Observación (CEACR) - Adopción: 2025, Publicación: 114ª reunión CIT (2026)

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) - Japón (Ratificación : 1932)

La Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato Nacional de la Construcción de Buques e Ingeniería - Kanto (AJSEU-Kanto) recibidas el 28 de agosto de 2025. Toma nota, asimismo, de las observaciones de la Federación de Comercio del Japón (NIPPON KEIDANREN) y de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUCRENGO) comunicadas por el Gobierno junto con sus memorias.

Artículos 1, 1), 2, 1) y 25 del Convenio. 1. Programa de formación de pasantes técnicos (TITP). En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la información detallada proporcionada por el Gobierno en su memoria sobre las medidas adoptadas para garantizar la protección de los pasantes y los pasantes técnicos del programa TITP, entre las que se incluyen: 1) actividades de fomento de la capacidad orientadas a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; 2) inspecciones in situ por parte de la Organización para la Formación de los Pasantes Técnicos (OTIT) de las organizaciones supervisoras y ejecutoras, y 3) el refuerzo de los mecanismos de denuncia para los pasantes técnicos, incluidos servicios multilingües (por teléfono, correo electrónico o Zoom), la línea directa de consulta en lengua materna para casos urgentes (por ejemplo, por agresión o intimidación) y la prestación de protección temporal.

El Gobierno también facilita datos sobre las infracciones, los enjuiciamientos y las condenas relacionados con la normativa que rige el TITP correspondientes al periodo comprendido entre abril de 2021 y marzo de 2024. Durante ese periodo, la OTIT realizó 81 079 inspecciones (13 333 a organizaciones supervisoras y 67 746 a organizaciones ejecutoras), detectó 54 839 infracciones e identificó a 32 533 infractores (7 034 organizaciones supervisoras y 25 499 organizaciones ejecutoras). Entre las organizaciones ejecutoras, las infracciones más comunes fueron: discrepancias entre la formación prevista y la que realmente se impartió (25,1 por ciento), notificaciones e informes inapropiados (23,4 por ciento), liquidación insuficiente de la remuneración (18,7 por ciento) y condiciones deficientes de alojamiento (13,5 por ciento). En la mayor parte de los casos, las organizaciones supervisoras habían realizado una labor inadecuada de gestión y orientación de las organizaciones ejecutoras, o no habían preparado, actualizado o presentado correctamente los documentos necesarios y los informes de supervisión. Como consecuencia de ello, 411 organizaciones ejecutoras vieron revocada su acreditación y 6 recibieron órdenes de mejora, y 30 organizaciones supervisoras perdieron su licencia de supervisión y otras 30 recibieron órdenes de mejora. El Gobierno indica asimismo que, en 2023, la Oficina de Trabajo de la Prefectura, la Inspección de las Normas del Trabajo y la OTIT inspeccionaron conjuntamente 42 organizaciones sospechosas de violar los derechos humanos de los pasantes técnicos, entre otras cosas mediante el trabajo forzoso. Se emitieron órdenes de rectificación en 40 casos por violación de las normas del trabajo y recomendaciones de mejora en 32 casos por infracción de las disposiciones sobre la formación de los pasantes técnicos. Además, entre enero de 2021 y diciembre de 2023, los organismos de inspección de las normas del trabajo llevaron a cabo labores de supervisión y orientación en 29 243 lugares de trabajo que empleaban a pasantes técnicos donde se sospechaba que se vulneraban las normas del trabajo. Durante ese periodo, se remitieron a la justicia 73 casos de violaciones graves o dolosas de la normativa sobre las normas del trabajo. Seis casos relacionados con el incumplimiento del artículo 5 de la Ley sobre las Normas del Trabajo (prohibición del trabajo forzoso) se remitieron a la Fiscalía.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la JTUC-RENGO, subraya que, pese a las inspecciones llevadas a cabo por la OTIT y la Inspección de Normas del Trabajo, las medidas administrativas y los enjuiciamientos, las infracciones siguen siendo generalizadas. En 2023, aproximadamente el 70 por ciento de las organizaciones ejecutoras infringían las leyes y normativas relacionadas con las normas del trabajo, y el 90 por ciento de las notificaciones presentadas por las organizaciones supervisoras citaban las condiciones de los pasantes técnicos. La JTUCRENGO estima que es necesaria una actividad de aplicación más estricta.

A la luz del considerable número de infracciones que se siguen detectando en el marco del TITP, la Comisión pide al Gobierno que garantice la continuidad y el refuerzo de las inspecciones realizadas por la OTIT y por la Inspección de las Normas del Trabajo, con el fin de detectar y abordar rápidamente los abusos. Asimismo, insta al Gobierno a que garantice la aplicación de sanciones efectivas y disuasorias contra las personas y organizaciones que violen los derechos de los pasantes técnicos, incluyendo sanciones penales en los casos que impliquen prácticas equivalentes al trabajo forzoso, de modo que las sanciones sirvan como un verdadero elemento disuasorio. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre los enjuiciamientos, los procedimientos judiciales y sus resultados, en particular en lo que respecta a los seis casos relacionados con el incumplimiento del artículo 5 de la Ley sobre las Normas del Trabajo.

La Comisión también observa que, en seguimiento del informe publicado en 2023 por el grupo consultivo de expertos creado por el Gobierno, en 2024 se promulgó la Ley de enmienda de la Ley sobre el control de la inmigración y el reconocimiento de la condición de refugiado y la Ley núm. 60 sobre la formación adecuada de los pasantes técnicos y sobre la protección de los pasantes técnicos, de 2024. En virtud de la Ley de Enmienda se estableció el programa de Empleo y Desarrollo de Competencias (ESD), que sustituirá al TITP en 2027. La Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno de que el programa ESD está diseñado para promover el desarrollo de competencias y para brindar mayor protección a los participantes extranjeros. Dicho programa introducirá un sistema de licencias para supervisar y apoyar a las organizaciones de envío, y excluir a aquellas que no reúnan los requisitos necesarios; además, permitirá cambiar de empleador a los trabajadores que así lo deseen, siempre y cuando se cumplan determinadas condiciones, y reforzará las funciones de supervisión, orientación, apoyo y protección de la nueva Organización para el Empleo y el Desarrollo de Competencias (ESDO), que sustituirá a la OTIT. La Comisión toma nota asimismo del Reglamento de Aplicación de la Ley sobre la correcta implementación de la formación profesional de los extranjeros y la protección de los extranjeros en formación profesional (Ordenanza del Ministerio de Justicia y del Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar Social núm. 4 de 2025), el cual establece en su artículo 21 que los participantes extranjeros en el programa ESD pueden tener que pagar hasta dos meses de remuneración a las organizaciones de envío por concepto de gastos de contratación.

La Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO en sus observaciones reconoce que el programa ESD incluye disposiciones para reforzar la eliminación de las organizaciones de envío de carácter pernicioso, garantizar una supervisión más estricta de las organizaciones administrativas, aclarar las condiciones tanto de los cambios inevitables como de los cambios de empleador iniciados por los trabajadores, y reducir los créditos contraídos por los trabajadores al entrar en el Japón. La JTUCRENGO destaca que la protección eficaz de los trabajadores extranjeros exige medidas adecuadas, como reformas legales y una mayor capacitación del personal de la OTIT tras su reconversión en la Organización para el Empleo y el Desarrollo de Competencias (ESDO), en particular en lo que respecta a la educación sobre la normativa pertinente. La Comisión también toma nota de que la NIPPONKEIDANREN subraya que el programa ESD debe diseñarse de manera que proteja plenamente los derechos de los trabajadores migrantes. Asimismo, insta al Gobierno a que garantice que el nuevo programa no imponga restricciones indebidas a los cambios de empleador y prohíba el cobro de comisiones de contratación a los trabajadores migrantes. Si bien el programa ESD oficialmente permite los cambios de empleador iniciados por los trabajadores, la NIPPON-KEINDANREN indica que, al separar la industria de transformación de productos alimentarios marinos de las industrias de fabricación de alimentos en general, las opciones de cambiar de empleador de los trabajadores migrantes activos en el sector de la transformación de productos alimentarios marinos (donde aproximadamente 1 610 establecimientos emplean a trabajadores migrantes) quedarán muy limitadas. La NIPPON-KEINDANREN también se refiere a una orientación del Gobierno que haría posible que las organizaciones de envío cobraran a los trabajadores migrantes el equivalente de dos meses de salario, lo cual resulta muy preocupante desde un punto de vista empresarial y de los derechos humanos, ya que en términos prácticos permitiría que los trabajadores sufragaran los gastos de la contratación en el marco del programa ESD.

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno de que, en cuanto a la separación del sector de la pesca y la transformación de productos alimentarios marinos de la industria general de fabricación de alimentos y bebidas, dicha distinción es necesaria debido a que en ese sector son necesarias competencias específicas y avanzadas. La industria de elaboración de productos pesqueros incluye más de 350 tipos de productos transformados y emplea aproximadamente a 25 000 pasantes técnicos en todo el país, lo que hace que el sector sea lo bastante grande como para evitar que se produzcan restricciones indebidas a la posibilidad de cambiar de empleador.

La Comisión alienta firmemente al Gobierno a que garantice la ejecución efectiva del programa EDS y a que refuerce la protección de todos los trabajadores extranjeros y evite cualquier circunstancia que pueda traducirse en trabajo forzoso. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que facilite información detallada sobre el funcionamiento y la ejecución del programa ESD, y que indique entre otras cosas: i) el número de trabajadores que participan en el nuevo programa, desglosado por sectores; ii) las medidas de concesión de licencias, supervisión y sanción disciplinaria aplicadas a las organizaciones de envío y recepción; iii) las actividades de inspección, orientación y protección realizadas por la ESDO, y iv) las medidas adoptadas para garantizar que la posibilidad de cambiar de empleador por voluntad propia del trabajador no se vea indebidamente limitada en la práctica, en particular en el caso de los trabajadores de la industria de transformación de productos alimentarios marinos, y para prohibir que los trabajadores migrantes tengan que pagar comisiones de contratación o deban correr con los gastos conexos.

2. Trabajo forzoso en la industria y esclavitud sexual militar en tiempos de guerra. La Comisión toma nota de las observaciones del AJSEU - Kanto, según las cuales, siguen sin resolverse cuestiones relacionadas con los casos de esclavitud sexual y trabajo forzoso en la industria en tiempos de guerra que incumben al Japón. El AJSEU - Kanto afirma que el Gobierno no ha tomado ninguna medida de peso durante el último año y condena su actitud de «esperar a que mueran las víctimas». El AJSEU - Kanto sostiene que, en los últimos años, el Gobierno ha desmentido acérrimamente los hechos históricos relacionados con la esclavitud sexual en tiempos de guerra, y recuerda que, aunque el Gobierno sigue negando su responsabilidad jurídica, los órganos de tratados de las Naciones Unidas han recomendado en reiteradas ocasiones que el Japón aborde esta cuestión. Por cuanto se refiere a las víctimas del trabajo forzoso en la industria, el AJSEU -Kanto señala que los fallos del Tribunal Supremo de Corea del Sur, de 2018, que ordenaban a las empresas japonesas acusadas de movilización forzosa que indemnizaran a las víctimas eran el resultado de demandas civiles en las que el Gobierno japonés no era parte, y que las empresas demandadas no han cumplido las sentencias. El AJSEU -Kanto observa además que, en relación con el acuerdo de compensación celebrado entre el Japón y Corea del Sur en 1965, ambos Estados han reconocido que «las reclamaciones individuales no han prescrito» y, por lo tanto, las víctimas conservan el derecho a recurrir a la justicia. En relación con el plan de indemnización a terceros propuesto por el Gobierno de Corea del Sur, en marzo de 2023, el AJSEU - Kanto afirma que no supone una auténtica compensación, ya que las empresas japonesas responsables de la movilización forzosa no participan, de modo que no hay rendición de cuentas por cuanto a ellas respecta. El AJSEU - Kanto también señala que la Fundación para el Apoyo a las Víctimas de la Movilización Forzosa llevada a cabo por el Imperialismo Japonés, que paga a las víctimas el equivalente del importe de la indemnización en nombre de las empresas demandadas, no dispone de fondos suficientes para indemnizar a todos los demandantes a los que los tribunales han dado la razón, lo que hace que el sistema sea insostenible. Por lo tanto, El AJSEU -Kanto insta al Gobierno a que cumpla sus responsabilidades en lo relativo a la reparación de las víctimas del trabajo forzoso.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que ha abordado las cuestiones de la reparación, la propiedad y las reclamaciones relativas a las víctimas del trabajo forzoso en la industria y la esclavitud sexual durante la Segunda Guerra Mundial mediante tratados bilaterales, acuerdos e instrumentos afines, y que las reclamaciones individuales se han resuelto con arreglo a esas disposiciones. El Gobierno recuerda que, en marzo de 2023, la República de Corea anunció un sistema de indemnización a terceros para las víctimas de trabajo forzoso de Corea del Sur durante la ocupación japonesa que se financiaría con contribuciones voluntarias del sector privado de Corea del Sur, y observa que muchos demandantes (antiguos trabajadores civiles provenientes de la península coreana) aceptaron esas medidas. El Gobierno indica que, a fecha de noviembre de 2025, la fundación así constituida había realizado pagos a 26 demandantes miembros de ese colectivo, y que el Gobierno de la República de Corea ha declarado que seguirá esforzándose por obtener la comprensión de los demandantes. El Gobierno saluda esta iniciativa como un paso hacia la mejora de las relaciones bilaterales con el país, que habían sido tensas desde la sentencia del Tribunal Supremo de la República de Corea, de 2018, y afirma que seguirá manteniendo una estrecha comunicación con el Gobierno de la República de Corea.

En cuanto a la cuestión de las «mujeres de solaz», el Gobierno subraya que ha abordado el tema con sinceridad y ha adoptado medidas para restaurar su honor y proporcionarles vías de reparación. El Gobierno recuerda el acuerdo bilateral de 2015 que confirma que la cuestión se resolvió «de manera definitiva e irreversible». Recuerda además su contribución de 1 000 millones de yenes a la Fundación de Reconciliación y Recuperación, creada por la República de Corea en 2016, y observa que el Gobierno de la República de Corea anunció posteriormente de forma unilateral la disolución de la Fundación. El Gobierno afirma que ha cumplido plenamente los compromisos contraídos en virtud del acuerdo de 2015 y que la República de Corea es responsable de su correcta aplicación.

Al tiempo que toma nota de las recientes medidas adoptadas por el Gobierno para indemnizar a más trabajadores civiles provenientes de la península coreana, la Comisión lamenta observar que aún no se han resuelto plenamente las cuestiones relativas al trabajo forzoso en la industria y la esclavitud sexual durante la Segunda Guerra Mundial. La Comisión toma nota de que, si bien el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer encomia las medidas adoptadas por el Japón para abordar los derechos de las «mujeres de solaz», considera que es necesario mantener y ampliar estas medidas para garantizar los derechos de las víctimas y supervivientes a la verdad, la justicia y la reparación, como indica en sus observaciones finales de octubre de 2024 (CEDAW/C/JPN/CO/9).

La Comisión recuerda la gravedad y la larga duración de este caso y alienta firmemente al Gobierno a que siga haciendo todo lo posible por lograr la reconciliación con las víctimas supervivientes. La Comisión insta una vez más al Gobierno a que garantice, sin más demora, que se adopten las medidas adecuadas para satisfacer las expectativas y resolver las reclamaciones de las víctimas supervivientes de los trabajos forzosos en la industria y la esclavitud sexual militar en tiempos de guerra, que ya son personas ancianas y cuyo número no deja de disminuir con cada año que pasa.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.