Observación (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - España (Ratificación : 1988)

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las detalladas informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria para el período de 1996-1998, en particular en lo que respecta a la revalorización de las pensiones atribuidas a las víctimas de una lesión profesional en caso de incapacidad permanente o a sus sobrevivientes en caso de muerte (artículo 36, en relación con el artículo 65, párrafo 10). Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de fecha 27 de febrero de 1999, enviados por la Unión General de Trabajadores (UGT), relativos a la aplicación en España de ciertos convenios, incluyendo el Convenio núm. 102 que fueron transmitidos al Gobierno el 17 de marzo de 1999.

1. Parte II (Asistencia médica) del Convenio. La UGT alega que existe un permanente riesgo de privatización del sistema de salud a través de diferentes procesos de gestión o exclusión de medicamentos de la financiación pública que, además, producen habitualmente una «selección adversa de riesgos» al desviar al sector público los tratamientos más costosos y al sector privado los más rentables. En 1998 ha tenido lugar la última retirada de la financiación pública de una larga lista de medicamentos por valor de 35.000 millones de pesetas. La UGT considera equivocada esta política de recortes presupuestarios de la sanidad. Muchos de los medicamentos suprimidos son habitualmente utilizados para enfermedades crónicas de la población de mayor edad, lo que supone una privación del derecho y conculca el artículo 10, párrafo 1, a), iii), del Convenio. En el plano geográfico, se ha producido un proceso de transferencias a las comunidades autónomas únicamente fundamentado en la financiación y no en el establecimiento de un modelo unitario y coordinado, lo que está ocasionando graves desigualdades entre los ciudadanos residentes en unas u otras autonomías. Por otra parte, en cuanto a la asistencia efectiva, aún existen en España listas de espera para la atención especializada que, en ocasiones, suponen en la práctica la negación del mismo derecho a la salud, dado que el tiempo de retraso agrava la enfermedad y puede resultar fatal para el enfermo. La Comisión solicita al Gobierno que formule sus comentarios al respecto.

2. Parte III (Prestaciones monetarias de enfermedad), artículo 18 (en relación con la parte XIII (Disposiciones comunes), artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 2). En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que indicara las medidas adoptadas para asegurar la observancia, por parte de los empleadores de la obligación de pagar la indemnización por enfermedad del cuarto al decimoquinto día de incapacidad, de conformidad con el artículo 131, 1), de la ley general de seguridad social (LGSS) y con el real decreto núm. 5/1992, de 21 de julio, y, en particular, de garantizar que no sustituyan a los médicos de las autoridades sanitarias normalmente competentes con sus propios médicos y que no suspendan el pago de las prestaciones de enfermedad sino en los casos autorizados por el artículo 69 del Convenio. Solicitaba igualmente que se adoptaran medidas para garantizar el pago de las prestaciones de enfermedad debidas por el empleador en caso de insolvencia o de atraso del empleador en el pago de dichas prestaciones.

En su respuesta, el Gobierno indica, remitiéndose a las nuevas medidas en relación con la gestión y el control de las situaciones de incapacidad temporal, concretadas en el real decreto núm. 575/1997, de 18 de abril, y de la orden ministerial de 19 de junio de 1997, que los facultativos para ejercer el control y seguimiento de la prestación económica siguen atribuidos al servicio público de salud. Por lo tanto, corresponde a este servicio y no a las empresas emitir los partes de baja, confirmación y alta que determinen el derecho a la prestación económica de incapacidad temporal. La empresa carece de competencias para declarar unilateralmente el fin de la situación de baja médica de sus trabajadores y deberá estar sujeta a alguna de las causas legales de suspensión o extinción de la prestación. En caso de incumplimiento de su obligación de abandonar la prestación incurrirá en responsabilidad, abriéndose la vía de la denuncia a la Inspección del Trabajo, y, en su caso a la reclamación administrativa y/o judicial de tal deuda. La entidad gestora asumirá el pago directo de la prestación cuando, durante el período de pago a cargo de la empresa, se extinguiera la relación laboral y no existiera, pues, empresa responsable.

Por su parte, la UGT confirma una vez más sus observaciones anteriores de 1995 y 1996 en las que indicaba que la reforma de 1992 plantea importantes problemas, no sólo relacionados con el descargo de su responsabilidad por parte del Estado, que no asume directamente, durante los días cuarto al decimoquinto de la baja, las garantías previstas por el Convenio, sino también lleva aparejadas conductas y prácticas que atentan contra la dignidad del trabajador y, en algunos casos, suponen una negación de la prestación a través de las presiones empresariales. El empresario somete al trabajador, en opinión de la UGT, a una vigilancia desmesurada amparándose en el artículo 20.4 del Estatuto de los Trabajadores que le faculta para tal comprobación y le autoriza a suspender el pago de las prestaciones por enfermedad a su cargo si el trabajador se niega a realizar el reconocimiento. En este proceso, el Estado pierde, en la práctica, el control de la garantía exigida por el Convenio núm. 102.

La Comisión toma nota de las medidas relacionadas con la gestión y la supervisión de la incapacidad temporal mencionadas por el Gobierno así como de la afirmación por parte de la UGT respecto a que los problemas en esta área continúan, declaración que parece ser apoyada por las detalladas estadísticas proporcionadas por el Gobierno sobre las inspecciones que se han hecho, las infracciones registradas y los castigos impuestos por la Inspección General del Trabajo y la Seguridad Social en 1996-1997 en el área de la seguridad social, y más específicamente respecto a la colaboración obligatoria y voluntaria de las empresas en la gestión de las prestaciones por incapacidad temporal. De hecho, mientras el número de inspecciones llevadas a cabo en 1997 (4.579) descendió respecto a 1996 (4.877), el número de casos de infracciones registradas aumentó de forma considerable de 1.167 en 1996 a 1.526 en 1997. Las medidas para combatir las infracciones incluyen la adopción del real decreto núm. 575/1997, de 18 de abril, y de la orden ministerial de 19 de junio de 1997 que responden a la finalidad «de dotar de una mayor eficacia y transparencia a la gestión de la incapacidad temporal, evitando los riesgos de abusos y fraudes, pero respetando, al mismo tiempo, los derechos de quien efectivamente esté en la situación de incapacidad prevista en la ley». En este sentido, la Comisión observa que ambos textos establecen disposiciones más precisas sobre las declaraciones médicas de baja y alta a efectos de la prestación económica por incapacidad temporal y las obligaciones consecuentes de los servicios públicos de salud y de las empresas. Sin embargo, en lo que respecta al seguimiento y control de la prestación y de las situaciones de incapacidad temporal, según el artículo 4 del real decreto núm. 575/1997, las entidades gestoras de la seguridad social están habilitadas para realizar «actividades que tengan por objeto comprobar el mantenimiento de los hechos y de la situación que originaron el derecho al subsidio, a partir del momento en que corresponda a aquellas asumir la gestión del gasto de la prestación económica por incapacidad temporal». En términos legales, esto puede significar que las entidades gestoras normalmente no ejercen el control y seguimiento de esa prestación económica durante los días del cuarto al decimoquinto de la baja cuando la gestión de su gasto está a cargo de las empresas, lo que puede conllevar conductas y prácticas empresariales como las que pone en evidencia la UGT, las cuales pueden suponer la negación de la prestación al trabajador. Según el Gobierno, en tales situaciones, el trabajador tiene abierta la vía de la denuncia a la Inspección del Trabajo y, en su caso, de la reclamación administrativa o judicial de tal deuda. La entidad gestora asumirá el pago directo de la prestación cuando durante el período de pago a cargo de la empresa, se extinguiera la relación laboral y no existiera, pues, empresa responsable.

La Comisión considera que, por norma, un trabajador no debería estar obligado a recurrir a la Inspección del Trabajo o a los tribunales para recibir las prestaciones de enfermedad que le corresponden, y que, en caso de incumplimiento por parte de los empleadores de sus obligaciones, corresponde al Estado adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el servicio en la práctica de esas prestaciones, de conformidad con el artículo 71, párrafo 3, y el artículo 72, párrafo 2, del Convenio. En este sentido, la Comisión toma nota de la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1998 según la cual «el hecho de que la ley imponga al empresario el pago directo de la incapacidad temporal en el período considerado, no presupone, a falta de norma expresa, que esta obligación de pago implique, como efecto reflejo, la privación al beneficiario de prestación del sistema de cobertura y garantía establecido, en los casos de impago, para las prestaciones de la seguridad social ... [D]ebe permanecer y subsistir al sistema de obligaciones y garantías accesorias establecidas para la prestación litigiosa en el régimen público de la seguridad social para los supuestos de incumplimiento de la obligación prestacional por parte del empresario directamente obligado a su pago, y ello, sin perjuicio del derecho de la entidad gestora a reintegrarse posteriormente del empresario incumplidor en ejercicio de las facultades que le confiere tal cualidad de la entidad gestora de la seguridad social». Por lo tanto, la Comisión ruega al Gobierno que en su próxima memoria proporcione informaciones respecto al mencionado «sistema de obligaciones y garantías accesorias». Espera también que el Gobierno continuará proporcionando las decisiones judiciales adoptadas en la materia, así como informaciones detalladas sobre los controles efectuados por la inspección del trabajo y de la seguridad social, en particular sobre el número de inspecciones efectuadas, las infracciones comprobadas y las sanciones aplicadas.

3. Parte III (Prestaciones monetarias de enfermedad), artículo 18, y parte VI (Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y de enfermedad profesional), artículo 36, párrafo 1 (en relación con la parte XIII (Disposiciones comunes), artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 2). En lo que respecta más especialmente a la posibilidad ofrecida al empleador de asumir directamente y a su cargo las prestaciones económicas por incapacidad laboral transitoria derivada de enfermedad común, en el marco de la colaboración prevista en el artículo 77, párrafo 1, letra d), de la LGSS, la Comisión toma nota de que dicha colaboración se extiende igualmente a la incapacidad temporal derivada de accidente de trabajo y enfermedad profesional en el supuesto de la letra a). Agradece al Gobierno el haber proporcionado las informaciones estadísticas solicitadas en sus comentarios anteriores sobre los controles efectuados por la inspección del trabajo y la seguridad social en 1996-1997, con respecto a la colaboración obligatoria y voluntaria de las empresas en la administración de las prestaciones por incapacidad temporal, tal como lo señaló la Comisión en el punto 2 anterior. Estas estadísticas demuestran un incremento sustancial de las infracciones registradas por las empresas. Para combatir esta tendencia el Gobierno hace referencia a algunas medidas adoptadas. Por un lado, el real decreto núm. 706/1997, de 16 de mayo, somete al control financiero de la Intervención General de la Seguridad Social a las empresas colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social, sin perjuicio de las competencias atribuidas a la inspección de trabajo y seguridad social, control que tendrá por objeto el verificar en particular que la gestión de la acción protectora correlativa se presta con el alcance y con la cuantía previstas en las normas. Por otro lado, para garantizar el correcto funcionamiento del régimen de colaboración voluntaria de las empresas en la gestión de la Seguridad Social, el Gobierno ha adoptado la orden ministerial de 20 de abril de 1998 por la que se modifica la orden de 25 de noviembre de 1966 que regula la colaboración de las empresas en la gestión del Régimen General de la Seguridad Social, que tiene por objeto evitar prácticas que no se corresponden con la naturaleza de la institución, como es la consistente en ceder o transmitir la gestión de la prestación económica por incapacidad temporal a favor de entidades distintas a la empresa autorizada. Asimismo se introducen disposiciones dirigidas a dotar de mayor claridad las obligaciones asumidas, a garantizar la dispensa de las prestaciones públicas en supuestos de insuficiencia de recursos, así como a establecer instrumentos que permitan verificar la adecuada aplicación de los medios afectos a la modalidad de colaboración de que se trate.

La Comisión toma nota de estas medidas con interés. Asimismo toma nota de que incluye a un gran número de trabajadores en las empresas colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social. Según las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, el día 22 de abril de 1998, el colectivo de trabajadores integrados en la modalidad de colaboración prevista en el artículo 77, párrafo 1, d), de la LGSS era de 1.276.292, correspondiente a 16.868 códigos de cuenta de cotización asignados a las empresas afiliadas. Para poder evaluar la efectividad de estas medidas, la Comisión desearía que el Gobierno continúe proporcionando estadísticas detalladas sobre el número y los resultados de las inspecciones llevadas a cabo por la inspección de trabajo y seguridad social, así como por parte de la intervención general de la Seguridad Social. Asimismo, desearía que el Gobierno continúe proporcionando estadísticas detalladas sobre el número de trabajadores a los que esto concierne y las empresas que toman parte en otras formas de colaboración voluntaria dispuestas en conformidad con el artículo 77, 1), particularmente en su letra a). Por último, la Comisión agradecería que se le diese información sobre cualquier nueva medida tomada o contemplada por el Gobierno para mejorar el sistema de colaboración voluntaria de las empresas en el pago de las prestaciones por enfermedad y para asegurar el pago de prestaciones en caso de que no funcione bien.

4. Parte VI (Prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional), artículo 34, párrafo 2, c) y e). En sus anteriores comentarios la Comisión pidió al Gobierno que indique las disposiciones o regulaciones legislativas en conformidad con las cuales, el cuidado médico en casa, el material odontológico, así como los anteojos, se proporcionan de forma gratuita a las víctimas de accidentes del trabajo, de acuerdo con estas disposiciones del Convenio. En su respuesta el Gobierno se refiere al artículo 11 del decreto núm. 2766, de 1967, que dispone que en caso de accidentes del trabajo se debe proporcionar a los trabajadores una asistencia médica tan completa como sea posible que incluya: a) cuidados médicos y quirúrgicos para las lesiones y las enfermedades, medicamentos y, en general, todas las técnicas diagnósticas y terapéuticas consideradas necesarias por la profesión médica; b) el suministro todas las veces que sea necesario de prótesis y aparatos ortopédicos considerados necesarios, así como de vehículos para las personas discapacitadas; y c) cirugía plástica bajo ciertas condiciones. Con respecto especialmente a la asistencia de enfermería a domicilio, el Gobierno añade que el real decreto núm. 63, de 1995, incluye en el anexo I, entre los beneficios proporcionados directamente por el sistema nacional de sanidad y financiado por la seguridad social o por los fondos públicos, la asistencia médica del paciente en su domicilio. Asimismo, la asistencia a domicilio se proporciona a los pacientes que están inmovilizados o a los que están en fase terminal, así como cuidados primarios de emergencia en el domicilio del paciente. A este respecto, la Comisión toma nota de que el punto 2, 4), del anexo I del real decreto núm. 63, de 1995, declara que la asistencia primaria en caso de emergencia se dispensa de forma continua en todas las horas del día y de la noche e incluye cuidados médicos y de enfermería para los pacientes externos, así como el cuidado a domicilio del paciente en los casos en que sea necesario. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria confirme que las victimas de accidentes del trabajo tienen derecho a cuidados de enfermería a domicilio gratuitos cuando sea necesario durante el período en el que estén inmovilizados.

Además, la Comisión también toma nota de las disposiciones a las cuales el Gobierno se refiere en su memoria, y especialmente del artículo 108 del real decreto núm. 2065/1974, del anexo I del real decreto núm. 63/1995 y de la orden ministerial de 18 de enero de 1996, que se refiere a la posibilidad de proporcionar asistencia financiera por «aparatos dentales o prótesis especiales», y pagar la diferencia entre el coste del artículo y la cuota que paga el usuario, de acuerdo con las tarifas prescritas. No obstante, toma nota de la declaración del Gobierno de que los aparatos de prótesis dental, con algunas excepciones para el paladar, así como los anteojos, que están cubiertos por el artículo 36, párrafo 2, e), del Convenio no están incluidos en la lista de beneficios proporcionados por el sistema de salud. A este respecto toma nota de que el anexo V de la orden ministerial de 18 de enero de 1996, que define los aparatos dentales y prótesis especiales, sólo hace referencia a este respecto a las prótesis para el paladar. En estas condiciones, la Comisión agradecería al Gobierno que indicase en su próxima memoria las medidas que se han tomado o que está previsto tomar para dar pleno efecto a esta disposición del Convenio en la legislación y la práctica nacionales con respecto a la disposición que dice que las víctimas de accidentes del trabajo tendrán aparatos dentales y anteojos gratuitos.

5. La Comisión ha tomado nota de la comunicación de fecha 29 de febrero de 2000, comunicada por la Confederación Democrática del Trabajo de Marruecos sobre la aplicación por España de ciertos convenios incluido el Convenio núm. 102, así como de los comentarios que el Gobierno ha estimado oportuno formular sobre estas cuestiones.