Caso individual (CAS) - Discusión: 1999, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Malasia (Ratificación : 1961)

Una representante gubernamental de Malasia abordó las preocupaciones de la Comisión relativas a la aplicación del Convenio núm. 98 por parte de Malasia, desglosándolas en tres aspectos. En primer lugar, el artículo 15 de la ley de relaciones profesionales de 1967 sobre los contratos colectivos para las empresas consideradas "pioneras". En segundo lugar, al artículo 13 de la misma ley en lo que respecta a las restricciones sobre ciertas cuestiones relativas a la negociación colectiva. En tercer lugar, al derecho de negociar colectivamente de los funcionarios públicos, en virtud del artículo 15 de la misma ley.

Por lo que respecta a la primera cuestión indicó que el Gobierno informó a la Comisión de que la derogación de dicha disposición está en curso. No obstante, como el procedimiento de derogación forma parte de una enmienda general de la ley de relaciones profesionales de 1967, la reforma de dicho artículo se ha retrasado por inadvertencia ya que se deben armonizar las enmiendas con otras disposiciones que se están incorporando. El Gobierno de Malasia es plenamente consciente de que la disposición pertinente ya no responde a su propósito inicial y ha adoptado las medidas adecuadas para derogarla en un futuro próximo. También se comprometió a enviar a la Oficina un ejemplar de la legislación enmendada una vez que fuese sancionada por el Parlamento.

En lo que respecta a la segunda cuestión, el Gobierno tomó nota de que las cuestiones relativas al empleo, la promoción y la terminación deberían ser consideradas como cuestiones cuya decisión incumbe a la dirección, como parte de sus prerrogativas para dirigir la empresa. El Gobierno también tomó nota de la opinión de la Comisión de que el traslado, el despido y la reincorporación no deberían quedar excluidos del ámbito de la negociación colectiva. A este respecto, el Gobierno reiteró su posición de que esas cuestiones no deberían determinarse previamente en un convenio colectivo. A su juicio, si se las determinase en los convenios colectivos, se afectarían las prerrogativas de la dirección de gestionar eficazmente sus actividades. Sin embargo, si bien esas cuestiones se excluyen de la negociación colectiva, esto no significa que se garanticen derechos irrestrictos a este respecto, como lo revelan numerosas decisiones pertinentes dictadas por los tribunales de Malasia. Pese a esta restricción, los temas relacionados con dichas cuestiones han sido objeto de frecuentes negociaciones, consultas y acuerdos celebrados entre los sindicatos y la dirección, toda vez que fue necesario, ya que la legislación laboral de Malasia no prohíbe tales negociaciones.

Por lo que respecta a la tercera cuestión, relativa a la exclusión de los servicios públicos de la negociación colectiva, el Gobierno reiteró que el Congreso de Sindicatos de Empleados del Sector Público y de la Administración del Estado (CUEPACS) y el Ministerio de Administraciones Públicas, se reunían periódicamente en diversos consejos mixtos. En sus discusiones deliberaban y negociaban remuneraciones, condiciones de trabajo y de empleo y la resolución de las anomalías que se deriven de las mismas. Mientras que las cuestiones básicas tales como salarios, pensiones, aumentos y subsidios generales se plantean a través del CUEPACS, órgano central de los sindicatos de la función pública, las cuestiones específicas de determinados servicios u organismos son tratadas por los sindicatos interesados con los organismos correspondientes, ya sea a través de los consejos mixtos departamentales o directamente por el Ministerio de Administraciones Públicas. En la actualidad, existen unos 300 sindicatos en el sector público que representan a los trabajadores de diversos servicios, categorías y organismos. Una vez que ha concluido la negociación, se distribuyen circulares a los organismos pertinentes con objeto de proceder a la aplicación de los acuerdos.

Habida cuenta de que el sector privado y el sector público tienen objetivos diferentes y de que el Gobierno es el empleador de más de 850.000 trabajadores, no es posible negociar colectivamente y celebrar convenios colectivos con cada uno de los sindicatos. El Gobierno tiene que garantizar la equidad y la uniformidad de los salarios y de las condiciones de trabajo y de empleo de todos sus empleados. Al mismo tiempo, al determinar las remuneraciones y otras prestaciones para sus propios empleados, el Gobierno ha de tener presente la situación económica y financiera y los servicios que deben proporcionarse a todos los ciudadanos. En Malasia los mecanismos de consulta y de negociación para los empleados públicos no se limitan a los que se aplican entre el CUEPACS y el Ministerio de Administraciones Públicas o entre los sindicatos interesados con los diversos organismos. Los sindicatos tienen acceso a la más alta autoridad, es decir, el Primer Ministro. Hasta la fecha, los mecanismos vigentes han ofrecido una vía adecuada para las discusiones y negociaciones relativas a los salarios y a las condiciones de trabajo y de empleo de los funcionarios públicos y han conseguido asegurar la protección y el fortalecimiento de los intereses y el bienestar de estos funcionarios. Por ejemplo, a principios de 1997, cinco sindicatos que representaban a empleados de cinco organismos gubernamentales presentaron al Gobierno propuestas y peticiones de ajustes salariales. Lamentablemente, debido al deterioro de la situación económica que comenzó a mediados de 1997, las discusiones sobre las propuestas se dejaron de lado temporalmente. Sin embargo, hace seis meses se reanudaron nuevamente las discusiones. Hace sólo unos días el Primer Ministro anunció que el Gobierno aprobaba, entre otras cosas, ajustes salariales para los cinco organismos mencionados, que favorecerán prácticamente a 11.000 trabajadores, en particular a aquellos que tienen remuneraciones más bajas. Previamente, se distribuyó una nueva circular por la que se establece que determinados grupos de empleados recibirán una asignación especial por función. El CUEPACS desempeñó un papel importante prestando asistencia a los cinco sindicatos durante esas negociaciones.

La política permanente del Gobierno de Malasia siempre ha sido la de garantizar que la equidad prevaleciera entre todos los ciudadanos, especialmente en los planos económico y social. La mejora de la calidad de vida de la población sólo puede lograrse mediante el desarrollo económico. Por consiguiente, es esencial que las leyes, las políticas y las prácticas ofrezcan un equilibrio entre la protección del trabajador y el desarrollo de la empresa, con el objeto de garantizar la estabilidad y la armonía y un clima propicio al desarrollo. Indicó que el delegado de los trabajadores de Malasia que representa al CUEPACS podrá ratificar lo afirmado por la representante gubernamental.

Los miembros empleadores afirmaron que el presente caso fue examinado anteriormente en la Comisión de la Conferencia en 1994. El caso se refiere a cuestiones relativas a la negociación colectiva, en particular en lo que respecta al artículo 4 del Convenio, que tiene un carácter más promocional. Al respecto, la Comisión ha planteado tres cuestiones en su informe. La primera atañe al artículo 15 de la ley de relaciones profesionales (IRA), que limita el campo de aplicación de los contratos colectivos para las denominadas "empresas pioneras". Los miembros empleadores indicaron que el representante gubernamental ya había prometido en 1994 que sería enmendada esta disposición de ley de relaciones profesionales. Sin embargo, el procedimiento legislativo ha experimentado algunos retrasos, como consecuencia de los cuales ese proyecto de ley sólo recientemente fue presentado al Parlamento para su examen. Por este motivo, los miembros empleadores consideraron que el Gobierno debería facilitar informaciones en relación con el contexto de ese proyecto en esta etapa del procedimiento legislativo. Otra de las cuestiones se refiere al artículo 13, 3) c) de la ley de relaciones profesionales sobre las prerrogativas de la dirección en materia de gestión interna, tales como promoción, traslados, empleo, terminación, despido y reincorporación. Los miembros empleadores recordaron que existe un acuerdo en lo que respecta al derecho del Estado, al determinar las cuestiones que no serán objeto de negociaciones colectivas, ya que en definitiva esas cuestiones afectan los derechos de gestión de dirección. En efecto, el Convenio no enumera las cuestiones que no están sujetas a la negociación colectiva. Si las disposiciones fuesen tan detalladas, ello estaría en contradicción con el carácter voluntario de la negociación colectiva. Los miembros empleadores estimaron que las disposiciones a este respecto sólo podrían aceptarse como una recomendación que no fuera jurídicamente vinculante a este respecto, mencionaron que el reconocimiento de prerrogativas de la dirección para la gestión interna conduciría a un reconocimiento de la posible limitación del derecho de huelga. Sin embargo, la Comisión de Expertos nunca consideró tales limitaciones. En relación con ciertas restricciones al derecho de negociar colectivamente a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado (artículo 52 de la ley de relaciones profesionales), los miembros empleadores se refirieron a lo indicado por la representante gubernamental, en el sentido de que existen comisiones que participaron en la discusión de las cuestiones relativas a las condiciones de trabajo, tales como la fijación de las remuneraciones. Para concluir, señaló que debería solicitarse al Gobierno que comunicara informaciones precisas sobre el número de negociaciones colectivas que tuvieron lugar, el número de comisiones, así como sobre el número de acuerdos concluidos a ese respecto. Esta detallada información debería proporcionarse por escrito al igual que la información relativa a la enmienda del artículo 15 de la ley de relaciones profesionales que se está examinando en la actualidad.

Los miembros trabajadores consideraron que éste es un caso grave. Pese a la misión realizada por la OIT en 1993 y a la discusión en la Comisión de este caso en 1994, la situación sigue inalterable. El Gobierno ha tenido cinco años para cumplir su compromiso de derogar la legislación que limita el ámbito de aplicación de los acuerdos colectivos para las empresas que disfrutan del "estatuto de precursor"; la Comisión sigue a la espera. Malasia tiene asimismo graves problemas con la aplicación del Convenio núm. 87. Si bien los miembros trabajadores reconocen que la Comisión no discute ahora el Convenio núm. 87, señalan, no obstante, a su atención la bien conocida interrelación entre los Convenios núms. 87 y 98. No viene al caso dar a los trabajadores el derecho de sindicación si no pueden negociar colectivamente, tampoco en darles el derecho a la negociación colectiva si no tienen derecho a organizarse. Con respecto a las tres cuestiones planteadas por la Comisión, los miembros trabajadores expresaron su decepción ante las declaraciones formuladas por el representate gubernamental. En 1994, el Gobierno había señalado que estaba tomando medidas para enmendar la sección 15 de la ley de relaciones laborales. Los miembros trabajadores pidieron al Gobierno que explique por qué razón quedó esta enmienda en punto muerto durante los pasados años. Se preguntó asimismo al representante gubernamental cuál es la situación de la enmienda propuesta, y que declare si el Gobierno tiene intención de tomar medidas para acelerar este proceso. Mostrando su desacuerdo con la declaración formulada por los miembros empleadores, de que cuestiones tales como la promoción, el empleo y la terminación de la relación de trabajo eran asuntos reservados exclusivamente a la decisión de la dirección, los miembros trabajadores recalcaron que la Comisión de Expertos había declarado de hecho que estas cuestiones "podrían finalmente" ser consideradas prerrogativas internas de la dirección. Los miembros trabajadores hicieron hincapié en que otras cuestiones, a saber, el traslado, el despido y la readmisión, no deberían ser excluidas del ámbito de aplicación de la negociación colectiva de acuerdo con la Comisión de Expertos. Los miembros trabajadores convinieron en que la legislación podría expresarse en términos más generales, pero señalaron que, si el Gobierno tiene intención de legislar específicamente sobre este punto, debería seguir las recomendaciones de la Comisión de Expertos. Por consiguiente, pidió al Gobierno que hiciese saber su intención a tal respecto. Los miembros trabajadores tomaron nota de la declaración formulada por el representante gubernamental de que, en la práctica, los empleadores malayos no tienen derechos absolutos en relación con la restricción de la negociación colectiva. Aunque esto es tranquilizador, no tiene que ver con la cuestión planteada por la Comisión de Expertos. Dicho en pocas palabras, la legislación nacional no está en conformidad con el Convenio y hay que enmendarla. En relación con los comentarios formulados por la Comisión sobre ciertas restricciones impuestas al derecho de negociación colectiva para los funcionarios públicos distintos de los que trabajan en la administración del Estado, los miembros trabajadores tomaron nota de la declaración presentada por el representante gubernamental, según la cual los consejos mixtos nacionales son una vía suficiente para la negociación colectiva. Si bien los miembros trabajadores admiten que no se ha recibido ninguna queja en relación con este proceso por parte sindical, resaltaron la distinción entre la ley y la práctica e instaron a que la ley esté de conformidad con el Convenio. Se pidió al representante gubernamental que responda a esta cuestión. Por último, los miembros trabajadores señalaron que el Gobierno no podía aducir los condicionamientos del desarrollo económico como excusa para no ajustar su legislación al Convenio, que es un Convenio fundamental de Derechos Humanos de la OIT sin claúsula de flexibilidad, e instó al Gobierno a que tome rápidas medidas a este respecto.

El miembro trabajador de Malasia abordó la cuestión de las restricciones al derecho de negociar colectivamente en la función pública de Malasia a la que se hace referencia en el párrafo 3 del informe de la Comisión de Expertos. Como el Gobierno ya lo ha indicado en su memoria presentada a la Comisión de Expertos, el Congreso de Sindicatos de Empleados del Sector Público y de la Administración del Estado (CUEPACS), los funcionarios de los consejos mixtos nacionales y del Ministerio de Administraciones Públicas se reúnen periódicamente para examinar las cuestiones que afectan a los empleados de la administración pública. A través de estas discusiones, los sindicatos del sector público contribuyen efectivamente a las deliberaciones sobre las remuneraciones, las condiciones de trabajo y de empleo y la resolución de las anomalías que se derivan de las mismas. El Gobierno ha subrayado y garantizado que los consejos mixtos nacionales ofrecen una vía suficiente para la discusión y la negociación de los salarios y de las condiciones de trabajo y empleo de los funcionarios públicos, y que el CUEPACS desempeña, en su calidad de centro nacional para los funcionarios públicos, un papel importante y de responsabilidad en la protección de sus intereses, incluida la negociación salarial. A este respecto, indicó que, si bien esperaba que en un futuro próximo se aplicara un sistema análogo al de la negociación colectiva, en la actualidad, y durante algunos años, seguirá aplicándose el sistema, aceptado por el CUEPACS, de llevar a cabo discusiones y negociaciones que se han expuesto previamente. En principio, el CUEPACS y el Gobierno de Malasia convinieron en que, debido a las mejoras de la situación económica, las escalas salariales se revisarían cada cinco años. La última revisión salarial para los funcionarios públicos de Malasia tuvo lugar el 1.o de enero de 1992 y fue aprobada por el Gobierno tras la celebración de reuniones y discusiones con el CUEPACS. A solicitud de este último, se efectuaron algunos ajustes en 1995. En unos meses comenzarán las negociaciones con la participación del CUEPACS para una nueva revisión de las escalas salariales, en cumplimiento de un acuerdo celebrado con el ministro de finanzas de Malasia el 18 de marzo de 1999. Se puede considerar que este sistema forma parte del concepto de negociación colectiva. El CUEPACS, que representa a unos 800.000 empleados públicos de Malasia, espera que se incorporen mejoras al sistema de negociación de los funcionarios. En principio, durante la reunión del consejo mixto nacional, celebrada el 24 de abril de 1999, el Gobierno aceptó que se estableciera un tribunal de arbitraje de funcionarios públicos con competencias en la organización de los servicios y en otras cuestiones planteadas en la función pública.

El miembro empleador de Malasia indicó que deseaba referirse a las denominadas prerrogativas de la dirección a las que se hace referencia en el párrafo 2 del informe de la Comisión de Expertos. Expresó su satisfacción al observar que la Comisión de Expertos hubiera aceptado que los empleadores gocen efectivamente de libertad para dirigir la empresa y que esta libertad suponga ciertos derechos de gestión. Subrayó que esta libertad de gestión ha tenido por consecuencia que se crearan empleos y puestos de trabajo. Para alentar y fortalecer ese aporte de los empleadores, éstos deben conservar ciertos derechos de gestión que han de quedar fuera del ámbito de la negociación colectiva. En el caso de Malasia, algunos de esos derechos se incorporaron en el artículo 13 de la ley de relaciones laborales (IRA). Tales derechos deberían conservarse, por lo que la organización a la que pertenece el orador (Federación de Empleadores de Malasia) no es partidaria de que el Gobierno realizara reforma alguna al respecto. La ley de relaciones profesionales había funcionado en forma satisfactoria durante más de 20 años y, habida cuenta del contexto tripartito que enmarcaba su aplicación, no es necesario modificarla. Indicó que, en todo caso, los derechos de gestión de la dirección no deberían ejercerse de manera arbitraria. En una importante decisión judicial del tribunal del trabajo se había limitado el ejercicio de esos derechos y toda queja en la materia debería presentarse a dicho tribunal. Además, y en la medida en que exista un descontento general con esos derechos y su ejercicio, cualquiera de las partes podrá plantear la cuestión ante el Consejo Asesor Nacional del Trabajo de Malasia, una entidad de carácter tripartito establecida para examinar cuestiones laborales.

El miembro trabajador de Pakistán señaló que el Gobierno no ha cumplido el compromiso contraído en 1994 de enmendar la sección 15 de la ley de relaciones laborales. Instó al Gobierno a que acelere este proceso y enmiende asimismo las secciones 13, 3) y 52 de la ley, de conformidad con las recomendaciones de la Comisión de Expertos. Tomó nota de los comentarios formulados por los miembros empleadores y por los trabajadores de Malasia, en los que exponen su deseo de mejorar el sistema actual en el país. El orador pidió al Gobierno que facilite la información pedida por la Comisión de Expertos sobre el modo en que se alienta y promueve la negociación colectiva en la práctica entre empleadores públicos y funcionarios públicos distintos de los que trabajan al servicio del Estado. Aunque tomando nota de la información del Gobierno de que la legislación malaya ha sido interpretada por los tribunales, puntualizó que los trabajadores a título individual no siempre eran capaces de defender jurídicamente sus quejas. Recordó al Gobierno que sigue bajo la obligación de poner su legislación nacional de conformidad con el Convenio, y expresó la firme esperanza de que así lo hará en un próximo futuro.

Otro representante gubernamental de Malasia agradeció a todos los oradores por sus comentarios. Recordó que siempre había sido política de su Gobierno revisar todas las leyes del trabajo para mantenerlas en concordancia con el desarrollo económico. Reiteró que no hubo retraso alguno para enmendar la sección 15, pero explicó que, desde 1994, se han enmendado otras disposiciones legales, y se pidió que todas estas enmiendas se presenten juntas, lo que naturalmente motivó otra demora. También señaló que el proceso de enmienda de la legislación implica la consulta con los interlocutores sociales. Explicó seguidamente que la situación económica a la baja de 1997 había modificado algunas prioridades, y ha sido necesario proteger los intereses de los trabajadores. Por último, aseguró a la Comisión que su Gobierno presentará las enmiendas legislativas necesarias tan pronto hayan sido adoptadas por el Gobierno.

El miembro trabajador de Grecia consideró inaceptable la excusa del representante gubernamental, según la cual su país había tomado todas las medidas para llevar a cabo las enmiendas legislativas, pero que ello resultaba difícil. El orador indicó que no puede aceptar que, tras cinco años, no se haya comprobado ninguna modificación, tanto más si se tiene en cuenta que Malasia es un país económicamente desarrollado y que no había sufrido demasiado la crisis asiática.

Los miembros trabajadores expresaron su decepción ante la respuesta del Gobierno. Este sólo respondió al primer punto y esa respuesta ha sido la misma que la dada en 1992 y 1994. Los miembros trabajadores instaron a la Comisión a que indique al Gobierno el carácter urgente de la cuestión para que éste dé celeridad al proceso de enmienda. Los miembros trabajadores resaltaron que sería desastroso para el sistema de control de la OIT que cuestiones discutidas una y otra vez no fuesen nunca objeto de las correspondientes medidas. Se debería exigir al Gobierno que responda a la cuestión planteada por la Comisión de Expertos respecto de la legislación que regula las prerrogativas internas de la gestión. Por último, se señala que es insuficiente la respuesta del Gobierno de que el sistema de consulta con respecto a la negociación colectiva para los funcionarios públicos funciona adecuadamente.

Los miembros empleadores recordaron sus opiniones expresadas en la primera intervención. La Comisión de la Conferencia no puede pedir al Gobierno que suprima las restricciones impuestas en la sección 13, 3), c) de la ley de relaciones laborales relativas a cuestiones conocidas como prerrogativas internas de la gestión. No se necesitan forzosamente disposiciones sobre cuestiones que deben ser excluidas de la negociación colectiva. Esta cuestión tiene que regularse en consulta con los interlocutores sociales. Sin embargo, el método para determinar las materias negociables colectivamente puede diferir de un país a otro. Por consiguiente, sólo se debería pedir al Gobierno que facilite información adicional sobre el tema. Además, hay acuerdo en cuanto a la necesidad de enmendar la sección 15 de la ley de relaciones laborales.

La Comisión tomó nota de la declaración formulada por los representantes gubernamentales y de la discusión que tuvo lugar a continuación. La Comisión reconoció la voluntad del Gobierno de derogar el artículo de la ley de relaciones profesionales de 1967 (IRA), que limita el campo de aplicación de los contratos colectivos para las denominadas "empresas pioneras", aunque recordó que, según lo expresado por la Comisión de Expertos, el Gobierno venía anunciando, desde 1994, que adoptaría "esas medidas positivas". Al igual que la Comisión de Expertos, la Comisión instó al Gobierno a que derogase el artículo 15 y enmendase el artículo 13, 3) de la ley de relaciones profesionales en fecha próxima para garantizar que se aliente a las organizaciones de trabajadores y de empleadores a negociar libremente las condiciones de trabajo y de empleo de los trabajadores con arreglo al artículo 4 del Convenio. Además, la Comisión solicitó al Gobierno que facilite mayor información sobre el modo de estimular y fomentar la negociación colectiva en la práctica, entre los empleadores públicos y las organizaciones de funcionarios públicos y de empleados de la administración pública. La Comisión expresó su confianza de que el Gobierno comunicaría una memoria detallada sobre las medidas concretas que se habían adoptado efectivamente para dar cumplimiento a los requisitos del Convenio y a todas las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos.