Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Brasil (Ratificación : 2002)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), recibidas el 2 de septiembre de 2024.

Seguimiento de las recomendaciones del C omité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

Derechos de las comunidades quilombolas de Alcántara sobre tierras tradicionalmente ocupadas. La Comisión recuerda que desde hace varios años ha examinado la cuestión del impacto del establecimiento del Centro de Lanzamientos de Alcántara (CLA) y del Centro Espacial Alcántara (CEA) en los derechos de las comunidades quilombolas de Alcántara. Al respecto, la Comisión toma nota que el Consejo de Administración, en su 351.ª reunión (junio de 2024), adoptó las recomendaciones formuladas por el Comité tripartito encargado de examinar la reclamación presentada por el Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras Rurales de Alcántara (STTR) y el Sindicato de los Trabajadores y Trabajadoras en la Agricultura Familiar de Alcántara (SINTRAF), en la que se alega el incumplimiento por parte del Brasil del Convenio, con base en la situación de las comunidades quilombolas de Alcántara. El Comité tripartito recomendó al Gobierno que: i) finalice sin demora la titulación de tierras de las comunidades quilombolas; ii) permita a las comunidades desplazadas del CLA realizar sus actividades tradicionales y de subsistencia, incluida la pesca; iii) realice estudios de impacto social, cultural y ambiental en cooperación con las comunidades de Alcántara; iv) consulte a las comunidades que serían afectadas por la expansión del CLA, y v) asegure que cualquier traslado de estas comunidades cuente con su consentimiento libre e informado o se realice mediante procedimientos legales que garanticen la entrega de tierras de igual o mejor calidad y condición jurídica.

La Comisión toma debida nota de que el Gobierno informa en su memoria que no se encuentran en curso acciones para la expansión del CLA. En efecto, el Ministro de Estado de la Casa Civil suspendió los efectos jurídicos de la orden de 10 de mayo de 2013 que preveía la exclusión de 12 546 hectáreas del territorio quilombola, para la ampliación del CLA.

Asimismo, el Gobierno indica que mediante el Decreto núm. 11.502 de 2023 se creó un Grupo de trabajo interministerial con el propósito de proponer alternativas para la titulación de las tierras de las comunidades quilombolas de Alcántara teniendo en cuenta los intereses de las comunidades y del CEA. La Comisión toma nota del informe final del Grupo de trabajo interministerial de 26 de abril de 2024 que contiene información detallada sobre las reuniones llevadas a cabo, las propuestas elaboradas por los ministerios, las comunidades quilombolas y el programa espacial, así como sobre el proyecto de un plan de consulta para las comunidades quilombolas de Alcántara en relación con acciones y políticas públicas del Centro Espacial. El Gobierno indica que, paralelamente a las propuestas presentadas en el informe del Grupo de trabajo interministerial, inició negociaciones con las entidades representativas de las comunidades concernidas para conseguir una solución consensual y retomar el procedimiento de regularización del territorio quilombola que había sido paralizado por casi 16 años.

La Comisión toma nota que el 19 de septiembre de 2024, en el marco de una ceremonia oficial en la cual participó el Presidente de la República, representantes de la Unión, de las comunidades de quilombolas de Alcántara y otros movimientos (incluso uno de los sindicatos que presentó la reclamación ante la OIT) firmaron el Acto de Conciliación, Compromisos y Reconocimientos Recíprocos (TCCR). La Comisión observa que en dicho Acto: i) el Gobierno y el Comando de Aeronáutica indican que no se oponen al reconocimiento de las 78 105 hectáreas, incluyendo las 12 645 hectáreas previstas previamente para la extensión del CLA, identificadas como territorio tradicional de las comunidades quilombolas de Alcántara en el informe técnico de identificación y delimitación del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) de 2008, y desisten de cualquier acción al respecto comprometiéndose a no plantear más objeciones y a respetar la afectación del área del CLA realizada por el Gobierno Federal; ii) las comunidades quilombolas declaran estar de acuerdo con la identificación y delimitación realizada por el INCRA y con la existencia del CLA en el área donde está instalado. También aceptan no plantear más objeciones al respecto; iii) se establece que el Presidente del INCRA firmará la orden de reconocimiento y delimitación del territorio quilombola de Alcántara con un área de 78 105 hectáreas, y iv) en un plazo de 12 meses el INCRA iniciará la titulación del territorio identificado y declarado.

La Comisión toma nota con interés de la adopción de la Orden núm. 658 de 17 de septiembre de 2024 mediante el cual el INCRA reconoce como tierras de la comunidad quilombola de Alcántara el área de 78 105 hectáreas delimitada en 2008, así como del Decreto núm. 12.190 de 20 de septiembre de 2024 que declara de interés social para fines de expropiación las fincas rústicas comprendidas en dichas tierras y autoriza el INCRA a promover y ejecutar la expropiación, conforme lo prevé la ley en vigor.

Por otra parte, en relación con el acceso al mar de las comunidades, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que solamente la zona adyacente al CLA requiere control de acceso, teniendo en cuenta que es una zona de seguridad nacional. Para conciliar el ejercicio del derecho de acceso al mar, el Gobierno estableció el registro de los miembros de la comunidad para que, una vez registrados, puedan acceder a la franja costera del CLA cuando lo deseen, procedimiento que también aplica al personal militar.

La Comisión saluda las medidas tomadas por el Gobierno para avanzar en el reconocimiento de los derechos territoriales de las comunidades quilombolas de Alcántara y de la vulneración de sus derechos, incluso en el marco de la instalación del CLA, y espera que el Gobierno continúe sus esfuerzos para finalizar el proceso de titulación del territorio quilombola de Alcántara reconocido y delimitado por el INCRA. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas concretas tomadas por el INCRA y las autoridades competentes para acelerar dicho proceso.

Artículos 2 y 7 del Convenio. Acción coordinada y sistemática. La Comisión saluda la creación del Ministerio de Pueblos Indígenas que, de acuerdo con el Decreto núm. 11.355 (en la redacción dada por el Decreto núm. 11.780 de 2023), tiene en el ámbito de sus competencias, entre otras, la política indígena, la defensa, goce exclusivo y gestión de tierras y territorios indígenas, y la protección de los pueblos indígenas aislados y recientemente contactados. La Comisión toma nota también de la creación del Comité para la promoción de políticas públicas para la protección social de los pueblos indígenas, que planifica, articula, coordina, propone y monitorea acciones dirigidas a garantizar los derechos sociales y promover el bienestar de los pueblos indígenas a través de la promoción de una educación indígena diferenciada y bilingüe; la garantía de la seguridad alimentaria; la implementación de políticas de salud y saneamiento básico; la elaboración de planes de acción para erradicar los prejuicios y la discriminación, y el fortalecimiento de la seguridad pública en los territorios indígenas según sus costumbres y tradiciones. El Comité será coordinado por el Ministerio de Pueblos Indígenas y se reunirá con carácter ordinario cada 15 días (Decreto núm. 11.707 de 2023).

La Comisión toma nota, además, de que el tema de los pueblos indígenas constituye una de los agendas transversales del Plan plurianual de la Unión para el periodo 2024-2027, que incluye en sus objetivos estratégicos promover los derechos de los pueblos indígenas, quilombolas y poblaciones tradicionales, garantizando una vida y ciudadanía dignas, valorizando su cultura, tradiciones, formas de vida y conocimientos.

La Comisión saluda estas iniciativas que demuestran la voluntad del Gobierno de desarrollar una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de los pueblos cubiertos por el Convenio y a garantizar el respeto de su integridad. La Comisión alienta al Gobierno a tomar todas las medidas necesarias para que el Ministerio de Pueblos Indígenas, con la participación de los pueblos interesados, formule e implemente una política pública indígena. Asimismo la Comisión espera que el Comité para la promoción de políticas públicas para la protección social de los pueblos indígenas disponga de los recursos apropiados para cumplir con sus funciones de coordinación y monitoreo de las acciones dirigidas a garantizar los derechos sociales y promover el bienestar de los pueblos cubiertos por el Convenio y pide al Gobierno que indique las medidas tomadas al respecto a nivel estatal y regional para asegurar la participación de los pueblos indígenas y tribales.Sírvase indicar si se han llevado a cabo evaluaciones sobre la implementación de la política nacional y los resultados obtenidos.

Artículo 3. Derechos humanos. En relación con las medidas necesarias para proteger la vida y la integridad física y psicológica de los pueblos indígenas y tribales frente a los actos de violencia, amenazas y asesinatos mencionados en sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que ha creado un grupo de trabajo con el fin de contribuir a la definición de medidas necesarias para proteger la vida, la integridad física y psicológica de los pueblos indígenas. Además, indica que se llevó a cabo la reivindicación de la tierra indígena Alto Río Guamá, tradicionalmente ocupada por el pueblo Tembé en Pará, con el retiro de los ocupantes no indígenas y la devolución de la propiedad plena a la comunidad tradicional.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Oficina para América del Sur del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en un comunicado de prensa del 17 de octubre de 2024, expresaron su preocupación por que en los últimos meses se han registrado hechos violentos contra las comunidades indígenas, incluyendo agresiones de particulares y fuerzas policiales, provocando el desplazamiento forzado de comunidades y la muerte de varios de sus integrantes, que defendían sus tierras. Entre ellos, se tomó conocimiento del asesinato de líderes del pueblo Pataxó HãHãHãe, Lucas Santos de Oliveira en diciembre de 2023, así como de Maria de Fátima Muniz de Andrade, conocida como Nega Pataxó, en enero de 2024. El 17 de septiembre de 2024, Neri Ramos da Silva, un joven indígena del pueblo guaraní Kaiowá, fue asesinado durante un intento de recuperación de tierras previamente demarcadas a favor de su comunidad. Igualmente, la Comisión toma nota de que, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en su visita de seguimiento de las medidas cautelares al Brasil (2023) visitó la tierra indígena Araribóia en donde miembros de los pueblos indígenas Guajajara y Awá alertaron sobre el incremento de la violencia en su territorio por la presencia de terceros no autorizados que amenazan y asesinan a líderes e integrantes de la comunidad.

La Comisión toma nota además que varios órganos de las Naciones Unidas expresaron su preocupación por los elevados niveles de violencia ejercidos en contra de las comunidades indígenas y quilombolas, especialmente en contra de los defensores de los derechos humanos de estos pueblos, así como por la existencia de desalojos forzosos debido al acaparamiento de tierras por ganaderos, industrias extractivas, tala ilegal y otros proyectos industriales (CCPR/C/BRA/CO/3, 2023, CAT/C/BRA/CO/2, 2023 y CERD/C/BRA/CO/18-20, 2022).

La Comisión expresa su profundapreocupación por estas informaciones que denotan la persistencia de un clima de violencia y de ataques a la vida y a la integridad física de las comunidades indígenas y quilombolas, ligado entre otras causas a la falta de demarcación de tierras indígenas y la ocupación de tierras por terceros. La Comisión recuerda que la persistencia de un clima de violencia constituye un grave obstáculo para el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas consagrados en el Convenio. En consecuencia, la Comisión insta firmemente al Gobierno para que adopte todas las medidas necesarias para asegurar la protección adecuada de la vida y la integridad física y psicológica de los pueblos cubiertos por el Convenio, en particular reforzando la presencia del Estado.Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas tomadas para que se investiguen sin demora los homicidios de los líderes indígenas y los actos de violencia cometidos a efectos de deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables.Por último, teniendo en cuenta la extensión del territorio y el asentamiento de pueblos indígenas en zonas remotas y en ocasiones de muy difícil acceso, la Comisión sugiere que a través de una acción coordinada entre las distintas autoridades e instituciones se identifiquen las causas que han suscitado la violencia y se tomen medidas adecuadas para prevenirla y combatirla.

Artículos 6, 7, 15 y 16. Consultas. La Comisión lamenta la ausencia de información del Gobierno sobre el estatus de los protocolos de consulta específicos adoptados por varios pueblos indígenas con el apoyo de la Fundación Nacional de los Pueblos Indígenas (FUNAI); sobre cómo se garantiza en la práctica que se apliquen de manera sistemática y coordinada en todo el país, y sobre la adopción de un marco reglamentario para la consulta.

La Comisión toma nota que el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, de las Naciones Unidas, en sus observaciones finales expresaron preocupación por la ausencia de consulta con las comunidades indígenas afectadas (CEDAW/C/BRA/CO/8-9, 2024, E/C.12/BRA/CO/3, 2023 y CERD/C/BRA/CO/18-20, 2022).

La Comisión alienta de nuevo al Gobierno a tomar las medidas necesarias para avanzar en la adopción de un marco normativo de consulta que asegure a los pueblos cubiertos por el Convenio un mecanismo adecuado para ejercer su derecho a ser consultados y participar de manera efectiva cuando se contemplen medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos directamente, y con el objetivo de ofrecer mayor seguridad jurídica a todas las partes involucradas.La Comisión recuerda la necesidad de consultar a los pueblos indígenas y los quilombolas en este proceso y de permitirles participar plenamente a través de sus instituciones representativas a fin de poder expresar sus opiniones e influir en el resultado final del proceso. Finalmente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que transmita información sobre: i) el estatus de los protocolos específicos adoptados por los pueblos cubiertos por el Convenio; ii) cómo se garantiza en la práctica que dichos protocolos se apliquen de manera sistemática y coordinada en todo el país cada vez que se prevé la adopción de medidas administrativas o legislativas, y iii) los procesos de consulta llevadas a cabo, incluidos los emprendidos con base en dichos protocolos.

Artículo 14. Tierras. La Comisión toma nota que el Gobierno no ha proporcionado información sobre los recursos, tanto humanos como materiales, con los que cuentan la FUNAI y el INCRA para llevar a cabo su misión en materia de estudios, delimitación, demarcación y registro de tierras y dar seguimiento a los procedimientos pendientes al respecto. La Comisión observa, sin embargo, que de acuerdo con información disponible en la página web de la Presidencia de la República, en el marco de la ceremonia de firma del TCCR, el Presidente entregó 21 títulos de dominio a 19 comunidades quilombolas de nueve estados del Brasil (cinco para el estado de Amapá, cuatro para Maranhão, tres para Sergipe, tres para Paraíba, dos para Rio Grande del Norte, dos para São Paulo, y dos para Ceará, representando 120 000 hectáreas) y firmó 11 decretos de interés social que constituyen el primer paso para la titulación de sus territorios.

En relación con la doctrina del «marco temporal», según la cual solo las tierras ocupadas efectivamente el 5 de octubre de 1988, fecha de promulgación de la Constitución, pueden ser reconocidas como ocupadas tradicionalmente por los pueblos indígenas, la Comisión toma nota de que obran propuestas para incorporar dicha doctrina en la Constitución (propuesta de enmienda constitucional (PEC) núm. 48/2023). Asimismo, la Comisión toma nota de que en su sentencia núm. 1017365 del 21 de septiembre de 2023, el Tribunal Supremo Federal (TSF) rechazó la tesis del marco temporal para la demarcación de las tierras indígenas considerando que la fecha de promulgación de la Constitución Federal no puede utilizarse para definir la ocupación tradicional de la tierra por estas comunidades. La Comisión observa que, no obstante la decisión del TSF y el veto del Presidente de la República, se adoptó la Ley núm. 15.701 de 20 de octubre de 2023 que establece que son tierras tradicionalmente ocupadas por indígenas brasileños las que, en la fecha de la promulgación de la Constitución Federal, estuviesen simultáneamente: i) habitadas por ellos de forma permanente; ii) utilizadas para sus actividades productivas; iii) indispensables a la preservación de los recursos ambientales necesarios a su bienestar, y iv) necesarias para su reproducción física y cultural, de acuerdo con sus usos, costumbres y tradiciones. La Comisión observa que están pendientes ante el TSF cinco acciones cuestionando la constitucionalidad de la Ley, y que el TSF decidió optar por la organización, entre agosto y diciembre de 2024, de audiencias de conciliación entre las partes interesadas.

La Comisión toma nota de que, en sus últimas observaciones, la CUT indica que la promulgación de la Ley núm. 15.701 de 2023 vulnera los derechos de los pueblos indígenas consagrados en el Convenio, teniendo en cuenta que en ningún momento del proceso de aprobación de la Ley se consultó debidamente a los pueblos indígenas y que su contenido es contrario a las disposiciones del Convenio relativas a los derechos de dichos pueblos sobre sus tierras. La CUT también alega que la decisión de establecer una comisión de conciliación obligaría a los pueblos indígenas a participar en un proceso de conciliación en el cual serían presionados para aceptar los términos de un posible acuerdo en el que renunciarían a sus derechos fundamentales.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, de las Naciones Unidas, manifestó su preocupación por la carencia de títulos de propiedad y expulsiones forzosas a las que se enfrentan los pueblos indígenas, así como por la adopción de la doctrina del «Marco Temporal» y su limitación respecto del reconocimiento de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas (CEDAW/C/BRA/CO/8-9, 2024). También el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en sus observaciones finales de 2023 manifestó su preocupación por las denuncias de acaparamiento de recursos naturales, el gran número de controversias sin resolver sobre el apoderamiento de tierras, así como la falta de protección y demarcación de las tierras y territorios ancestrales de los pueblos indígenas y los quilombolas (E/C.12/BRA/CO/3, 2023).

La Comisión reitera que, de conformidad con el artículo 14 del Convenio, los derechos de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan deben reconocerse a los pueblos indígenas y tribales y son de importancia crucial para la salvaguarda de su integridad y de los demás derechos consagrados en el Convenio. A este respecto, la Comisión subrayó en su observación general del 2018 que el reconocimiento de la ocupación tradicional como fuente de derechos de propiedad y posesión es la piedra angular sobre la cual reposa el sistema de derechos sobre la tierra establecido por el Convenio.

La Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas para garantizar que tanto en la legislación como en la práctica se asegure la plena aplicación del Convenio en lo que respecta a los derechos de posesión y propiedad de los pueblos indígenas y tribales sobre todas las tierras que ocupan tradicionalmente. Al respecto, la Comisión confía en que el Gobierno adopte todas las medidas necesarias para que se revise la Ley núm. 15.701 de 2023 que reglamenta el artículo 231 de la Constitución Federal a la luz de las disposiciones del artículo 14 del Convenio.Mientras tanto, la Comisión pide al Gobierno que redoble sus esfuerzos para avanzar en los procesos de titulación, demarcación y saneamiento de tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos cubiertos por el Convenio y que proporcione información detallada al respecto. La Comisión también pide al Gobierno que transmita información sobre la decisión del TSF en relación con las demandas relativas a la constitucionalidad de la Ley núm. 15.701 de 2023.

Artículo 25. Salud. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha enviado información sobre las observaciones recibidas oportunamente de la CUT donde se alega la elevada incidencia de enfermedades en las comunidades indígenas en comparación con la población en general; ni sobre la situación de la comunidad indígena Yanomami, la cual se ha visto afectada por el aumento de la actividad de la minería (garimpeiros) que se desarrolla en sus tierras, que se traduce por más deforestación, sedimentación y contaminación por mercurio de los ríos y aumento de enfermedades como la malaria y malnutrición.

Asimismo, la Comisión toma nota de que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Relatoría Especial sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA), en un comunicado de prensa de 2023, expresaron su preocupación por la grave crisis humanitaria relacionada con la desnutrición y la falta de atención médica en relación con enfermedades evitables y tratables en el pueblo Yanomami, especialmente niñas, niños y personas mayores, lo que ha generado 570 muertes de niñas y niños. Por otra parte, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones finales de 2024, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de las Naciones Unidas expresó su preocupación por: i) la alta tasa de mortalidad materna que afecta de manera desproporcionada a las mujeres indígenas que viven en zonas rurales y en las regiones del norte y noreste del país, y ii) el hecho que los sistemas de salud tradicionales y naturópatas, los conocimientos ancestrales, la cosmología y las prácticas indígenas no estén reconocidos ni integrados en el sistema federal de atención sanitaria, lo que afecta negativamente al acceso de las mujeres indígenas a la atención sanitaria (CEDAW/C/BRA/CO/8-9, 2024).

La Comisión toma nota de estas informaciones con preocupación e insta al Gobierno a tomar las medidas urgentes para garantizar a los pueblos cubiertos por el Convenio el acceso a servicios de salud adecuados, en cooperación con dichos pueblos. La Comisión pide al Gobierno que comunique informaciones al respecto y en particular sobre las acciones desarrolladas respecto de los problemas citados de intoxicación y desnutrición de los cuales son víctimas miembros del pueblo Yanomami que además de constituir un problema de salud pública también se relaciona con la protección de sus tierras esenciales para la protección de su integridad física.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.