Observación (CEACR) - Adopción: 2025, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Panamá (Ratificación : 1958)

La commission prend note des observations conjointes du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) et de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI) transmises par le gouvernement, ainsi que des observations conjointes de la Confédération syndicale internationale (CSI), de la Confédération syndicale des travailleurs et travailleuses des Amériques (CSA) et de l’Internationale des travailleurs du bâtiment et du bois (IBB), reçues le 3 septembre 2025. Elle prend également note de la réponse du gouvernement aux observations des organisations syndicales susmentionnées, reçue le 17 novembre 2025.

En premier lieu, la commission constate que les observations mentionnées contiennent des allégations de violations graves des droits du Syndicat unique des travailleurs de l’industrie de la construction et des secteurs apparentés (SUNTRACS) et de ses dirigeants par les autorités publiques (allégations de criminalisation de l’activité du syndicat, d’arrestations de dirigeants et d’asphyxie économique de l’organisation). Elle observe que ces allégations, notamment l’adoption de la décision ministérielle no DM-063-2025 portant approbation de la procédure de consignation et de remise des cotisations syndicales à la caisse de conciliation du ministère du Travail et du Développement professionnel, sont en cours d’examen par le Comité de la liberté syndicale dans le cadre du cas no 3456, et que ce comité a adopté un rapport intérimaire à ce sujet en mars 2025 (409e rapport du comité, paragr. 260-285).

En deuxième lieu, la commission constate que les observations formulées par les organisations syndicales ne se contentent pas de mentionner les questions examinées par la commission dans le présent commentaire, mais allèguent également l’existence d’une politique systématique de persécution et de criminalisation du syndicalisme panaméen. Elle note que la CSI, la CSA et l’IBB allèguent, en particulier, qu’une grève des enseignants affiliés à l’association des enseignants panaméens unis, réalisée entre avril et juillet 2025 pour défendre le droit à la retraite, aurait donné lieu à une répression violente et soutenue ainsi qu’à des arrestations arbitraires. Rappelant que l’exercice pacifique des droits syndicaux ne doit pas conduire à des arrestations et à des détentions, et que l’intervention de la force publique devrait être proportionnée à la menace pour l’ordre public qu’il convient de contrôler, la commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires au sujet des observations de la CSI, la CSA et l’IBB.

Commissions tripartites. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait pris note de la contribution importante de la commission de mise en conformité et de la commission de traitement rapide des plaintes sur la liberté syndicale et la négociation collective (ci-après les commissions tripartites), créées en vertu de l’accord tripartite du Panama de 2012 avec l’assistance technique du BIT pour assurer le respect des conventions nos 87 et 98 dans le pays.

La commission note que le gouvernement indique que les commissions tripartites sont toujours en place et que leurs décisions prises par consensus sont respectées, tout en répétant que ces commissions ne fonctionnent plus depuis avril 2020 en raison d’un grave désaccord au sein du secteur syndical concernant les critères de représentativité. La commission note que, de leur côté, les centrales syndicales nationales et internationales allèguent que le gouvernement n’a pris aucune mesure en vue de rétablir le fonctionnement et les activités des commissions tripartites, et que le CONATO et la CONUSI se disent disposés à désigner leurs représentants afin de faciliter la reprise des activités des commissions. La commission regrette l’absence de progrès en ce qui concerne la réactivation des commissions tripartites.

La commission souligne une nouvelle fois l’importance que le fonctionnement des deux commissions peut continuer d’avoir pour l’application de la convention, en particulier dans le contexte actuel des relations de travail collectives dans le pays. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’appui technique du Bureau, pour assurer la reprise, dans un avenir proche, des activités des commissions, et notamment de chercher à régler rapidement la question de la représentation des différentes organisations syndicales qui composent ces commissions. Elle prie le gouvernement de fournir des informations détaillées concernant les mesures prises à cet égard.

Conseil supérieur du travail. La commission rappelle qu’un protocole d’accord signé en 2016 en lien avec l’accord tripartite du Panama de 2012 prescrivait la création d’un Conseil supérieur du travail. La commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles: i) le projet de loi pour la création du Conseil supérieur du travail présenté le 31 janvier 2024 a été rejeté, puis renvoyé devant une autre instance parlementaire pour examen approfondi, et aucune nouvelle action de l’Assemblée nationale n’a été prise en vue de l’approbation du projet; et ii) il existe d’autres enceintes de dialogue en activité, telles que la Fondation du travail (FUNTRAB), composée d’organisations d’employeurs et d’organisations syndicales. La commission prend également note des observations des centrales syndicales selon lesquelles: i) le retard dans la présentation du projet de création du Conseil supérieur du travail a empêché son approbation, qui devait être appuyée par la commission tripartite; et ii) la FUNTRAB cherche à s’affirmer en tant que référence institutionnelle du dialogue social, alors qu’il s’agit d’une instance qui n’a pas été créée dans ce but et qui présente des problèmes de représentativité. Soulignant une nouvelle fois l’importance particulière, dans le contexte actuel du pays, de renforcer et d’institutionnaliser le dialogue social tripartite, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur toutes les mesures prises, en consultation avec les partenaires sociaux, pour surmonter les obstacles à l’approbation du projet.

Questions législatives. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur une série de dispositions de droit interne qui posent des problèmes de conformité avec la convention.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier:

• la règle qui prévoit qu’il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution publique, et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province, en vertu respectivement des articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009;
• l’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10), et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40), en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40), en application de l’article 182 du texte unique de la loi no 9 (comme l’a indiqué le gouvernement, la Cour suprême a déclaré cet article inconstitutionnel dans son arrêt du 30 décembre 2015); et
• le refus d’octroyer le droit de constituer des syndicats aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, et les fonctionnaires qui ont été recrutés sur concours et ceux qui sont en fonction).

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants:

• l’obligation constitutionnelle d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat.

Droit des organisations d’organiser librement leur activité et de formuler leur programme d’action:

• l’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (articles 452(2), 493(4) et 494 du Code du travail); l’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une cotisation de solidarité au titre des avantages découlant de la négociation collective (article 405 du Code du travail); et l’intervention automatique de la police en cas de grève (article 493(1) du Code du travail); et
• l’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, y compris contre les politiques économiques et sociales du gouvernement, et l’interdiction de déclarer la grève lorsqu’elle n’a pas trait à une convention collective dans une entreprise; la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire dans les entreprises du secteur privé des transports (articles 452 et 486 du Code du travail); l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports, et la destitution immédiate des fonctionnaires qui n’ont pas accompli le service minimum requis (articles 155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009).

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la création du Secrétariat présidentiel pour la réorganisation de l’État et les affaires constitutionnelles (SEPRESAC), dont l’une des fonctions est de favoriser un processus constituant, représente une occasion de revenir sur l’exigence de posséder la nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés, dans le cadre du processus constituant incombant à la SEPRESAC, pour modifier cette disposition de la Constitution afin d’assurer sa conformité avec la convention.

La commission note avec regret que: i) le gouvernement indique que, dans le cas de la législation applicable au secteur privé, il n’y a eu aucun progrès en raison de l’inactivité de la commission tripartite de mise en conformité, qui était l’espace dans lequel il avait été convenu d’examiner l’adéquation du Code du travail avec la convention; et ii) après que l’Assemblée législative n’a pas approuvé le projet de loi sur les relations collectives du travail dans le secteur public, aucune autre initiative répondant aux questions législatives soulevées depuis plusieurs années par la commission n’a été mise en place. La commission rappelle que le Comité de la liberté syndicale a exprimé l’espoir que le gouvernement adopterait rapidement un texte de loi régissant la création, l’enregistrement et le fonctionnement des organisations syndicales du secteur public, conformément aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective, et que le Comité de la liberté syndicale a renvoyé le suivi de cet aspect législatif du présent cas à la commission (389e rapport, juin 2019, cas no 3317, paragr. 527). En outre, la commission rappelle que les garanties établies dans la convention s’appliquent à tous les travailleurs sans distinction d’aucune sorte, y compris aux agents de l’État. La commission prie une nouvelle fois instamment le gouvernement de prendre, sans délai et en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour assurer la conformité avec la convention de la législation sur les relations collectives du travail dans le secteur public ainsi que des questions législatives en suspens qui portent sur le secteur privé. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les avancées réalisées à ce sujet et rappelle qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau.

Application de la convention dans la pratique. Octroi de la personnalité juridique par l’autorité administrative. En ce qui concerne la normalisation de l’octroi de la personnalité juridique aux syndicats, en particulier dans le secteur public, la commission note que le gouvernement: i) fait état de deux demandes d’octroi de la personnalité juridique présentées en 2022, quatre en 2023 et 14 en 2024, dont seules deux au total concernent des organisations du secteur public; et ii) signale qu’il est nécessaire d’avoir des ressources humaines et budgétaires suffisantes pour accélérer les démarches et que, même si aucune mesure spécifique n’a encore été prise en ce sens, des possibilités d’amélioration devraient être identifiées. D’un autre côté, la commission note que, pour leur part, le CONATO et la CONUSI allèguent que les retards s’inscrivent dans le cadre d’une politique destinée à empêcher la constitution de syndicats, qui comprend l’application de critères discrétionnaires; ils mentionnent également 14 cas dans lesquels les demandes d’inscription ont été rejetées, dont cinq dans le secteur des plateformes numériques. La commission constate que, si les organisations syndicales font état d’un nombre important de cas dans lesquels ces demandes sont refusées, les informations fournies par le gouvernement ne permettent pas de déterminer combien, parmi les demandes reçues entre 2022 et 2024, ont été rejetées. En outre, la commission observe que les informations fournies par le gouvernement permettent de savoir que, dans 12 des 20 demandes mentionnées par celui-ci, le temps écoulé entre la présentation de la demande et l’inscription a été de plus d’un an. Observant que les délais pour décider de l’octroi de la personnalité juridique sont excessifs, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour accélérer ces procédures et de fournir des informations détaillées concernant la normalisation du processus d’octroi de la personnalité juridique aux organisations du secteur public, ainsi que le nombre de demandes d’octroi de la personnalité juridique reçues qui ont été rejetées par l’autorité administrative.

Garanties compensatoires. La commission rappelle qu’elle avait demandé au gouvernement de lui fournir des informations détaillées sur l’efficacité des procédures de règlement des différends en tant que garanties compensatoires dans le canal de Panama. Elle note que, selon le gouvernement, depuis le début des années deux mille, les syndicats ont engagé 402 procédures contre l’Autorité du canal de Panama, dont 324 plaintes pour pratiques de travail déloyales, 59 demandes de règlement de conflits relatifs à la négociation, 12 demandes de solution pour sortir de l’impasse dans les négociations et 9 dénonciations pour non respect, et que 335 de l’ensemble des procédures indiquées sont closes. Tout en prenant dûment note de ces chiffres, la commission prie le gouvernement de fournir davantage de précisions sur les procédures de règlement des différends mentionnées et d’indiquer, en particulier, leur durée et le type de solution convenue.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2027 .]