Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Perú (Ratificación : 1994)

La Comisión toma nota de las observaciones enviadas por la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) recibidas el 29 de agosto de 2024. Igualmente, toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de los Empleadores (OIE) recibidas el 31 de agosto de 2024 en las cuales se indica que se espera que se realicen progresos en la aplicación del Convenio en consonancia con las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas y en estrecha consulta con la organización de empleadores más representativa del Perú. La Comisión también toma nota de las observaciones conjuntas enviadas por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Central Unitaria de Trabajadores (CUT-Perú) y la Central Autónoma de Trabajadore del Perú (CATP) —que incluyen informaciones proporcionadas por la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú— recibidas el 31 de agosto de 2024; de las observaciones adicionales enviadas por la CATP recibidas el 1 de septiembre de 2024, y de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 17 de septiembre de 2024.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 112.ª reunión, junio de 2024)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2024 sobre la aplicación del Convenio, así como de las conclusiones adoptadas al respecto.

Artículo 3 del Convenio. Derechos humanos y derechos fundamentales. 1. Proceso judicial relativo al asesinato de los dirigentes indígenas en Alto Tamaya-Saweto. En relación con el asesinato de cuatro dirigentes indígenas de la comunidad indígena asháninka de Alto Tamaya-Saweto (departamento de Ucayali), ocurrido en septiembre de 2014, la Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que garantice que los autores e instigadores de dichos asesinatos sean enjuiciados y castigados con la máxima urgencia. La Comisión de la Conferencia también pidió al Gobierno que adopte sin demora todas las medidas necesarias para proteger la vida, la integridad física y el bienestar psicológico de los miembros de las familias de los líderes indígenas asesinados.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que, el 11 de abril de 2024, el Juzgado Penal Colegiado de la Corte Superior de Justicia de Ucayali notificó la sentencia condenatoria contra cuatro individuos acusados de los asesinatos de los cuatro dirigentes indígenas, quienes fueron sentenciados a 28 años y tres meses de prisión. No obstante, el Gobierno señala que dicha sentencia fue apelada por las partes acusadas, y actualmente se encuentra pendiente la decisión judicial al respecto.

Al respecto, la Comisión toma nota de que la CATP indica en sus observaciones que aún falta que se dicte sentencia condenatoria contra uno de los acusados, y que quienes fueron condenados en la sentencia de abril de 2024 aún se encuentran en libertad. La CATP señala también que solo una de las viudas y uno de los hijos menores de los líderes asesinados han recibido asistencia económica de parte del Gobierno. Por su parte, la CSI señala que las amenazas contra las familias de las víctimas asesinadas no han cesado y que la principal vocera de dichas familias fue objeto de represalias en Pucallpa.

La Comisión toma nota también de la adopción por parte del Gobierno del Plan de acción Saweto en junio de 2024. Dicho Plan tiene como objetivo principal atender la problemática social generada en torno a las necesidades básicas de los pobladores de la comunidad nativa de Saweto con base en un mejor nivel de coordinación entre los diversos niveles de gobierno. Entre las acciones del Plan se contemplan: i) garantizar la presencia policial para generar un clima de seguridad en la comunidad; ii) proveer asistencia legal permanente a los familiares de las víctimas asesinadas mientras dure el proceso judicial en segunda instancia; iii) facilitar la obtención de asistencia económica por orfandad para los hijos de los defensores asesinados; iv) establecer canales de comunicación permanente entre el mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos y la comunidad indígena de Saweto para el reporte de situaciones de riesgo, y v) mejorar la infraestructura comunitaria y sistema educativo de la comunidad. La Comisión observa que tanto la CATP como la CGTP y la CUT-Perú indican que el Plan de acción Saweto carece de coordinación interinstitucional y no establece metas que tengan resultados objetivos y medibles.

La Comisión al tiempo que toma nota de los esfuerzos desplegados por el Gobierno para atender la situación de inseguridad y de pobreza de las familias de las víctimas de los líderes indígenas asesinados de Saweto, nuevamente deplora profundamente que los presuntos responsables de los asesinatos sigan en libertad, diez años después de haberse cometido los homicidios, a pesar de haber sido objeto de una sentencia condenatoria en primera instancia, y que los actos de amenaza contra dichas familias continúen.

La Comisión subraya que la demora en la aplicación de la justicia equivale a la denegación de esta última y genera un clima de impunidad que afecta el pleno ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas. En consecuencia, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para que todos los responsables de los asesinatos de los cuatro líderes de la comunidad de Alto TamayoSaweto asesinados en 2014 sean finalmente condenados mediante sentencia firme y castigados. La Comisión pide también al Gobierno que tome medidas sin demora, para proteger la integridad física y psicológica de los familiares de las víctimas que estarían sufriendo amenazas. Asimismo, la Comisión confía en que se tomen las medidas necesarias para la implementación de las acciones que se contemplan en el Plan de acción Saweto y pide al Gobierno que informe sobre los resultados obtenidos.

2. Protección de defensores indígenas. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que adopte sin demora medidas eficaces para prevenir la violencia contra los defensores indígenas, y que proporcione informaciones sobre las investigaciones y sobre las denuncias relativas a la tala ilegal en el departamento de Ucayali.

La Comisión toma nota de que, al respecto, el Gobierno informa sobre múltiples diligencias in situ efectuadas por la fiscalía en varios departamentos del país para recopilar pruebas respecto a las alegaciones sobre violencias e intimidaciones a miembros de comunidades indígenas. En el marco de dichas diligencias, en 2024, la fiscalía visitó, entre otras, a las comunidades nativas Tres Islas, Masenawa, Palma Real y «23 de septiembre» del pueblo indígena asháninka, en el departamento de Madre de Dios, para investigar casos de amenazas y tentativas de asesinato de líderes indígenas ante la presencia de la minería ilegal y el cultivo ilícito de la hoja de coca. Asimismo, la policía ha llevado a cabo intervenciones de prevención frente a amenazas contra líderes indígenas pertenecientes a comunidades nativas de la selva central. Además, la Comisión toma nota de que, el Gobierno indica que, entre 2023 y los cuatro primeros meses de 2024 se han ejecutado más de 1 200 operativos para luchar contra la minería ilegal. Como resultado de ello se destruyeron 1 336 campamentos y seis plantas procesadoras. Se ha conformado en esta línea un grupo de trabajo integrado por 15 instituciones del Estado para actualizar la estrategia nacional para la interdicción de la minería ilegal.

El Gobierno informa también que se ha puesto en marcha un proyecto de fortalecimiento del mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos. El objetivo de dicho proyecto es: i) mejorar la protección efectiva de las personas defensoras de derechos humanos; ii) reforzar la prevención y protección, mediante la información de alerta temprana y análisis sobre situaciones de riesgo; iii) institucionalizar las mesas regionales del mecanismo intersectorial, y iv) fortalecer la atención de los casos de prevención y protección con un enfoque de género. Además, se prevé el fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones indígenas para gestionar, prevenir o reducir el impacto negativo de los riesgos que estas enfrentan directamente. La Comisión toma nota también que, en relación con el asesinato del líder indígena Quinto Inuma Alvarado, el Poder Judicial ha dictado prisión preventiva contra cuatro de los presuntos autores del homicidio, incluyendo un presunto autor intelectual.

Por otra parte, la Comisión toma nota de la información presentada por la CSI respecto al asesinato en abril de 2024, en la Amazonía Peruana, del guardaparque Victorio Dariquebe, perteneciente al pueblo Harakbut, quien habría recibido amenazas por parte de mafias asociadas a la tala ilegal de madera ante sus acciones de defensa de su comunidad. En dicho atentado su hijo también habría sido perseguido, golpeado y torturado por los atacantes. El Gobierno indica que, en respuesta a este asesinato, la Policía Nacional del Perú estableció en la región de Madre de Dios seis bases temporales mixtas con 50 oficiales y bases policiales con 60 funcionarios. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones conjuntas, la CGTP, la CUT-Perú y la CATP informan sobre el asesinato en 2024 del líder indígena kakataibo Mariano Isacama, quien habría participado en la defensa de los territorios de su comunidad contra la explotación ilegal de recursos naturales.

La CATP además indica que el Protocolo de actuación fiscal para la prevención e investigación de delitos contra defensores de derechos humanos se encuentra paralizado por falta de recursos, que no cuenta con los lineamientos de actuación necesarios para la implementación de medidas de protección con base en una coordinación y articulación entre las entidades que lo integran, y que no prevé medidas de atención a los dependientes de los defensores amenazados.

La Comisión reconoce los esfuerzos realizados por el Gobierno para incrementar la presencia de la fiscalía en las comunidades indígenas en departamentos ubicados en el centro y Amazonía del país, y para fortalecer las medidas de protección de defensores indígenas que se enfrentan a las actividades ilícitas de tala ilegal de madera y minería ilegal. No obstante, toma nota con profunda preocupación de la persistencia del clima de violencia, incluyendo amenazas y asesinatos contra defensores indígenas y sus dependientes por enfrentarse a tales actividades ilícitas en sus tierras. La Comisión estima que mientras siga la explotación ilegal de los recursos naturales en el ámbito de sus territorios, los pueblos indígenas y sus defensores seguirán en constante peligro de sufrir graves actos de violencia e intimidación, que en algunos casos derivan en homicidios. La Comisión insta firmemente al Gobierno a que continúe fortaleciendo las instituciones competentes que luchan contra este fenómeno. Asimismo, la Comisión insta firmemente al Gobierno a seguir tomando todas las medidas necesarias y urgentes para proteger la integridad física y psicológica de los defensores indígenas que se enfrentan a las actividades ilícitas, así como de sus familias, incluso a través del mecanismo intersectorial para la protección de las personas defensoras de derechos humanos. Al respecto pide al Gobierno que informe sobre los progresos realizados en lo que respecta a la institucionalización de las mesas regionales para la protección de defensores de derechos humanos pertenecientes a comunidades indígenas, la coordinación entre las distintas entidades involucradas en el mecanismo, el fortalecimiento de los sistemas de alerta temprana, y las capacitaciones a organizaciones indígenas para gestionar, prevenir y reducir el impacto de los riesgos que afrontan al denunciar actividades ilegales. La Comisión pide al Gobierno también que presente informaciones sobre los medios puestos a disposición para que se lleven a cabo las investigaciones respecto a los recientes asesinatos de los defensores indígenas ocurridos en 2024 y para que se procesen los autores.

Artículos 6 y 15, 2). Consulta en el sector minero. La Comisión toma nota de que, en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para identificar y abordar las dificultades ligadas a la implementación de procesos de consulta con los pueblos indígenas, incluso en relación con el sector minero. Al respecto la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la Comisión multisectorial permanente para la aplicación del derecho a la consulta previa (espacio conformado por 26 representantes del Estado, de ámbito nacional, local y regional; así como, por siete organizaciones indígenas) se encuentra elaborando un instrumento para la evaluación de calidad de los acuerdos de consulta.

En lo que respecta a la aplicación de la consulta en el sector de la minería y la identificación de los sujetos a ser consultados, el Gobierno indica que el Ministerio de Energía y Minas cuenta con un equipo multidisciplinario para identificar a pueblos indígenas que puedan ser posiblemente afectados y que por tanto ameriten ser consultados. Este proceso de identificación contempla la realización de entrevistas, conformación de grupos focales, recorrido de la comunidad y revisión bibliográfica. Con la información recopilada, se elabora un primer informe relacionado con la presencia de pueblos indígenas u originarios, en el que se detallan los cuatro criterios de identificación: continuidad histórica; conexión territorial; instituciones distintivas, y autoidentificación. En caso de que se identifiquen pueblos indígenas en el ámbito geográfico de la medida administrativa, se procederá a realizar la evaluación de las afectaciones. El Gobierno informa además que, hasta junio de 2024, se han concluido 90 procesos de consulta previa en relación con proyectos de infraestructura, proyectos de generación eléctrica, áreas naturales protegidas, proyectos de minería, extracción de hidrocarburos y patrimonio cultural.

En sus observaciones la CONFIEP indica que, si bien el Gobierno cuenta con guías metodológicas para identificar a los sujetos de consulta, existe menos claridad sobre cómo se realiza el proceso de identificación de afectaciones a derechos colectivos. La CONFIEP también observa que, dentro del equipo encargado de elaborar instrumentos para medir el cumplimiento de acuerdos, no se considera al Ministerio de Energía y Minas, a pesar de ser la entidad que realiza la mayor cantidad de procesos de consulta. Por su parte, la CGTP, la CUT-Perú y la CATP señalan que para establecer mejoras al proceso de consulta es necesario abordar temas como la buena fe, limitaciones a la representatividad, la calidad de información, la accesibilidad, la transparencia y la adecuación cultural.

La Comisión alienta al Gobierno a seguir tomando las medidas necesarias para continuar mejorando el funcionamiento de los procesos de consulta previa, en coordinación con todas las entidades gubernamentales involucradas, y en particular en relación con el acceso a la calidad de información, la forma de evaluar la existencia de afectación y la adecuación del mecanismo de consulta a la realidad cultural de las comunidades indígenas. Pide también al Gobierno que continúe presentando informaciones sobre toda evaluación realizada al funcionamiento del actual proceso de consulta, incluso en el marco de la Comisión multisectorial permanente para la aplicación del derecho a la consulta previa.

Artículo 14. Tierras. En relación con las medidas para identificar, demarcar y titular las tierras de los pueblos cubiertos por el Convenio, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que, en el seno de la Comisión multisectorial permanente encargada de proponer, realizar el seguimiento y fiscalizar la implementación de las medidas y acciones estratégicas para el desarrollo integral de los pueblos indígenas u originarios, se está trabajando en una propuesta normativa para fijar un procedimiento administrativo que facilite la demarcación territorial. El Gobierno indica también que la Dirección General de Saneamiento de Propiedad Agraria y Catastro Rural cuenta con una asignación presupuestaria para actualizar el servicio de catastro de 251 comunidades nativas de los departamentos de Junín, Cusco, Huánuco, Pasco, Madre de Dios y Ucayali. De acuerdo con la información estadística presentada por el Gobierno, a mayo de 2023, de un total de 2 297 comunidades nativas reconocidas, 692 comunidades aún están pendientes de recibir la titulación de sus tierras ancestrales.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CGTP, la CUT-Perú y la CATP se refieren a la adopción, en enero de 2024, de la Ley que modifica la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (núm. 29763) y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal. Según dichas organizaciones, la nueva Ley establece modificaciones que fomentan la deforestación de bosques en tierras tradicionales de los pueblos indígenas al eliminar el procedimiento de verificación previa para la autorización de actividades de extracción forestal. Al respecto la Comisión observa que, si bien la disposición complementaria segunda de dicha Ley establece que no se otorgarán títulos habilitantes forestales y de fauna silvestre en áreas que se encuentren en trámite de reconocimiento, de titulación o de ampliación de comunidades campesinas y nativas, y en áreas en que se encuentren en trámite el reconocimiento de pueblos en aislamiento voluntario, dicha excepción no parecería ser aplicable para pueblos cuya propiedad sobre la tierra no ha sido aún identificada ni sujeta a un proceso de reconocimiento o titulación.

La Comisión confía en que las medidas adoptadas por el Gobierno sirvan para garantizar la protección de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos cubiertos por el Convenio, y pide al Gobierno que continúe informando de manera detallada sobre los progresos alcanzados respecto a los procesos de demarcación y titulación. Asimismo, pide al Gobierno que aclare sobre las implicaciones de la Ley que modifica la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (núm. 29763), adoptada en 2024, en relación con los pueblos y comunidades indígenas que viven en áreas donde existen bosques y cuyas tierras aún no han sido objeto ni de identificación ni de reconocimiento.

Artículo 20, 3), c). Protección contra todas las formas de servidumbre por deudas. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que indicara los progresos realizados en las investigaciones sobre las denuncias relativas a la tala ilegal y los casos de trabajo forzoso vinculados al sistema de habilitación en el departamento de Ucayali. La Comisión examina la información proporcionada por el Gobierno al respecto en el marco de sus comentarios sobre la aplicación del Convenio núm. 29 sobre trabajo forzoso, 1930.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.