ce qui précède: i) le 28 octobre 2021, un recours en protection a été présenté contre le directeur général par subrogation de l’entreprise, au nom de 1 579 fonctionnaires de carrière de l’entreprise (dossier no 12332-2021-00485); ii) dans un jugement du 16 novembre 2021, le juge de l’unité judiciaire a déclaré que les droits à l’égalité, à la non-discrimination et à la sécurité juridique avaient été violés, et a ordonné que, dans un délai de trois jours, l’entreprise informe les demandeurs qu’ils commenceraient à bénéficier des avantages de la convention collective conclue avec le comité d’entreprise des travailleurs et que, dans un délai de quinze jours, il soit procédé à la liquidation et au paiement de toutes les prestations découlant de la convention collective pour tous les demandeurs; et iii) le jugement a été déclaré à effet inter communis, c’est-à-dire applicable à des tiers non visés par la procédure.
9. 287. L’organisation plaignante indique ce qui suit: i) l’entreprise a fait appel et, dans une décision rendue le 14 décembre 2021, la chambre multicompétente de la Cour provinciale de justice de Los Ríos a rejeté l’appel et confirmé tous les points du jugement de première instance; ii) alors qu’elle avait présenté le 13 janvier 2022 un recours extraordinaire en protection contre les jugements de première et deuxième instances, l’entreprise s’est désistée de ce recours le 24 janvier 2022; iii) dans une décision du 31 janvier 2022, la cour provinciale a ordonné le renvoi du dossier complet de la procédure à la cour constitutionnelle en vertu du recours extraordinaire en protection présenté; iv) le 9 décembre 2022, des copies certifiées des jugements de première et deuxième instances prononcés dans le cadre du recours en protection no 12332-2021-00485 ont été reçues par la cour constitutionnelle, qui a ouvert la procédure de sélection no 4648 22 JP; v) dans un document daté du 1er février 2022, l’entreprise a insisté pour que sa demande de désistement soit traitée et a demandé la révocation de la décision du 31 janvier 2022; et vi) le 10 février 2022, l’entreprise a de nouveau exprimé sa volonté de retirer la demande qu’elle avait présentée et, dans une décision du 11 février 2022, la cour provinciale a accepté la demande de retrait du recours extraordinaire en protection et ordonné son classement.
10. 288. L’organisation plaignante allègue que, dans une décision du 16 août 2023, la deuxième chambre de sélection de la cour constitutionnelle a traité le cas no 4648-22-JP relatif à la procédure de sélection et a décidé à l’unanimité de ne pas le sélectionner pour révision (développement jurisprudentiel). Elle a ordonné qu’il soit classé, au motif qu’elle n’avait pas identifié d’éléments justifiant son intervention, tels que la gravité de la question, le caractère nouveau du cas, l’absence ou le déni de précédents constitutionnels, ou la pertinence ou l’importance au niveau national du conflit visé par le jugement contesté.
11. 289. L’organisation plaignante allègue ce qui suit: i) depuis début 2024, le ministère du Travail mène une campagne très agressive de dénigrement des conventions collectives conclues dans les entreprises publiques, qu’il accuse d’accorder des avantages excessifs aux travailleurs; ii) le 1er juillet 2024, la ministre du Travail a présenté au Bureau du contrôleur général de l’État une demande d’examen spécial concernant la première convention collective conclue le 18 mai 2021 entre l’entreprise et le comité d’entreprise des travailleurs; iii) cette demande portait essentiellement sur deux aspects, à savoir l’absence d’avis favorable du ministère des Finances et l’octroi des avantages de la convention collective aux fonctionnaires de carrière; iv) au sujet du premier point, l‘organisation plaignante affirme que l’obligation d’obtenir un avis favorable restreint fortement la conclusion de conventions collectives, car les informations ne peuvent être fournies que par l’entreprise – si celle-ci ne veut pas signer une convention collective, même déjà approuvée, elle fournit des informations erronées et le processus peut se prolonger sur des années; v) le tribunal de conciliation et d’arbitrage lui-même, à qui avait été adressée la demande concernant la première convention collective, a estimé que l’avis n’était pas nécessaire, dans la mesure où, d’après le Code du travail, la décision du tribunal ne nécessitait aucune action administrative pour être exécutée; et vi) le Procureur général de l’État a mentionné des décisions contraignantes (lettres officielles PGE-13275 de 2013; PGE-11004 et 11163 de 2012) pour lesquelles cet avis n’avait pas été requis.
12. 290. L’organisation plaignante indique ce qui suit: i) le 30 juillet 2024, dans le cadre du cas n° 4648 22 JP (procédure de sélection susmentionnée), la ministre du Travail et le coordonnateur juridique du ministère du Travail se sont présentés pour demander à la cour constitutionnelle de sélectionner l’affaire en vue de son développement jurisprudentiel; ii) le 20 septembre 2024, en violation des règles de procédure et du principe de forclusion, la chambre d’admission de la cour constitutionnelle, près d’un an après avoir traité la procédure, a décidé d’utiliser des critères différents et a déclaré recevable le recours extraordinaire en protection du 13 janvier 2022, qui avait été retiré et déclaré non recevable par le passé; iii) dans la décision du 20 septembre 2024, le tribunal de la chambre d’admission a estimé que l’examen de cette affaire pourrait permettre de remédier à une potentielle violation grave des droits liée à la dénaturation du recours pour méconnaissance présumée de son objet, à la suite de la déclaration du droit à la négociation collective dans une entreprise publique de la part des autorités judiciaires saisies; et iv) cela est en contradiction avec les décisions antérieures et implique de rouvrir une affaire déjà classée et de contester des jugements d’instance qui ont déjà l’autorité de la chose jugée.
13. 291. L’organisation plaignante ajoute que la LOEP, à l’article 26, exclut expressément des avantages des conventions collectives les fonctionnaires de carrière qui fournissent leurs services au sein d’entreprises publiques et réalisent des activités techniques. Elle considère que cette disposition enfreint l’article 6 de la convention no 98, qui exclut uniquement de la réglementation les fonctionnaires publics, et non les travailleurs des entreprises publiques ayant le statut de fonctionnaire et exerçant des fonctions liées aux processus productifs, opérationnels et/ou de spécialisation industrielle.
14. 292. L’organisation plaignante allègue que les actions de la cour constitutionnelle susmentionnées relèvent d’une démarche à connotation politique, marquée par l’admission et l’accumulation de cas sans fondement juridique, dans le cadre d’un examen demandé par la ministre du Travail qui cible les travailleurs et dirigeants syndiqués du pays et porte sur les droits collectifs des salariés des entreprises publiques, dont l’objectif présumé est d’aligner la jurisprudence sur l’opinion de l’actuelle ministre du Travail. L’organisation plaignante indique également que le règlement sur l’instruction des procédures relevant de la compétence de la cour constitutionnelle ne prévoit pas d’instance additionnelle ou révocatoire des décisions de rejet de jugement. Pourtant, en rouvrant un cas déjà rejeté et ayant fait l’objet d’une décision exécutoire, la cour va à l’encontre de ce que prévoit expressément la législation et porte atteinte au droit à la sécurité juridique et aux droits acquis des travailleurs, lesquels bénéficiaient déjà d’une décision ayant force de chose jugée, au sens formel et matériel, au sujet de leur droit à la négociation collective. L’organisation plaignante allègue que les travailleurs ont consolidé des droits acquis en matière d’emploi, sur la base de principes tels que «pro homine» et «in dubio pro operario», et de précédents du système interaméricain; un jugement constitutionnel favorable ayant été exécuté, les avantages économiques issus de la convention collective sont devenus partie intégrante d’une situation juridique consolidée, mais le gouvernement, par l’intermédiaire du ministère du Travail et du Bureau du contrôleur, cherche à annuler ces conventions et à supprimer leurs avantages, au moyen de persécutions politiques.
15. 293. Dans sa communication du 19 mars 2025, l’organisation plaignante note que, le 17 février 2025, la cour constitutionnelle a rendu le jugement no 1788-24-EP/25, dans lequel: i) elle a accepté le recours extraordinaire en protection présenté par l’entreprise, laissant sans effet les jugements de 2021; ii) elle a ordonné au contrôleur général de procéder immédiatement à un examen spécial pour déterminer les responsabilités découlant de l’exécution des jugements annulés; et iii) elle a décidé que l’entreprise récupérerait la totalité des sommes versées aux travailleurs concernés par les jugements annulés, en mettant en place des remboursements mensuels sur une durée maximale de trente-six mois par l’intermédiaire des fiches de paie, que l’entreprise présenterait des rapports trimestriels à ce sujet, et que des sanctions constitutionnelles pourraient être appliquées en cas de non-respect.
16. 294. L’organisation plaignante allègue que, le 7 mars 2025, la cour constitutionnelle a rendu une décision de clarification et d’élargissement dans laquelle: i) elle a rejeté les demandes de clarification des travailleurs, indiquant qu’elles n’identifiaient pas de points obscurs dans le jugement, et a déclaré que l’exécution incombait exclusivement à l’entreprise, qui devrait procéder à des liquidations au cas par cas, sans possibilité d’annulation, mais en tenant compte des situations de vulnérabilité uniquement pour définir le mode de remboursement; ii) elle a refusé de se prononcer au sujet des effets du jugement sur les pensions de retraite, les pensions alimentaires, les contributions à l’Institut équatorien de la sécurité sociale ou le remboursement d’impôts, estimant que ces responsabilités ne relevaient pas de sa compétence directe; iii) elle a également refusé de préciser si le jugement impliquait la résiliation des contrats de travail, mais a confirmé que tous les effets produits par les jugements annulés devaient être anéantis, sans que cela ne soit considéré comme un licenciement intempestif ou ne donne lieu à une indemnisation; et iv) elle a indiqué que pour récupérer les sommes versées, l’entreprise pourrait, dans le respect de son cadre juridique, entreprendre des actions judiciaires, administratives ou extrajudiciaires, y compris la conclusion d’accords, ou le recours à des méthodes alternatives ou à des processus coercitifs.
17. 295. L’organisation plaignante allègue que le jugement et la décision rendus en 2025 par la cour constitutionnelle sont ambigus, génèrent une incertitude juridique et contredisent certains précédents constitutionnels concernant les droits acquis et les situations juridiques consolidées. Par ailleurs, elle allègue que, malgré de nombreuses demandes, la cour n’a ni convoqué ni entendu les travailleurs, et que sa décision a eu de lourdes conséquences sociales, notamment sur les travailleurs en situation de vulnérabilité (femmes enceintes, personnes handicapées, personnes souffrant de maladies graves, etc.) qui ne disposent pas de revenus suffisants pour vivre dignement.

B. Réponse du gouvernement

1. 296. Dans des communications datées du 2 avril et du 26 juin 2025, le gouvernement présente la chronologie ci-après concernant le dossier no 12332-2021-00485 et le recours extraordinaire en protection no 1788-24-EP, et formule les observations suivantes:
   • • Le 28 octobre 2021, un recours en protection a été présenté contre le directeur général par subrogation de l’entreprise (dossier no 12332-2021-00485), au nom de 1 579 fonctionnaires de carrière de l’entreprise.
   • • Dans un jugement du 16 novembre 2021, le juge de l’unité judiciaire multicompétente a déclaré que les droits à l’égalité, à la non-discrimination et à la sécurité juridique avaient été violés, et a ordonné que, dans un délai de trois jours, l’entreprise informe tous les demandeurs qu’ils commenceraient à bénéficier des avantages de la convention collective conclue avec le comité d’entreprise des travailleurs. Il a également décidé que, dans un délai de quinze jours, il serait procédé à la liquidation et au paiement de toutes les prestations découlant de la convention collective pour tous les demandeurs. Le jugement a été déclaré à effet inter communis.
   • • L’entreprise a fait appel et, dans un jugement rendu le 14 décembre 2021, la chambre multicompétente de la Cour provinciale de justice de Los Ríos a rejeté l’appel et confirmé tous les points du jugement de première instance.
   • • Le 13 janvier 2022, l’entreprise a présenté un recours extraordinaire en protection contre les jugements de première et deuxième instances. Cependant, le 24 janvier 2022, elle s’est désistée de ce recours. Dans une décision du 31 janvier 2022, la cour provinciale a ordonné le renvoi du dossier complet de la procédure à la cour constitutionnelle en vertu du recours extraordinaire en protection présenté. Dans un document daté du 1er février 2022, l’entreprise a insisté pour que sa demande de désistement soit traitée et a demandé la révocation de la décision du 31 janvier.
   • • Le 10 février 2022, l’entreprise a modifié sa demande (désistement du recours présenté), indiquant qu’elle souhaitait retirer le recours extraordinaire en protection présenté le 13 janvier 2022. Dans une décision du 11 février 2022, la cour provinciale a rejeté le désistement et accepté la demande de retrait du recours extraordinaire en protection, ordonnant son classement.
   • • Le 2 mars 2022, l’entreprise a porté à la connaissance du juge l’accord conclu avec le comité paritaire de l’entreprise le 25 février 2022, au titre duquel il avait été convenu d’exécuter le jugement rendu dans le cadre de la présente procédure.
   • • Le 8 septembre 2022, il a été demandé au Tribunal du contentieux administratif (TDCA) du district de Guayaquil d’ouvrir une procédure de réparation.
   • • Le 22 février 2023, le TDCA a approuvé la liquidation calculée par l’experte compétente et conclu que la somme due par l’entreprise s’élevait à 79 859 837,61 dollars des États-Unis. L’entreprise a formé un recours en révocation, qui a été rejeté dans une décision du 12 avril 2023, au motif que ce type de procédure ne prévoyait pas la possibilité de présenter un tel recours.
   • • Le 27 avril 2023, le juge a ordonné à l’entreprise de payer la somme indiquée dans le document du 22 février 2023 dans un délai de quarante-huit heures. L’entreprise a demandé au juge de se prononcer sur les documents dans lesquels elle alléguait l’inapplicabilité des jugements rendus et la nécessité d’en ajuster les effets, et a demandé que le délai prévu soit annulé.
   • • Dans une décision du 8 mai 2023, le juge a ordonné la saisie et le gel des comptes bancaires détenus par l’entreprise dans différents établissements financiers, et a décidé que «19 800 000 dollars des États-Unis, soit 25 pour cent de la somme totale due, seraient versés sur le compte bancaire du comité d’entreprise». Par ailleurs, il a ordonné que la somme restante soit payée sous forme de cotisations mensuelles pendant vingt-quatre mois.
   • • Le Procureur général de l’État et l’entreprise ont présenté des recours distincts en révocation, qui ont été rejetés par une décision du 15 mai 2023. Par ailleurs, le juge a octroyé aux parties un délai de vingt jours pour qu’elles trouvent un accord sur le paiement de la somme due.
   • • Le 10 mai 2023, le Procureur général de l’État a demandé le renvoi du dossier à la cour constitutionnelle pour que celle-ci se prononce sur la recevabilité du recours présenté le 13 janvier 2022 par l’entreprise, car il n’appartenait pas à la cour provinciale de statuer sur ce point. La demande a été rejetée dans une décision du 31 mai 2023, au motif que le jugement rendu était déjà exécutoire et que le classement du recours avait été ordonné.
   • • Le 11 mai 2023, l’entreprise a présenté un recours extraordinaire en protection contre la décision du 22 février 2023.
   • • Le 1er juin 2023, l’entreprise a présenté un nouveau recours extraordinaire en protection contre la décision du 8 mai 2023, portant le numéro 2375-23-EP. Dans une décision du 15 décembre 2023, le troisième tribunal de la chambre d’admission de la cour constitutionnelle a déclaré ce recours irrecevable (considérant que la demande du 13 janvier 2022 avait été retirée).
   • • Le 4 octobre 2023, le juge a annulé la mesure de saisie prise en vertu de la décision du 8 mai 2023.
   • • Le 18 janvier 2024, le juge a ordonné à l’entreprise d’inclure dans son budget annuel le solde impayé correspondant à la liquidation approuvée par le TDCA pour les exercices fiscaux 2024 à 2027.
   • • Le 3 juillet 2024, la ministre du Travail a demandé à la cour provinciale de la notifier du jugement du 14 décembre 2021, car elle devait être partie à la procédure. Dans une décision du 8 juillet 2024, la cour provinciale a refusé cette demande, considérant que les parties à la procédure avaient été notifiées dans le respect des conditions fixées par la loi, et que le ministère du Travail n’était pas partie et ne devait pas l’être. La ministre du Travail a demandé la révocation de la décision, demande qui a été rejetée le 1er août 2024.
   • • En vertu d’une décision du tribunal de la chambre d’admission du 20 septembre 2024, rendue dans le cadre du cas no 1788-24-EP et notifiée le 8 octobre 2024, il a été décidé de déclarer recevable le recours extraordinaire en protection présenté le 13 janvier 2022 et de déclarer irrecevable le recours extraordinaire en protection présenté le 11 mai 2023, dans le cadre du cas no 1788-24-EP.
   • • Lors d’une session tenue le 8 novembre 2024, la plénière de la cour constitutionnelle a approuvé la demande de modification de l’ordre de traitement des cas, pour que soit traité en priorité le recours no 1788-24-EP.
   • • Dans une décision du 14 février 2025, la cour constitutionnelle accepte le recours extraordinaire en protection présenté contre les jugements de première et deuxième instances dans le cadre du recours en protection no 12332-2021-00485. Elle constate en effet que les juges saisis ont porté atteinte au droit à la sécurité juridique et dénaturé la garantie juridictionnelle, en méconnaissant l’objet et en l’utilisant comme un mécanisme pour déclarer des droits collectifs du travail en faveur de fonctionnaires visés par la loi organique des entreprises publiques et modifier leur régime professionnel. En outre, la cour déclare que les juges de la chambre multicompétente de la Cour provinciale de justice de Los Ríos ont commis une erreur inexcusable lorsqu’ils ont statué à la majorité dans le cadre du recours en appel, et renvoie le dossier au Procureur général de l’État afin qu’il ouvre l’enquête correspondante et détermine s’il existe des éléments permettant de constituer le délit de prévarication. Elle transmet également le dossier au Bureau du contrôleur général de l’État pour qu’il procède à un examen spécial en vue d’établir les responsabilités qu’il convient, et elle déclare l’abus de droit de la part des mandataires judiciaires de la partie demanderesse et de leurs avocats.
2. 297. Le gouvernement mentionne également le processus de sélection des jugements et, à cet égard, indique ce qui suit:
   • • Le 9 décembre 2022, la cour constitutionnelle a reçu des copies des jugements de première et deuxième instances relatifs au recours en protection no 12332-2021-00485 et a ouvert le processus de sélection no 4648-22.
   • • Le 16 août 2023, la deuxième chambre de sélection de la cour constitutionnelle a décidé de ne pas sélectionner le cas et a ordonné son classement, au motif qu’elle n’avait pas identifié d’éléments justifiant son intervention, tels que la gravité de la question, le caractère nouveau de l’affaire, l’absence ou le déni de précédents constitutionnels, ou la pertinence ou l’importance au niveau national du conflit visé par le jugement contesté.
   • • Dans un document du 30 juillet 2024, la ministre du Travail et le coordonnateur juridique du ministère du Travail ont demandé que l’affaire no 4648-22 soit sélectionnée en vue de son développement jurisprudentiel.
   • • La chambre d’admission de la cour constitutionnelle a utilisé des critères différents et, dans une décision publiée le 20 septembre 2024, elle a indiqué que «[…] l’examen de cette affaire pourrait permettre de remédier à une potentielle violation grave des droits liée à la dénaturation du recours pour méconnaissance présumée de son objet, à la suite de la déclaration du droit à la négociation collective dans une entreprise publique de la part des autorités judiciaires saisies». Ainsi, au titre de la décision d’admission du 20 septembre 2024 (cas no 1788-24-EP), il a été décidé d’agir de manière contraire à la décision antérieure de non-sélection de la chambre de sélection et de déclarer recevable le recours extraordinaire en protection du 13 janvier 2022 retiré et classé, formulé contre les jugements de première et deuxième instances qui n’avaient pas été sélectionnés par la chambre de sélection lors de sa session du 16 août 2023 consacrée à l’instruction du cas no 4648-22-JP.
3. 298. Après avoir présenté dans l’ordre chronologique les procédures judiciaires liées au cas, le gouvernement affirme que le ministère du Travail n’est ni partie ni tierce partie intéressée à ces procédures, et n’est donc pas compétent pour se prononcer au sujet de cette plainte. Il ajoute que, conformément à l’article 226 de la Constitution de la République, ainsi qu’aux principes d’administration de la justice, le ministère du Travail ne peut ni agir, ni influer d’une quelconque manière sur les décisions qu’adopte la cour constitutionnelle dans le cadre de ses attributions, en tant qu’organe suprême de contrôle, d’interprétation constitutionnelle et d’administration de la justice dans ce domaine.

C. Conclusions du comité

1. 299. Le comité observe que, dans le présent cas, l’organisation plaignante allègue que la législation nationale exclut les fonctionnaires de la négociation collective, et qu’en dépit du fait qu’une action en justice présentée en 2021 ait reconnu aux fonctionnaires d’une entreprise publique les droits à la négociation collective, ces droits ont été révoqués début 2025 du fait d’un recours formé par le gouvernement.
2. 300. Le comité note que l’organisation plaignante allègue ce qui suit: i) l’entreprise a été constituée en 2013 à la suite de la fusion de dix entreprises publiques d’électricité dans lesquelles des salariés travaillaient depuis plus de vingt ans, sous le régime du Code du travail; ii) le décret exécutif no 1701 de 2009, modifié par le décret no 225 de 2010, établit des dispositions relatives à la négociation collective dans le secteur public, qui distinguent expressément les ouvriers des fonctionnaires et, conformément à ce décret, les conventions collectives s’appliquent exclusivement aux ouvriers, dont la classification incombe au ministère des Relations professionnelles et qui peuvent bénéficier d’un contrôle syndical; iii) la LOEP a ensuite été adoptée, dont l’article 26 exclut expressément des avantages des conventions collectives les fonctionnaires de carrière qui fournissent leurs services au sein d’entreprises publiques; iv) en intégrant l’entreprise, les travailleurs devaient conserver leurs droits précédemment acquis (y compris la rémunération qu’ils percevaient et les avantages issus de la convention collective), mais l’entreprise publique a privé environ 1 700 travailleurs de ces avantages (dont près de 1 400 exerçaient une activité directement liée aux processus opérationnels, productifs et de spécialisation industrielle, et auraient dû être considérés comme des ouvriers relevant du Code du travail, et non comme des fonctionnaires de carrière); v) en 2021, un recours en protection a été présenté contre l’entreprise, au nom de 1 579 fonctionnaires de carrière de l’entreprise et, en première comme en deuxième instance, les tribunaux ont ordonné que le régime du Code du travail soit appliqué aux fonctionnaires et que les avantages de la convention collective leur soient accordés; vi) en 2022, l’entreprise a présenté un recours extraordinaire en protection contre ces jugements et, bien qu’elle se soit désistée de ce recours, le dossier a tout de même été transmis à la cour constitutionnelle; et vii) en 2023, la deuxième chambre de sélection de la cour constitutionnelle a instruit l’affaire et décidé de ne pas la sélectionner pour révision (développement jurisprudentiel), puis a ordonné son classement au motif qu’elle n’avait pas identifié d’éléments justifiant son intervention.
3. 301. En outre, l’organisation plaignante allègue ce qui suit: i) depuis début 2024, le ministère du Travail mène une campagne de dénigrement des conventions collectives conclues dans les entreprises publiques; ii) en juillet de cette même année, la ministre du Travail a présenté au Bureau du contrôleur général de l’État une demande d’examen spécial concernant la première convention collective conclue en 2021 entre l’entreprise et le comité d’entreprise des travailleurs (en invoquant l’absence d’avis favorable du ministère des Finances et l’octroi des avantages de la convention collective à des fonctionnaires de carrière); iii) la ministre du Travail et le coordonnateur juridique du ministère du Travail ont demandé à la cour constitutionnelle de sélectionner l’affaire que la chambre avait décidé de ne pas sélectionner pour révision, en vue de son développement jurisprudentiel; iv) en violation des règles de procédure et du principe de forclusion, la chambre d’admission de la cour constitutionnelle a décidé d’utiliser d’autres critères et a déclaré recevable le recours extraordinaire en protection du 13 janvier 2022 qui avait été retiré par l’entreprise, rouvrant ainsi une affaire classée ayant fait l’objet de jugements d’instance qui avaient déjà force de la chose jugée. L’organisation plaignante allègue que la cour constitutionnelle a agi pour des raisons politiques, portant atteinte à la sécurité juridique et aux droits acquis en matière de négociation collective, déjà protégés par des décisions ayant l’autorité de la chose jugée.
4. 302. L’organisation plaignante indique ce qui suit: i) dans un jugement du 17 février 2025, la cour constitutionnelle a accepté le recours extraordinaire en protection présenté par l’entreprise, laissant sans effet les jugements de 2021 («ayant constaté que les juges […] avaient déclaré des droits collectifs du travail en faveur de fonctionnaires assujettis à la LOEP et modifié leur régime professionnel»), et décidé que l’entreprise récupérerait la totalité des sommes versées aux travailleurs concernés par les jugements annulés, en mettant en place des paiements mensuels sur une durée maximale de trente-six mois, et que des sanctions constitutionnelles pourraient être appliquées en cas de non-respect; et ii) dans une décision publiée le 7 mars 2025, la cour a indiqué que l’entreprise devrait procéder à des liquidations au cas par cas, en tenant compte des situations de vulnérabilité uniquement pour définir le mode de remboursement, et a précisé que des actions judiciaires, administratives ou extrajudiciaires pourraient être entreprises pour récupérer les sommes versées.
5. 303. Le comité note que, dans sa réponse, le gouvernement, après avoir rappelé la chronologie des procédures judiciaires liées au présent cas, indique que le ministère du Travail n’est ni partie ni tierce partie intéressée à ces procédures, et n’est donc pas compétent pour se prononcer sur ce sujet et que, conformément à l’article 226 de la Constitution de la République, ainsi qu’aux principes d’administration de la justice, le ministère du Travail ne peut ni agir, ni influer d’une quelconque manière, sur les décisions que la cour constitutionnelle adopte dans le cadre de ses attributions, en tant qu’organe suprême de contrôle, d’interprétation constitutionnelle et d’administration de la justice dans ce domaine.
6. 304. Le comité prend note de ces informations et observe que, comme indiqué dans le jugement rendu le 14 février 2025 dont le gouvernement a fourni une copie, dans le cadre du recours extraordinaire en protection présenté par la ministre du Travail contre les jugements prononcés en 2021, il a été avancé que les juges avaient agi de façon contraire à ce que prévoit expressément la législation, étant donné que la LOEP «exclut les fonctionnaires de carrière de la négociation collective». Dans le cadre de ce recours, la ministre du Travail a fait valoir que les décisions judiciaires de 2021 n’avaient pas tenu compte des alinéas 13 et 16 de l’article 326 de la Constitution, ni de l’article 26 de la LOEP.
7. 305. Le comité observe que le système juridique équatorien distingue les ouvriers des autres fonctionnaires et que la LOEP (2009), dans son article 26, exclut expressément des avantages des conventions collectives les fonctionnaires de carrière qui fournissent leurs services au sein d’entreprises publiques. Compte tenu de ce qui précède, seuls les ouvriers du secteur public, assujettis au Code du travail, peuvent négocier collectivement.
8. 306. Le comité observe que les allégations formulées dans ce cas font référence à l’exclusion de nombreux salariés d’une entreprise publique du champ d’application de la négociation collective en raison, d’une part, de l’application de la législation en vigueur qui, en ce qui concerne les entreprises publiques, réserve l’accès à la négociation collective aux ouvriers et, d’autre part, du fait qu’un grand nombre de salariés de cette entreprise sont considérés comme des fonctionnaires et non des ouvriers. Concernant ce dernier point, le comité ne dispose pas des éléments nécessaires pour se prononcer sur la supposée définition élargie des travailleurs de l’entreprise considérés comme fonctionnaires.
9. 307. S’agissant du premier élément, le comité rappelle que tous les agents de la fonction publique, à l'exception de ceux qui sont commis à l'administration de l'État, devraient bénéficier du droit de négociation collective, et une priorité devrait être accordée à la négociation collective comme moyen de règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions et modalités d'emploi dans le secteur public. [[Voir Compilation des décisions du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2018, paragr. 1241.]
10. 308. Le comité observe également que depuis plus d’une décennie, dans le cadre de l’examen de l’application de la convention no 98 par l’Équateur, la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) exprime sa préoccupation quant au fait que la législation ne reconnaît pas le droit à la négociation collective des fonctionnaires, alors que nombre d’entre eux ne sont pas commis à l’administration de l’État et devraient donc bénéficier des garanties de la convention.
11. 309. Le comité observe que, dans son dernier commentaire, la CEACR a prié instamment le gouvernement de prendre, en consultation avec les organisations de travailleurs représentatives, les mesures nécessaires pour établir un mécanisme de négociation collective approprié pour toutes les catégories de salariés du secteur public couverts par la convention. Il observe également que l’application de la convention no 98 par l’Équateur a fait l’objet de discussions au sein de la Commission de l’application des normes à la 113e session de la Conférence internationale du Travail de juin 2025. Cette commission «a prié instamment le gouvernement de procéder à un examen complet du cadre du droit collectif du travail, conformément à la convention et en consultation avec les partenaires sociaux [...] pour [...] garantir que la négociation collective se déroule dans un environnement propice, en établissant des mécanismes appropriés et les protections juridiques respectives pour toutes les catégories de travailleurs et d’employeurs visés par la convention».
12. 310. Compte tenu de ce qui précède, le comité s’attend fermement à ce que le gouvernement prenne dès que possible les mesures nécessaires pour établir un mécanisme de négociation collective approprié pour toutes les catégories de salariés du secteur public bénéficiant du droit à la négociation collective énoncé dans les conventions portant sur ce sujet , en particulier ceux qui sont employés par des entreprises publiques.
13. 311. Le comité renvoie les aspects législatifs du cas à la CEACR et, notant avec préoccupation les incidences qui pourraient découler de la mise en œuvre pratique du jugement rendu le 14 février 2025, prie le gouvernement et l’organisation plaignante de le tenir informé à cet égard, notamment en ce qui concerne les travailleurs en situation de vulnérabilité.

Recommandations du comité

1. 312. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité s’attend fermement à ce que le gouvernement prenne dès que possible les mesures nécessaires pour établir un mécanisme de négociation collective approprié pour toutes les catégories de salariés du secteur public bénéficiant du droit à la négociation collective énoncé dans les conventions portant sur ce sujet , en particulier ceux qui sont employés par des entreprises publiques.
   • b) Le comité renvoie les aspects législatifs du cas à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) et, notant avec préoccupation les incidences qui pourraient découler de la mise en œuvre pratique du jugement rendu le 14 février 2025, prie le gouvernement et l’organisation plaignante de le tenir informé à cet égard, notamment en ce qui concerne les travailleurs en situation de vulnérabilité.