Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2025, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

Convenio sobre la violencia y el acoso, 2019 (núm. 190) - Panamá (Ratificación : 2022)

La Comisión toma nota de la primera memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) recibidas el 30 de agosto de 2024, sobre la aplicación del Convenio y en particular sobre la necesidad de formación de inspectores del trabajo, de jueces y magistrados del trabajo sobre la violencia y el acoso en el trabajo. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto.

Artículos 1, 4, 2), y 7 del Convenio. Definición y prohibición de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo. La Comisión toma nota de que, según la memoria del Gobierno, diversas disposiciones normativas definen o prohíben formas de violencia y acoso en el mundo del trabajo, en particular: 1) la Ley núm. 7 de 2018, que adopta medidas para prevenir, prohibir y sancionar actos discriminatorios y dicta otras disposiciones (aplicable tanto al sector público como al privado según su artículo 4), define el hostigamiento, acoso sexual o moral como «acción u omisión sistemática, continua o de reiteración eventual, en la que una persona insinúa, invita, pide, persigue, limita o restringe derechos, disminuye la libertad, actúa groseramente con insultos, humilla a otros con fines de obtener alguna retribución sexual o afectar la dignidad de la otra persona. En el ámbito laboral, incluye, pero no se limita, a la explotación, la negativa a darle a la víctima las mismas oportunidades de empleo, no aplicar los mismos criterios de selección, no respetar su permanencia o condiciones generales de trabajo o descalificación del trabajo realizado» (artículo 3); 2) el Decreto Ejecutivo núm. 696 de 2018, que adopta el texto único de la Ley 9 de 1994, que establece y regula la Carrera Administrativa, define tanto el acoso laboral como el acoso sexual (artículo 2). A su vez, el Decreto Ejecutivo núm. 53 de 2002, que reglamenta dicha ley, considera discriminación contra la mujer en el trabajo el acoso moral, y el acoso u hostigamiento sexual (artículo 38); 3) el Código de Trabajo prohíbe las conductas de acoso sexual tanto a trabajadores como a empleadores (artículos 127, 138, 213.2, 213.3 y 213.5) y establece la obligación de los empleadores de «guardar a los trabajadores la debida consideración, absteniéndose de maltratarlos de palabra o de obra y de cometer en su contra actos que pudieran afectar su dignidad (artículo 128.6), y 4) el Código Penal tipifica conductas que podrían constituir violencia y acoso en el mundo del trabajo, tales como homicidio, violación y lesiones personales» (artículos 131, 136 y 174). A su vez, la Comisión toma nota de que: 1) la Ley núm. 4 de 1999, por la cual se constituye la igualdad de oportunidades para las mujeres, define violencia de género como: «formas que perpetúan la dicotomía entre las mujeres y los hombres y que aseguran la inferioridad de un género sobre el otro (…)» (artículo 3), y 2) la Ley núm. 82 de 2013, que adopta medidas de prevención contra la violencia en las mujeres y reforma el Código Penal para tipificar el femicidio y sancionar los hechos de violencia contra la mujer, define violencia contra las mujeres como «cualquier acción, omisión o práctica discriminatoria basada en la pertenencia al sexo femenino en el ámbito público o privado, que ponga a las mujeres en desventaja con respecto a los hombres, les cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, económico o patrimonial, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de libertad, que incluye las perpetradas por el Estado o por sus agentes» (artículo 3). La Comisión pide al Gobierno que aclare, en el marco de la Ley núm. 7 de 2018, el alcance y la relación entre los conceptos de «hostigamiento», «acoso sexual» y «acoso moral», proporcionando ejemplos de su interpretación en sede judicial o administrativa a nivel nacional, e indicando si las amenazas se consideran como manifestaciones de violencia y acoso. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que informe si la legislación prevé que la violencia y el acoso —incluida la violencia y el acoso por razón de género— que tengan por objeto, causen o sean susceptibles de causar, un daño físico, psicológico, sexual o económico puedan manifestarse en un solo acto.

Artículos 2 y 3. Ámbito de aplicación. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual: 1) los asalariados, las demás personas que trabajan, cualquiera que sea su situación contractual, las personas en formación, los trabajadores despedidos, los voluntarios y los individuos que ejercen la autoridad, las funciones o las responsabilidades de un empleador se encuentran cubiertos por normas generales, tales como el Código Penal, el Código del Trabajo, y las Leyes núms. 82 de 2013, y 7 de 2018; 2) dicha normativa es aplicable tanto al sector privado de la economía formal e informal, ya sea en zonas urbanas o rurales, y al sector público, al que le resulta además aplicable el Decreto Ejecutivo núm. 696 (artículo 1) y la Ley núm. 19 de 1997, por la cual se organiza la Autoridad del Canal de Panamá (artículo 2), junto con su reglamento, y 3) el Código del Trabajo cubre expresamente actos de violencia, amenazas o injurias que realice el trabajador durante sus labores o fuera de su centro de trabajo (artículo 213.2 y 213.3) y el acoso sexual, la conducta inmoral o delictiva del trabajador durante la prestación del servicio (artículo 213.15). La Comisión pide al Gobierno que informe de qué manera la legislación nacional cubre lo dispuesto en el artículo 3 b), c), d) e), y f) del Convenio.

Artículo 4. Enfoque integrado, inclusivo y que tenga en cuenta las consideraciones de género. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, según la cual diversas normas jurídicas e instrumentos abordan la prevención y erradicación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, así como medidas de protección y mecanismos de solución de conflictos. La Comisión observa que el Gobierno informa que se asignan responsabilidades específicas a diversas entidades estatales, tales como el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), el Ministerio de Desarrollo Social, el Instituto Nacional de la Mujer y la Defensoría del Pueblo. La Comisión toma nota adicional de que la Ley núm. 82 de 2013 crea el Comité Nacional contra la Violencia en la Mujer, con el mandato de coordinar esfuerzos, políticas, servicios y acciones interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, y con funciones de asesoría, seguimiento y fiscalización de las políticas públicas en esta materia. La Comisión, al tiempo que toma nota de las distintas instituciones que tienen por objetivo asegurar el cumplimiento de la normativa para la erradicación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, pide al Gobierno que informe sobre: i) los mecanismos de coordinación entre las entidades competentes mencionadas; ii) las medidas adoptadas que tengan en cuenta la violencia y el acoso que impliquen a terceros cuando procedan, y iii) si dichas políticas y medidas han sido adoptadas en consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores.

Artículo 8. Medidas apropiadas de prevención. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual los trabajadores de la economía informal están cubiertos por el Código Penal y leyes de aplicación general, así como por las disposiciones del Código de Trabajo cuando trabajan en condiciones de dependencia y subordinación y previa declaración de la existencia de una relación de trabajo por parte de la autoridad competente. La Comisión pide al Gobierno que información sobre: i) la consideración de medidas específicas adoptadas para prevenir la violencia y el acoso en el trabajo en la economía informal, incluyendo acciones de sensibilización, orientación, acceso a mecanismos de queja y protección, así como las funciones asignadas a las autoridades públicas en esta materia y ii) las medidas adoptadas, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, para identificar los sectores, ocupaciones y modalidades de trabajo con mayor riesgo de exposición a la violencia y el acoso.

Artículo 9, a). Política del lugar de trabajo. El Gobierno indica que: 1) el artículo 6 de la Ley núm. 7 de 2018, establece la responsabilidad de todo empleador, institución pública y centro de enseñanza de «establecer una política interna que prevenga, evite, desaliente y sancione las conductas de hostigamiento, acoso sexual o moral, racismo y sexismo», y 2) el MITRADEL elaboró en 2019 el «Protocolo para Identificar, Prevenir y Atender la Violencia de Género en el Ámbito Empresarial» (el «Protocolo»), que es de naturaleza orientativa e incluye, entre otros elementos, una declaración de principios, la creación de un programa y un comité para la prevención de la violencia de género, acciones de difusión, información para la creación de una cultura de cero tolerancia hacia la violencia de género, y un procedimiento para investigar y atender casos. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre la aplicación del artículo 6 de la Ley núm. 7 de 2018 y toda información disponible sobre la implementación del Protocolo.

Artículo 9, b) y c). Violencia y acoso en la gestión de la seguridad y salud en el trabajo. La Comisión nota la indicación del Gobierno, según la cual se informa que no se tiene información de disposiciones nacionales que conlleven al empleador contemplar la violencia y el acoso en la gestión de la seguridad y salud en el trabajo. La Comisión observa por su parte que el artículo 7 de la Ley núm. 18 de 2018 establece que: «los gremios profesionales deberán establecer políticas de prevención y procedimientos de sanción para las conductas de hostigamiento, acoso sexual o moral». La Comisión pide al Gobierno que informe sobre la aplicación práctica de dicha disposición o de toda otra medida prevista o adoptada para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9, b) y c) del Convenio.

Artículo 9, d). Información y capacitación. La Comisión nota de la información proporcionada por el Gobierno, según la cual de conformidad con el artículo 6 de la Ley núm. 7 de 2018, en el marco de su política interna, todo empleador deberá poner en práctica programas de asesoramiento, orientación y publicidad sobre la prohibición de las conductas previstas en dicha ley. Asimismo, el comité empresarial para la prevención de la violencia de género previsto en el Protocolo tendrá la responsabilidad de generar espacios de sensibilización y formación a toda la empresa e incluso a la comunidad, de forma programada y con regularidad. La Comisión pide al Gobierno que proporcione toda información disponible sobre la aplicación práctica de estas disposiciones.

Artículo 10, b) y e). Fácil acceso a mecanismos y procedimientos de notificación y de solución de conflictos que sean seguros, equitativos y eficaces. El Gobierno se refiere a: 1) la obligación de los empleadores, instituciones públicas y centros de enseñanza de establecer procedimientos internos adecuados para la recepción y resolución de quejas relacionadas con hostigamiento, acoso sexual o moral (artículo 6 de la Ley núm. 7 de 2018, artículo 128.28 del Código del Trabajo y artículo 67 de la Ley 82) y la publicación del Protocolo como guía orientativa para las empresas en este sentido; 2) la gestión por parte de la Inspección General de Trabajo de las denuncias presentadas ante el Centro de Atención Ciudadana (311); 3) el procedimiento de conciliación individual ante el MITRADEL, y el procedimiento de multas por infracción ante la Secretaría Judicial; 4) la Defensoría del Pueblo puede intervenir en los casos en que se presuma una vulneración de derechos humanos, ofreciendo orientación y acompañamiento (artículo 4 de la Ley núm. 7 de 1997); 5) que según la Ley núm. 7 de 2018, no sufrirá perjuicio alguno en su empleo o estudio la persona que haya presentado demanda por cualquiera de las conductas descritas en dicha ley, haya comparecido como testigo o de cualquier forma haya intervenido en el caso (artículo 14) y además prevé como medida de protección, mientras dure una investigación en casos de hostigamiento, acoso sexual o moral, el traslado del presunto agresor o de la víctima, si esta lo solicita (artículo 12), y 6) la competencia de los tribunales de trabajo, civiles y penales según el caso.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que: 1) la Ley núm. 82 impone a las empresas privadas e instituciones públicas la obligación de establecer un procedimiento de quejas disciplinarias para todo tipo de violencia contra las mujeres previsto en dicha ley, a la vez que garantiza a las mujeres víctimas de violencia el derecho a recibir atención integral en salud, orientación y asistencia jurídica gratuita e inmediata, así como información sobre servicios disponibles y compensación cuando dicha atención conlleve costos (artículos 14 y 67), y 2) la Ley núm. 202 de 2021, que adiciona el numeral 20 al artículo 14 de la Ley núm. 82, otorga a las trabajadoras víctimas de violencia el derecho a permisos laborales remunerados para asistir a tratamientos o diligencias judiciales, sin afectación de sus derechos laborales. Finalmente, la Comisión observa a su vez que el artículo 17 de la Ley núm. 7 de 2018 establece que «quien denuncie falsamente alguna de las conductas sancionadas en esta Ley incurrirá en simulación de hecho punible conforme a lo dispuesto en el Capítulo I del Título XII, Delitos contra la Administración de Justicia, del Libro Segundo del Código Penal». La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la aplicación práctica de las disposiciones enunciadas.

Fácil acceso a vías de recurso y reparación apropiadas y eficaces. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, según la cual: 1) el artículo 10 de la Ley núm. 7 de 2018 prevé el derecho de la víctima al pago de salarios caídos, indemnizaciones y gastos procesales, a la declaración de despido injustificado o la terminación de la relación laboral con derecho a la indemnización correspondiente, al cese de las consecuencias negativas de las oportunidades de empleo o de estudio denegadas, y, para los servidores públicos, al traslado; 2) el Fondo Especial de Reparaciones provee asistencia médica o económica inmediata, de manera parcial o total o en forma supletoria, a la víctima de lesiones corporales con menoscabo de su salud física y mental, derivadas de delitos graves o cuando la persona a cargo de la víctima haya muerto, o cuando la víctima haya quedado física o mentalmente incapacitada por causa del delito, y 3) el Código Civil contempla la responsabilidad civil por daños, estableciendo la obligación de reparar perjuicios ocasionados por culpa o negligencia, lo que resulta aplicable en casos de violencia o acoso cuando generan daño patrimonial o moral (artículos 1644 y siguientes). La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la aplicación práctica de las disposiciones, incluyendo: i) el número y tipo de casos relacionados con violencia y acoso que hayan sido tramitados ante las autoridades judiciales o administrativas, y sus resultados; ii) el número de casos en que se haya ordenado o accedido a medidas de reparación en el marco de la Ley núm. 7 de 2018 y del Código de Trabajo, y iii) la utilización del Fondo Especial de Reparaciones en casos vinculados con violencia o acoso en el trabajo.

Artículo 10, g). Derecho de alejarse de una situación de trabajo y deber de informar a la dirección. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, según la cual el artículo 8 del Reglamento General de Prevención de Riesgos Profesionales establece que es derecho del trabajador el «apartarse de cualquier peligro derivado de los procesos de trabajo, si existiese un riesgo laboral grave comprobado, que pudiera afectar su seguridad o su salud, debiendo señalarlo sin demora a su supervisor, a objeto de que se tomen las medidas de seguridad pertinentes». A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar que todo trabajador tenga el derecho de alejarse de una situación de trabajo sin sufrir represalias u otras consecuencias indebidas incluso cuando tenga motivos razonables para considerar que esta presenta un peligro grave e inminente para su vida, su salud o su seguridad. Le pide, además, que informe sobre la aplicación práctica del artículo 8 del Reglamento General de Prevención de Riesgos Profesionales en relación con los casos de violencia y acoso.

Artículo 11, a). Tratar la violencia y el acoso en las políticas pertinentes. La Comisión observa que el artículo 5 de la Ley núm. 7 de 2018 encomienda a diversas instituciones estatales la adopción de estrategias para promover cambios en políticas y procedimientos orientados a responder a las necesidades de las víctimas de hostigamiento, acoso sexual o acoso moral. Asimismo, toma nota de que el Gobierno informa acerca de la creación del Consejo Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo (2023), entidad de carácter tripartito encargada de promover ambientes laborales seguros. Por otra parte, el Gobierno informa que no se han identificado medidas específicas en materia de políticas migratorias, ni se han llevado a cabo consultas sistemáticas con las organizaciones representativas para abordar esta problemática. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre: i) la aplicación del artículo 5 de la Ley núm. 7 de 2018 en relación con su impacto en la elaboración de políticas públicas para la prevención y erradicación de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo; ii) las medidas previstas o adoptadas por el Consejo Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo específicamente en esta materia, y iii) toda otra política pública pertinente, junto con las medidas adoptadas para asegurar la participación efectiva de los interlocutores sociales en su diseño y aplicación.

Artículo 11, b) y c). Orientaciones y herramientas de formación y campañas de sensibilización. La Comisión toma nota de que: 1) el Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH) incluye en su Plan Estratégico 2021–2025 un lineamiento específico para promover un ambiente libre de acoso laboral y sexual, así como la no discriminación por razón de sexo o género, tanto en la formación profesional como en el ámbito laboral; 2) la Ley núm. 82 obliga al Estado a ejecutar programas de formación continua, al menos una vez al año, dirigidos a oficinas gubernamentales y no gubernamentales, con énfasis en el personal del sistema de justicia, salud y fuerzas de seguridad, orientados a garantizar la adecuada prevención, protección y atención a las mujeres víctimas de violencia; 3) la CONUSI en sus observaciones señala que a pesar de que el Gobierno ha llevado a cabo campañas de sensibilización dirigidas a empleadores, trabajadores y al público en general, persiste la necesidad de formación de inspectores del trabajo, de jueces y magistrados del trabajo sobre esta materia, y 4) el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas afirmó que el Gobierno debe proseguir sus esfuerzos de formación para el personal de las instituciones judiciales, de la policía y de medicina forense sobre los derechos de las mujeres y la violencia de género (CCPR/C/PAN/CO/4, párrafo 18, 23 de abril de 2023). La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre: i) la cobertura y el alcance de las actividades de formación y sensibilización y ii) los mecanismos de evaluación de impacto aplicados.