Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Noruega (Ratificación : 1990)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno debida para el 1.º de septiembre de 2008, que, sin embargo, sólo recibió la OIT el 15 de diciembre de 2008, después de la última reunión de la Comisión. La Comisión recuerda la comunicación recibida del Parlamento Noruego Sami, de fecha 28 de agosto de 2008, y toma nota de la comunicación adicional del mismo órgano, de fecha 29 de abril de 2009. La Comisión también toma nota de la respuesta del Gobierno fechada el 20 de octubre de 2009, a los comentarios del Parlamento Noruego Sami, de 29 de abril de 2009. La Comisión recuerda que el Parlamento Noruego Sami, según los deseos expresados por el Gobierno al proceder a la ratificación, desempeña un papel directo en el diálogo asociado con el control de la aplicación del Convenio.

La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno aporta una actualización de la aplicación de diversas partes del Convenio, al tiempo que los comentarios del Parlamento Noruego Sami se centran en algunos aspectos específicos. La Comisión destacará alguna evolución positiva y también abordará algunas cuestiones específicas en relación con las cuales se han presentado dificultades.

Seguimiento de los comentarios anteriores de la Comisión. En su observación de 2003, la Comisión había examinado la información comunicada por el Gobierno y el Parlamento Sami en torno a la preparación y a la sumisión al Parlamento (Storting) del proyecto de legislación para regular las relaciones jurídicas y la administración de las tierras, así como los recursos naturales en el condado de Finnmark (proyecto de «Ley Finnmark»). En esa ocasión, la Comisión instaba al Gobierno y al Parlamento Sami a que renovara las discusiones en torno a la disposición de los derechos sobre las tierras de Finnmark, en el espíritu de diálogo y de consulta plasmado en los artículos 6 y 7 del Convenio. La Comisión toma nota con satisfacción de que, tras los comentarios de la Comisión, la Comisión Permanente de Justicia del Storting había celebrado consultas formales con el Parlamento Sami, y el Consejo del Condado de Finnmark, para discutir el proyecto de legislación en consideración y había recibido varias rondas de comentarios por escrito de esos órganos. El proyecto final de legislación preparado por la Comisión Permanente de Justicia había sido respaldado por unanimidad por el Parlamento Sami y por una gran mayoría del Consejo del Condado de Finnmark, y adoptado por el Storting en junio de 2005 como ley sobre relaciones jurídicas y administración de las tierras y los recursos naturales en el condado de Finnmark (la «Ley Finnmark»).

La Comisión toma nota de que, con la entrada en vigor de la Ley Finnmark, la titularidad estatal de un 95 por ciento de las tierras de Finnmark, se había trasladado a un órgano recientemente creado, la Comunidad de Finnmark, que es administrada por un consejo compuesto de seis miembros (tres miembros elegidos por el Consejo del Condado de Finnmark y tres, por el Parlamento Sami). El artículo 5 de la ley reconoce que, a través de un uso prolongado de las tierras y de las zonas hídricas, el Sami había adquirido colectiva e individualmente derechos a las tierras de Finnmark, y aclara que la ley no interfiere en los derechos colectivos e individuales adquiridos por los Sami y otras personas. A efectos de establecer el alcance y el contenido de los derechos de los que son titulares los Sami y otras personas que viven en Finnmark «en base a la prescripción o la utilización inmemorial o en base a cualquier otro fundamento», la ley establece un proceso para la investigación y el reconocimiento de los derechos a las tierras vigentes y, en este sentido, prevé el establecimiento de una comisión («Comisión Finnmark») y de un tribunal especial (el «Tribunal de las tierras no cultivadas de Finnmark»). La Comisión toma nota de que la Comisión Finnmark se había nombrado por real decreto de 14 de marzo de 2008, al tiempo que el Tribunal de las tierras no cultivadas de Finnmark no se había aún establecido en el momento de la presentación de la memoria.

La Comisión toma nota de que, en virtud el artículo 29 de la Ley Finnmark, la Comisión «investigará los derechos de uso y propiedad de las tierras» que había asumido la Comunidad de Finnmark «en base al derecho nacional actual». A ese respecto, la Comisión nota que el artículo 3 aclare que «la ley se aplicará dentro de los límites establecidos en el Convenio núm. 169 de la OIT» y que se aplicará «en cumplimiento de las disposiciones del derecho internacional relativo a los pueblos indígenas y a las minorías». La Comisión confía en que se asegurará que el proceso de investigación y de reconocimiento de los derechos de uso y propiedad establecidos en la Ley Finnmark sea conforme al artículo 14, párrafo 1), así como al artículo 8 del Convenio que requiere que deberán tomarse debidamente en consideración las costumbres y el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas concernidos a la hora de la aplicación de las leyes y las reglamentaciones nacionales. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre la nueva evolución y los nuevos progresos realizados respecto del estudio y el reconocimiento de los derechos vigentes en el condado de Finnmark, incluida la información acerca de la Comisión Finnmark y del Tribunal de las tierras no cultivadas de Finnmark.

La Comisión toma nota asimismo de que la Ley Finnmark dispone que el Parlamento Sami puede emitir directrices para la evaluación del efecto que los cambios en el uso de las tierras no cultivadas tienen sobre la cultura Sami, en la cría de renos, en el uso de las zonas no cultivadas, en las actividades comerciales y en la vida social (artículo 4). Las directrices habrán de ser aprobadas por el Ministerio competente. La ley requiere que el Estado, el condado y las autoridades municipales evalúen la significación de tales cambios en el uso de las tierras no cultivadas, teniéndose en cuenta las directrices del Parlamento Sami. La Comisión agradecería recibir información sobre la aplicación de la Ley Finnmark en lo que respecta a la gestión del uso de las tierras no cultivadas en el condado de Finnmark y sobre de qué manera se habían tenido en cuenta en este proceso los derechos y los intereses de los Sami.

Artículo 6. Consultas. Tanto la memoria del Gobierno como los comentarios del Parlamento Sami destacan que, tras la experiencia de establecer la Ley Finnmark, se hizo evidente la necesidad de un marco de consultas convenido. La Comisión toma nota con interés de que el acuerdo entre el Gobierno y el Parlamento Sami en torno a ese marco, se había alcanzado con la instauración de los «procedimientos de consulta entre las autoridades estatales y el Parlamento Sami, de 11 de mayo de 2005» (PCSSP). Los PCSSP reconocen el derecho de los Sami a ser consultados en asuntos que los afectan directamente, exponen el objetivo y el alcance de los procedimientos de consulta en términos de la temática y de la zona geográfica, así como los principios generales y las modalidades sobre las consultas. La Comisión toma nota de que los PCSSP constituyen un acuerdo marco, que significa que las autoridades estatales y el Parlamento Sami pueden concluir acuerdos de consulta especiales acerca de asuntos específicos, según la necesidad.

En lo que atañe a la aplicación de los PCSSP, la Comisión toma nota de que el Gobierno y el Parlamento Sami, en algunos casos, expresan opiniones discrepantes en torno a si se había o no respetado el procedimiento convenido de consultas. Estas diferencias parecen vincularse principalmente con el asunto de si se había dado inicio a las consultas con suficiente anticipación, con las dudas en cuanto a si se había comenzado o concluido verdaderamente el proceso de consultas en un tema específico y si las autoridades estatales habían efectuado algunos anuncios durante un proceso de consulta equivalente a una falta de buena fe. Por ejemplo, el Parlamento Sami considera que el Gobierno había anunciado prematuramente su posición en cuanto al tratamiento de los derechos de los Sami en la nueva Ley de Minería, de marzo de 2008, antes de que se hubiesen concluido las consultas. La Comisión acoge con agrado los PCSSP como un paso significativo hacia la garantía de que tengan lugar consultas, de conformidad con el Convenio, respecto de todos los asuntos que afectan directamente a los Sami, y agradecería recibir una información continua sobre su aplicación y sobre todo acuerdo especial relativo a asuntos específicos. Al acoger con agrado el número aparentemente creciente de procesos de consulta, la Comisión impulsa al Gobierno y al Parlamento Sami a que consideren modalidades y medios de abordar y resolver desacuerdos en torno a la aplicación de los PCSSP, en particular respecto de las mencionadas diferencias, de manera oportuna. Al tomar nota de que, con arreglo a los PCSSP, las autoridades estatales han de informar al Parlamento Sami «lo antes posible» acerca del «inicio de los asuntos pertinentes que afectan directamente al Sami», y al resaltar que debería darse inicio a las consultas lo antes posible, para garantizar a los pueblos indígenas una verdadera oportunidad de ejercer una influencia en el proceso y en el resultado final, la Comisión espera que el Gobierno adopte las medidas necesarias para garantizar que se apliquen plena y sistemáticamente esos requisitos.

Artículos 14 y 15. Derechos sobre las tierras en las zonas tradicionales Sami en el sur del condado de Finnmark. La Comisión toma nota de que, el 1.º de junio de 2001, se había vuelto a nombrar la Comisión de Derechos del Sami, para que informara sobre los asuntos relativos al derecho, a la disposición y al uso de las tierras y del agua de los Sami en zonas tradicionales Sami que no son aquellas comprendidas en la Ley Finnmark. El Gobierno indica que el principal informe de la Comisión de Derechos de los Sami se había presentado en diciembre de 2006 y que había circulado ampliamente de cara a recabar comentarios que iban a recibirse el 15 de febrero de 2009. La Comisión toma nota de que el Parlamento Sami expresa su preocupación de que el proceso de identificación de los derechos lleve mucho tiempo y de que las intervenciones de las autoridades gubernamentales en zonas en las que no se habían identificado los derechos, constituían «un problema constantemente recurrente». La Comisión acoge con beneplácito los esfuerzos en curso respecto de los derechos sobre las tierras Sami en sus zonas tradicionales al sur del condado de Finnmark. La Comisión confía en que, en este proceso, se tengan debidamente en cuenta los artículos 14 y 15 y que tengan lugar las consultas y la participación, de conformidad con los artículos 6 y 7. Al tiempo que reconoce que la identificación de derechos en virtud del artículo 14, es un proceso que puede requerir un tiempo considerable, la Comisión también estima que deberían adoptarse medidas de transición en el curso del proceso, cuando fuere necesario, a efectos de proteger los derechos sobre las tierras de los pueblos indígenas concernidos, a la espera del resultado del proceso.

La Ley de Minería. La Comisión toma nota de que la Ley de Minería se había enmendado en 2005, juntamente con la promulgación de la Ley Finnmark. Las enmiendas disponían, entre otras cosas, que se diera un «énfasis importante» a la debida consideración de los intereses de los Sami en Finnmark, cuando se consideraran las solicitudes de prospecciones autorizadas y se oyeran a los órganos que representan los intereses de los Sami respecto de tales solicitudes. Las enmiendas también disponen que, en el caso de las minas de las tierras que son propiedad de la Comunidad de Finnmark, el Rey puede determinar un arancel más elevado a favor del terrateniente. La Comisión toma nota asimismo de que se había promulgado, el 19 de junio de 2009, una nueva Ley de Minería, que había entrado en vigor el 1.º de enero de 2010. La nueva Ley de Minería mantiene las disposiciones relativas a los intereses de los Sami en Finnmark, pero no aborda estos asuntos en otras zonas tradicionales Sami. El Parlamento Sami describe el proceso de consultas que había comenzado en 2007 en torno a la nueva Ley de Minería como difícil y carente de un verdadero diálogo y de buena fe de parte del Gobierno. El Gobierno declara que se habían realizado consultas con arreglo a los PCSSP; sin embargo, no se había podido alcanzar ningún acuerdo, por lo cual se habían concluido las consultas. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el seguimiento del informe de 2006 de la Comisión de Derechos de los Sami sentará las bases para las enmiendas legales relativas a los derechos de los Sami fuera de Finnmark, incluidas las posibles enmiendas a la Ley de Minería.

La Comisión toma nota de que la participación en los beneficios era un asunto en el que discrepaban el Gobierno y el Parlamento Sami. El Gobierno consideró que un mecanismo de participación en los beneficios como el previsto en virtud de la Ley Finnmark, donde los fondos que proceden de un arancel más elevado en favor del terrateniente, son recibidos y gestionados por la Comunidad de Finnmark, en calidad de propietario, era «idóneo para dar cumplimiento a las obligaciones en virtud del artículo 15, párrafo 2), del Convenio». El Parlamento Sami consideraba que la participación en los beneficios no debería limitarse al terrateniente; en otras palabras, los pueblos indígenas que no son propietarios de las tierras concernidas, pero que tradicionalmente las han utilizado, también deberían participar en los beneficios de la exploración y de la explotación de los recursos pertenecientes a las tierras.

La Comisión recuerda que el artículo 15, párrafo 2), segunda frase, está redactada en el modo siguiente: «los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades». Como se afirmara en la primera frase del artículo 15, párrafo 2), esto se aplica en «caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras». El término «tierras», del artículo 15, párrafo 2), ha de entenderse según la definición del artículo 13, párrafo 2) como incluyendo «el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera». En base a esto, la Comisión confirma que el Convenio no limita la participación en los beneficios y el otorgamiento de una indemnización en virtud del artículo 15, párrafo 2), a los pueblos indígenas que son propietarios de las tierras con arreglo a la legislación nacional. Sin embargo, la Comisión considera que no existe un modelo único de participación en los beneficios como prevé el artículo 15, párrafo 2), y que los sistemas idóneos tienen que establecerse en cada caso en particular, teniéndose en cuenta la circunstancia de la especial situación de los pueblos indígenas interesados.

En el presente caso, la Comisión toma nota de que se había alcanzado un acuerdo entre el Parlamento Sami y el Estado en el 95 por ciento de las tierras que eran antes propiedad del Estado y que ha de poseer la Comunidad de Finnmark en la gestión en la que participan en un plano de igualdad los representantes Sami con otros representantes. La Comisión también toma nota de que la Comunidad de Finnmark recibe fondos procedentes del arancel pagado al terrateniente y es competente para decidir de qué manera se utilizan esos fondos. En base a la información que tiene ante sí, la Comisión no se encuentra en condiciones de evaluar de qué manera ha venido funcionando este mecanismo en la práctica, con miras a permitir que los Sami participen en los beneficios de las actividades mineras de Finnmark. La Comisión agradecería al Gobierno que comunique información al respecto. En cualquier caso, la Comisión recomienda que el funcionamiento de los mecanismos dirigidos a garantizar que los Sami, en calidad de pueblo indígena concernido, participen en los beneficios de las actividades mineras, como prevé el artículo 15, párrafo 2), sea revisado de vez en cuando, conjuntamente por las autoridades estatales y los órganos que representan los intereses del Sami. De manera más general, la Comisión considera de importancia que se enmiende, lo antes posible, la legislación minera nacional, para garantizar la efectiva aplicación de los artículos 14 y 15 en las zonas tradicionales Sami del sur del condado de Finnmark, e insta al Gobierno y al Parlamento Sami a que renueve las discusiones sobre este asunto. Hace un llamamiento al Gobierno para que garantice que, hasta que se promulgue tal legislación, se salvaguarden los derechos de los Sami en las zonas interesadas, a través de otros medios idóneos.