Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Paraguay (Ratificación : 1967)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas el 30 de agosto de 2024, en las que expresa su esperanza de que se realicen progresos en la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) en Paraguay, en consonancia con las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas y en el marco de consultas estrechas con la organización de empleadores más representativa del país.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 112.ª reunión, junio de 2024)

La Comisión toma nota de las conclusiones de 2024 de la Comisión de Aplicación de Normas (Comisión de la Conferencia) sobre la aplicación del Convenio núm. 81 por Paraguay, que instaron al Gobierno a:

• intensificar los esfuerzos para garantizar que: i) el número de inspectores del trabajo en activo sea suficiente para permitir el funcionamiento efectivo y eficaz de los servicios de inspección, incluso en las zonas que actualmente están insuficientemente atendidas, y ii) los inspectores del trabajo dispongan de los recursos materiales, operativos, financieros, administrativos y logísticos necesarios para el desempeño de sus funciones;
• garantizar que todos los inspectores del trabajo sean designados funcionarios públicos con carácter permanente, a fin de asegurar su estabilidad en el empleo, y seguir velando por que sus salarios y prestaciones sean al menos proporcionales a los acuerdos de remuneración vigentes para otros funcionarios públicos, y
• promover el funcionamiento eficaz del sistema de inspección mediante la eliminación de las limitaciones jurídicas y prácticas que obstaculizan la labor efectiva de los inspectores del trabajo, con el fin de, entre otras cosas, garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para realizar visitas sin previo aviso y sin necesidad de autorización previa de una autoridad superior, y que puedan llevar a cabo inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones jurídicas pertinentes, de conformidad con el Convenio.

La Comisión de la Conferencia pidió asimismo al Gobierno que recurriera a la asistencia técnica de la OIT para aplicar las recomendaciones de la Comisión y garantizar el pleno cumplimiento de sus obligaciones en virtud del Convenio, tanto en la legislación como en la práctica.

La Comisión toma nota de que el Gobierno solicitó la asistencia técnica de la Oficina para la revisión del Manual de procedimiento de inspección y fiscalización laboral del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS), aprobado por Resolución MTESS núm. 346/2024 del 21 de mayo de 2024, y que dicha asistencia fue proporcionada. La Comisión invita al Gobierno a que siga contando con la asistencia técnica de la Oficina que considere necesaria para abordar los puntos planteados en las conclusiones de la Comisión de la Conferencia y en el presente comentario de la Comisión.

Artículos 6 y 7 del Convenio. Situación jurídica, condiciones de servicio y contratación de los inspectores del trabajo. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa en su memoria que: i) los inspectores de trabajo incorporados en el año 2015 fueron incluidos en el proceso de desprecarización en 2023 y los mismos han tenido un incremento de sus haberes desde su ingreso en la institución a la fecha; ii) ha procedido a la promoción de dos fiscalizadoras incorporadas en 2015, quienes fueron capacitadas por la OIT en los años 2016 y 2017 y desprecarizadas en el año 2023. Estas dos inspectoras actualmente ocupan los cargos de directora de fiscalización laboral y seguridad ocupacional y jefa del Departamento de Fiscalización Laboral, respectivamente; iii) a través de la Resolución del MTESS núm. 331 de fecha 17 de mayo de 2024, se ha actualizado y formalizado la nómina de 15 inspectores del MTESS, y iv) ha solicitado la ampliación presupuestaria para la incorporación de 25 nuevos inspectores en calidad de funcionarios permanentes del MTESS, con solicitud formulada en fecha 24 de mayo de 2024. El Gobierno informa que la solicitud se encuentra actualmente bajo consideración de la Dirección General de Presupuesto y Coordinación Técnica, y está sujeta a la autorización del Congreso Nacional.

En relación con la escala salarial de los inspectores en comparación con otros funcionarios que desempeñan funciones similares, el Gobierno indica que actualmente, en promedio, un inspector del trabajo del MTESS percibe 5 500 000 guaraníes paraguayos (aproximadamente 708 dólares de los Estados Unidos). En concepto de bonificación, los inspectores perciben 1 650 000 guaraníes (aproximadamente 212 dólares) al mes, generando un promedio mensual de 7 150 000 guaraníes (aproximadamente 920 dólares). Realizando la comparación, según los datos publicados por el Ministerio de Industria y Comercio (MIC) de Paraguay, un inspector del MIC percibe en promedio 3 518 750 guaraníes (aproximadamente 453 dólares). El Gobierno también indica que el Parlamento está estudiando una nueva ley de la función pública, que establecería las disposiciones generales por las que se regiría la función pública, incluida su carrera profesional. Al tiempo que toma nota de la solicitud presupuestaria para contratar 25 inspectores adicionales, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre los progresos realizados al respecto, sobre las modalidades de su contratación y el tipo de contrato otorgado, una vez que se apruebe la solicitud. La Comisión pide también al Gobierno que transmita información sobre los progresos realizados en la adopción de la ley sobre la función pública y que indique de qué manera esta ley garantiza que las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo sean tales que les aseguren la estabilidad en el empleo y sean independientes de los cambios de gobierno y de influencias externas indebidas, tal como lo prevé el artículo 6 del Convenio.

Artículos 10 y 11. Número de inspectores del trabajo. Condiciones materiales de trabajo. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual: i) el número total de inspectores del trabajo actualmente autorizados por el MTESS es de 22 (durante el debate en la Comisión de la Conferencia, el Gobierno indicó que había 15 inspectores); ii) 17 fiscalizadores están asignados a la capital y 5 fiscalizadores al interior del país: 2 fiscalizadores al departamento de Alto Paraná, 1 al departamento de Paraguarí, 1 al departamento de Cordillera y 1 al departamento de Ñeembucú, y iii) los 17 fiscalizadores asignados a la capital atienden a órdenes de servicios en todo el territorio nacional dado que las distancias geográficas del Paraguay no son muy extensas y que un inspector del trabajo puede trasladarse desde la capital a cualquier punto del interior del país en pocas horas. El Gobierno destaca que la asignación de inspectores no resulta estrictamente necesaria en todos los departamentos del país. En este sentido, la Comisión subraya que el artículo 10 del Convenio establece que el número de inspectores del trabajo debe determinarse teniendo debidamente en cuenta el número, naturaleza, importancia y situación de los establecimientos sujetos a inspección; el número y las categorías de trabajadores empleados en tales establecimientos; el número y complejidad de las disposiciones legales cuya aplicación deba velarse; los medios materiales puestos a disposición de los inspectores, y las condiciones prácticas en que deberán realizarse las visitas de inspección para que sean eficaces.

En relación con los recursos materiales, el Gobierno indica que: i) el MTESS pone a disposición de los inspectores vehículos institucionales con conductores designados para el efecto, así como con el combustible necesario para transportarlos hasta el lugar donde debe realizarse la inspección, y ii) de acuerdo a la zona de control se va asignando el vehículo adecuado, detallando que para las zonas urbanas se proveen automóviles y minibuses, y para las zonas rurales o de difícil acceso o para el interior del país se asignan camionetas 4x4.

Al tiempo que toma nota de la solicitud de contratación de 25 inspectores adicionales (que se sumarían a los 22 ya existentes), la Comisión insta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que el número de inspectores sea suficiente para el desempeño eficaz de las funciones de inspección y a proporcionar información al respecto. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar una cobertura adecuada del territorio nacional (que abarca más de 400 000 kilómetros cuadrados) a la luz de los elementos indicados en el artículo 10 del Convenio. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que indique las estadísticas de los centros de trabajo sujetos a inspección y su ubicación en el territorio. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre el número de vehículos asignados a los inspectores del trabajo y las medidas adoptadas para garantizar el reembolso de los gastos en que incurren los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones, de conformidad con el artículo 11, 2) del Convenio.

Artículos 10, 11, 12, 16 y 18. Inspecciones en la región del Chaco. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su comentario anterior, el Gobierno indica que en el periodo entre agosto de 2023 y agosto de 2024 se realizó una visita de inspección en el departamento de Presidente Hayes (región occidental) o Chaco. En cuanto al número de infracciones detectadas y de sanciones impuestas, el Gobierno se refiere a los juicios de ejecución de sentencia promovidos en virtud de resoluciones de multas dictadas por la Autoridad Administrativa del Trabajo (AAT) correspondientes a empleadores domiciliados en la región occidental (hasta agosto de 2024). La Comisión observa que, según el documento compartido por el Gobierno, desde 2011, solo se han dictado seis juicios de ejecución de sentencia por infracciones de la legislación laboral y que la última resolución de multa que dio lugar a una sentencia se emitió en 2018. La Comisión toma nota asimismo de que, según la información antes mencionada, actualmente no hay inspectores en los departamentos de Boquerón, Alto Paraguay y de Presidente Hayes, donde se extiende la zona del Chaco. La Comisión recuerda que, en el marco de su supervisión de los Convenios sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), y sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), ha subrayado repetidamente la necesidad de reforzar las inspecciones del trabajo en esta región para prevenir y hacer frente a las violaciones de los derechos laborales de los pueblos indígenas y a las prácticas peligrosas de trabajo infantil en el sector del servicio doméstico (sistema de «criadazgo»). La Comisión tomanota con preocupación del número muy limitado de inspecciones realizadas en esta región y de sanciones impuestas. La Comisión estima que esto podría estar provocado por la ausencia de inspectores en la región e insta al Gobierno a que asigne un número suficiente de inspectores para cubrir esta zona del país y garantice que el cuerpo de inspectores disponga de los medios materiales y financieros necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales. La Comisión también pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre el número de inspecciones realizadas en la zona, el número de infracciones identificadas y las sanciones impuestas.

Artículos 12, 13, 16 y 18. Restricciones a las facultades de los inspectores. Actividades preventivas en materia de seguridad y salud en el trabajo (SST). Sanciones efectivamente aplicadas. La Comisión toma nota con satisfacción de la derogación de las Resoluciones núms. 47/2016 y 56/2017 y de los artículos 3 y 4 de la Resolución MTESS núm. 29/2023 que imponían limitaciones a las facultades de los inspectores del trabajo y a la realización de inspecciones. La Comisión toma nota también de la adopción del Manual de procedimiento de inspección y fiscalización laboral (aprobado por Resolución MTESS núm. 346/2024). Sin embargo, la Comisión observa con preocupación que este Manual sigue conteniendo limitaciones a los poderes de los inspectores, a saber: i) el apartado 2 relativo a la planificación de las inspecciones no prevé que las inspecciones pueden ser iniciadas libremente por el inspector; ii) las inspecciones deben ser autorizadas por el director general de la inspección mediante una orden de inspección y fiscalización (artículo 2.10); iii) las inspecciones solo pueden llevarse a cabo durante el horario en el que se realicen actividades laborales (artículo 3.9); iv) los inspectores deben comunicar su presencia al empleador al inicio de la visita de inspección (artículo 3.10); v) en caso de incumplimiento de los requisitos en materia de SST, en primer lugar el inspector labrará un acta con una solicitud de subsanación (artículo 3.27). Solo si no se cumple y si la infracción supone un peligro para la salud y la seguridad de los trabajadores, el inspector puede emitir una orden de suspensión (artículo 3.31), y vi) se prevé un largo periodo (hasta seis días) para que la orden de suspensión sea aprobada por las autoridades competentes (artículo 3.44). La Comisión toma nota de que, en caso de amenaza inminente para la salud y la seguridad de los trabajadores, este plazo puede tener graves consecuencias. Al tiempo que toma nota de los esfuerzos realizados por el Gobierno para derogar las Resoluciones anteriores y de la solicitud de asistencia técnica ya formulada, la Comisión pide al Gobierno que adopte sin demoras las medidas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo que acrediten debidamente su identidad puedan: i) entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección, sin necesidad de contar con autorización previa (artículo 12, 1), a)); ii) optar por no notificar su presencia al empleador o a su representante, si consideran que dicha notificación puede ser perjudicial para el desempeño de sus funciones, de conformidad con el artículo 12, 2) del Convenio, y iii) realizar inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes (artículo 16). La Comisión pide también al Gobierno que adopte las medidas necesarias, para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para adoptar medidas de aplicación inmediata en caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores, de conformidad con el artículo 13 del Convenio.

En relación con su comentario anterior sobre el número de inspecciones sin previo aviso, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, de agosto de 2023 a julio de 2024 se han llevado a cabo 458 actuaciones inspectoras de control laboral a empresas, en la capital y el interior del país. De las inspecciones realizadas, han sido iniciados y notificados un total de 80 sumarios por motivo de incumplimiento de las normativas laborales por parte de las empresas. El Gobierno indica además que el incumplimiento de las normativas laborales ha derivado posteriormente y previo sumario administrativo en sanciones y multas. Sin embargo, el Gobierno no proporciona información sobre el número de sanciones efectivamente aplicadas. La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione estadísticas sobre el número de visitas de inspección realizadas sin previo aviso por los inspectores del trabajo, así como estadísticas sobre el número de sanciones efectivamente aplicadas.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.