Caso individual (CAS) - Discusión: 2018, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Japón (Ratificación : 1965)



Une représentante gouvernementale a indiqué que les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique sont restreints, dans une certaine mesure. Néanmoins, cette restriction est compensée par le système de recommandations de l’Autorité nationale du personnel (ANP) et par d’autres mesures. La rémunération, la durée du travail, les congés et les conditions de travail ont en particulier été révisés via la législation adoptée par la Diète, sur la base des recommandations de l’ANP. Celle-ci est un organisme tiers qui ne dépend ni des employeurs ni des salariés, et qui prend ses propres décisions. Concernant en particulier le niveau de rémunération des agents de la fonction publique, les recommandations de l’ANP ont pour objectif de parvenir à un équilibre entre le niveau de rémunération du secteur public et celui du secteur privé, et de resserrer ainsi l’écart salarial entre ces deux secteurs. A cette fin, l’ANP a conduit une enquête nationale, en consultation avec les représentants d’employeurs et de travailleurs, et a minutieusement comparé les rémunérations du secteur public à celles du secteur privé. Dès réception des recommandations de l’ANP, et après consultation des associations d’agents de la fonction publique, le gouvernement a révisé le barème de la rémunération au moyen de projets de lois, présentés à la Diète pour adoption. Le gouvernement a globalement respecté les recommandations de l’ANP. La loi sur la fonction publique nationale a été révisée en 2014 et a porté création du bureau du Cabinet chargé du personnel. Même après cet amendement, le gouvernement a révisé la rémunération conformément aux recommandations de l’ANP. Bien que la situation budgétaire reste tendue, la rémunération de base et les primes augmentent chaque année depuis quatre ans. L’ANP doit donc continuer à prendre des mesures compensatoires. Le gouvernement est aussi convaincu que c’est grâce aux discussions relatives aux projets de loi pertinents élaborés par l’ANP, entité neutre et indépendante, que les conditions de travail des agents de la fonction publique sont maintenues à un bon niveau. En ce qui concerne la question d’un système autonome de relations professionnelles, le gouvernement poursuivra le dialogue avec les associations d’agents publics sur différentes questions requérant un examen plus approfondi. Il convient en particulier de se pencher sur les questions suivantes: le coût de la négociation, les effets possibles d’une durée prolongée des négociations entre travailleurs et employeurs sur le bon fonctionnement des services, les risques associés à l’impossibilité de parvenir à un accord et le recours à l’arbitrage.

S’agissant des sapeurs-pompiers, l’oratrice a rappelé que ceux-ci sont assimilés à la police et qu’ils ne bénéficient donc pas du droit d’organisation. Ils font historiquement partie du système de la police. Le Japon étant l’un des pays les plus fréquemment touchés par des catastrophes naturelles, les sapeurs-pompiers doivent intervenir dans des conditions difficiles, en étroite coopération avec la police et les forces d’autodéfense. Lorsque le terrible séisme a frappé l’est du Japon en 2011, les équipes d’intervention d’urgence en cas d’incendie ont été mobilisées sur ordre du Commissaire de l’Agence de gestion des incendies et des catastrophes (FDMA), conformément à la loi sur la gestion des incendies et des catastrophes naturelles, telle que modifiée en 2003. Il convient de reconnaître la coopération des sapeurs-pompiers avec la police et les forces de défense, dans le cadre d’opérations extrêmement dangereuses. A ce titre, le corps des sapeurs-pompiers ne jouit pas du droit d’organisation. Néanmoins, la Commission du corps des sapeurs-pompiers a été créée en tant qu’alternative. Son rôle est d’examiner les propositions relatives aux conditions de travail présentées par les sapeurs-pompiers et de communiquer son avis sur celles-ci au chef des sapeurs-pompiers. Ce système a été créé en vertu d’un amendement à la loi sur la gestion des incendies et des catastrophes naturelles à la suite d’un accord entre le ministre des Affaires internes et des Communications et le président du Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIRO), selon lequel un tel système serait adopté au niveau national. Ce système fonctionne parfaitement pour ce qui a trait au règlement des problèmes liés aux conditions de travail et à d’autres questions. Depuis vingt ans qu’elle existe, la Commission du corps des sapeurs-pompiers a examiné quelque 110 000 avis présentés et a jugé utile de donner suite à environ 40 pour cent d’entre eux. Plus de 50 pour cent d’entre eux ont été mis en œuvre et portaient sur des questions considérées urgentes par les sapeurs pompiers, entre autres, la nécessité de mettre en place des mesures pour lutter contre le harcèlement ou promouvoir la participation active des femmes. La commission contribue de ce fait à satisfaire les demandes du personnel. L’oratrice a indiqué que le gouvernement s’emploie à renforcer la commission et que, à cette fin, il a conduit une enquête complémentaire en janvier 2018 en vue de recenser les points à améliorer. Le questionnaire de l’enquête a été élaboré conjointement et en étroite consultation avec le JICHIRO. Sur la base des résultats obtenus, le gouvernement a fait part de son point de vue aux représentants des sapeurs-pompiers, du JICHIRO et de l’employeur. Tous sont convenus qu’il faut encore améliorer les politiques, de manière à assurer une meilleure communication et une meilleure transparence dans les procédures et à mettre en place un environnement dans lequel le personnel n’a pas peur d’exprimer son point de vue. Le gouvernement a l’intention d’élaborer un plan pour améliorer la Commission du corps des sapeurs-pompiers et réviser sa politique opérationnelle au cours de l’été 2018, en menant d’autres consultations avec les partenaires sociaux. En plus de ces consultations, le gouvernement entamera un nouveau dialogue social de manière régulière sur la Commission du corps des sapeurs-pompiers avec des représentants des sapeurs-pompiers, des représentants des travailleurs tels que le syndicat JICHIRO et des représentants des employeurs. L’oratrice a rappelé que le Japon a ratifié la convention en 1965, à la lumière des conclusions du Comité de la liberté syndicale, qui a indiqué à deux reprises que le fait de considérer les sapeurs-pompiers du Japon comme faisant partie de «certains services assimilés à la police» ne pose pas de problème pour l’application de la convention. De même, le personnel pénitentiaire ne bénéficie pas du droit syndical ni du droit à la négociation collective puisque, en ce qui concerne la convention no 87, il fait partie de la «police». Tout comme les agents de police, le personnel pénitentiaire est autorisé à porter et à utiliser des armes. Il a la charge d’incarcérer les personnes condamnées à des peines de prison, d’enquêter sur les crimes commis dans les établissements pénitentiaires, d’arrêter les suspects et de remplir des missions de police judiciaire dans les établissements pénitentiaires. Des informations actualisées concernant les questions susmentionnées seront communiquées à la commission d’experts. L’oratrice a conclu en demandant à l’OIT de prendre en compte le point de vue du gouvernement et les circonstances propres au pays, ainsi que d’attendre que les consultations nationales soient achevées.

Les membres employeurs ont rappelé que, depuis 1989, l’application de la convention a fait l’objet de 19 observations de la commission d’experts et a été traitée à la Commission de la Conférence en 1989, 1993, 1995, 2001 et 2008. Dans ses observations de 2017, la commission d’experts identifiait deux problèmes principaux, notamment le déni du droit d’organisation des agents de la fonction publique, d’une part, et des agents pénitentiaires et sapeurs-pompiers, d’autre part. Etant nécessaire, compte tenu du contexte national, de prendre le terme «police» au sens large, le gouvernement a jugé raisonnable de considérer que les agents pénitentiaires relèvent de la catégorie dont fait partie la police et, dès lors, les exclut du droit d’organisation sous forme d’un syndicat. Il a été demandé au gouvernement de déterminer, en consultation étroite avec les partenaires sociaux, la catégorie d’agents pénitentiaires pouvant être considérée comme faisant partie de la police – et donc exclue de la convention – et celle qui ne l’est pas. Pour les agents non couverts par la convention, il pourrait être demandé au gouvernement d’établir un régime compensatoire; pour les autres, le gouvernement doit garantir les droits que consacre la convention. Si jusqu’à présent les sapeurs-pompiers n’étaient pas concernés par l’exception au droit d’organisation qui frappe les forces armées, le gouvernement a considéré qu’ils faisaient partie de la police: en cas de catastrophe naturelle, ils ont également pour mission de protéger la vie, l’intégrité physique et les biens. Qui plus est, le gouvernement a ratifié la convention, étant entendu que les sapeurs-pompiers seraient assimilés à des policiers; est aussi mentionné le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, introduit en vertu d’un accord de 1995, qui s’applique à l’échelle nationale. Par conséquent, le gouvernement est peut-être fondé à prendre en compte l’histoire et les circonstances de sa ratification, ainsi que la façon dont les sapeurs-pompiers sont perçus au Japon. Les membres employeurs ont précisé leur point de vue à cet égard dans la discussion de 2008 et, concernant le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, ont fait ressortir que le gouvernement affichait un nouvel engagement à cet égard. Pour se conformer à la convention, les sapeurs-pompiers doivent bénéficier du droit d’organisation, ce qui ne requiert pas nécessairement le droit de constituer un syndicat. En effet, une organisation comme la Commission du corps des sapeurs pompiers peut satisfaire cette obligation, à condition que les sapeurs-pompiers soient autorisés pas nécessairement à constituer un syndicat, mais à s’organiser par rapport à leurs fonctions. Le gouvernement a par ailleurs établi des missions d’évaluation du fonctionnement de ce système. Des informations doivent être fournies à propos de cette initiative, ainsi que les résultats des enquêtes d’évaluation. En conséquence, les membres employeurs ont estimé qu’il faut davantage prendre en considération le contexte du Japon pour mieux comprendre cette question.

Enfin, la commission d’experts a signalé le déni du droit d’organisation des agents de la fonction publique, notant qu’ils doivent bénéficier du droit de grève sans risque de sanctions. Les membres employeurs ont réaffirmé qu’ils n’ont pas changé de position depuis la discussion de 2008: le droit de grève ne fait pas expressément partie de la convention et, partant, ne relève pas des questions sur lesquelles la commission d’experts peut formuler des observations. La question de savoir si les agents de la fonction publique bénéficient du droit de grève relève de la compétence nationale. Il est préoccupant que la commission d’experts l’ait incluse dans son observation et il n’est pas nécessaire d’élaborer davantage sur ce point. Enfin, le gouvernement doit poursuivre sa coopération constructive avec le BIT au sujet des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire afin de garantir le respect de la convention.

Les membres travailleurs ont rappelé que le Japon a ratifié la convention il y a plus de cinquante-trois ans. Les questions soumises à la commission, à savoir le droit des sapeurs pompiers et des agents pénitentiaires de constituer des organisations de travailleurs dignes de ce nom et le droit des fonctionnaires de s’organiser et d’exercer leur droit de grève, sont examinées par les organes de contrôle de l’OIT depuis cette époque. La commission a examiné l’application de cette convention par le Japon à de nombreuses reprises, et elle l’a prié de faire en sorte que les droits énoncés dans la convention soient garantis aux fonctionnaires et que les sapeurs-pompiers aient le droit de s’organiser sans l’ingérence des pouvoirs publics. Bien que ce cas soit régulièrement examiné et malgré l’engagement et la patience dont ont systématiquement fait preuve les syndicats japonais, aucun progrès n’est survenu pour faire en sorte que les travailleurs jouissent des droits que leur confère la convention. Les sapeurs pompiers et le personnel pénitentiaire sont privés du droit de s’affilier à des syndicats ou d’en constituer du fait de la loi sur le service public national (art. 108-2) et de la loi sur le service public local (art. 52(5)). Ces deux textes de loi datent de 1948 et excluent ces catégories de travailleurs du droit de s’organiser et d’adhérer à des organisations dans le but de préserver et d’améliorer leurs conditions de travail par le truchement de négociations avec les autorités concernées. Le gouvernement a tenté de justifier cette exclusion du personnel pénitentiaire et des sapeurs-pompiers en invoquant le paragraphe 2 de l’article 9 de la convention, au motif que ces catégories de travailleurs effectueraient des tâches relevant des missions de la police. Or, dès 1973, la commission d’experts a dit qu’elle ne considérait pas que les missions du personnel de lutte contre l’incendie soient de nature telle qu’elles justifient de les dispenser de l’application de la convention. Elle avait prié le gouvernement de prendre des mesures appropriées pour faire en sorte que le droit de s’organiser soit reconnu à ces catégories de travailleurs. Le ministère des Affaires intérieures et des Communications a publié, en décembre 2010, un rapport révélant qu’il n’existait pas d’obstacles d’ordre pratique à l’octroi aux sapeurs pompiers du droit de s’organiser. Quoi qu’il en soit, le gouvernement a décidé de renoncer au projet de loi sur les relations au travail des agents de la fonction publique locale qui leur aurait octroyé ce droit et, au lieu de cela, il a préconisé un nouvel échange de vues sur la question. Les membres travailleurs se sont dits vivement déçus par l’absence de progrès, laquelle jette un doute sur l’engagement du gouvernement pour des consultations authentiques, efficientes et efficaces et sur sa volonté de régler cette situation. En outre, dans le cas des sapeurs pompiers, le gouvernement semble croire que le système de Commission du corps des sapeurs-pompiers qu’il a mis en place est un moyen approprié pour permettre au personnel de participer à la détermination des conditions de travail. Or ce système ne peut en aucune manière être considéré comme une solution de rechange acceptable au droit de s’organiser, parce que ces commissions ne sont pas librement constituées par les travailleurs et n’ont aucun pouvoir de négociation ou de décision. Le fruit de leurs réunions, qu’elles publient sous la forme de recommandations, est soumis à la FDMA qui dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour ce qui est de leur mise en œuvre. Tandis que le gouvernement retarde l’adoption des mesures qu’il devrait prendre pour donner effet à la convention, les travailleurs subissent les conséquences du refus de leur reconnaître leurs droits les plus fondamentaux. L’absence de démocratie au travail et les restrictions qui empêchent les travailleurs d’exprimer leurs préoccupations collectives ont engendré un climat de travail délétère dans les services d’incendie. Les agressions verbales et physiques et le harcèlement de la part des cadres sont devenus chose courante et, dans un cas en particulier, sont à l’origine d’un suicide. Le gouvernement a sa part de responsabilité dans ces abus. Les membres travailleurs ont condamné fermement le Japon qui ne garantit pas la liberté syndicale des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires ni en droit ni dans la pratique. Le Japon ne peut continuer à se prétendre une société libre et ouverte alors qu’il refuse à ses travailleurs leurs droits les plus fondamentaux et les expose aux abus. Bien que le gouvernement insiste sur le fait que l’octroi aux sapeurs-pompiers du droit d’organisation pourrait interférer avec les interventions de secours d’urgence, évoquer un tel argument est inqualifiable. De fait, en situation d’urgence, les sapeurs-pompiers, les forces de défense et la police locale sont mobilisés pour secourir des vies humaines, et le professionnalisme des sapeurs-pompiers n’a jamais été et ne sera jamais compromis par le fait d’être syndiqué.

Les travailleurs de la fonction publique font aussi l’objet de restrictions et d’obstacles qui les empêchent d’exercer le droit de grève. Cette situation a encore été durcie par l’initiative de réforme sur le travail du gouvernement actuel. Suivant l’article 98 de la loi sur le service public national, les fonctionnaires ne peuvent pas entamer d’action de grève, et l’article 110 en fait un délit pénal passible d’une peine d’emprisonnement pouvant atteindre trois ans et d’une amende pouvant aller jusqu’à un million de yens pour avoir instigué une grève ou incité à la grève. En outre, le cadre légal pour la promotion de négociations autonomes sur les conditions de travail reste inadéquat. Seuls les salariés cols-bleus du secteur public peuvent négocier collectivement. Malgré le temps depuis lequel se posent ces questions, de même que celle de la consultation des partenaires sociaux, le gouvernement a abandonné le train de projets de réformes pour adopter, en lieu et place, la loi de modification d’avril 2014 qui prévoit que le bureau du Cabinet chargé du personnel poursuivra ses efforts à la recherche d’un accord. Le gouvernement délibère toujours sur la question et il n’est pas en mesure d’afficher le moindre progrès tangible. Alors qu’il y aurait lieu d’encourager les consultations tripartites sur des matières législatives, en particulier lorsqu’elles touchent aux questions de travail, celles-ci sont en vérité vides de sens et pourraient en réalité constituer un obstacle au cas où elles ne déboucheraient sur aucune action concrète. Le gouvernement semble croire que les fonctions de l’ANP compensent suffisamment les restrictions apportées aux droits fondamentaux au travail des travailleurs de la fonction publique. L’ANP est une agence gouvernementale dont les membres sont choisis par la Diète plutôt que par un processus tripartite. Les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives ne sont aucunement consultées. Le mandat de l’ANP consiste à arrêter les conditions de travail et les normes de base relatives au travail pour le personnel du service public en formulant des recommandations à l’intention du gouvernement et des autorités municipales. La mise en œuvre des recommandations adoptées relève totalement de décisions politiques, et le processus consistant à décider si et comment des recommandations seront mises en pratique n’est pas transparent. Parce qu’elle manque de s’assurer qu’elle a la confiance des partenaires sociaux et que, une fois adoptées, les décisions ont un caractère contraignant et sont intégralement et promptement appliquées, l’ANP n’a rien à voir avec les critères des mesures compensatoires telles que les conçoit la convention. Il faut que le gouvernement prenne sans plus tarder les mesures nécessaires pour démontrer qu’il respecte les droits fondamentaux des travailleurs ainsi que son attachement à une société ouverte et démocratique.

Le membre employeur du Japon a dit regretter que les travailleurs concernés et le gouvernement n’aient pas été en mesure de régler le problème, et que celui ci ait été porté devant la commission. Le fait de porter ce cas devant l’OIT ne signifie pas forcément que l’on trouvera une solution. Les employeurs japonais appuient pleinement les informations fournies par le gouvernement. En ce qui concerne la situation des sapeurs-pompiers, il faut rappeler que leur rôle est différent de celui des sapeurs-pompiers dans d’autres pays et tenir compte du contexte national. Tous les acteurs concernés ont réalisé des efforts. Le 1er juin 2018, les partis d’opposition, soutenus par la Confédération des syndicats japonais (JTUC RENGO), ont présenté un projet de loi qui prescrit le droit de tous les travailleurs à la négociation collective et abolit l’ANP. Les travailleurs japonais doivent convaincre la population de les soutenir afin que le Parlement soit disposé à examiner le projet. Il pourrait entièrement être donné suite aux commentaires et recommandations des organes de contrôle s’ils tenaient compte du contexte national, bien qu’ils ne soient pas contraignants. Cela concerne aussi les droits des agents pénitentiaires, qui n’ont jamais été examinés au niveau national. L’orateur s’est dit profondément convaincu que les parties arriveraient mieux à régler leur problème seules, plutôt qu’en s’en remettant à des instances internationales.

Le membre travailleur du Japon a indiqué que le Japon continue de violer la convention no 87 et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, en ce qui concerne les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique. Ces violations comprennent le déni du droit de constituer des organisations sans approbation préalable et de nommer des dirigeants syndicaux à plein temps. Le droit d’organisation des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires n’est pas reconnu par la loi. Par les rapports et les recommandations d’organes de contrôle, y compris la Commission Dreyer qui s’est rendue au Japon pour une mission d’évaluation et de conciliation, on a essayé d’améliorer la situation. Les problèmes demeurent. Le gouvernement a présenté à la Diète des projets de loi visant à réformer la fonction publique nationale (juin 2011) et la fonction publique locale (novembre 2012), élaborés dans le cadre de consultations entre le gouvernement et les syndicats concernés, notamment la JTUC-RENGO. Ces projets de loi, s’ils avaient été adoptés, auraient permis d’octroyer aux sapeurs-pompiers le droit d’organisation. Ils ne sont malheureusement plus d’actualité, la Chambre des représentants ayant été dissoute en novembre 2012. La commission d’experts a pris note de cette situation avec regret. Aucune mesure législative n’a été proposée depuis. Au cours du processus de redressement et de reconstruction du pays suite au tremblement de terre du 11 mars 2011, les agents de la fonction publique, y compris les sapeurs-pompiers, ont rempli leur devoir en dépit du manque d’expérience et d’informations. Cela était surtout dû à leur sens aigu de la mission de protection de la vie et des biens des citoyens. Le gouvernement et d’autres parties ont affirmé que la reconnaissance du droit d’organisation aurait empêché les sapeurs-pompiers de s’acquitter de leurs fonctions. Or l’exercice des fonctions et la garantie du droit d’organisation sont des questions complètement différentes. L’orateur a demandé que le droit d’organisation soit immédiatement accordé aux sapeurs-pompiers. Il a également parlé des agents des forêts, dont les droits syndicaux ont été restreints. Ils avaient le droit de conclure des conventions collectives, mais l’ont perdu lorsque la source de financement du service forestier national a été déplacée d’un compte spécial à un compte général. L’orateur a rappelé le système autonome de relations professionnelles prévu à l’article 12 de la loi fondamentale sur la réforme de la fonction publique nationale. Depuis 2014, le gouvernement répète qu’il est nécessaire de continuer à examiner attentivement la situation. Pour ce faire, il a mené des enquêtes et échangé des vues au cas par cas. Il est toutefois regrettable qu’aucun résultat tangible n’en soit ressorti jusqu’à présent. La JTUC-RENGO a fait état de cet immobilisme et de l’absence de toute volonté politique du gouvernement de résoudre les problèmes à la commission d’experts et au Comité de la liberté syndicale. En conclusion, l’orateur a exprimé l’espoir que le gouvernement fera bon accueil aux conclusions de la commission et que la discussion aboutira à un engagement sincère de la part du gouvernement de régler les problèmes en ce qui concerne les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique. La JTUC-RENGO s’engage à faire tout son possible à cette fin.

La membre gouvernementale de la Norvège, s’exprimant au nom des pays nordiques (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède), a rappelé que le cas à l’examen n’est pas nouveau en ce qui concerne le droit d’organisation, en particulier des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires, ainsi que le droit de grève dans la fonction publique. Dans les pays nordiques, tous les agents de la fonction publique bénéficient du droit d’organisation. En effet, le droit d’organisation des agents de la fonction publique est important pour veiller à ce que des voix indépendantes et fortes puissent se faire entendre à tous les niveaux, y compris au travail. Dans les pays nordiques, la négociation collective et les consultations au travail se ressemblent sur de nombreux points dans les secteurs public et privé. Toutefois, la fonction publique a ses propres particularités et, dans certains cas, le droit de grève est restreint. La commission d’experts avait accepté que le droit de grève soit restreint ou interdit dans la fonction publique pour les agents exerçant une autorité au nom de l’Etat ou lorsqu’un arrêt total ou prolongé est susceptible d’avoir de graves conséquences pour la population. Dans certains cas, un service minimum négocié peut être assuré. Dans les pays nordiques, le droit de grève dans la fonction publique est étendu, mais tient toujours compte de l’intérêt général. Les quelques restrictions qui existent sont imposées dans le cadre de lois spéciales ou établies entre partenaires sociaux dans des conventions collectives. Le gouvernement est invité à poursuivre le dialogue social et à améliorer la situation sur ce point.

La membre travailleuse de la Pologne a souligné l’absence de progrès alors que la commission a examiné ce cas à plusieurs reprises, le plus récemment en 2008, lorsqu’elle avait demandé au gouvernement de faire en sorte que les fonctionnaires bénéficient des droits garantis par la convention et que les sapeurs-pompiers jouissent du droit d’organisation, sans ingérence des autorités publiques. Toutefois, encore aujourd’hui, ces deux catégories sont exclues du droit de constituer un syndicat ou de s’affilier à un syndicat, en vertu de la loi sur la fonction publique locale et de la loi sur la fonction publique nationale. En 1973 déjà, la commission d’experts avait estimé que les fonctions incombant aux sapeurs-pompiers n’étaient pas de nature à exclure cette catégorie de travailleurs au titre de l’article 9 de la convention. L’exclusion de la police ou des forces armées se justifie uniquement eu égard à leur responsabilité en matière de sécurité extérieure et intérieure de l’Etat. De plus, les agents pénitentiaires, compte tenu de la nature de leurs responsabilités, sont considérés comme appartenant à la police et sont privés du droit d’organisation, ce qui contrevient aux normes de l’OIT. L’oratrice a condamné l’incapacité du gouvernement à garantir la liberté syndicale aux sapeurs-pompiers et aux agents pénitentiaires, en droit et dans la pratique, et a demandé au gouvernement de consulter les partenaires sociaux, dont des représentants de sapeurs-pompiers et d’agents pénitentiaires, en vue de trouver une solution.

La membre travailleuse de Singapour, s’exprimant au nom des membres travailleurs de la France, du Conseil australien des syndicats (ACTU), de la Confédération syndicale cambodgienne (CLC), de la Confédération des syndicats pour la prospérité indonésienne (K SBSI), de la Fédération des syndicats coréens (FKTU), de la Confédération coréenne des syndicats (KCTU), du Congrès des syndicats de Malaisie (MTUC), de la Confédération des syndicats du Myanmar (CTUM), de la Fédération des travailleurs du Pakistan (PWF), de la Fédération des Travailleurs Libres (FFW) (Philippines) et du Congrès des syndicats nationaux de Singapour (SNTUC), a déclaré que les droits fondamentaux au travail des agents de la fonction publique japonaise sont restreints. Un organisme tiers a été créé à titre de mesure compensatoire pour réglementer les salaires et les conditions de travail des fonctionnaires, points normalement réglés par des négociations entre la direction et les travailleurs. La commission d’experts a clairement indiqué que les mécanismes de mesures compensatoires doivent prévoir des procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides, qui aient la confiance des parties, celles-ci pouvant participer à toutes les étapes de la procédure, et que, une fois rendues, les décisions doivent être contraignantes et immédiatement et pleinement appliquées. A cet égard, les mesures compensatoires proposées par le gouvernement ne sont pas à la hauteur. Plus précisément, l’ANP, un organisme tiers, a été créée. Relevant du Cabinet, elle en a nommé les commissaires. Cette organisation manque donc d’impartialité. En outre, la participation des parties à toutes les étapes des procédures ne devrait pas se limiter à une simple participation aux réunions; elles doivent pouvoir échanger leurs avis, convaincre, tomber d’accord et faire des concessions, sans quoi les intéressés ne pourraient avoir confiance. De plus, bien que l’ANP formule chaque année des recommandations en matière de salaire, celles-ci ne lient pas le gouvernement, qui est aussi l’employeur. A cet égard, il convient de rappeler que, si le gouvernement est l’autorité responsable en matière de finances, la question des salaires et celle des conditions de travail doivent être réglées, ensemble, par des négociations entre direction et travailleurs. Les deux parties partagent donc les responsabilités à cet égard. L’oratrice a conclu en soulignant l’importance des droits fondamentaux au travail, de relations professionnelles ouvertes et de relations entre direction et travailleurs franches, où les parties partagent les responsabilités en ce qui concerne les questions les intéressant également, pour le bon fonctionnement de la démocratie.

Une observatrice représentant l’Internationale des services publics (ISP) a rappelé que, si le droit d’organisation des sapeurs-pompiers a fait l’objet de vastes débats à la fois par le Comité de la liberté syndicale (depuis 1954), la commission d’experts (depuis 1973) et la Commission de la Conférence (depuis 1973), aucune mesure concrète n’a été prise par le gouvernement en vue de la pleine application de la convention. Pour traiter la question, le gouvernement a mis en place en 1996 le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, dont l’objectif est de parvenir à une compréhension mutuelle en encourageant les sapeurs-pompiers à donner leur opinion. Le gouvernement met l’accent sur le bon fonctionnement de ce système et sur ses effets positifs dans l’amélioration des salaires, des conditions de travail, des tenues, de l’équipement et d’autres installations, voulant prouver ainsi qu’il est justifié de ne pas accorder le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers. Or la reconnaissance du droit d’organisation des sapeurs-pompiers et les efforts déployés pour améliorer les conditions de travail actuelles et l’environnement sur le lieu de travail sont deux choses différentes. La commission d’experts et le Comité de la liberté syndicale ont estimé que, en cas de restriction de la participation à des conflits du travail, l’existence de mesures compensatoires est une condition nécessaire. Mais celles-ci ne peuvent s’appliquer au droit d’organisation, car qui dit mesures compensatoires dit refus de ce droit. En d’autres termes, le système de la Commission du corps des sapeurs pompiers n’est pas un mécanisme compensatoire puisqu’il implique le refus de ce droit d’organisation. Bien que la commission d’experts et le Comité de la liberté syndicale aient apporté certaines évaluations positives au fonctionnement actuel du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers et à ses répercussions, ils continuent d’encourager le gouvernement à veiller à ce que les sapeurs-pompiers bénéficient du droit d’organisation et de négociation collective. Une réunion d’experts tripartite, qui s’est tenue en avril 2018, a confirmé la pertinence des obligations prévues par les conventions nos 87 et 98 lors de l’adoption des Directives sur le travail décent dans les services publics d’urgence, dont les sapeurs-pompiers font partie. Les conclusions de la commission devront donc viser à ce que le gouvernement respecte la convention.

La membre travailleuse du Royaume-Uni a déclaré que la liberté syndicale, proclamée dans la Constitution de l’OIT et reconnue par la Déclaration de Philadelphie, est essentielle à toute société libre et ouverte: elle se situe au cœur de tout règlement des conflits et de la promotion de la démocratie. Le refus du gouvernement d’accorder aux sapeurs-pompiers le droit d’organisation constitue donc un problème grave, que les organes de contrôle de l’OIT n’ont eu de cesse de critiquer depuis le début des années soixante-dix. Au Royaume-Uni, le Syndicat des sapeurs-pompiers (FBU) négocie avec les employeurs sur les questions concernant les salaires et les conditions de travail, par l’intermédiaire du Conseil national mixte pour les services de sauvetage et de lutte contre les incendies relevant des autorités locales. Afin de protéger la vie et la sécurité de la population, les sapeurs-pompiers bénéficient du droit de mener une action collective tout en adhérant à des accords volontaires les autorisant à retourner au travail en cas d’incident majeur. Une enquête menée en 2010 par le gouvernement japonais sur les conséquences de l’octroi du droit d’organisation aux sapeurs-pompiers dans 22 pays n’a révélé aucun effet néfaste, ce qui laisse entendre que cette mesure d’interdiction est fondée non pas sur des données probantes, mais sur le propre point de vue du gouvernement. Pour justifier ce point de vue, le gouvernement associe les sapeurs-pompiers au personnel militaire et à la police, en mettant en avant le caractère public de leurs tâches. Ces arguments peuvent être contre-productifs. Au Royaume-Uni, par exemple, un système de partenariat social a clairement permis d’améliorer les services de protection contre les incendies. Ce fut le cas lorsque le FBU a travaillé avec les services de protection contre les incendies pour enquêter sur des cas de décès survenus au travail, dans le but d’empêcher d’autres décès. Refuser le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers pour de tels motifs est contraire à l’article 9 de la convention. Ce non-respect de l’article par le gouvernement est un problème grave, qui donne matière à critique. L’orateur appelle le gouvernement à étendre d’urgence les droits à l’affiliation syndicale et à la négociation collective.

Une observatrice, représentant l’Internationale de l’éducation (IE), s’exprimant au nom du Syndicat japonais des enseignants Nikkyoso, a parlé de l’absence des droits de négociation fondamentaux dans le secteur public, des lacunes du système de compensation des heures supplémentaires et des disparités entre travailleurs des secteurs public et privé à cet égard. Les enseignants et les acteurs du monde de l’éducation doivent être associés aux réformes qui concernent leur secteur. Leur manque d’implication nuit à la qualité de l’éducation. Selon la recommandation de l’OIT et du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNESCO) sur le statut du personnel enseignant (1966) et les commentaires du Comité conjoint d’experts OIT/UNESCO sur l’application des recommandations concernant le personnel enseignant (CEART), les réformes et les décisions concernant le statut et les conditions de travail du personnel enseignant doivent être négociées entre les syndicats et le gouvernement. Cependant, au Japon, le personnel enseignant ne jouit pas des droits fondamentaux au travail; les décisions concernant les salaires sont laissées à des organisations tierces; et les heures supplémentaires ne sont pas compensées. Il ressort d’une étude récente que 72 pour cent des enseignants du primaire et 86 pour cent des enseignants des cycles élémentaire et secondaire travaillent plus de soixante heures par semaine. La restauration des droits du travail de tous les employés de la fonction publique est nécessaire pour assurer une bonne application de la convention et pour remédier à l’inégalité qui demeure entre les employés des secteurs public et privé.

La représentante gouvernementale a déclaré, au sujet du système autonome de relations professionnelles, qu’il est essentiel d’arriver à obtenir le soutien et la confiance de la population, comme prévu à l’article 12 de la loi fondamentale sur la réforme de la fonction publique nationale. Cela n’est pas encore le cas, et la situation doit continuer à faire l’objet d’un examen attentif. Le gouvernement s’emploiera à maintenir de bonnes relations avec les organisations d’employés et à parvenir à une compréhension mutuelle, sur différents points, grâce au dialogue social. L’oratrice a redit le contexte unique dans lequel le corps des sapeurs-pompiers évolue au Japon. Les sapeurs-pompiers ne jouissent pas du droit d’organisation, car leur corps est considéré comme étant de nature similaire à celui de la police. Ils font historiquement partie du système de la police et jouent un rôle important dans les situations d’urgence. Le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, mécanisme compensatoire en raison de l’absence du droit d’organisation, est utile. Des mesures ont également été prises par le gouvernement afin d’éliminer toute forme de harcèlement dans les différentes casernes de sapeurs-pompiers. Il est actuellement envisagé d’améliorer le fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers. Le gouvernement dialogue avec des représentants des sapeurs-pompiers, des représentants des travailleurs, comme le JICHIRO, et des représentants d’employeurs et poursuivra ce dialogue à l’avenir.

Les membres travailleurs ont réaffirmé que les sapeurs-pompiers et le personnel pénitentiaire sont toujours privés du droit le plus élémentaire de constituer un syndicat ou d’y adhérer. Les droits fondamentaux des travailleurs du secteur public font aussi l’objet de graves restrictions, et un système autonome de relations professionnelles fait toujours défaut. Le gouvernement ne fait pas la distinction entre les employés exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et les travailleurs employés dans des services essentiels, qui ont besoin de garanties compensatoires si leur droit de grève est légitimement restreint, tous les autres employés des services publics devant être en mesure d’exercer le droit de grève. Le gouvernement semble considérer que les institutions établies pour représenter les intérêts des travailleurs constituent des mesures compensatoires adéquates. Or ces institutions, dépourvues d’autonomie et d’indépendance, ne permettent pas de faire progresser les droits collectifs et les intérêts des travailleurs. Les lois et les pratiques au Japon ne sont pas conformes à la convention. Les membres travailleurs ont déploré le fait qu’aucun progrès véritable n’ait été fait dans ce domaine et attendent du gouvernement qu’il prenne enfin les mesures nécessaires pour veiller à ce que les sapeurs-pompiers et les agents pénitentiaires puissent constituer les organisations de leur choix et y adhérer. Le gouvernement doit sans délai engager des consultations, limitées dans le temps, avec les partenaires sociaux en vue d’établir le système autonome de relations professionnelles garantissant aux employés du service public les droits fondamentaux au travail. Ce processus doit être réalisé dans les deux ans à venir. Le gouvernement devra rendre compte des progrès accomplis à la commission d’experts avant 2020. Les travailleurs du secteur public qui n’exercent pas de fonctions d’autorité au nom de l’Etat et qui ne travaillent pas dans des services essentiels au sens strict du terme doivent pouvoir exercer le droit de grève et mener une action collective sans risque de sanction. Les procédures de l’ANP sont défaillantes et doivent être révisées en consultation avec les partenaires sociaux pour garantir des procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides, qui aient la confiance des parties. Ils expriment l’espoir que cette discussion sera l’occasion pour le gouvernement de prendre les mesures propres à garantir l’application efficace de cette convention fondamentale, une fois pour toutes. Il faut pour cela que le gouvernement soit résolu à engager un dialogue avec les partenaires sociaux pour réaliser de réels progrès. Le gouvernement doit s’acquitter de ses obligations et rendre compte des mesures prises à cet effet dans son prochain rapport. Les membres travailleurs ont demandé au gouvernement d’accepter une mission de contacts directs du BIT pour appuyer et évaluer les progrès accomplis.

Les membres employeurs ont rappelé la divergence de vues sur le droit de grève et l’impact qui en résulte sur les discussions du cas. Les commentaires de la commission d’experts concernant le droit de grève des employés dans les services essentiels, et les questions s’y rapportant, ne relèvent pas des dispositions expresses des conventions. C’est au gouvernement qu’il revient de les réglementer à l’échelle nationale. Etant donné les restrictions imposées au droit d’organisation des sapeurs-pompiers, le gouvernement a établi le système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers en tant que mesure compensatoire. Plusieurs intervenants ont mis en cause l’efficacité de cette mesure. Suite aux critiques des syndicats à l’égard du fonctionnement du système, les membres employeurs ont cru comprendre que le gouvernement a l’intention de réaliser, entre autres, des enquêtes d’évaluation de son fonctionnement. Le gouvernement doit prendre ces mesures et en rendre compte en temps utile à la commission d’experts. Enfin, on peut se demander si, compte tenu de la nature de leurs fonctions, les agents pénitentiaires font partie de la police dès lors qu’ils sont responsables de la sécurité interne de l’Etat, et sont de ce fait couverts par l’article 9 de la convention. Les membres employeurs ont noté que des informations supplémentaires sont nécessaires: si certaines catégories peuvent être considérées comme faisant partie de la police, d’autres non. Ils ont encouragé le gouvernement à prendre dûment en considération la situation de ces agents pénitentiaires exclus de la pleine application de la convention et à rendre compte, avant la prochaine session, de la mesure compensatoire qui permet une certaine participation du personnel. Les membres employeurs ont jugé encourageantes l’attitude constructive et la volonté affichée par le gouvernement de faire avancer les choses, et attendent avec intérêt de plus amples informations.

Conclusions

La commission a pris note des informations que la représentante gouvernementale a fournies, ainsi que de la discussion qui a suivi.

La commission a relevé, dans les exposés du gouvernement, qu’une enquête spéciale a été menée, en janvier 2018, pour cerner les problèmes de fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, et que le gouvernement a consulté les travailleurs et les employeurs à plusieurs reprises sur ce point depuis mars 2018. Elle a également relevé que le gouvernement s’est engagé à élaborer un plan d’amélioration du fonctionnement de cette commission, au moyen de consultations suivies avec les employeurs et les travailleurs.

La commission a constaté avec préoccupation que les commentaires de la commission d’experts font état, depuis des années, de contradictions entre la législation et la pratique en ce qui concerne le droit des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission a pris note du fait qu’il n’y a eu guère d’avancée significative au sujet de l’adoption des mesures nécessaires concernant le système autonome de relations professionnelles.

Prenant en compte les exposés du gouvernement et la discussion qui a suivi, la commission a prié le gouvernement:

- d’analyser minutieusement le système autonome de relations professionnelles, en consultation avec les partenaires sociaux, étant donné que le gouvernement a déclaré que ce système pose différentes questions;

- de fournir des informations sur le projet précité qui vise à cerner les problèmes de fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, et sur les mesures qui en découleront;

- de tenir des consultations avec les partenaires sociaux au niveau national quant à l’opinion du gouvernement selon laquelle les sapeurs-pompiers sont considérés comme des policiers et quant à la façon dont cette vision correspond à l’application de la convention, et de fournir des informations sur l’issue de ces consultations;

- d’étudier, en consultation avec les partenaires sociaux, quelles catégories d’agents pénitentiaires sont considérées comme faisant partie de la police, et donc exclues du droit de s’organiser, et celles qui ne le sont pas, et qui ont le droit de s’organiser;

- d’étudier, en consultation avec les partenaires sociaux, si les procédures de l’Autorité nationale du personnel assurent l’impartialité et la célérité de la conciliation et de l’arbitrage.

La commission a prié le gouvernement d’élaborer un plan d’action assorti de délais, avec les partenaires sociaux, en vue de donner suite aux présentes recommandations et de faire rapport à la commission d’experts, avant sa prochaine session, en novembre 2018.

La représentante gouvernementale a indiqué que, en ce qui concerne le système autonome de relations professionnelles, l’article 12 de la loi sur la réforme de la fonction publique dispose que le gouvernement ne peut prendre de mesures visant à mettre en place un tel système que si la population japonaise est convaincue de son utilité. Comme cela n’est actuellement pas le cas, le gouvernement doit faire preuve de mesure sur ce point. En tant qu’employeur, il a promis de continuer à s’employer sans relâche à préserver de bonnes conditions de travail aux agents de la fonction publique, dans le cadre du système actuel. L’oratrice a également indiqué que le gouvernement va améliorer le fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers, en tant qu’alternative à l’octroi du droit d’organisation.