Observación (CEACR) - Adopción: 2024, Publicación: 113ª reunión CIT (2025)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Ecuador (Ratificación : 1959)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos (ASTAC), la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL), la Federación de Trabajadores Petroleros del Ecuador (FETRAPEC), la Unión Nacional de Educadores (UNE) y la Internacional de Servicios Públicos (ISP) en el Ecuador de 2022, así como de la respuesta del Gobierno a las observaciones conjuntas de la FETRAPEC, la ISP en el Ecuador y el Frente Unitario de Trabajadores (FUT) de 2023. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones conjuntas y detalladas de la ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC recibidas el 31 de agosto de 2024, así como de las observaciones de la CEOSL recibidas el 5 de octubre de 2024, y toma nota de la respuesta del Gobierno al respecto. La Comisión observa que dichas observaciones tratan de forma minuciosa cuestiones que la Comisión examina en el presente comentario y alegan actos de discriminación antisindical, entre ellos despidos antisindicales, extorsión y cumplimiento parcial de sentencias que ordenan el reintegro de dirigentes sindicales. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios en relación con estos alegatos.

Asistencia técnica. Misión de contactos directos solicitada por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo (en adelante la Comisión de la Conferencia)en el marco del control de la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La Comisión observa que, al examinar la aplicación del Convenio núm. 87 por el Ecuador en junio de 2024, la Comisión de la Conferencia abordó nuevamente temas que tienen un impacto directo en la capacidad de los trabajadores de negociar colectivamente sus condiciones de trabajo y por consiguiente en la aplicación del presente Convenio. La Comisión de la Conferencia expresó su preocupación por que el Gobierno no hubiera aceptado hasta la fecha una misión de contactos directos solicitada en 2022 y no hubiera recurrido a la asistencia técnica de la Oficina para aplicar efectivamente todas las recomendaciones de la Comisión de la Conferencia. La Comisión espera firmemente que el Gobierno acepte la misión de contactos directos solicitada por la Comisión de la Conferencia en 2022 y expresa la esperanza de que la realización de la misma y el recurso a la asistencia técnica de la Oficina contribuirán a encontrar soluciones adecuadas a todas las cuestiones pendientes planteadas por los órganos de control de la OIT desde hace numerosos años.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. Desde hace más de una década, la Comisión se refiere a la necesidad de incluir en la legislación disposiciones que garanticen la protección contra los actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. La Comisión toma nota de que Gobierno cita el contenido de dos Acuerdos Ministeriales: el Acuerdo núm. MDT2017-0082 que establece regulaciones que garantizan la no discriminación incluida en los procesos de selección y durante la existencia de la relación laboral y el Acuerdo núm. MDT-2020-44 relativo a la discriminación, acoso laboral y/o toda forma de violencia contra la mujer en espacios de trabajo. La Comisión observa, sin embargo, que los Acuerdos Ministeriales no contienen disposiciones expresas que garanticen la protección contra la discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo y no responden por lo tanto a la solicitud de la Comisión. La Comisión toma nota de que la ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC señalan que las normas relativas a acoso, violencia y discriminación en el trabajo no se aplican directamente a la discriminación en contra de líderes sindicales. Recordandoque el artículo 1 del Convenio abarca la prohibición de la discriminación antisindical en el momento de la contratación individual del trabajador, de manera que no se sujete el acceso al empleo a la condición de que el trabajador no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato, la Comisión insiste una vez más en que se incluyan en la legislación disposiciones que garanticen la protección contra los actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto.

La Comisión también toma nota de que las centrales sindicales reiteran que muchos dirigentes sindicales no pueden encontrar trabajo porque los empleadores consultan el portal de la función judicial, que contiene información de acceso público sobre las demandas laborales, y evitan contratar a los postulantes que demandaron a sus empleadores anteriores. También indican que, en febrero de 2024 y con el fin de regular el manejo de los datos personales y prevenir la discriminación basada en el historial judicial, se emitió el Reglamento para el tratamiento de datos personales en procesos judiciales. Indican que, si bien es un avance significativo, se desconoce cuántas solicitudes para anonimizar los datos personales se han presentado y cuáles han sido los resultados de las mismas. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre el impacto en la práctica del Reglamento para el tratamiento de datos personales en procesos judiciales.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. La Comisión recuerda que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 221 del Código del Trabajo, el contrato colectivo de trabajo debe celebrarse con el comité de empresa (una de las formas que, en virtud del Código del Trabajo, pueden asumir las organizaciones sindicales en el seno de la empresa) y, de no existir este, con la asociación que tenga mayor número de trabajadores afiliados, siempre que esta cuente con más del 50 por ciento de los trabajadores de la empresa. Subrayando la relación entre la escasa cobertura de los contratos colectivos en el país y los requisitos restrictivos establecidos por la legislación para participar en la negociación colectiva, la Comisión ha insistido en la necesidad de revisar el artículo en cuestión de manera que cuando no existe una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar por lo menos en nombre de sus miembros. La Comisión observa que el Gobierno se limita a indicar que en el año 2023 se suscribieron 68 contratos colectivos en el país. La Comisión lamenta que no se haya proporcionado información sobre la toma de medidas solicitadas ni mayores detalles acerca de los contratos colectivos mencionados. La Comisión toma nota de que la ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC indican que: i) según datos proporcionados por el Gobierno, de diciembre de 2023 a mediados de 2024, se suscribieron 14 contratos colectivos en el sector privado que cubren a 6 029 trabajadores; ii) se observó que la mayoría corresponde a revisiones de contratos colectivos preexistentes, y iii) no disponen de información acerca de la cobertura de los contratos colectivos a nivel nacional. La Comisión subraya una vez más que, si bien la exigencia de representatividad para firmar convenios colectivos es plenamente compatible con el Convenio, el nivel de representatividad fijado no debe ser tal que dificulte la promoción y el desarrollo de la negociación colectiva libre y voluntaria a los cuales se refiere el artículo 4 del Convenio.La Comisión reitera una vez más la necesidad de modificar el artículo 221 del Código del Trabajo en el sentido indicado e insta al Gobierno a que informe al respecto. Pide asimismo al Gobierno que proporcione informaciones detalladas acerca del número de contratos colectivos firmados y en vigor en el país y que especifique los sectores de actividad (incluyendo el sector agrícola y bananero), el número de trabajadores abarcados por los mismos y si se trata de nuevos contratos colectivos o de revisiones.

Negociación colectiva en sectores productivos compuestos principalmente por pequeñas empresas. La Comisión recuerda que, en el marco de sus comentarios relativos a la aplicación del Convenio núm. 87, solicita desde hace numerosos años que se modifiquen aspectos de la legislación que restringen significativamente la capacidad de los trabajadores de organizarse en sindicatos: i) el requisito de un número mínimo de 30 trabajadores para constituir sindicatos, y comités de empresa, y ii) la imposibilidad de crear sindicatos de primer grado compuestos por trabajadores de distintas empresas. La Comisión ha observado con preocupación que las referidas restricciones al derecho de sindicación, aunadas a la ausencia de un marco legal para la negociación colectiva a nivel sectorial alegada por las organizaciones sindicales parecen excluir cualquier posibilidad de que los trabajadores de pequeñas empresas puedan ejercer su derecho de negociación colectiva. La Comisión pidió al Gobierno que proporcione información sobre las medidas tomadas para promover la negociación colectiva en los sectores productivos compuestos principalmente por pequeñas empresas. La Comisión toma nota de que el Gobierno menciona dos Acuerdos Ministeriales emitidos en 2024: i) el Acuerdo núm. MDT-2024-012 que contiene el Reglamento de organizaciones laborales para el ejercicio del derecho de libertad y autonomía sindical, y ii) el Acuerdo núm. MDT-2024-080 que contiene el Reglamento para la presentación, negociación y suscripción de contratos colectivos de trabajo y actas transaccionales en el sector privado y en el sector público. El Gobierno no indica, sin embargo, qué incidencia tienen los Acuerdos Ministeriales en los comentarios que la Comisión viene formulando en el marco de este Convenio y el Convenio núm. 87. La Comisión observa que la ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC afirman que no existe ningún contrato o convenio colectivo de trabajo por rama que proteja a sectores en los que el Gobierno ha negado la posibilidad de sindicalizarse (que, según estas organizaciones, constituirían más del 90 por ciento de las unidades de producción del país). La Comisión reitera una vez más su solicitud al Gobierno de que proporcione información sobre las medidas tomadas para: i) reducir el número de trabajadores requerido para constituir sindicatos, y comités de empresa, y ii) permitir la creación de sindicatos de primer grado compuestos por trabajadores de distintas empresas, a fin de hacer posible la negociación colectiva en los sectores productivos compuestos principalmente por pequeñas empresas.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículos 1, 2 y 6. Protección de los trabajadores del sector público que no trabajan para la administración del Estado contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. La Comisión y el Comité de Libertad Sindical (caso núm. 3347) han pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que la legislación aplicable al sector público cuente con disposiciones que protejan explícitamente a los dirigentes de todas las organizaciones de servidores públicos, y no únicamente a los dirigentes de los comités de servidores públicos (una modalidad específica de representación de los trabajadores del sector público), contra actos de discriminación antisindical e injerencia, así como disposiciones que prevean sanciones disuasivas en caso de comisión de dichos actos. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que la protección contra actos de discriminación y el derecho de formar sindicatos están contemplados mediante normas expresas, tanto en la Constitución Política de la República como en la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), que prohíbe todo acto de discriminación en contra de los servidores públicos. La Comisión también toma nota de que la ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC alegan que en el sector público y en el contexto de violencia que atraviesa el país, los líderes sindicales carecen de un marco normativo que los proteja tanto de actos discriminatorios en la contratación individual de trabajo como de medidas que garanticen su seguridad frente a amenazas relacionadas con el ejercicio de su libertad sindical. La Comisión subraya una vez más la importancia de que la legislación otorgue el mismo tipo de protección contra posibles actos de discriminación antisindical e injerencia a todos los dirigentes de todas las organizaciones de servidores públicos por igual. La Comisión insta por lo tanto una vez más al Gobierno a que tome las medidas antes mencionadas y le pide que informe al respecto.

La Comisión también había tomado nota de una sentencia dictada por la Corte Constitucional en 2020 que había declarado la inconstitucionalidad del mecanismo de compra de la renuncia obligatoria (que permitía a la administración pública, a cambio del pago de una indemnización, cesar de manera unilateral a los servidores públicos sin necesidad de indicar los motivos de la terminación de la relación de trabajo) y pidió al Gobierno que envíe información respecto de toda acción llevada a cabo en relación con el cumplimiento de la sentencia. La Comisión lamenta observar que el Gobierno no ha proporcionado dicha información. La Comisión toma nota de que la ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC indican que: i) el 5 de junio de 2024, la Corte Nacional de Justicia emitió la Resolución núm. 10-2024 que indica que la declaratoria de nulidad del acto administrativo que cesa en funciones a un servidor público por la figura de compra de renuncia obligatoria, en aplicación de la sentencia constitucional, implica que se retrotraen las cosas al estado anterior, razón por la cual tendrá entre sus efectos el reintegro a su puesto de trabajo, el pago de las remuneraciones dejadas de percibir, y, a su vez, el servidor público deberá devolver el valor total correspondiente a la indemnización por compra de renuncia obligatoria, rubro que se descontará del valor a cancelar por la entidad pública; ii) al pedir una aclaración sobre la interpretación de la Resolución núm. 10-2024, dos jueces de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia indicaron que solo es aplicable a los servidores públicos que presentaron una acción contencioso-administrativa cuyo trámite está todavía en curso, y iii) la mayoría de los despedidos no interpusieron una demanda ante lo Contencioso Administrativo, y los que sí en parte vieron sus acciones negadas, otras archivadas y otras declaradas en abandono. Recordando que las organizaciones sindicales han alegado que el mecanismo de compra de renuncia obligatoria en el sector público fue aplicado durante al menos ocho años con una clara intensión antisindical, la Comisión pide una vez más al Gobierno que envíe información sobre toda acción llevada a cabo en cumplimiento de la sentencia del año 2020, así como de la Resolución núm. 10-2024 de la Corte Nacional de Justicia.

Artículos 4 y 6. Negociación colectiva de los trabajadores del sector público que no trabajan en la administración del Estado. La Comisión observó con preocupación que la Ley Orgánica Reformatoria y el Acuerdo Ministerial núm. MDT-2018-0010 no reconocen el derecho de negociación colectiva a los servidores públicos y que tan solo los obreros del sector público, regidos por el Código del Trabajo, pueden negociar colectivamente. La Comisión instó al Gobierno a que, en consulta con las organizaciones de trabajadores representativas, tome las medidas necesarias para establecer un mecanismo adecuado de negociación colectiva para todas las categorías de empleados del sector público abarcados por el Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la facultad de suscribir contratos colectivos corresponde únicamente al comité de empresa y que para la suscripción de los mismos se debe contar con una certificación presupuestaria favorable en el sector público, tal como está normado en el Código del Trabajo, así como en otras normas anexas. La Comisión toma nota de que la ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC afirman que en el periodo de diciembre de 2023 a mediados de 2024 se firmaron 22 contratos colectivos en el sector público y que el reducido número de contratos colectivos se debe, entre otros factores, a que solamente los comités especiales conformados por los trabajadores denominados obreros pueden suscribir contratos colectivos y que se necesita contar con una certificación presupuestaria favorable. La ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC indican asimismo que: i) en la Sentencia núm. 68-20-IN/24 dictada el 27 de junio de 2024, la Corte Constitucional desestimó una acción de inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley Orgánica de Empresas Públicas (LOEP) que excluye a Los servidores públicos de la contratación colectiva en empresas públicas (la Corte concluyó que el ordenamiento jurídico distingue a los obreros de los demás servidores públicos y establece expresamente marcadas diferencias entre dichas categorías y que al estar la contratación colectiva en el sector público destinada solamente a los obreros por ser abarcados por el Código del Trabajo, la prohibición del artículo 26 de la LOEP está dentro del margen de discrecionalidad del legislador), y ii) se encuentra pendiente ante la Corte Constitucional la resolución definitiva del Caso núm. 3564-22-JP en el cual en primera y segunda instancia los tribunales ordenaron a la Corporación Nacional de Telecomunicaciones que aplicara el régimen del Código del Trabajo a los servidores públicos y que les extendiera los beneficios de la contratación colectiva. La ISP en el Ecuador, la CEOSL y la FETRAPEC alegan que los dos Acuerdos Ministeriales emitidos en 2024 constituyen un nuevo ataque a la negociación colectiva en el sector público: i) el Acuerdo núm. MDT 039 para la fijación de remuneraciones de los servidores y «trabajadores» de las entidades del sector público, y ii) el Acuerdo núm. MDT 080 que exige un dictamen favorable del Ministerio de Finanzas para la suscripción de los contratos colectivos del sector público ya negociados por las partes, y pone en marcha un proceso de revisión unilateral de los contratos colectivos y actas transaccionales, incluyendo la no participación en los beneficios de estos contratos de los trabajadores denominados servidores públicos. La Comisión toma nota de todos estos desarrollos y expresa una vez más su preocupación por la ausencia de reconocimiento del derecho de negociación colectiva de los servidores públicos, a pesar de que muchos de ellos (enseñantes públicos, servidores del sistema público de salud, empleados de empresas públicas, de servicios municipales, de entidades descentralizadas, etc.) no cumplen actividades propias de la administración del Estado y deben por lo tanto beneficiarse de las garantías del presente Convenio. La Comisión lamenta una vez más que, pese a sus solicitudes, el Gobierno no realice iniciativas concretas para reestablecer los referidos derechos. Recordando una vez más que existen mecanismos que permiten compaginar de manera armónica las misiones de interés general del sector público con el ejercicio responsable de la negociación colectiva, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que, en consulta con las organizaciones de trabajadores representativas, tome las medidas necesarias para establecer un mecanismo adecuado de negociación colectiva para todas las categorías de empleados del sector público abarcados por el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo desarrollo al respecto. Le pide asimismo que informe sobre el impacto que han tenido los Acuerdos Ministeriales mencionados.

La Comisión expresa su profunda preocupación por la completa ausencia de toma en cuenta de sus solicitudes formuladas desde hace numerosos años para remediar las graves deficiencias en la aplicación del Convenio observadas tanto en el sector público como en el privado. Mientras constata la persistencia de numerosas alegaciones de discriminación antisindical, la Comisión lamenta profundamente que no se hayan realizado ni considerado enmiendas legislativas para prohibir la discriminación antisindical en los procesos de contratación y para asegurar la existencia en el sector público de disposiciones con sanciones disuasorias que protejan a los dirigentes de todas las organizaciones de servidores públicos contra la discriminación e injerencia antisindicales. La Comisión también observa con profunda preocupación que: i) la conjunción de severas restricciones legislativas al derecho de organización, constatadas en sus comentarios sobre la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el alto umbral de representatividad requerido para poder negociar colectivamente y la falta de un marco legal para la negociación colectiva sectorial alegada por las organizaciones sindicales, tienen el efecto de impedir, tanto en la ley como en la práctica, que la gran mayoría de los trabajadores del sector privado del país puedan ejercer su derecho a la negociación colectiva, y ii) la legislación vigente en el sector público excluye del derecho a la negociación colectiva a la mayoría de los trabajadores públicos abarcados por el Convenio. En estas circunstancias, la Comisión considera que este caso cumple con los criterios establecidos en el párrafo 90 de su Informe General para que se solicite su presentación ante la Conferencia.

[ Se solicita al Gobierno que transmita información completa en la   113 . ª reunión de la Conferencia y que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2025] .