Observación (CEACR) - Adopción: 2025, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Filipinas (Ratificación : 1953)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 29 de agosto de 2025, que son de naturaleza general. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Alianza de Asociaciones Laborales para la Reforma (ALARM), el Congreso de Organizaciones Laborales Agrícolas e Industriales (CAILO), la Asociación Democrática de Organizaciones Laborales (DALO), el Congreso Nacional de Sindicatos de la Industria Azucarera de Filipinas (NACUSIP), la Federación Nacional de Sindicatos de Trabajadores-KMU (NAFLU-KMU), la Federación Nacional de Trabajadores del Azúcar (NFSW), los Sindicatos de Trabajadores Agrícolas, Comerciales e Industriales de Filipinas (PACIWU) y la Organización Unida de Agricultores Azucareros (USFO), recibidas el 12 de noviembre de 2024, en las que se alega la denegación del derecho a asistir y representar a sus miembros en los casos laborales presentados ante la Comisión Nacional de Relaciones Laborales (NLRC). Asimismo, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno al respecto, en la que se indica que las partes aclararon la cuestión y llegaron a un acuerdo para resolver el asunto tras las conversaciones mantenidas en marzo y noviembre de 2025. La Comisión también toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 2 de septiembre de 2025, en las que se abordan las cuestiones que la Comisión examina a continuación, y de la respuesta del Gobierno al respecto.

Hoja de ruta tripartita para aplicar las conclusiones de la Comisión de la Conferencia de 2019 y lograr el pleno cumplimiento del Convenio. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para velar por la aplicación eficaz de la Hoja de ruta tripartita, con miras a garantizar el pleno respeto de las libertades civiles de los dirigentes sindicales y los miembros de sindicatos, y que revisará la aplicación práctica y el alcance de las Directrices ómnibus sobre el ejercicio de la libertad sindical y las libertades civiles, de 2024 (Directrices ómnibus) con los interlocutores sociales para velar por su eficacia. La Comisión también expresó su esperanza de que las medidas adoptadas para reorientar las operaciones de la Grupo nacional de trabajos para poner fin al conflicto armado comunista local (NTF-ELCAC) hacia el desarrollo comunitario preservaran el papel en materia de relaciones laborales del Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE).

La Comisión toma nota de la información detallada proporcionada por el Gobierno sobre las medidas adoptadas para seguir aplicando la hoja de ruta tripartita, en particular de: i) la revisión continua del Consejo Nacional Tripartito para la Paz Laboral (NTIPC) y la creación de cinco comités ejecutivos con responsabilidades específicas, uno de los cuales se centra en la libertad sindical y se encarga, junto con el Órgano de Control del Consejo Nacional Tripartito para la Paz Laboral (NTIPC-MB), de supervisar el cumplimiento de los compromisos contraídos en la Hoja de ruta, en relación con las recomendaciones de los órganos de control de la OIT y de la misión tripartita de alto nivel de 2019; ii) una resolución adoptada por el NTIPC, en abril de 2025, en la que se pide un nuevo aumento del presupuesto de la Comisión de Derechos Humanos para reforzar su capacidad de promover y proteger los derechos humanos, en particular los relacionados con la libertad sindical; iii) el desarrollo de un módulo de formación consolidado sobre libertad sindical con el apoyo de la Oficina y fondos del proyecto Comercio para un trabajo decente; iv) el compromiso continuo de los interlocutores sociales a través de diferentes vías, incluidos dos diálogos de alto nivel entre los sindicatos y el Presidente, en 2025, y v) el aumento del presupuesto asignado a los órganos tripartitos de supervisión y la organización de cinco cursos de formación paralegal para trabajadores, sindicalistas y defensores de los derechos laborales en 2025.

La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica que: i) en septiembre de 2025, las Directrices ómnibus de 2024 se elevaron a la categoría de Decreto ejecutivo núm. 97 (EO 97) y, por lo tanto, se les otorgó toda la fuerza de la autoridad presidencial, tal y como exigía el sector laboral; ii) el EO 97 exige a las oficinas gubernamentales que apliquen las Directrices en sus políticas, cursos de formación y manuales, y que presten todo su apoyo y cooperación para su aplicación; iii) el DOLE, a través del NTIPC, tiene la tarea de supervisar la aplicación y el cumplimiento de las Directrices ómnibus, y iv) se están llevando a cabo iniciativas para integrar las Directrices ómnibus en las actividades de creación de capacidad, con 19 sesiones de aprendizaje organizadas en 16 regiones, con la participación de más de 2 000 mandantes tripartitos. El Gobierno añade que el Comité Interinstitucional para promover y proteger la libertad sindical y el derecho de sindicación de los trabajadores (EO23 IAC) acordó llevar a cabo actividades para la implantación del programa de formación sobre libertad sindical para sus miembros. La Comisión también toma nota de la aclaración del Gobierno en relación con las preocupaciones expresadas anteriormente por la Central de Trabajadores Unidos y Progresistas (SENTRO), de que los miembros de las fuerzas armadas y la policía que no cumplan con las Directrices pueden ser sancionados no solo por sus respectivas oficinas de derechos humanos mediante una denuncia administrativa, sino también a través de otros tres medios de acción, en particular la presentación de una demanda civil, una demanda penal o una petición de amparo, todos los cuales son competencia de los tribunales civiles, y no de la administración de la policía o el ejército.

En lo que respecta al NTF-ELCAC, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la demanda del sector laboral de que se revise el mandato del NTF-ELCAC se debatió durante una reunión de coordinación con los interlocutores sociales convocada por el EO 23 IAC, en abril de 2025, y que el NTF-ELCAC presentó el Plan de acción nacional para la unidad, la paz y el desarrollo 2025-2028 (NAP-UPD), formulado en consulta con grupos civiles. El Gobierno añade que la SENTRO mantuvo su petición de suprimir el NTF-ELCAC y que, aunque se propuso crear un foro con el sector laboral, los sindicatos manifestaron su desinterés en participar en el NTF-ELCAC. No obstante, el Gobierno informa de su compromiso de seguir colaborando con los interlocutores sociales para garantizar que el NAP-UPD se aplique conjuntamente con las Directrices ómnibus, en particular para preservar la autoridad exclusiva del DOLE en la aplicación de las políticas y leyes sobre sindicatos.

Saludando con agrado el compromiso continuo del Gobierno de poner en práctica la Hoja de ruta tripartita mediante una serie de medidas concretas y de garantizar la aplicación efectiva de las Directrices ómnibus de 2024, entre otras cosas mediante su elevación a la categoría de decreto ejecutivo, la Comisión pide al Gobierno que siga adoptando medidas en este sentido con miras a garantizar el pleno respeto de las libertades civiles de los dirigentes sindicales y los miembros de los sindicatos. La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre la aplicación práctica de las iniciativas antes mencionadas, así como sobre cualquier novedad relativa a la reforma del NTF-ELCAC.

Libertades civiles y derechos de los sindicatos

Alegatos de vulneraciones. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota con interés de las medidas adoptadas para investigar los anteriores alegatos de violaciones de las libertades civiles, pidió al Gobierno que siguiera adoptando todas las medidas necesarias para garantizar que los alegatos presentados desde 2015 se investigaran a fondo e instó al Gobierno a que adoptara todas las medidas necesarias para garantizar que los sindicalistas pudieran ejercer sus actividades en un sistema que garantizara plenamente el respeto de las libertades civiles y el derecho de libertad sindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) los órganos regionales de control tripartito (RTMB) recomendaron que la mayoría de los casos denunciados anteriormente por la CSI y la SENTRO fueran retirados de la lista o desestimados, ya que no estaban relacionados con el derecho de sindicación, y estas conclusiones y recomendaciones se presentaron al Comité Ejecutivo de Libertad Sindical del NTIPC y al NTIPC-MB en marzo y abril de 2025, donde actualmente se están examinando; ii) en una reunión del Comité Interinstitucional, celebrada en marzo de 2025, y en una reunión de coordinación con los interlocutores sociales, celebrada en abril de 2025, se debatieron las novedades sobre los casos que el sector laboral considera prioritarios para su grupo, incluidos los casos de Alex Dolorosa y Manny Asunción, y iii) dado que las circunstancias de muchas de las presuntas vulneraciones denunciadas ante la Comisión afectan a su investigación y resolución (transcurso del tiempo, falta de testigos, falta de cooperación de los testigos), el Gobierno sigue aplicando medidas que van más allá de los recursos judiciales, como la asistencia financiera a las víctimas a través de la Comisión de Derechos Humanos y el Programa de indemnización a las víctimas, así como el fortalecimiento de los mecanismos institucionales para el diálogo social, la puesta en marcha de reformas políticas para proteger los derechos humanos y laborales, y la realización de actividades de promoción para fomentar el respeto y el entendimiento común de los principios de la libertad sindical. La Comisión toma nota, en particular, de la adopción de la Orden Administrativa núm. 149 del DOLE, serie de 2025 (Directrices para la emisión de autorizaciones del DOLE sobre denuncias penales presentadas ante la Fiscalía relacionadas con el ejercicio de la libertad de sindical y el derecho de sindicación de los trabajadores), que orienta a las oficinas regionales del DOLE en la tramitación de las solicitudes del fiscal investigador para que el DOLE evalúe y certifique si una denuncia penal está relacionada o se deriva de un conflicto laboral. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica que el DOLE y la Comisión de Derechos Humanos firmaron otro memorando de acuerdo, en abril de 2025, cuyo objetivo es abordar las vulnerabilidades económicas de las víctimas de violaciones de los derechos humanos mediante la aplicación de una intervención económica específica para ellas y sus familias: el proyecto de intervención laboral para la asistencia financiera y económica (LIFE). El proyecto abarca los alegatos presentados ante la Comisión de Derechos Humanos, investigados por ella o pendientes de investigación, incluso sin que se haya determinado definitivamente la existencia de una violación de los derechos humanos ni la responsabilidad penal o civil, e incluye medidas tales como empleo de emergencia, asistencia para la subsistencia, capacitación profesional y becas. El Gobierno afirma que, en agosto de 2025, el proyecto cubría a más de 300 beneficiarios que supuestamente eran miembros de organizaciones sindicales que habían presentado quejas ante la OIT (el Gobierno proporciona una lista de personas).

La Comisión toma nota además de las últimas observaciones de la CSI en las que se denuncia el acoso y la persecución continuados de sindicalistas, en particular mediante detenciones arbitrarias, encarcelamientos y procedimientos penales prolongados. La CSI se refiere específicamente a la detención, en octubre de 2024, de dos dirigentes sindicales de la KMU en Tagalog Meridional (los Sres. Gavino Panganiban y Maritess David) y a los cargos penales presentados contra ellos, y denuncia la práctica de mantener pendientes durante numerosos años los cargos penales contra sindicalistas como forma de intimidación (por ejemplo, los cargos penales contra los «18 de Talaingod» (18 sindicalistas y defensores de los derechos humanos) están pendientes desde 2018). La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a estos alegatos, en la que confirma que hay causas penales pendientes contra los dos dirigentes de la KMU e indica que el retraso en algunos casos se debió a la pandemia de COVID-19 y a los recursos judiciales interpuestos por los acusados. El Gobierno añade que el DOLE y la KMU entablaron un diálogo, en septiembre de 2025, y acordaron que la KMU proporcionaría una lista de las presuntas detenciones y arrestos de sus miembros para facilitar el seguimiento de sus casos, pero que dicha lista aún no se ha facilitado.

A la luz de lo anterior, si bien alienta al Gobierno a que siga comprometido con la búsqueda de soluciones para los sindicalistas y trabajadores afectados por presuntas violaciones de las libertades civiles fuera del sistema judicial, lo que, en opinión de la Comisión, contribuirá a hacer justicia a las personas afectadas, la Comisión reitera su esperanza de que el Gobierno siga adoptando todas las medidas necesarias para garantizar que se investiguen a fondo las repetidas denuncias de violencia y otras violaciones de la libertad sindical presentadas desde 2015. Si bien reconoce los retos a los que se enfrenta el Gobierno a este respecto, la Comisión confía en que el diálogo con los interlocutores sociales, del que ha informado el Gobierno, facilite las investigaciones y, en particular, el establecimiento de los hechos (incluidos los posibles vínculos entre la violencia y las actividades sindicales), la determinación de la culpabilidad y el enjuiciamiento de los autores, con el fin de prevenir y combatir eficazmente la impunidad.

Medidas de lucha contra la impunidad. Mecanismos de supervisión. La Comisión había pedido anteriormente al Gobierno que siguiera adoptando medidas para garantizar que los órganos de supervisión dispusieran de recursos suficientes para abordar eficazmente todos los casos pendientes de violencia relacionada con el trabajo y otras violaciones contra dirigentes sindicales y miembros de sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la asignación para la cooperación tripartita se ha multiplicado por más de seis con respecto al presupuesto de 2022 y se ha utilizado para financiar las operaciones de los órganos de supervisión tripartitos, en particular las relacionadas con sus funciones de supervisión, las actividades previstas en la Hoja de ruta y la celebración de diálogos multisectoriales. La Comisión también toma nota de que el Gobierno señala que, si bien las personas y los grupos afectados deben poder seguir presentando denuncias fundamentadas y bien documentadas directamente a la OIT, el NTIPC-MB desea desempeñar un papel más proactivo en la recepción y verificación de información sobre las presuntas vulneraciones antes de que se presente a la OIT, a fin de garantizar una acción rápida y maximizar los recursos para la resolución de los casos que estén realmente relacionados con la libertad sindical y estén respaldados por información creíble y verificable. Tomando nota de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que siga adoptando medidas, en consulta con los interlocutores sociales, para aumentar la eficacia de los mecanismos tripartitos de supervisión y maximizar el uso de sus recursos, con miras a garantizar su capacidad para supervisar, verificar y remitir los casos pertinentes a los tribunales. La Comisión pide también al Gobierno que le informe sobre la iniciativa para aumentar el papel del NTIPC-MB y sobre los avances logrados por los órganos tripartitos de supervisión (incluido el Comité Interinstitucional sobre ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, tortura y otras violaciones graves del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas constituido en virtud de la orden administrativa 35 (AO35 IAC)), en materia de recopilación de información con miras a presentar los casos pertinentes ante los tribunales. La Comisión alienta además a los interlocutores sociales a que, en la medida de lo posible, acompañen las denuncias de vulneraciones con información suficiente para facilitar la rápida actuación de las autoridades competentes.

Medidas de lucha contra la impunidad. Formación y directrices sobre la conducta de las partes interesadas. La Comisión había tomado nota de que uno de los principales resultados previstos en la hoja de ruta tripartita era el desarrollo continuo de la capacidad de todas las partes interesadas. La Comisión toma nota con interés de que, a este respecto, el Gobierno indica que, con la asistencia de la Oficina, ha elaborado un módulo de formación consolidado sobre la libertad sindical, que integra material y herramientas elaborados y respaldados por la OIT, así como nuevas actualizaciones y novedades fundamentales en materia de políticas sobre la libertad sindical y los derechos de los trabajadores. La Comisión toma nota de la información detallada proporcionada por el Gobierno sobre los temas tratados, que incluyen las normas internacionales del trabajo, la función de la OIT, los retos que plantea el ejercicio de la libertad sindical, la función de las fuerzas de seguridad, los recursos disponibles en caso de infracción, así como la libertad de asociación en el contexto empresarial, de los derechos humanos y los contextos de la migración. El Gobierno añade que, en agosto de 2025, se organizó una formación específica para dotar a los mandantes tripartitos de los conocimientos, las competencias y las herramientas necesarios para que puedan elaborar y aplicar sus propios programas de formación. Saludando con agrado la cooperación técnica del Gobierno con la Oficina de País de la OIT para Manila, la Comisión alienta al Gobierno a que prosiga sus iniciativas de fomento de la capacidad y confía en que estas reforzarán la aplicación de la hoja de ruta y las Directrices ómnibus y, por lo tanto, aumentarán la sensibilización sobre la libertad sindical de las partes tripartitas interesadas.

Medidas de lucha contra la impunidad. Cuestiones legislativas pendientes. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para facilitar la aprobación sin más demora de varios proyectos de ley destinados a garantizar el respeto de las libertades civiles en el ejercicio de los derechos sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que todos los proyectos de ley anteriormente comunicados quedaron sin efecto al expirar el mandato del 19.º Congreso, en junio de 2025, pero que se volvieron a presentar al 20.º Congreso en su versión original o modificada: proyecto de ley núm. 92 (Ley de Relaciones Laborales en la Función Pública, que abarca los anteriores proyectos de ley núms. 550 y 1513); proyectos de ley núms. 1152 y 4941 y proyectos de ley núms. 213 y 1841 (ambos titulados Ley contra el Señalamiento de Supuestos Comunistas de 2025); proyecto de ley núm. 89 (anteriormente proyecto de ley núm. 1518, titulado Ley de Formación de Sindicatos), y proyecto de ley núm. 91 (anteriormente proyecto de ley núm. 7043, titulado Fortalecimiento del Derecho de Huelga de los Trabajadores). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en particular por conducto del Consejo Asesor para el Desarrollo Legislativo y Ejecutivo de Filipinas (LEDAC) para facilitar la aprobación de los proyectos de ley mencionados, o de cualquier otra legislación que tenga por objeto garantizar el respeto de las libertades civiles en el ejercicio de los derechos sindicales. La Comisión confía en que el Gobierno podrá informar sobre progresos realizados a este respecto.

Ley Antiterrorista. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de que el Gobierno aseguraba que seguiría velando por que la Ley Antiterrorista no se aplicara de manera que limitara las actividades sindicales legítimas y pidió al Gobierno que presentara comentarios sobre los alegatos de la CSI respecto a que la Sra. Aurora Santiago, coordinadora sindical de la Alianza de Docentes Interesados (ACT), fue acusada en virtud de la Ley Antiterrorista. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el alegato de la CSI carece de detalles concretos y que, tras una verificación, se ha demostrado que la Sra. Santiago no fue acusada en virtud de la Ley Antiterrorista. Según el Gobierno, esto pone de relieve la necesidad de que los sindicatos fundamenten sus alegatos cuando presentan quejas tanto ante el sistema judicial nacional como ante los mecanismos de control de la OIT. Tomando nota de lo anterior, la Comisión confía en que el Gobierno siga velando por que la Ley Antiterrorista no se aplique de manera que restrinja las actividades sindicales legítimas y las libertades civiles conexas.

Cuestiones legislativas

Código del Trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de los numerosos proyectos de ley de enmienda que se encontraban pendientes ante el Congreso desde hacía muchos años y en diversas formas con el fin de armonizar la legislación nacional con el Convenio. La Comisión recuerda que estas cuestiones se detallan en sus comentarios de 2020 y se refieren: al derecho de sindicación de los extranjeros; la exclusión de determinadas categorías de trabajadores de las garantías previstas en el Convenio; los requisitos mínimos excesivos para la afiliación; la intervención excesiva del Gobierno que conduce al arbitraje obligatorio; las sanciones penales por participar en una huelga pacífica; la exigencia de autorización administrativa previa para la asistencia extranjera a los sindicatos, y los requisitos excesivos para el registro de federaciones y sindicatos nacionales. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que algunos de los proyectos de ley mencionados anteriormente tienen por objeto abordar determinadas preocupaciones planteadas. Teniendo en cuenta que esta cuestión viene de lejos, la Comisión espera que en un futuro próximo se logren progresos en la armonización del Código del Trabajo con el Convenio y pide al Gobierno que facilite información sobre los avances realizados a este respecto.

La Comisión acoge con agrado la indicación del Gobierno de que, en mayo de 2025, puso en marcha el sistema de registro de sindicatos en línea mejorado para facilitar el registro de las organizaciones sindicales y los convenios colectivos, ofreciendo una alternativa al registro manual y permitiendo el preprocesamiento por parte del DOLE para reducir la necesidad de que los trabajadores tengan que desplazarse varias veces al DOLE. El Gobierno informa de que la plataforma almacena los documentos de registro, que están a disposición de los sindicatos interesados, independientemente de los cambios de dirigentes sindicales. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el impacto de la plataforma en línea en el registro de sindicatos.