Caso individual (CAS) - Discusión: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) - Italia (Ratificación : 1971)

El Gobierno ha comunicado las informaciones siguientes:

El envío de la memoria, aunque tardío, denota el esfuerzo del Gobierno para conducir una política activa para el fomento del empleo, y en particular en las zonas menos industrializadas del país. El Gobierno desea presentar informaciones complementarias sobre las líneas de la política económica y social. Esta política ha sido puesta en marcha con el concurso de los actores sociales y es conforme a la adoptada por los países industrializados de Occidente y en particular de la Comunidad Europea. El Gobierno está convencido de haber respondido satisfactoriamente a las observaciones de la Comisión de Expertos que, por otra parte, reconoce los esfuerzos constantes desplegados. El Gobierno es consciente de la necesidad de desplegar esfuerzos adicionales para superar un desequilibrio histórico entre las diversas regiones del país. El Convenio núm. 122 tiene un carácter promocional y exige la aplicación de políticas articuladas multidireccionales, al igual que la verificación de la eficacia de las medidas adoptadas. La evaluación de dicha eficacia podría no obstante resultar de mayor utilidad no limitándose a un solo país, sino efectuándose en el curso de debates comunes sobre condiciones de índole general. Ello permitiría un enfoque homogéneo de los problemas existentes en los países occidentales, en particular, debido al retorno de signos preocupantes en el contexto socioeconómico internacional. En virtud de lo anterior, el objetivo del pleno empleo sólo puede alcanzarse adoptando políticas activas, susceptibles de influir sobre las causas estructurales del desempleo y de controlar los efectos de la medidas de reajuste.

Podría resultar útil e interesante a este respecto, a fin de profundizar acerca del estado de la aplicación del Convenio núm. 122, dedicar, en un futuro próximo, una discusión general en la Comisión de Aplicación de Normas, poniendo en evidencia de preferencia los problemas que se presentan por regiones homogéneas.

Por otra parte, la propia Comisión de Expertos ha señalado la necesidad de proseguir las medidas adoptadas y de completarlas. Es exactamente en esta dirección que las autoridades competentes italianas están comprometidas, dado que los problemas del desempleo persisten de modo preocupante a causa de los desequilibrios regionales de orden estructural. A pesar de ello se han obtenido resultados positivos. En efecto, no sólo las políticas adoptadas hasta ahora han evitado en los últimos años la agravación del fenómeno del desempleo, sino que se puede observar el inicio de la inversión de las tendencias. Desde 1988 - fecha de presentación de la antepenúltima memoria - la tasa de desempleo disminuyó un punto y se estabilizó por abajo del 11 por ciento. Por ende, en general, un crecimiento en el empleo fue sustancial en 1990. Contrariamente a esta tendencia global que presenta elementos alentadores, subsisten serias preocupaciones para los sectores específicos de la fuerza de trabajo y para algunas zonas territoriales. Las informaciones sectoriales muestran que en el sur de Italia no se ha logrado reducir el desempleo por debajo de un cierto límite, a pesar de las medidas adoptadas, desde 1984, para favorecer la ocupación sobre todo en esta parte del país.

Se han adoptado medidas ulteriores - además de las mencionadas en la memoria - recientemente (medidas para promover el retiro anticipado; medidas específicas de la caja de integración para los trabajadores GEPI y del sur; la refinanciación de fondos especiales para la reducción del desempleo tendiente a la integración de la política del empleo en el sur, por medio de la financiación de proyectos de inversión; la financiación de cooperativas en zonas particulares; la integración de asignaciones de desempleo).

Sin embargo, se tiene cada vez más la convicción de la necesidad de vincular las medidas tendientes a la reducción del desempleo y la valoración de los recursos humanos a medidas más generales sobre el dinamismo de los factores de producción. En efecto, existe el riesgo real de que la evolución actual tome direcciones equivocadas y acentúe las diferencias existentes, a causa del proceso de unificación europea que podría aumentar las distancias entre las regiones más desarrolladas y las menos avanzadas. Para afrontar eficazmente una situación semejante en el sur de Italia, los poderes públicos consideran útil superar el enfoque de las medidas urgentes y extraordinarias, que se han revelado insuficientes, para adoptar un enfoque de desarrollo integral acorde a la política activa de gestión del mercado de trabajo. Se ha concedido una importancia particular a las políticas públicas de apoyo a la pequeña y mediana empresa (actualmente las políticas gubernamentales se orientan hacía medidas dirigidas a las zonas de desarrollo más que a las empresas individuales) como a la adopción de proyectos con un contenido de alta tecnología que puedan producir efectos multiplicadores sobre el crecimiento. La creación de infraestructuras y de servicios es una condición previa para los logros mencionados, y en esta óptica se efectúan estudios exhaustivos. IRI, ENI y FIAT han puesto en marcha proyectos de gran envergadura sobre la base de acuerdos tripartitios. La FIAT decidió la construcción de una gran empresa en la Basilicata, una de las regiones del sur menos favorecidas. Además de las iniciativas específicas mencionadas, cabe subrayar la importancia del acuerdo celebrado el mes de marzo de 1991, entre el Gobierno italiano y las asociaciones de empleadores y de trabajadores para el desarrollo integral del sur. Dicho acuerdo ha sido promovido por el Comité Nacional de la Economía y del Trabajo - CNEL (organismo tripartito con funciones consultivas y promocionales). Este acuerdo tiende a evaluar la política global en el sur definiendo los roles respectivos de las tres partes interesadas, subrayando al mismo tiempo la importancia del aspecto ocupacional, al tiempo que fomenta las inversiones a fin de incrementar la tasa de empleo. Por su parte, el CNEL tiene la intención de instaurar un sistema de evaluación sobre los efectos de las políticas adoptadas a raíz del acuerdo mencionado. La conclusión de la negociación tripartita, que se encuentra en curso, sobre el costo del trabajo, podría tener importantes repercusiones sobre el desarrollo del empleo. Uno de los puntos centrales es la renegociación de los llamados costos inadecuados para las empresas a través de la fiscalización. El Gobierno ha recurrido a esta medida (tal como se puede comprobar en las memorias sobre las políticas del empleo en 1988-1991) para garantizar simultáneamente la competitividad de las empresas y un alto nivel de productividad de los trabajadores. Por otro lado, el instrumento de la fiscalidad es eficiente en la medida en que permite operar de manera selectiva en relación con los objetivos fijados de antemano, fomentando el empleo por categorías y regiones desfavorecidas (jóvenes, mujeres, sur).

Otro tipo de medidas importantes son las destinadas a apoyar el empleo de las mujeres. A este respecto, se imponen dos consideraciones preliminares: la primera reside en que la oportunidad de tomar medidas específicas se confirma por las estructuras del empleo y del desempleo en Italia. Actualmente la tasa de desempleo es de alrededor de 17 por ciento para las mujeres y de 7 por ciento para los hombres. Lo anterior tiende a reconocer el aspecto positivo de tal situación. En efecto, la importante tasa de desempleo femenino se debe a la presencia creciente de las mujeres en el mercado de trabajo. La segunda atañe al aumento paralelo de la oferta y la demanda. La tendencia es en sí positiva e implica la necesidad de medidas específicas para favorecer el empleo de las mujeres y la promoción de las condiciones de igualdad de oportunidades. El 10 de abril de 1991 fue adoptada una ley muy importante, que prevé acciones positivas tendientes a lograr la igualdad entre los hombres y las mujeres en el mundo del trabajo. Ya anteriormente se habían tomado medidas positivas por medio de negociaciones concretas; la ley tiene por objetivo generalizarlas, para eliminar todos los obstáculos para el logro de la igualdad efectiva en la formación, el acceso al mercado de trabajo, el desarrollo de la carrera en el trabajo, y la movilidad en el empleo. Esta ley prevé financiaciones específicas para la realización de acciones positivas así como la institución de un comité para la igualdad de las oportunidades. Se prevé también la eliminación de la carga de la prueba, en caso de recurso legal por la presunta existencia de acciones o comportamientos discriminatorios entre los sexos.

En lo que atañe a la promoción del empleo de los jóvenes, se han introducido numerosas medidas legislativas (desde 1984) y reglamentado importantes categorías de empleo, tales como el contrato de formación-trabajo y el empleo a tiempo parcial, y se ha alentado la creación de empresas para los jóvenes. A este respecto, cabe recalcar que las políticas públicas para la promoción del empleo han sido acompañadas siempre por medidas para la protección y para la reglamentación de los informes de trabajo. Lo anterior se aplica en particular al trabajo "atípico", que se protege especialmente en Italia y que da importantes garantías a los trabajadores.

Las medidas adoptadas por las autoridades competentes se han extendido igualmente para la ejecución de instrumentos públicos de intervención en el mercado de trabajo, tal como lo prevé la ley núm. 56/87 para la gestión activa del mercado de trabajo.

En conclusión, el Gobierno tiene la convicción de que las medidas políticas, económicas y sociales adoptadas son acordes con el Convenio de la OIT que nos ocupa.

Una representante gubernamental se refirió a las informaciones escritas comunicadas por su Gobierno. Tras haber indicado que la memoria sobre el Convenio no había podido ser comunicada sino en el mes de marzo de 1991, por razones de reorganización administrativa, garantizó que en el futuro su Gobierno respetaría su obligación de preparar las memorias en los plazos prescritos. La lentitud del crecimiento y la agravación del desempleo en los países industrializados, que han sido comprobadas por la Comisión de Expertos, afectan también a Italia, y más especialmente, al "Mezzogiorno", que se encuentra históricamente menos desarrollado que el resto del país. Con las medidas adoptadas en Italia se han obtenido algunos resultados positivos, por cuanto el desempleo se ha reducido en un punto respecto de 1988. Por otra parte, los poderes públicos realizan esfuerzos con miras a controlar mejor todas las formas de desempleo, especialmente el de los jóvenes trabajadores y el de las mujeres y favorecer su presencia en el mercado del trabajo. Otro signo positivo está representado por el aumento del número de trabajadores y por el abanico más grande de empleos a los que tienen acceso. La ley adoptada en abril de 1991, que prevé acciones positivas a favor de la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el mundo del trabajo, debería tener resultados importantes. Se han adoptado ya muchas medidas, aunque queda aún mucho por hacer. Las autoridades competentes continuarán realizando esfuerzos, en cooperación con los interlocutores sociales a favor de las regiones y de los sectores en los que el problema del desempleo es especialmente crítico, a través de políticas diversificadas y multidireccionales. Si bien existe aún un riesgo real de ver que se acentúan los desequilibrios entre determinadas categorías de trabajadores manuales y entre algunas regiones, han sido sentadas las bases en los planos político y legislativo para afrontar esta situación. Concluyendo, señaló que el conjunto de políticas adoptadas en materia de empleo, y especialmente el acuerdo concluido en marzo de 1991 entre el Gobierno y las asociaciones de empleadores y de trabajadores para el desarrollo global del sur, testimonian la voluntad de su país de considerar como esencial y prioritario el objetivo del pleno empleo en la jerarquía de los objetivos de la política económica.

El miembro trabajador de Italia declaró que el informe de la Comisión de Expertos demuestra claramente que el progreso económico no está seguido forzosamente de un crecimiento del empleo. Esta constatación vale especialmente para los países industrializados. Debe buscarse la causa en la rapidez del proceso de modernización y de reestructuración de la economía y en el desarrollo de nuevas tecnologías que utilizan menos la mano de obra. Las organizaciones sindicales se encuentran preocupadas por el nivel de desempleo de Italia, que es la consecuencia de este proceso, y aún más por la situación del "Mezzogiorno", en el que la evolución económica ha estado siempre retrasada con respecto al norte y al centro, a pesar de los esfuerzos realizados estos últimos años por el Gobierno; éste ha presentado proyectos de desarrollo y ha adoptado medidas para revitalizar el mercado del trabajo y estimular el empleo en esta región. En ese contexto, señaló que la aplicación de las medidas adoptadas no interviene siempre de manera coherente ni con la suficiente rapidez. Además, la internacionalización de la economía y el proceso de integración, en el ámbito de las Comunidades, por ejemplo, podrían conducir a una marginalización aún mayor de las regiones desfavorecidas, a menos que se introdujeran medidas correctivas de orden social para luchar contra la competencia internacional y para atenuar los efectos perversos de las leyes de la economía de mercado. En relación con el artículo 3 del Convenio, el orador señaló que los sindicatos de su país se encuentran, en general, satisfechos de los procedimientos de consulta existentes entre el Gobierno y los interlocutores sociales. A este respecto, se refirió a la acción concertada que se encuentra en el origen del Pacto para el desarrollo económico del "Mezzogiorno", concluido en marzo de 1991. Una delegación tripartita participará próximamente en una discusión importante, con miras a elaborar una plataforma común para una reforma profunda del sistema fiscal que recarga en la actualidad mucho más a los asalariados. Se tratará también de discutir la reestructuración de los salarios y un nuevo reparto de los costos sociales. En cuanto al artículo 2 del Convenio, la OIT debería preocuparse más por las consecuencias sociales de los proyectos de reestructuración, que imponen a menudo los organismos extranjeros. Estos proyectos implican con frecuencia consecuencias negativas para el empleo y el nivel de los trabajadores, sobre todo en los países en desarrollo.

Los miembros empleadores manifestaron estar preocupados por el hecho de que el Gobierno italiano no haya comunicado sus memorias en el tiempo requerido. Se trata de una práctica general y habitual del Gobierno, que no se limita al Convenio núm. 122 sino que se refiere a la mayor parte de los otros convenios de los que se deben memorias. Las informaciones comunicadas desde entonces por el Gobierno y por el representante gubernamental tratan de algunos problemas críticos relativos especialmente al "Mezzogiorno" y a algunas categorías de trabajadores. Se adoptaron muchas medidas sobre el empleo de los jóvenes, que es preocupante, y sobre el de las mujeres. El acuerdo concluido entre el Gobierno y los interlocutores sociales constituye también un elemento positivo. Sin embargo, nuevas medidas deben ser adoptadas, ya que en materia de política de empleo, la situación es dinámica. Por ello, el Convenio no prescribe medidas precisas, sino que fija los objetivos que conviene esforzarse en lograr a través de diferentes medios. El Convenio se dirige a promover el pleno empleo colectivo y libremente elegido. Las medidas a adoptarse variarán en función de los países y de sus características peculiares. La política del empleo no puede ser considerada de forma aislada, sino estrechamente vínculada con otros campos de las políticas económicas y sociales. A este respecto, no existen reglas precisas; el Convenio indica simplemente que la política que debe ser diseñada deberá tener en cuenta los informes existentes entre los objetivos del empleo y los otros objetivos económicos y sociales. Por ello, es muy difícil y delicado evaluar la política del empleo en el marco del Convenio y determinar en qué medida los gobiernos se aproximan a sus objetivos. No podría haber criterios abstractos. Siguiendo las situaciones nacionales, se debería solicitar a los gobiernos que pusieran el acento en la aplicación de su política sobre los problemas que afrontan algunas regiones o categorías de trabajadores. Como quiera que sea, es importante que se solicite a los gobiernos que tengan a bien comunicar las informaciones actualizadas en el terreno de la política del empleo.

Los miembros trabajadores suscribieron plenamente la declaración de los miembros empleadores en lo que respecta a la importancia de la comunicación de las memorias en los plazos prescritos, y en particular las que tratan del Convenio núm. 122. El Convenio presenta dos aspectos fundamentales: en primer lugar, requiere la formulación y la aplicación de una política activa dirigida a promover el pleno empleo. Exige, además, la consulta de los sectores interesados. Este aspecto reviste especial importancia, ya que muchas dificultades comprobadas se deben al hecho de que no existen las suficientes discusiones con los interlocutores sociales en lo que respecta a la política del empleo. A este respecto, se felicitaron de la declaración del miembro trabajador italiano, según la cual en su país el procedimiento de consultas es satisfactorio. Hay que esperar que se continúe el diálogo para permitir una solución a los problemas de empleo existentes en Italía. En cuantoa la reducción del desempleo mencionada por el representante gubernamental, señaló que la Comisión de Expertos también había manifestado su preocupación, no solamente en cuanto a la tasa global de desempleo, sino también en cuanto a los desequilibrios comprobados en algunas regiones del país en las que la tasa de desempleo es mucho más elevada que la media general.

El representante gubernamental declaró que su Gobierno ha tomado buena nota de las observaciones formuladas por los órganos de control y que comparte las preocupaciones expresadas en cuanto a la situación actual del empleo. Continuar en el clima de colaboración tripartita habitual realizando sus esfuerzos con miras a la formulación y a la aplicación de una política activa dirigida a la creación de empleos calificados.

La Comisión tomó nota de las informaciones orales y escritas detalladas que han sido comunicadas por el Gobierno. Lamentó que la memoria del Gobierno no haya sido enviada a tiempo para ser examinada por la Comisión de Expertos. La Comisión señaló con interés la colaboración tripartita establecida, especialmente en el marco del pacto social. Señaló que, sin embargo, la aplicación de la legislación y las medidas adoptadas en el marco de la política de empleo no habían permitido, a pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno, poner remedio a la situación del empleo, siempre preocupante, y especialmente a los desequilibrios entre algunas regiones, grupos de edad y sexo. La Comisión expresó la esperanza de que el Gobierno se encuentre en condiciones de comunicar a la Comisión de Expertos todas las informaciones necesarias sobre la aplicación efectiva del Convenio, y especialmente sobre las medidas adoptadas en aplicación del artículo 1.o del Convenio. Expresó el deseo, finalmente, de que el Gobierno responda, en los plazos prescritos, a la solicitud de informaciones de la Comisión de Expertos.