Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Malasia (Ratificación : 1961)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de 2022 del Sindicato Nacional de Empleados Bancarios (NUBE) relativas, en gran medida, a las cuestiones examinadas por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 3401.

Reforma legislativa. La Comisión tomó nota anteriormente de la asistencia técnica integral prestada por la Oficina en el contexto del proyecto (2016-2026) de reforma de la legislación laboral y las relaciones laborales. También tomó nota de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo (en adelante, Comisión de la Conferencia) en 2022, en las que se pide al Gobierno que enmiende sin demora la legislación nacional para ponerla en conformidad con el Convenio. A este respecto, la Comisión acoge con agrado la información proporcionada por el Gobierno sobre la entrada en vigor, el 15 de septiembre de 2024, de varias enmiendas a la Ley de Relaciones Laborales (IRA), el Reglamento de Relaciones Laborales, la Ley de Sindicatos (TUA) y el Reglamento de Sindicatos.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de las observaciones formuladas por la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre la ineficacia de las medidas de reparación en los casos de discriminación antisindical y sobre los procedimientos excesivamente largos. La Comisión tomó nota asimismo de que, en 2022, la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que garantizara, en la legislación y en la práctica, una protección adecuada contra la discriminación antisindical, en particular mediante el acceso efectivo y rápido a los tribunales, una indemnización adecuada y la imposición de sanciones suficientemente disuasorias.

La Comisión toma nota de que, según la información comunicada por el Gobierno, la mayoría de los casos presentados en 2023 en virtud del artículo 8 de la IRA (relativo a la discriminación antisindical) se resolvieron en el Departamento de Relaciones Laborales, de que el proceso de conciliación y mediación en el Departamento de Relaciones Laborales facilita la rápida resolución de los casos, y de que los casos remitidos al Tribunal Laboral podrían conllevar un procedimiento prolongado. Sin embargo, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha proporcionado la información solicitada sobre el resultado y la duración de los procedimientos relativos a los casos de discriminación antisindical. En relación con esto, la Comisión lamenta asimismo tomar nota de que, a pesar de las recientes enmiendas legislativas, no se han introducido cambios en el artículo 8 de la IRA, que prevé que el director general de relaciones laborales tiene facultades discrecionales para remitir, o no, una queja sobre discriminación antisindical al Tribunal Laboral, sin que los trabajadores tengan derecho a acceder directamente a los tribunales. La Comisión recuerda una vez más que la protección efectiva contra los actos de discriminación antisindical requiere procedimientos y medidas de reparación rápidos y efectivos a través de la reintegración y de una indemnización adecuada, así como sanciones suficientemente disuasorias. En relación con esto, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre: i) el número de casos de discriminación antisindical presentados y pendientes en virtud del artículo 8 de la IRA (relativo a la discriminación antisindical) y los artículos 20 y 59 de dicha ley (relativos a los despidos antisindicales); ii) el resultado de estos procedimientos, incluidas las medidas de reparación establecidas (tales como la indemnización, la reintegración y las sanciones impuestas), y iii) la duración de los casos tramitados por el Departamento de Relaciones Laborales, el Tribunal Laboral y otros tribunales. También insta una vez más al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores que son víctimas de discriminación antisindical tengan derecho a presentar directamente una queja ante los tribunales, y a que comunique información sobre los criterios seguidos por el Director General de Relaciones Laborales para determinar las medidas que deben adoptarse a fin de tramitar los casos de discriminación antisindical, en particular si procede remitir, o no, el asunto a los tribunales. En este contexto, recuerda asimismo la recomendación de considerar la inversión de la carga de la prueba una vez se aporten las pruebas «prima facie».

Artículos 2 y 4. Reconocimiento de los sindicatos a los fines de la negociación colectiva. Criterio y proceso de reconocimiento. La Comisión tomó nota de que, en 2022, la Comisión de la Conferencia, habiendo observado las preocupaciones expresadas durante las discusiones relativas a los retos continuos que se plantean, incluidos los casos de injerencia indebida durante el proceso, pidió al Gobierno que garantizara la protección efectiva contra la injerencia indebida, y que se simplificara el proceso de reconocimiento de los sindicatos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a las mejoras introducidas en el proceso de reconocimiento. En relación con esto, toma nota con satisfacción de la entrada en vigor de una serie de enmiendas, incluidas: i) la supresión de algunas disposiciones de la TUA, que preveían la posibilidad de denegar el registro de un sindicato con respecto a un establecimiento, oficio, ocupación o industria particular en el que existiera otro sindicato, permitiendo así la pluralidad de sindicatos, y ii) la supresión de la definición restrictiva de los sindicatos, de conformidad con la cual se prohibía a los trabajadores empleados en diferentes industrias constituir un sindicato conjunto o afiliarse a la misma organización. Además, toma nota de que, de conformidad con las disposiciones de la IRA y del Reglamento de Relaciones Laborales que ya han entrado en vigor, corresponde al director general de relaciones laborales tomar una decisión basada en la celebración de una votación secreta en los siguientes casos: i) las quejas relativas al reconocimiento de un sindicato en el caso de que un empleador deniegue el reconocimiento (artículo 9, 4), A) de la IRA), y ii) las solicitudes relativas al reconocimiento del derecho exclusivo de negociación para representar a un grupo de trabajadores, en el caso de que un empleador haya otorgado reconocimiento a más de un sindicato, y de que no haya acuerdo entre los sindicatos sobre qué sindicato ejercerá tal derecho (artículo 12, A) de la IRA). La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, en respuesta a su solicitud de información sobre la aplicación en la práctica del proceso de reconocimiento, según la cual el Departamento de Relaciones Laborales ha gestionado 116 casos, de los cuales se han resuelto 96. Sin embargo, toma nota asimismo de que el Gobierno no ha comunicado la información solicitada sobre si se otorgó (o no) el reconocimiento en relación con estos casos. En lo que respecta a la solicitud reiterada de la Comisión de que se garantice la protección efectiva contra la injerencia indebida en el proceso de reconocimiento, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno se limita a hacer referencia, una vez más, a la posibilidad de presentar quejas ante el director general de relaciones laborales (en virtud de los artículos 4, 5, 7 y 8 de la IRA), y de que no comunica información sobre si se han tramitado con éxito esas quejas, o sobre las medidas adoptadas, tales como la atribución de competencias al Departamento de Relaciones Laborales u otras autoridades competentes, a fin de prevenir y abordar, por iniciativa propia, los actos de injerencia que pueden tener lugar durante el proceso de reconocimiento. Recordando que los procesos de reconocimiento deberían proporcionar salvaguardias para prevenir los actos de injerencia del empleador, la Comisión pide una vez más al Gobierno que comunique información sobre toda medida específica adoptada para prevenir o reprimir los actos de injerencia durante el proceso de reconocimiento. Pide asimismo al Gobierno que especifique si se han presentado quejas contra la injerencia del empleador durante el proceso de reconocimiento en virtud de los artículos 4, 5, 7 y 8 de la IRA, y que comunique información sobre su resultado. Pide una vez más al Gobierno que proporcione información detallada sobre la aplicación en la práctica de los procesos de reconocimiento (en virtud de los artículos 9, 4), A) y 12, A) de la IRA), en particular en lo que respecta al número de procesos de reconocimiento de sindicatos concluidos y los que siguen pendientes, y sus resultados (es decir, el número de casos en que se ha otorgado, o no, el reconocimiento, especificando los motivos de estas decisiones).

Duración de los procesos de reconocimiento. La Comisión recuerda su solicitud reiterada, a la luz de las discusiones mantenidas en la Comisión de la Conferencia en 2022, y el número considerable de casos examinados por el Comité de Libertad Sindical a lo largo de los años, a fin de garantizar que la duración del proceso de reconocimiento sea razonable. Habiendo tomado nota anteriormente de que la duración promedio del proceso de reconocimiento en el Departamento de Relaciones Laborales oscilaba entre cuatro y nueve meses, y de que cualquier decisión de reconocimiento puede recurrirse ante los tribunales, la Comisión toma nota de que el Gobierno no comunica información actualizada sobre la duración del proceso de reconocimiento, en particular en lo que respecta a los casos que fueron objeto de un recurso ante los tribunales.

En este contexto, la Comisión observa que el Comité de Libertad Sindical examinó la cuestión de los retrasos administrativos y judiciales en el contexto de los retos que se plantean para el reconocimiento de un sindicato por un empleador, en el caso núm. 3414, y le remitió el aspecto legislativo de este caso (401.er informe, marzo de 2023, párrafo 595). En relación con los posibles retrasos como consecuencia de ciertas particularidades del proceso de reconocimiento, la Comisión toma nota con interés de la supresión de la posibilidad de una verificación «de competencia» de un sindicato que solicita reconocimiento (véanse, principalmente, los artículos anteriores 9, 4), A), a) y 9, 4), B), b) de la IRA). Sin embargo, toma nota de que el Comité de Libertad Sindical observó que los desacuerdos sobre el significado de los términos del artículo 9, 1) de la IRA (que no se enmendó y prohíbe la representación de los trabajadores empleados en cargos directivos, ejecutivos, confidenciales y de seguridad junto con otros trabajadores de una unidad de negociación), han conllevado procesos administrativos y judiciales excesivamente largos en virtud del artículo 9, 1), A) en lo tocante a la cuestión de si los trabajadores tenían derecho a votar en la votación secreta. Al tiempo que toma nota de que el artículo 5, 2), b) y c) de la IRA otorga el derecho a los empleadores de exigir que un trabajador que ha sido ascendido para ocupar un cargo directivo, ejecutivo o de seguridad renuncie a su afiliación a un sindicato (salvo en el caso de los sindicatos que representan a esas categorías de trabajadores), la Comisión recuerda asimismo que el NUBE, en sus observaciones de 2022, alega pseudo ascensos de sus afiliados para ocupar cargos directivos a fin de restringir la afiliación sindical. Con respecto a lo anterior, la Comisión observa que no existen disposiciones que prevean una definición de las categorías contempladas en el artículo 9, 1) de la IRA, pero que la cuestión de si una ocupación particular entra dentro de las categorías arriba mencionadas debe ser determinada por el director general de relaciones laborales, y que cualquier decisión pertinente puede recurrirse ante los tribunales. Al tiempo que recuerda que estas categorías de trabajadores están cubiertas por el Convenio, la Comisión subraya que la exclusión del personal directivo y ejecutivo de la votación relativa al reconocimiento de un sindicato debería limitarse a aquellas personas que representan verdaderamente los intereses del empleador, a fin de evitar todo riesgo de injerencia por el empleador. Como consecuencia, la determinación de las categorías de trabajadores excluidos de la votación debería ser rápida, y deberían limitarse estrictamente y examinarse con celeridad las posibilidades de que el empleador impugne la decisión, para que dicha determinación no se convierta en un obstáculo para el ejercicio del derecho de negociación colectiva. La Comisión espera firmemente una vez más que el Gobierno adopte medidas para garantizar que los procesos administrativos y judiciales para el reconocimiento de los sindicatos con fines de negociación colectiva sean razonables. En relación con esto, pide al Gobierno que comunique información detallada sobre la duración de los procesos de reconocimiento, en virtud de los artículos 9, 4), A) y 12, A) de la IRA, incluidos los que fueron tramitados administrativamente por el Departamento de Relaciones Laborales y aquellos que se recurrieron y fueron examinados por los tribunales, proporcionando información particular sobre el número y la duración de las quejas presentadas y tramitadas en virtud del artículo 9, 1), A) de la IRA. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre el impacto de las enmiendas legislativas recientes en la duración del proceso de reconocimiento, y que siga examinando el marco jurídico que regula el proceso de reconocimiento de los sindicatos con fines de negociación colectiva, inclusive en lo que respecta a las cuestiones arriba mencionadas en relación con el artículo 9, 1), A) de la IRA, con miras a simplificar y acelerar considerablemente los procesos administrativos y judiciales.

Derechos exclusivos de negociación. Sindicatos minoritarios. La Comisión toma nota de que la IRA y el Reglamento de Relaciones Laborales, en su versión enmendada, exigen: i) para un sindicato que solicita el reconocimiento en el caso de que un empleador deniegue el reconocimiento: la simple mayoría de los votos emitidos por no menos de la mitad del número total de trabajadores con derecho a voto (véase el artículo 2, 1), a) y 11 del Reglamento de Relaciones Laborales), y ii) para un sindicato que solicita derechos exclusivos de negociación: obtener el mayor número de votos (véase el artículo 12, A), 2), 3) y 4) de la IRA, y el artículo 2, 1), b) del Reglamento de Relaciones Laborales). La Comisión acoge con agrado ciertas enmiendas a la fórmula establecida en el artículo 2, 1), a) y 11 del Reglamento de Relaciones Laborales para un sindicato que solicita el reconocimiento (en lo que respecta a la división del número de votos a favor de un sindicato por el número de votos emitidos, en lugar de, como preveía la versión anterior, la división del número de votos a favor de un sindicato por el número de trabajadores con derecho a voto). Sin embargo, considera que la nueva fórmula sigue requiriendo el apoyo general de los trabajadores de una unidad de negociación, lo que podría ser difícil de lograr. Como se destacó en sus comentarios anteriores, la Comisión pide por consiguiente al Gobierno que adopte, en consulta con los interlocutores sociales, medidas a fin de garantizar que, en las situaciones en las que ningún sindicato es declarado el agente exclusivo de negociación, todos los sindicatos de la unidad puedan negociar, de manera conjunta o por separado, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información al respecto.

Trabajadores migrantes. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que los trabajadores extranjeros tienen derecho a ocupar un cargo con la aprobación del Ministro de Recursos Humanos si ello redunda en interés de dicho sindicato, y si las circunstancias lo requieren. Toma nota asimismo de que el Gobierno indica que el sindicato de docentes de una escuela es un ejemplo de sindicato en el que la mayoría de los dirigentes sindicales son ciudadanos no malasios. Sin embargo, la Comisión lamenta tomar nota de que, a pesar de sus reiteradas solicitudes, el artículo 28, 1), a) de la Ley de Sindicatos sigue previendo que una persona que no sea ciudadana de la Federación de Malasia no puede ser elegida para integrar la entidad ejecutiva de un sindicato, a menos que el Ministro de Recursos Humanos considere que esto es necesario para la representación de las personas o los intereses de las personas que no residen en la Federación de Malasia. Recordando que el requisito de la autorización previa del Ministro de Recursos Humanos para que los trabajadores extranjeros puedan ocupar cargos sindicales puede obstaculizar el derecho de los sindicatos a elegir libremente a sus representantes con fines de negociación colectiva, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas legislativas necesarias para garantizar que los trabajadores extranjeros puedan ocupar cargos sindicales sin autorización previa.

Alcance de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el artículo 13, 3) de la IRA prevé restricciones a la inclusión de temas en los convenios colectivos relativos a: a) las promociones; b) los traslados; c) el nombramiento de trabajadores en caso de vacantes; d) la terminación de los servicios por despido; e) el despido, la reintegración, y f) la asignación o el reparto de trabajo. También tomó nota de que el mismo artículo prevé que los sindicatos pueden formular preguntas de carácter general en relación con estas cuestiones.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que, en respuesta a la solicitud de la Comisión, el artículo 13, 3) no es obligatorio, y que, si ambas partes están de acuerdo, pueden negociar e incluir dichas cuestiones en convenios colectivos pertinentes. El Gobierno señala además que no está de acuerdo con la observación anterior de la CSI, según la cual el artículo 13 de la IRA permite que los empleadores desestimen las preguntas de carácter general formuladas por los sindicatos, e indica que, en caso de conflicto sobre esta cuestión, la parte agraviada puede presentar una queja en virtud del artículo 18 de la IRA como un conflicto laboral. El Gobierno indica asimismo que el Departamento de Relaciones Laborales no ha recibido ninguna queja sobre las preguntas de carácter general formuladas en virtud del artículo 13, 3) de la IRA, y que el Departamento no dispone de datos actualmente sobre el número de convenios colectivos que comprenden las cuestiones arriba mencionadas, ya que esta cuestión no se ha analizado específicamente. Tomando debida nota de las indicaciones arriba mencionadas, la Comisión observa, no obstante, que, al parecer, persiste cierta inseguridad jurídica sobre la aplicación práctica del artículo 13, 3) de la IRA y sus efectos en el alcance de las cuestiones negociables. La Comisión invita una vez más al Gobierno a que considere levantar las amplias restricciones legislativas al alcance de la negociación colectiva, a fin de promover el derecho de las partes de negociar libremente, sin injerencia del Gobierno. Pide una vez más al Gobierno que comunique información sobre el número de convenios colectivos que comprenden las cuestiones arriba mencionadas como cuestiones negociadas, y sobre toda queja planteada a este respecto, y el resultado de los conflictos pertinentes con arreglo a la decisión del Departamento de Relaciones Laborales y los tribunales.

Arbitraje obligatorio. La Comisión tomó nota anteriormente con interés de que, tras las enmiendas introducidas a ciertas disposiciones de la IRA (que ya han entrado en vigor), el arbitraje obligatorio se ha limitado a situaciones generalmente compatibles con el Convenio. Sin embargo, también señaló que el artículo 26, 2) prevé que: los conflictos laborales relativos a «cualquier servicio gubernamental» y al «servicio de cualquier autoridad legal» pueden someterse a arbitraje obligatorio (con el consentimiento del Rey o de la Autoridad del Estado), y tomó nota asimismo de que la referencia a una serie de servicios gubernamentales en el punto 8 del primer anexo de la IRA designan servicios que podrían considerase que no estén compuestos únicamente por funcionarios adscritos a la administración del Estado. Además, tomó nota de que el punto 10 del primer anexo considera como servicios esenciales a las empresas e industrias relacionadas con la defensa y la seguridad del país (y recordó en este contexto que, si bien las fuerzas armadas pueden estar exentas de las disposiciones del Convenio, las empresas e industrias relacionadas con ellas deberían gozar de todas las garantías previstas en el Convenio). Al tiempo que toma nota de la falta de información sobre todo avance legislativo en lo que respecta a las cuestiones arriba mencionadas, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas para: i) delimitar aún más las categorías de servicios gubernamentales mencionadas en el artículo 26, 2) de la IRA y en el punto 8 del primer anexo de dicha Ley, a fin de garantizar que el arbitraje obligatorio solo pueda imponerse a los funcionarios adscritos a la administración del Estado, y ii) suprimir de la lista de servicios esenciales las empresas e industrias mencionadas en el punto 10 del primer anexo, para que sus trabajadores puedan gozar de todas las garantías previstas en el Convenio.

Restricciones a la negociación colectiva de los funcionarios no adscritos a la administración del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que los empleados del sector público estaban excluidos del capítulo de la IRA sobre la negociación colectiva (véase el artículo 52, 1), leído conjuntamente con la parte IV de la IRA). En relación con esto, tomó nota asimismo de que, según las alegaciones de la CSI, solo se celebran consultas con los funcionarios, pero no se les integra en el proceso de negociación colectiva. La Comisión también tomó nota de que el Consejo Paritario Nacional (NJC) y el Consejo Paritario Departamental parecían gozar de estatuto consultivo, en lugar de ser utilizados como una plataforma para la negociación colectiva sobre cuestiones relativas a las condiciones de empleo de los funcionarios no adscritos a la administración del Estado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera su opinión de que el NJC no es un foro destinado a meras consultas con los sindicatos del sector público. A fin de corroborar este punto de vista, el Gobierno se refiere a una serie de elementos, en particular que: i) las actas de las reuniones celebradas en el NJC son firmadas por las partes integrantes del NJC, lo que implica un efecto vinculante de toda decisión tomada de mutuo acuerdo; ii) se exige al Gobierno/empleador, a reserva de las consecuencias financieras y sociales, que traslade toda decisión adoptada en el NJC a los reglamentos (es decir, a las circulares de servicio); iii) como consecuencia de las negociaciones entabladas en el NJC en 2022, se publicaron tres nuevas circulares de servicio, que prevén mejoras para los empleados del sector público en lo que respecta a su remuneración y prestaciones. Al tiempo que toma nota de todos los elementos arriba mencionados, incluido el nivel avanzado de las consultas, la Comisión observa que las funciones del NJC, previstas en el artículo 10 de la Circular de Servicios núm. 6, son «emitir opiniones y celebrar debates», «permitir que los empleados propongan cambios para su consideración por el Gobierno» y «formular recomendaciones», y que las funciones del Consejo Paritario Departamental, de conformidad con el artículo 3 de la Circular de Servicios núm. 7, son «permitir que los empleados expresen opiniones» y «participar activamente en las discusiones». Por consiguiente, la Comisión estima que los elementos considerados no demuestran la existencia de un mecanismo completo de negociación sobre las cuestiones relativas a las condiciones de empleo de los funcionarios no adscritos a la administración del Estado. Recordando asimismo las conclusiones de la Comisión de la Conferencia en 2022 a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en la legislación y la práctica, para permitir mecanismos de negociación colectiva para los funcionarios no adscritos a la administración del Estado.

Negociación colectiva en la práctica. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota con preocupación del bajo nivel de cobertura de la negociación colectiva y observó que, de conformidad con las estadísticas públicas disponibles en ILOSTAT en 2018, la tasa de cobertura de la negociación colectiva en Malasia era del 0,4 por ciento. A juicio de la Comisión, y tal como señaló en su observación anterior, este nivel de cobertura tan bajo podría estar relacionado con los requisitos restrictivos en la legislación y la práctica para entablar negociaciones colectivas, tal como señaló en su observación anterior.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a las medidas adoptadas para aumentar el número de afiliados de los sindicatos en el país (en particular, enmiendas legislativas, la asignación de un presupuesto especial y actividades de formación), así como el número total de sindicalistas (que había ascendido a un millón en 2024). Sin embargo, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno aún no ha proporcionado información estadística en relación con la negociación colectiva en el país. Por consiguiente, la Comisión pide una vez más al Gobierno que comunique información estadística detallada sobre el número de convenios colectivos concluidos y vigentes, los sectores concernidos, y el número de trabajadores cubiertos por estos convenios.

Al tiempo que acoge con agrado las enmiendas arriba mencionadas que entraron en vigor el 15 de septiembre de 2024, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para eliminar todos los obstáculos jurídicos y prácticos a la negociación colectiva abordados en el presente comentario, y que adopte medidas concretas para promover el pleno desarrollo y la utilización de la negociación colectiva. En relación con esto, invita firmemente al Gobierno a seguir recurriendo a la asistencia técnica de la Oficina para lograr la plena conformidad de la legislación nacional con los principios del Convenio.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.