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Alegatos: las organizaciones querellantes alegan la prohibición del derecho de
huelga y el uso del arbitraje obligatorio para resolver un conflicto laboral
colectivo
- 470. La queja figura en comunicaciones del Sindicato de Educación de
Noruega (UEN) de fechas 17 de octubre y 23 de noviembre de 2023 y 27 de mayo y 21 de
octubre de 2024. Mediante una comunicación de fecha 19 de octubre de 2023, la
Internacional de la Educación (IE) apoyó la queja. Mediante comunicaciones de fechas 18
de octubre, 1 de noviembre, 27 de noviembre y 4 de diciembre de 2023, la Confederación
de Sindicatos de Profesionales (Unio), el Sindicato Noruego de Empleados de Centros
Escolares - Skolenes Landsforbund (SL), la Federación de Asociaciones Profesionales de
Noruega (Akademikerne) y la Asociación Noruega de Docentes Posgraduados - Norsk
Lektorlag (NL), respectivamente, se sumaron a la queja.
- 471. El Gobierno de Noruega envió sus observaciones mediante
comunicaciones de fechas 13 de mayo de 2024 y 9 de enero de 2025.
- 472. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de
sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones
de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la
negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
A. Alegatos de la organización querellante
A. Alegatos de la organización querellante- 473. En sus comunicaciones de fecha 17 de octubre y 23 de noviembre de
2023 y 27 de mayo y 21 de octubre de 2024, el UEN explica que es el mayor sindicato de
Noruega en el sector de la educación y que, con más de 190 000 afiliados, es el segundo
mayor sindicato del país. El UEN representa a los docentes de educación preescolar,
primaria y secundaria, formación profesional y educación superior. También tiene
afiliados que trabajan en el Servicio de Orientación Educativa y Psicológica, en centros
de educación por alumnos con necesidades especiales, en el sector de la educación de
adultos y en administración. EL UEN tiene más de 90 000 afiliados dentro del ámbito de
aplicación del convenio colectivo sobre salarios de la Asociación Noruega de Autoridades
Locales y Regionales (KS). A este respecto, el UEN explica que la KS es la mayor
organización de empleadores públicos del país y negocia los salarios y las condiciones
de trabajo de más de 450 000 empleados (el 20 por ciento de la fuerza de trabajo de
Noruega) en nombre de todos los municipios y condados noruegos, salvo el municipio de
Oslo.
- 474. El UEN indica que negocia acuerdos salariales a través de la Unio y,
a este respecto, explica que, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo Básico, se
concede el derecho de negociar a cuatro confederaciones nacionales de sindicatos, a
saber, la Unio, la Confederación Noruega de Sindicatos (LO), la Confederación de
Sindicatos Profesionales (YS) y la Akademikerne. Aunque quien negocia con la asociación
de empleadores es una confederación de sindicatos, cada uno de los sindicatos (por
ejemplo, el UEN dentro de la Unio) es parte a título individual en el convenio colectivo
suscrito con la KS y, por tanto, tiene derecho a emprender acciones colectivas. La KS
concluye convenios colectivos básicos idénticos con las organizaciones afiliadas a las
cuatro confederaciones nacionales.
- 475. Según el UEN, así como la IE, la Unio, la SL, la Akademikerne y la
NL, que apoyaron la queja, el conflicto que dio lugar a la huelga en cuestión se refería
a un nuevo convenio colectivo básico para el periodo comprendido entre el 1 de mayo de
2022 y el 30 de abril de 2024, así como a los ajustes salariales que se aplicarían
después del acuerdo y los ajustes salariales de 2022 y 2023, respectivamente. El UEN
indica que el fundamento de la decisión de iniciar la huelga guardaba relación con dos
cuestiones que venían afectando negativamente al sector de la educación: 1) la
disparidad salarial manifiesta y persistente en el sector, denominada generalmente
«desfase salarial », que había sido la causa del creciente descontento de los docentes,
los cuales opinaban que su remuneración ya no corría pareja con las exigencias y
responsabilidades cada vez mayores de su profesión y 2) la gran escasez de docentes. En
vista de esos problemas interrelacionados, la decisión de ir a la huelga se vio como una
medida necesaria y concertada para llamar la atención sobre esas cuestiones y favorecer
su solución, de manera que se salvaguardaran la calidad y la continuidad de la
educación.
- 476. El UEN explica que, tras una ruptura de las negociaciones con la KS,
las cuatro confederaciones nacionales presentaron un aviso de huelga con efecto a partir
del 3 de mayo de 2022. De conformidad con lo previsto en la Ley sobre Conflictos
Laborales, el Mediador Nacional decretó la prohibición del cese del trabajo el 29 de
abril de 2022 y convocó a las partes para que se sometieran a una mediación obligatoria.
Durante el proceso de mediación, las confederaciones llegaron a una solución acorde con
la propuesta del Mediador Nacional. La solución negociada debía someterse a una votación
preliminar que tenía que celebrarse antes de las 12 horas del 22 de junio. La solución
negociada fue rechazada por todos los sindicatos de la educación (el UEN, la SL y la
NL), pero no por otras organizaciones afiliadas a las cuatro confederaciones. La SL fue
la primera organización sindical en convocar una huelga y pidió a sus tres
organizaciones afiliadas que fueran a la huelga el 8 de junio de 2022. El UEN inició, el
20 de junio de 2022 (tres días antes del comienzo del receso estival), la huelga
anunciada, tras convocar a 45 de sus miembros y circunscribió esa acción a un centro de
enseñanza. La NL convocó a 30 de sus miembros a la huelga el 15 de agosto de 2022. La
primera huelga importante convocada, en la que participaron 1 322 miembros del UEN, tuvo
lugar el 22 de agosto de 2022. La mayor huelga convocada se celebró el 13 de septiembre
de 2022 y en ella participaron 2 914 miembros del UEN. Para cuando el Gobierno
intervino, el 27 de septiembre de 2022, unos 8 500 miembros de los sindicatos habían
sido convocados a la huelga, de los que 8 300 estaban afiliados al UEN.
- 477. El UEN proporciona información sobre las disposiciones previas y las
excepciones al derecho de huelga previstas en el Acuerdo Básico. Con arreglo al artículo
5-1-2, el personal directivo superior de una empresa, incluido el jefe de personal, no
puede participar en una huelga. Además, antes de recurrir a acciones colectivas en el
marco de conflictos laborales, las partes se comprometen a negociar, lo antes posible,
qué personas o grupos de personas quedarán excluidos, dado que su exclusión es necesaria
para evitar un perjuicio indebido al interés público. En caso de no llegar a un acuerdo
por medio de la negociación, los representantes electos de los empleados someterán el
asunto a sus respectivas organizaciones de empleados, las cuales decidirán, con efectos
vinculantes para sus miembros, si debe excluirse a personas o grupos de personas de la
acción colectiva propuesta y en qué casos debe aplicarse tal exclusión. Esa disposición
impone a las partes la obligación de discutir entre ellas qué grupos de empleados
deberían ser excluidos de la huelga, lo que brinda a las partes la oportunidad de
examinar y acordar, antes del comienzo de las acciones colectivas, la lista de los
empleados excluidos, con miras a velar por que se salvaguarden adecuadamente tanto los
intereses de las dos partes implicadas directamente en el conflicto como los intereses
de terceros que se vean afectados. El Acuerdo Básico concede a los empleadores la
oportunidad de «solicitar que se excluya a determinados empleados que han sido incluidos
en una huelga y que, debido a una amenaza para la vida o la salud o por otros motivos de
crucial importancia, deben estar presentes o regresar al trabajo». Según el UEN, por lo
general, este sindicato aprueba tales solicitudes con gran flexibilidad y generosidad,
siendo el porcentaje de solicitudes presentadas a las que se accede superior al 90 por
ciento.
- 478. El UEN indica que adoptó varias medidas con objeto de reducir al
mínimo y mitigar los posibles efectos adversos que la huelga podría tener en el
alumnado. Antes de cada convocatoria de huelga, las oficinas locales encargadas de las
acciones colectivas recibieron instrucciones de llevar a cabo, en estrecha colaboración
con la oficina central de huelgas, evaluaciones del impacto que las huelgas tendrían.
Con ello se pretendía evitar que el proceso de aprendizaje del alumnado vulnerable,
incluidos los alumnos con necesidades especiales que recibían educación especial, se
viera gravemente alterado. Las siguientes categorías de docentes fueron excluidas
completamente de la huelga: 1) maestros de educación preescolar; 2) maestros de primer
grado; 3) maestros encargados de alumnos con necesidades educativas especiales, y 4)
profesores responsables de programas educativos en centros penitenciarios. Además, como
ya se ha indicado, el empleador podía solicitar que se eximiera a ciertos docentes en
particular si estos consideraban que determinados alumnos se veían especialmente
afectados por la huelga.
- 479. El UEN señala que, sobre la base de los informes recibidos del
Ministerio de Educación e Investigación y del Ministerio de Salud y Servicios
Asistenciales, la Ministra de Trabajo e Inclusión Social convocó a las partes a una
reunión en su despacho el martes 27 de septiembre de 2022 a las 19 horas. Tras llegar a
la conclusión de que no había ninguna posibilidad de resolver inmediatamente el
conflicto, la Ministra informó a las partes de que el Gobierno impondría el arbitraje
obligatorio. Según el UEN, desde la perspectiva del Gobierno, no se contemplaba la
posibilidad de negociar o determinar un servicio mínimo, en lugar de imponer la
prohibición de toda acción colectiva mediante la imposición del arbitraje obligatorio. A
solicitud de la Ministra, tres sindicatos de docentes accedieron a volver al trabajo. El
UEN explica que, aunque la obligación de poner fin a la huelga es efectiva cuando existe
una decisión legislativa a tal efecto, la práctica habitual es acceder a la solicitud
del titular del Ministerio cuando se informa de que el Gobierno intervendrá mediante la
imposición del arbitraje obligatorio. En referencia a las «preocupaciones por las graves
consecuencias sociales» y, en particular, «por la enseñanza impartida a los niños y
jóvenes, su entorno psicosocial y su salud mental», el Ministerio de Trabajo e Inclusión
Social informó de que se presentaría al Parlamento una propuesta de arbitraje
obligatorio. El UEN señala que, aunque siempre se derivan «consecuencias sociales» de
una huelga en el sector de la educación, esto no convierte la educación en un servicio
esencial en el sentido estricto del término.
- 480. De conformidad con los procedimientos legislativos habituales, el
proyecto de ley se remitió a la Comisión Permanente de Asuntos Laborales y Sociales para
que lo examinara. La Comisión Permanente recomendó aprobar la ley tal como la había
propuesto el Ministerio de Trabajo e Inclusión Social. Sin embargo, algunos miembros de
la Comisión Permanente se opusieron a la recomendación, afirmando que la legislación
carecía de suficiente fundamentación fáctica y suponía un incumplimiento de las
obligaciones contraídas por Noruega en virtud de los convenios de la OIT. A pesar de
ello, el Storting (Parlamento) decidió, por medio de la Resolución Legislativa núm. 8
(2022–2023), de 1 de diciembre de 2022, que el Consejo Nacional de Salarios debía
resolver el conflicto. La Ley fue ratificada por el Consejo de Ministros el 16 de
diciembre de 2022 y entró en vigor inmediatamente.
- 481. El UEN explica que en Noruega no existe legislación general que
limite el derecho de huelga, y que tampoco se ha adoptado ninguna ley de carácter
general sobre el recurso al arbitraje obligatorio. Por tanto, las intervenciones en un
conflicto laboral inminente o en curso deben decidirse en función de cada caso,
siguiendo el procedimiento ordinario para las disposiciones legislativas previsto en la
Constitución. Cuando se promulga una ley sobre arbitraje obligatorio, el Consejo
Nacional de Salarios es la institución que tiene la autoridad y el mandato para resolver
el conflicto. Se trata de un consejo permanente de arbitraje de conflictos laborales
colectivos y de otros conflictos que le remite el Storting. El funcionamiento del
Consejo Nacional de Salarios se rige por la Ley del Consejo Nacional de Salarios (Ley
núm. 10), de 27 de enero de 2012. Las decisiones del Consejo Nacional de Salarios tienen
el rango de convenio colectivo. El Consejo sigue sus propias prácticas y principios
establecidos. Uno de esos principios es el del aplazamiento del pago. Si las partes
llegan a un acuerdo voluntariamente, es decir, sin que medie el arbitraje obligatorio,
se concede el pago retroactivo del complemento salarial general desde la fecha en que
expiraron los convenios colectivos sobre salarios anteriores o desde la fecha en que
convengan las partes. Sin embargo, si el conflicto se resuelve por medio del arbitraje
obligatorio, solo se concede el pago retroactivo del complemento salarial general desde
la fecha en que se regresa al trabajo tras la huelga o, en algunos casos, desde la fecha
de la decisión adoptada por el Consejo Nacional de Salarios. Se trata de un incentivo
financiero con el que se pretende desalentar el recurso a la huelga; también anima a los
representantes de los empleadores a eludir la negociación. En el presente caso, el
Consejo Nacional de Salarios refrendó la propuesta del Mediador Nacional y ninguna de
las reclamaciones de los empleados prosperó. Se concedió el pago retroactivo de los
suplementos salariales generales desde la fecha en que se reanudó el trabajo, es decir,
el 27 de septiembre de 2022.
- 482. El UEN alega que la injerencia a través del arbitraje obligatorio en
una huelga legal en el sector de la educación no estaba justificada y constituía una
vulneración de los principios de libertad sindical establecidos en los convenios
ratificados por Noruega (Convenios núms. 87, 98, 151 y 154). El sector de la educación
no es un servicio esencial y la huelga en cuestión no representaba una amenaza evidente
e inminente para la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la
población. El UEN sostiene además que, en todo caso, podrían haberse establecido
servicios mínimos mediante la celebración de consultas exhaustivas con los
interlocutores sociales, en lugar de prohibir las acciones colectivas e imponer el
arbitraje obligatorio. Según el UEN, el hecho de no haberse debatido si el arbitraje
obligatorio se ajustaba en este caso a lo dispuesto en los convenios internacionales
indica desconocimiento y falta de respeto por las salvaguardias y los límites que los
convenios de la OIT imponen a los Estados en lo tocante al derecho de huelga de los
trabajadores. Al mismo tiempo, el Gobierno afirmó claramente que no le era posible
formarse una idea completa de las consecuencias concretas que tendría la huelga para
cada uno de los alumnos. En su informe de 21 de septiembre de 2022, el Ministerio de
Educación e Investigación señaló que la reducción de la actividad en los centros
escolares repercutía negativamente en la cooperación entre los diversos servicios
encargados del bienestar de los niños, pero no estaba claro cuál era la magnitud de esos
efectos. Según el UEN, varios miembros de la Comisión Permanente de Asuntos Laborales y
Sociales también habían señalado que la justificación dada por el Gobierno de su
decisión de imponer el arbitraje obligatorio era imprecisa y poco fundamentada. En
opinión del UEN, la decisión de imponer el arbitraje obligatorio fue prematura y se
adoptó sin tener suficiente conocimiento, por lo que constituyó una vulneración del
derecho de huelga. El UEN destaca que las consecuencias de las huelgas en las
oportunidades de aprendizaje del alumnado no justifican por sí solas las restricciones
impuestas al derecho de huelga de los docentes.
- 483. En cuanto al alumnado con necesidades especiales, el UEN destaca que
la educación especial suele impartirse en un número predeterminado de horas/clases,
sobre la base de decisiones administrativas específicas. Esto permite a los centros
escolares disponer de flexibilidad para organizar e impartir este tipo de enseñanza a su
alumnado, es decir, que dichas clases podrían haberse impartido después de la huelga y a
lo largo del periodo restante del año escolar. Asimismo, la educación especial es uno de
los ámbitos que el UEN trató de proteger durante la huelga por medio de exclusiones y
dispensas. Según indica el UEN, el Gobierno era conocedor de que todos los empleadores
tenían derecho a solicitar la exclusión de los docentes que impartían educación
especial, aunque muchos no lo hicieron.
- 484. El UEN señala que, aunque Noruega ha sido objeto de críticas
anteriormente por parte de la OIT por imponer el arbitraje obligatorio en lugar de
decretar servicios mínimos (casos núms. 2484, 2545 y 3038), el Gobierno no entabló
diálogo alguno a este respecto. Por el contrario, consideró que, basándose en los
informes del Ministerio de Educación e Investigación de fecha 20 de septiembre de 2022,
debía imponerse el arbitraje obligatorio. En dichos informes, se insistía en que la
huelga acarreaba consecuencias negativas para los niños vulnerables y que dichas
consecuencias aumentaban a medida que la huelga seguía adelante, y que ello sería
«especialmente complicado, dada la escasez de profesionales competentes». El UEN señala,
no obstante, que esta escasez de profesionales competentes no es consecuencia de una
huelga en concreto, sino que se trata de un problema de carácter permanente. Subsanar
este problema es responsabilidad del Gobierno, no de los propios docentes. Restringir el
derecho de huelga aduciendo la falta de profesionales competentes es improcedente,
desproporcionado, poco razonable e inadecuado. Los derechos y libertades no deberían
verse coartados por decisiones de los Gobiernos en materia de recursos. El Gobierno no
estudió remediar la escasez de profesionales, la cual se agudizó durante la huelga,
examinando la posibilidad de fijar servicios mínimos, en lugar de poner fin a dicha
huelga y recurrir al arbitraje obligatorio. El establecimiento de servicios mínimos
hubiera permitido limitar el uso de recursos, es decir, de competencias técnicas
profesionales para los niños con necesidades especiales, y salvaguardar al mismo tiempo
el derecho de huelga.
- 485. Según señala el UEN, si bien el Gobierno afirma que en el momento de
la intervención habían transcurrido 100 días de huelga, esta había comenzado formalmente
el 20 de junio, solo unos días antes de que los centros escolares noruegos iniciaran las
vacaciones estivales, que duran hasta mediados de agosto (17 de agosto de 2022). En
realidad, los alumnos se vieron afectados por la huelga a lo sumo 30 días. Asimismo, en
un principio, los afectados fueron, en su mayor parte, estudiantes de enseñanza
secundaria; y, salvo en un caso, los docentes de los niveles inferiores de secundaria no
se sumaron a la huelga hasta el 5 de septiembre de 2022. Además, los maestros de alumnos
de primer grado y de alumnos con necesidades especiales no participaron en la huelga
para proteger a estos grupos de estudiantes. Cuando el Gobierno intervino, la huelga
había afectado a unos 72 000 alumnos, número que, aunque importante, representa en torno
al 9 por ciento del alumnado de los centros de enseñanza noruegos. Solo el 4 por ciento
del alumnado se vio afectado por la huelga durante cuatro semanas o más. No obstante, el
UEN hace hincapié en que el mero hecho de que hubiera un número importante de alumnos
afectados no debería conllevar automáticamente la imposición del arbitraje obligatorio
por parte del Gobierno.
- 486. El UEN indica además que, en apoyo de la intervención, el Gobierno
aludió al hecho de que la huelga transcurriera tras la pandemia de COVID-19. El UEN
cuestiona la pertinencia jurídica de este hecho y explica que, a diferencia de la
situación que se vivió en la pandemia, en el transcurso de la huelga de 2022, los niños
tuvieron acceso a los centros de enseñanza, así como a muchas otras plataformas, donde
se pudieron reunir; dicho de otro modo, durante la huelga, no se impusieron
restricciones al propio alumnado. Por lo tanto, a juicio del UEN, el argumento que
sostiene el Gobierno respecto a la falta de un entorno seguro para los niños es
engañoso.
- 487. El UEN informa sobre las medidas que se están tomando en Noruega
para limitar al mínimo el uso del arbitraje obligatorio. Por iniciativa de la Ministra
de Trabajo e Inclusión Social, se ha establecido un grupo de trabajo multipartito con el
fin de estudiar vías para reducir la necesidad de recurrir al arbitraje obligatorio.
Este grupo, cuyo mandato es relativamente amplio, ha examinado la conveniencia de
recurrir en mayor medida a disposiciones establecidas previamente entre las partes por
lo que se refiere a los grupos y/o personas que deberían quedar exentos de la huelga a
fin de evitar perjuicios innecesarios a terceros. Muchos convenios colectivos ya prevén
disposiciones de este tipo. El informe se encuadra en las exhortaciones formuladas
anteriormente por el Comité a evaluar posibles alternativas para reducir el uso del
arbitraje obligatorio en Noruega. A excepción de su Presidente, el grupo de trabajo
estuvo compuesto por representantes de diferentes organizaciones de trabajadores y de
empleadores. En el diálogo participaron representantes del Ministerio de Trabajo e
Inclusión Social. Por tanto, el grupo de trabajo lo integraron partes con diferentes
perspectivas e intereses respecto de la negociación colectiva y la cuestión del
arbitraje obligatorio. Aunque algunos miembros del grupo de trabajo se mostraron
totalmente conformes con el statu quo, otros habían manifestado claramente cuáles eran
los principales problemas del sistema vigente. Por consiguiente, los miembros del grupo
de trabajo estuvieron, lamentablemente, sujetos a los desafíos actuales a la hora de
presentar sugerencias y soluciones. El grupo de trabajo presentó su informe en mayo de
2024. Si bien su labor fue acogida favorablemente por todas las partes interesadas,
incluido el UEN, su composición incidió en los resultados obtenidos. El informe no
incluía sugerencias para emprender cambios o actuaciones con respecto al sistema
vigente. El grupo de trabajo examinó varias posibilidades, incluida la de introducir
unos servicios mínimos, no obstante, llegó a la siguiente conclusión:
- Aunque el
sistema presenta desafíos y es susceptible de mejora, el grupo de trabajo considera
que debe procederse con suma cautela al introducir cambios importantes que puedan
modificar el equilibrio de fuerzas entre partes que, de otro modo, serían iguales.
El grupo de trabajo señala que el sistema noruego se basa en diferentes normas
vinculadas y relacionadas entre sí. Por tanto, incluso la más mínima introducción de
cambios o de nuevos elementos independientes podría repercutir en todo el sistema y,
entre otras cosas, afectar al equilibrio de fuerzas entre los interlocutores
sociales y propiciar más disputas laborales. Estas consideraciones han orientado las
evaluaciones y recomendaciones del grupo de trabajo.
- 488. Aunque en el informe del grupo de trabajo se reconoce que Noruega ha
sido objeto de críticas por parte del Comité por no considerar la posibilidad de
establecer servicios mínimos como alternativa al arbitraje obligatorio, el grupo de
trabajo determinó que no recomendaba un sistema de servicios mínimos. Dicho grupo
examinó brevemente la posibilidad de establecer órganos independientes para la
evaluación de los servicios mínimos, tanto a nivel general como exclusivamente en el
marco del sector público, pero se abstuvo de sugerir esto último, sosteniendo que un
cambio de ese tipo podría afectar al equilibrio entre las partes. El UEN indica que, a
la vista de lo expuesto en el informe y de que este no arroja ninguna conclusión
constructiva, el Gobierno parece estar satisfecho con el statu quo y no tener intención
de introducir ninguna modificación en el sistema vigente.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 489. En sus comunicaciones de fecha 13 de mayo de 2024 y 9 de enero de
2025, el Gobierno explica que el conflicto laboral en cuestión surgió durante la
revisión de los principales convenios colectivos del sector municipal, establecidos
entre la KS, en representación de los empleadores, y LO Kommune, la Unio y la
Akademikerne, y sus organizaciones afiliadas, en representación de los empleados. Tras
una ruptura de las negociaciones el 29 de abril de 2022, el Mediador Nacional decretó la
prohibición temporal del cese del trabajo y convocó a las partes para que se sometieran
a un proceso de mediación. Este tuvo lugar los días 2 y 21 a 24 de mayo de 2022, periodo
durante el cual las confederaciones alcanzaron una solución acorde a la propuesta del
Mediador. La solución negociada se envió a las organizaciones sindicales afiliadas para
que la sometieran a votación preliminar a más tardar el 22 de junio de 2022. La
propuesta fue aceptada por todas las organizaciones excepto tres: el UEN, la SL y la
NL.
- 490. Según indica el Gobierno, estas tres organizaciones sindicales —el
UEN, la SL y la NL— se declararon en huelga en junio de 2022 convocando a un número
limitado de afiliados. Tras el comienzo del año escolar y a lo largo del otoño, las
huelgas se recrudecieron. A 27 de septiembre de 2022, las huelgas contaban con una
participación de 8 538 afiliados sindicales, de los cuales 8 343 pertenecían al UEN. En
ese momento, este sindicato anunció más convocatorias de huelga, con 277 afiliados el 28
de septiembre de 2022 y 123 afiliados el 3 de octubre de 2022. La Ministra de Trabajo e
Inclusión Social convocó a las partes a una reunión el 27 de septiembre de 2022. Las
partes informaron a la Ministra de que no vislumbraban la posibilidad de que pudiera
alcanzarse inmediatamente un consenso que pusiera fin a los conflictos y evitara una
nueva intensificación de las acciones colectivas. Habida cuenta de estas
consideraciones, la Ministra informó a las partes de que el Gobierno no tenía más
alternativa que intervenir y propuso que los conflictos se resolvieran mediante el
arbitraje obligatorio del Consejo Nacional de Salarios.
- 491. El Gobierno indica que, durante la huelga, el Ministerio de Trabajo
e Inclusión Social se mantuvo en comunicación constante con el Ministerio de Educación e
Investigación, el Ministerio de Salud y Servicios Asistenciales y el Ministerio de
Infancia y Familia para evaluar las consecuencias de la huelga. La Dirección de
Educación y Formación de Noruega, la Dirección de Salud de Noruega y el Instituto
Noruego de Salud Pública (FHI) facilitaron al Ministerio informes en los que detallaban
las consecuencias de la huelga, los cuales ponían de manifiesto que esta tenía
repercusiones importantes para el alumnado afectado y que esas repercusiones se iban
agravando a medida que la huelga se mantenía. El 21 de septiembre de 2022, el Ministerio
de Educación informó de que la huelga entrañaba consecuencias graves con respecto al
acceso a la educación de cierto número de niños y jóvenes. El Ministerio destacó que la
huelga afectaba a niños y jóvenes cuya enseñanza ya se había interrumpido durante la
pandemia de COVID-19. Subrayó que los alumnos en situación de vulnerabilidad se veían
especialmente afectados. El Ministerio de Trabajo e Inclusión Social recibió además
numerosos informes de varias fuentes sobre el impacto de la huelga en la salud de los
niños y adolescentes. Estas preocupaciones fueron planteadas por la Defensora de la
Infancia, alumnos afectados, padres y madres de estos, así como personal médico que
trabajaba en los municipios afectados. En vista de lo anterior, se pidió al Ministerio
de Salud y Servicios Asistenciales que recabara más información sobre la medida en que
las huelgas incidían en la salud mental de los niños y jóvenes. En su informe de fecha
22 de septiembre de 2022, el FHI señaló que había numerosos aspectos de la huelga que no
se podían comparar con el cierre de los centros escolares experimentado durante la
pandemia. A diferencia de lo ocurrido en esta, los alumnos afectados por la huelga
tenían un contacto escaso o nulo con sus profesores, lo que podía poner en riesgo de
quedar desatendidos a aquellos jóvenes que ya afrontaban dificultades o se encontraban
en situación de vulnerabilidad. El FHI también afirmó que era probable que los niños de
mayor edad y los adolescentes afectados por la huelga, al no contar con la supervisión
de sus progenitores, sufrieran un mayor aislamiento que durante la pandemia, cuando era
más frecuente el trabajo desde el domicilio. Asimismo, se observó que los niños y
adolescentes que habían sufrido dificultades durante la pandemia y no habían vuelto a la
escuela después de las vacaciones llevaban un periodo considerable de tiempo sin recibir
un apoyo regular. El 26 de septiembre de 2022, el Ministerio de Salud y Servicios
Asistenciales informó de que varios gobernadores de los condados habían observado un
aumento de la demanda de diferentes servicios de salud destinados a niños y
adolescentes. Además, el Ministerio de Trabajo e Inclusión Social recibió varios
informes en los que algunos centros sanitarios expresaban serias preocupaciones sobre la
salud de determinados alumnos. Se trataba de informes sobre pacientes cuyas condiciones
de salud habían empeorado como consecuencia de la huelga y en ellos se describían casos
de autolesiones, pensamientos suicidas y trastornos emocionales como depresión y
ansiedad.
- 492. El Gobierno señala que el derecho a recibir educación básica está
consagrado en la Constitución noruega y que el hecho de que no se estuvieran respetando
los derechos amparados constitucionalmente de determinados niños y adolescentes durante
un periodo prolongado era una cuestión grave. Algunos alumnos con necesidades especiales
no estaban recibiendo los servicios a los que tenían derecho. La huelga había afectado a
cerca de 72 000 alumnos, muchos de los cuales no recibían ningún tipo de enseñanza
escolar desde el inicio del año académico. Si la huelga se intensificaba, tal como
estaba previsto, el número de alumnos afectados habría aumentado aún más.
- 493. El Gobierno indica que, a 27 de septiembre de 2022, habían
transcurrido 100 días de huelga y el conflicto entre las partes parecía haber llegado a
un punto muerto. Basándose en los informes recibidos, el Gobierno determinó que los
conflictos habían alcanzado un punto crítico en el que las consecuencias para los niños
y adolescentes exigían una intervención. La determinación se basó en una evaluación
exhaustiva de las consecuencias graves sobre las oportunidades educativas, el entorno
psicosocial y la salud mental del alumnado, y se tuvo en cuenta el impacto de la
pandemia de COVID-19.
- 494. El Gobierno indica que en Noruega existe una larga tradición de
negociación colectiva. Los derechos de sindicación y de negociación colectiva están
reconocidos como principios fundamentales por ley y están amparados por la legislación
mediante el establecimiento de normas de procedimiento e instituciones para la solución
de conflictos. No hay restricciones legales en cuanto a quién puede constituir un
sindicato y afiliarse a él, y las autoridades no interfieren en su constitución ni en la
formulación de los estatutos correspondientes o en sus actividades. El derecho de
emprender acciones colectivas es indispensable para el ejercicio del derecho de libertad
de negociación colectiva y, por ende, parte de este. No existe ninguna prohibición de la
huelga o el cierre patronal, salvo en el caso de los funcionarios superiores y el
personal militar. Estos grupos gozan, no obstante, de los derechos de sindicación y de
negociación colectiva. Un principio fundamental del sistema noruego es que los
interlocutores sociales son responsables de las negociaciones salariales y la paz
laboral. Este aspecto trae aparejada la expectativa de que los conflictos laborales se
gestionen de una manera responsable. Los interlocutores sociales disponen de varios
instrumentos para reducir las posibilidades de que un conflicto laboral ponga en peligro
la vida, la salud o los intereses públicos vitales, en particular seleccionando a los
trabajadores que secundarán la huelga y aplicando preacuerdos y exclusiones durante el
conflicto. Una consecuencia inherente del hecho de que los interlocutores sociales sean
responsables de la negociación colectiva y de los conflictos labores es que las
autoridades no interfieren en la manera en que estos aplican las diferentes medidas. Las
autoridades no tienen poder para ordenar a las partes que suscriban un preacuerdo o
apliquen una exclusión u otras medidas para compensar los efectos de las acciones
colectivas. Para contrarrestar esta amplia e ilimitada libertad de sindicación y
negociación colectiva, que incluye el derecho de huelga, en Noruega existe la idea
ampliamente consensuada de que el Gobierno tiene la responsabilidad última de evitar que
los conflictos laborales provoquen perjuicios graves. El umbral para que el Gobierno
intervenga en un conflicto laboral es alto, y únicamente se atajará el conflicto si pone
en peligro la vida, la salud o el interés público vital. Si el Ministerio de Trabajo e
Inclusión Social considera que un conflicto tiene esas consecuencias tan perjudiciales,
el Gobierno procede a presentar al Parlamento un proyecto de ley en el que propone que
la huelga o el cierre patronal se prohíba y que el conflicto lo resuelva el Consejo
Nacional de Salarios.
- 495. El Gobierno explica que el Consejo Nacional de Salarios es un órgano
de arbitraje independiente nombrado en virtud de la Ley del Consejo Nacional de
Salarios. En cada caso, el Consejo se compone de nueve miembros, cinco de los cuales los
nombra el Gobierno por un periodo de tres años. De esos cinco miembros, tres son
neutrales (independientes del Gobierno y de los interlocutores sociales). Los dos
miembros restantes representan los intereses de los empleados y de los empleadores,
respectivamente. Ahora bien, estos dos miembros del Consejo Nacional de Salarios
desempeñan sobre todo una función de asesoramiento y no tienen derecho a voto. Cada una
de las partes en los distintos conflictos nombra a dos miembros del Consejo. Solo tienen
derecho a voto uno de los miembros de cada una de las partes y los tres miembros
neutrales. La decisión adoptada por el Consejo surte el mismo efecto que un acuerdo
colectivo alcanzado entre las partes.
- 496. El Gobierno indica que solo intervino para poner fin a la huelga en
cuestión después de que las partes hubieran negociado colectivamente durante un periodo
de tiempo prolongado y se hubieran sometido a un proceso de mediación obligatoria, y la
huelga se hubiera mantenido durante más de 100 días. Las partes en conflicto tuvieron en
todo momento, mientras el Consejo Nacional de Salarios no adoptó una decisión
definitiva, la oportunidad de alcanzar un acuerdo sin que se produjera ninguna
intervención.
- 497. El Gobierno señala que realiza importantes esfuerzos por cumplir las
obligaciones contraídas en virtud de los convenios de la OIT y que siempre se evaluará
una intervención en relación con los Convenios aplicables, como se hizo en este caso en
particular. Asimismo, señala que los instrumentos internacionales constituyen un marco
jurídico, que debe interpretarse teniendo en cuenta el contexto nacional. Los Estados
Miembros de la OIT cuentan con cierto margen de discrecionalidad, y la evaluación de las
consecuencias derivadas de un conflicto laboral debe ser concreta y basarse en las
circunstancias de cada caso. Un Estado que reconozca el derecho de emprender acciones
colectivas debe asumir los trastornos o incluso los perjuicios derivados de tales
acciones. Ahora bien, deben establecerse ciertos límites por lo que se refiere a los
costos que la sociedad debe soportar. El Gobierno sostiene que la decisión de intervenir
para detener la huelga debe analizarse teniendo en cuenta el hecho de que esta tuvo
lugar después de la pandemia de COVID-19, la cual repercutió en el acceso a la educación
de los alumnos, y la comunidad y el entorno seguro que la escuela ofrece. Además, el
hecho de que fuera necesario encontrar un equilibrio entre varios derechos fundamentales
establecidos en diferentes convenios internacionales hizo que la evaluación fuera
especialmente compleja y difícil. En Noruega, el derecho de huelga está amparado por la
Constitución, al igual que el derecho a la educación básica, el cual está asimismo
consagrado en numerosos convenios internacionales ratificados por el país. El Gobierno
reconoce que la educación no suele considerarse un sector esencial en el sentido
estricto del término y sostiene que, en este caso en concreto, se volvió esencial debido
a la larga duración de la huelga, su amplio alcance y el hecho de que se llevara a cabo
tras una pandemia que había durado dos años. El Gobierno reconoce que las consecuencias
a largo plazo en materia educativa no bastan por sí solas para justificar la
intervención. Ahora bien, esto no significa que este tipo de consecuencias no se puedan
incluir en la evaluación de una intervención. El Gobierno se abstuvo de intervenir hasta
que los informes mostraron que la huelga había afectado gravemente al entorno
psicosocial y la salud mental del alumnado. Los alumnos vulnerables y aquellos con
necesidades especiales se vieron especialmente afectados por las restricciones de la
oferta educativa y la falta de una rutina escolar diaria normal. Ante la gravedad de la
situación, el Gobierno no tuvo más remedio que poner fin a la huelga. A juicio del
Gobierno, habría sido irresponsable dejar que la huelga continuara.
- 498. El Gobierno reconoce que el UEN estaba dispuesto a conceder
exclusiones de la huelga para minimizar los efectos perjudiciales de esta en los alumnos
vulnerables y con necesidades especiales, y que se tomaron medidas compensatorias. No
obstante, según consta en los informes, la huelga tuvo consecuencias graves para esta
categoría de estudiantes. El Gobierno señala que la responsabilidad en cuanto al
desarrollo de un conflicto laboral recae en los interlocutores sociales, y que las
autoridades no pueden obligar a las partes a exigir o conceder exclusiones o aplicar
otras medidas compensatorias. El Gobierno sigue opinando que el hecho de que no se
decretaran servicios mínimos no constituye un incumplimiento de los convenios.
- 499. El Gobierno sostiene que el caso que nos ocupa difiere de los casos
núms. 2803 (Canadá) y 1448 (Noruega). A diferencia de lo ocurrido en el presente caso,
la huelga del caso núm. 2803 no afectaba a alumnos de educación primaria y secundaria,
sino a estudiantes universitarios. El Gobierno opina que, habida cuenta de la importante
función que cumple la escuela en la vida de los niños y adolescentes, el umbral a partir
del cual este servicio debe considerarse esencial, debido a una huelga generalizada y
prolongada, debe ser algo inferior al del nivel universitario. La huelga del caso núm.
1448 afectó a 300 empleados y se había mantenido durante dos semanas en el momento de la
intervención, frente a los 8 343 empleados afectados en el sector de la educación y los
más de 100 días transcurridos en el momento de la intervención de la huelga que se llevó
a cabo en este caso.
- 500. El Gobierno indica que existe un amplio consenso entre los partidos
políticos y los interlocutores sociales en relación con el sistema de intervención
gubernamental en las acciones colectivas. Es una opinión generalizada que el sistema de
intervención por el Gobierno y la referencia al arbitraje obligatorio (cuando es
adoptado por el Parlamento) constituyen una parte integral del modelo noruego de mercado
de trabajo. La intervención del Gobierno mediante la imposición de unos servicios
mínimos constituiría una desviación importante del sistema de negociación colectiva
vigente. A juicio del Gobierno, un cambio tan radical requiere de un amplio consenso
entre los interlocutores sociales. En varias ocasiones, el Gobierno ha planteado la
cuestión de uso del arbitraje obligatorio en el diálogo con los interlocutores sociales,
en particular la manera en que se podría reducir la necesidad de que interviniera el
Gobierno. En 2021, se encargó a un comité integrado por dirigentes de los principales
sindicatos y organizaciones de empleadores, así como varios expertos, que evaluara si el
sistema de negociación y el marco institucional de los sectores público y privado de
Noruega estaban funcionando correctamente. El comité evaluó de manera exhaustiva
posibles medidas para reducir la necesidad de utilizar el arbitraje, así como la
posibilidad de introducir un sistema de servicios mínimos. Esta evaluación no estuvo
seguida de ninguna propuesta concreta, ya que los interlocutores sociales y los expertos
se mostraron satisfechos con el statu quo.
- 501. El Gobierno recuerda que el comité lo invitó a debatir estas
cuestiones con los interlocutores sociales (caso núm. 3146). En marzo de 2023, el
Gobierno estableció un grupo de trabajo con los interlocutores sociales para examinar el
actual sistema de arbitraje obligatorio en materia salarial. Dicho grupo estuvo
compuesto por representantes de las organizaciones más representativas de trabajadores y
de empleadores —la LO, la Unio, la Akademikerne y la YS—, y la Confederación de Empresas
de Noruega (NHO), la KS, la Asociación de Empleadores Spekter y la Federación de
Empresas de Noruega (Virke). Como el 90 por ciento de los sindicatos de Noruega están
afiliados a una de las principales confederaciones antes mencionadas, la gran mayoría de
sindicatos estaba, por tanto, representada en el grupo de trabajo y tuvo la oportunidad
de expresar sus opiniones a través de sus correspondientes representantes. Este es
también el caso del UEN, que está afiliado a la Unio. El objetivo primordial de este
grupo de trabajo era formular sugerencias sobre la manera de reducir el recurso al
arbitraje obligatorio.
- 502. El grupo de trabajo concluyó su labor en mayo de 2024 con la
elaboración de un informe exhaustivo. El Gobierno señala que, según destacó el grupo de
trabajo, un elemento fundamental del sistema nacional es que se otorga a los
interlocutores sociales la responsabilidad plena sobre la fijación de los salarios y la
paz laboral. El grupo de trabajo puso de relieve que los preacuerdos y las exclusiones
constituyen instrumentos esenciales que están a disposición de las partes en conflictos
laborales. Señaló que estos mecanismos reflejan un equilibrio de fuerzas entre los
trabajadores y los empleadores. Además, el grupo de trabajo afirmó que el hecho de que
las autoridades realizaran cualquier modificación en el marco establecido planteaba el
riesgo de que se rompiera ese equilibrio y podía ocasionar repercusiones imprevistas en
todo el sistema. Por ello, el grupo de trabajo concluyó que eran los propios
interlocutores sociales quienes debían determinar si establecer un sistema de servicios
mínimos, incluida la posibilidad de utilizar preacuerdos y/o exclusiones. El grupo de
trabajo sopesó: a) la posibilidad de establecer la obligación de negociar unos servicios
mínimos antes de que surja un conflicto laboral; b) la posibilidad de instituir una
junta a la que las partes en un conflicto laboral puedan solicitar que determine los
servicios mínimos necesario durante dicho conflicto, y c) la formulación de normas
jurídicas en materia de servicios mínimos en el sector público. No obstante, ninguna de
estas alternativas se consideró deseable. El grupo de trabajo encontró «dificultades
para definir medidas que preserven la autonomía de las partes sin hacer peligrar el
equilibrio en la dinámica de fuerzas entre las partes en la negociación». Asimismo,
consideró que «en general, el sistema actual funciona[ba] de manera eficaz». Ahora bien,
todos los miembros del grupo de trabajo se mostraron decididos a seguir dialogando sobre
el uso de los mecanismos disponibles, en particular preacuerdos y exclusiones. Sin
embargo, más allá de ello, el grupo de trabajo no recomendó poner en práctica ninguna de
las medidas examinadas. El Gobierno indica que, al valorar la posibilidad de instituir
una junta que pudiera determinar los servicios mínimos, el grupo de trabajo se remitió a
quejas presentadas anteriormente contra Noruega en cuyo marco el Comité había abogado
por tales disposiciones. A ese respecto, determinó lo siguiente:
- En opinión del
grupo de trabajo, la creación de una junta que preste asesoramiento o tome
decisiones sobre servicios mínimos supondría una desviación importante del sistema
establecido, en el que las partes que emprenden una acción colectiva también son
responsables del inicio y desarrollo del conflicto. El grupo de trabajo alberga un
gran escepticismo en cuanto a la creación de una entidad que previe a las partes en
la negociación colectiva de ejercer el control sobre cuestiones que puedan
repercutir de manera decisiva en el desarrollo del conflicto. Se afirma que un
enfoque de este tipo implicaría un cambio estructural que podría incidir en la
manera en que las partes gestionan los conflictos laborales. Además, cuesta
imaginarse en qué medida una junta puede poseer los conocimientos suficientes para
decidir cuál es la dotación de personal necesaria en un conflicto
determinado.
- 503. El Gobierno reconoce que, como señaló el UEN, el grupo de trabajo
estaba integrado por partes que albergaban diferentes planteamientos e intereses. Como
consecuencia, con respecto a ciertas cuestiones, el grupo no pudo alcanzar unas
conclusiones unánimes. En cuanto a dichas cuestiones, la minoría expresó sus propias
opiniones. No obstante, en lo que se refiere a la cuestión de los servicios mínimos, no
hubo desacuerdo entre las partes. El grupo de trabajo determinó por unanimidad que no
era deseable la intervención del Gobierno en el establecimiento de unos servicios
mínimos. El Gobierno discrepa de la afirmación del UEN de que el grupo de trabajo solo
examinó la posibilidad de instituir unos órganos independientes para la evaluación de
los servicios mínimos, y de que no se estudió la posibilidad de establecer unos
servicios mínimos mediante legislación ad hoc. Según el Gobierno, el grupo de trabajo
examinó el establecimiento de normas reglamentarias sobre servicios mínimos, y se
examinó brevemente el planteamiento de promulgar legislación ad hoc. El Gobierno señala
que se alentó a las partes a que sugirieran temas de debate en una etapa temprana del
procedimiento, incluidos temas relativos a mecanismos alternativos para establecer unos
servicios mínimos. Las partes manifestaron poco interés en examinar tales mecanismos y
no propusieron ningún tema de debate en relación con esa cuestión. La respuesta
sistemática por parte del grupo de trabajo fue que el Gobierno debía actuar con mucha
prudencia a la hora de realizar cualquier cambio, ya que ello podría incidir en el
conjunto del sistema y modificar el equilibrio de fuerzas entre las partes. El grupo de
trabajo también destacó que soluciones que en otros países funcionan bien podrían no ser
compatibles con el sistema noruego. En vista de lo anterior, el grupo de trabajo
manifestó que era necesario contar con más información y nuevos análisis:
- Aunque,
en general, el sistema funciona satisfactoriamente, siempre existe margen de mejora.
El grupo de trabajo considera que debería valorarse la posibilidad de poner en
marcha un proyecto de investigación […]. Dicho proyecto permitiría obtener más
información, por ejemplo, sobre los regímenes de otros países, incluidos los
mecanismos de solución de conflictos. Los pormenores sobre el contenido de tal
proyecto deberían determinarse junto las partes interesadas del mercado de
trabajo.
- 504. De acuerdo con esta recomendación, el Gobierno puso en marcha un
proyecto de investigación sobre diferentes sistemas de negociación, mecanismos de
solución de conflictos y modalidades de acción colectiva en los países nórdicos. Los
interlocutores sociales fueron informados al respecto en una reunión del Consejo de
Políticas en materia de Trabajo y Pensiones celebrada el 3 de septiembre de 2024, y se
les alentó a que formularan observaciones. El Gobierno indica que seguirá dialogando con
los interlocutores sociales sobre los servicios mínimos una vez que se disponga de la
información solicitada por el grupo de trabajo.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 505. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes en el
presente caso —el UEN, la IE, la Unio, la SL, la Akademikerne y la NL— alegan que el
Gobierno impuso el arbitraje obligatorio para poner fin a una huelga en el sector de la
educación. Según ha entendido el Comité, los hechos que dieron lugar al arbitraje
obligatorio se sucedieron como se explica a continuación. El conflicto surgió durante la
negociación de un acuerdo salarial y un convenio colectivo correspondientes al periodo
2022-2024 entre la KS y cuatro confederaciones sindicales nacionales: la Unio (de la
cual es miembro el UEN), la LO, la YS y la Akademikerne. Tras la ruptura de las
negociaciones, las cuatro confederaciones nacionales comunicaron un aviso de huelga con
efecto a partir del 3 de mayo de 2022. Con arreglo a lo dispuesto en la Ley de
Conflictos Laborales, el 29 de abril de 2022, el Mediador Nacional decretó la
prohibición temporal del cese del trabajo y convocó a las partes para que se sometieran
a un proceso de mediación. Durante dicho proceso, las partes alcanzaron una solución
acorde a la propuesta formulada por el Mediador. La solución negociada se envió a los
sindicatos afiliados a las confederaciones para someterla a votación. Si bien algunos de
ellos la aceptaron, los sindicatos del sector de la educación (el UEN, la SL y la NL) la
rechazaron. La SL fue la primera en declararse en huelga convocando a tres de sus
afiliados el 8 de junio de 2022. El UEN comenzó la huelga el 20 de junio de 2022 (tres
días antes del inicio del receso estival) convocando a 45 de sus afiliados. La NL
convocó a sus 30 afiliados a la huelga el 15 de agosto de 2022. La primera convocatoria
de huelga importante, que involucró a 1 322 afiliados del UEN, se anunció el 22 de
agosto de 2022 y estuvo seguida de otra convocatoria más generalizada, el 13 de
septiembre de 2022, e involucró a 2 914 afiliados del UEN. En el momento en que
intervino el Gobierno, el 27 de septiembre de 2022, habían secundado la huelga unos
8 500 afiliados sindicales. Tras llegar a la conclusión de que no había ninguna
posibilidad de llegar a una solución, la Ministra de Trabajo e Inclusión Social informó
a las partes de que el Gobierno presentaría al Parlamento una propuesta para proceder al
arbitraje obligatorio. A instancia de la Ministra, los tres sindicatos de docentes
accedieron a volver al trabajo. El 1 de diciembre de 2022, el Parlamento adoptó una
resolución por la que el conflicto se remitía al Consejo Nacional de Salarios, el cual
se ocupó a partir de entonces del conflicto en cuestión. El Comité observa que las
organizaciones querellantes y el Gobierno parecen estar de acuerdo con el relato de los
hechos presentado supra.
- 506. El Comité observa que, si bien las organizaciones querellantes y el
Gobierno convienen en que el sector de la educación no es un servicio esencial en el
sentido estricto del término, el Gobierno considera, no obstante, que, llegado un
momento, las consecuencias de una huelga pueden alcanzar tal gravedad que su
intervención esté justificada. El Gobierno indica que, en el presente caso, la duración
de la huelga (más de 100 días), el número de estudiantes afectados por ella (más de
72 000) y sus nefastas consecuencias en la salud mental y el derecho a la educación de
los estudiantes, teniendo en cuenta las perturbaciones que la actividad escolar había
experimentado anteriormente debido a la pandemia de COVID-19, justificaban la
intervención gubernamental para poner fin a la huelga mediante la imposición del
arbitraje obligatorio. Además, el Gobierno destaca los graves efectos que la huelga tuvo
en los alumnos con necesidades educativas especiales. A este respecto, el Gobierno
señala los informes facilitados por el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y
Servicios Asistenciales, el FHI y la Defensora de la Infancia en los que se detalla la
repercusión de la huelga. Estas instituciones informaron de que la huelga afectaba a
niños y jóvenes que ya habían visto su actividad escolar alterada durante la pandemia de
COVID-19, y destacaron que dicha huelga afectaba especialmente a los alumnos que se
encontraban en situación de vulnerabilidad. En los informes también se plantearon
preocupaciones relativas a la salud mental, ya que era probable que los niños y los
adolescentes afectados por la huelga sufrieran un mayor aislamiento, y se señaló que
había aumentado la demanda de diferentes servicios de salud por parte de niños y
adolescentes a raíz de la notificación de casos de autolesiones, pensamientos suicidas y
trastornos emocionales como la depresión y la ansiedad.
- 507. El Comité observa que las organizaciones querellantes disienten de
la determinación efectuada por el Gobierno y consideran que, una vez más, este fue
incapaz de poner en práctica las recomendaciones formuladas anteriormente y de manera
reiterada por el Comité en casos similares en Noruega en relación con la negociación de
un servicio mínimo con las partes afectadas. A este respecto, el Comité observa los
principales argumentos que sostienen las organizaciones querellantes, los cuales se
exponen a continuación. En cuanto a lo señalado por el Gobierno en el sentido de que la
huelga duró más 100 días, las organizaciones querellantes indican que la huelga comenzó
en junio, solo unos días antes del inicio del receso estival, el cual finalizó a
mediados de agosto, y finalizó de manera efectiva el 27 de septiembre de 2022. Aunque
72 000 estudiantes son un número importante, únicamente representan el 9 por ciento de
los estudiantes de enseñanza secundaria. Además, solo el 4 por ciento de los estudiantes
se vieron afectados por la huelga durante cuatro semanas o más. Las organizaciones
querellantes destacan además que el mero hecho de que un número importante de
estudiantes se viera afectado no debería conducir de manera automática a la prohibición
de las huelgas. Las organizaciones querellantes consideran asimismo que el Gobierno no
debería haber tomado en consideración los efectos de la pandemia de COVID-19 cuando
decidió imponer el arbitraje obligatorio. En cuanto a lo señalado por el Gobierno en el
sentido de que en su decisión de intervenir también tuvo en cuenta el deterioro de la
salud mental de los estudiantes, las organizaciones querellantes indican que los
docentes no son responsables, desde un punto de vista profesional, de la salud de los
estudiantes y que correspondía al Gobierno velar por que se tomaran medidas que
movilizaran a los profesionales competentes, destinadas a evitar tales efectos
negativos. En cuanto a los alumnos con necesidades educativas especiales, el UEN indica
que, como la enseñanza de dichos estudiantes se adapta a las necesidades de estos y, por
tanto, es más flexible, al final del año su educación no se habría visto perjudicada en
absoluto; y que, en cualquier caso, el UEN adoptó medidas para excluir a los docentes de
educación especial de la huelga con objeto de proteger a dichos estudiantes de los
efectos de esta. Asimismo, el UEN indica que tomó medidas de salvaguardia al excluir de
la huelga a los docentes de educación prescolar y de primer grado, y que estaba
dispuesto a adoptar nuevas medidas para excluir a más personal docente de la huelga,
pero no se presentaron solicitudes a tal efecto. El Comité observa que el Gobierno no
cuestiona que el UEN implementara las medidas de salvaguardia descritas.
- 508. Para comenzar, el Comité recuerda que ya se ocupó en varias
oportunidades de casos relativos a la imposición del arbitraje obligatorio en Noruega en
sectores no esenciales mediante intervención legislativa en el proceso de negociación
colectiva, con el que se ponía fin a huelgas de los trabajadores [véanse los casos núms.
1255 (234.º informe), 1389 (251.º informe), 1576 (279.º informe), 2545 (349.º informe),
3038 (372.º informe) y 3147 (378.º informe)]. Este caso no es diferente, pues el
Gobierno reconoce que impuso el arbitraje obligatorio en el sector de la educación, el
cual no constituye un sector esencial, hecho en el que él mismo coincide. Si bien el
Comité tiene en cuenta los argumentos sostenidos supra por el Gobierno para justificar
su decisión de remitir el conflicto a arbitraje obligatorio en el presente caso, desea
recordar que en casos de huelgas de larga duración en el sector de la educación pueden
establecerse servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales [véase
Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018,
párrafo 898]. Además, las posibles consecuencias a largo plazo de la huelga en el sector
de la enseñanza no justifican su prohibición [véase Recopilación, párrafo 846].
Asimismo, el Comité recuerda que el arbitraje obligatorio para poner término a un
conflicto colectivo de trabajo y a una huelga solo es aceptable cuando lo han pedido las
dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser
limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función
pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado
o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios
cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o
parte de la población [véase Recopilación, párrafo 816]. El Comité considera difícil
conciliar un arbitraje impuesto por iniciativa de las autoridades con el derecho de
huelga y el carácter voluntario de la negociación [véase Recopilación, párrafo 819]. El
Comité toma nota de los esfuerzos señalados por el UEN para limitar el impacto de la
huelga, que, si bien el Gobierno los reconoció, no se consideraron suficientes.
- 509. El Comité observa el hincapié que hace el Gobierno en el hecho de
que el sistema noruego de negociación colectiva reconozca el derecho de los
interlocutores sociales a la acción colectiva. Por consiguiente, el Comité acoge con
beneplácito los esfuerzos emprendidos por iniciativa de la Ministra de Trabajo e
Inclusión Social con objeto de establecer un grupo de trabajo tripartito para estudiar
la posibilidad de reducir el recurso al arbitraje obligatorio. El Comité observa que se
incluyó a los interlocutores sociales en su composición y que el grupo de trabajo
tripartito examinó casos anteriores sobre arbitraje obligatorio en Noruega. No obstante,
el Comité observa que el grupo de trabajo tripartito determinó que la posibilidad de que
el Gobierno interviniera en el establecimiento de unos servicios mínimos no era deseable
y expresó sus dudas acerca de la posibilidad de instituir un órgano independiente que se
ocupara de esta cuestión. En general, el grupo de trabajo tripartito se mostró
satisfecho con el funcionamiento del sistema de negociación colectiva vigente y no
recomendó que se sometiera a ninguna modificación. No obstante, según entiende el
Comité, el grupo de trabajo tripartito consideró que, si bien en general el sistema
funcionaba de manera satisfactoria, había margen de mejora y solicitó más estudios e
información sobre los diferentes sistemas de negociación, mecanismos de solución de
conflictos y modalidades de acción colectiva en los países nórdicos. El Comité observa
que el Gobierno indicó que, el 3 de septiembre de 2024, alentó a los interlocutores
sociales a que formularan sus observaciones respecto de esos estudios. El Comité observa
además que el Gobierno manifestó su firme voluntad de proseguir el diálogo con los
interlocutores sociales y de retomar el debate sobre los servicios mínimos una vez que
se dispusiera de los resultados de los estudios.
- 510. En vista de lo anteriormente expuesto, el Comité lamenta que la
cuestión del recurso al arbitraje obligatorio por el Gobierno para poner fin a una
huelga legítima e imponer las condiciones de un convenio colectivo ha surgido en el país
en varias ocasiones, como atestiguan quejas anteriores. El Comité urge al Gobierno a que
siga consultando con los interlocutores sociales sobre los medios adecuados para
resolver las huelgas, incluida la reducción del recurso al arbitraje obligatorio. El
Comité confía en que la investigación iniciada por el Gobierno concluya rápidamente y
sirva de base para las consultas con los interlocutores sociales, de manera que
contribuya a la resolución efectiva de este problema de larga data.
Recomendaciones del Comité
Recomendaciones del Comité- 511. En vista de las conclusiones que anteceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
- a) el
Comité lamenta que la cuestión del recurso al arbitraje obligatorio por el Gobierno
para poner fin a una huelga legítima e imponer las condiciones de un convenio
colectivo ha surgido en el país en varias ocasiones, como atestiguan quejas
anteriores. El Comité urge al Gobierno a que siga consultando con los interlocutores
sociales sobre los medios adecuados para resolver las huelgas, incluida la reducción
del recurso al arbitraje obligatorio. El Comité confía en que la investigación
iniciada por el Gobierno concluya rápidamente y sirva de base para las consultas con
los interlocutores sociales, de manera que contribuya a la resolución efectiva de
este problema de larga data;
- b) el Comité considera que este caso queda
cerrado y no requiere un examen más detenido.
