Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Paraguay (Ratification: 1967)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de las respuestas parciales a los comentarios formulados en 2006 por la Confederación Iberoamericana de Inspectores de Trabajo (CIIT), de la documentación adjunta, y de un comunicado de prensa del Ministerio de Justicia y Trabajo de fecha 15 de octubre de 2009, recibido posteriormente. Toma nota con interés de la adopción de un Programa Nacional de Trabajo Decente, en virtud de un acuerdo tripartito concluido entre el Ministerio de Justicia y Trabajo, las organizaciones de empleadores y de trabajadores y la OIT, y señala a la atención del Gobierno los puntos siguientes.

Artículos 3, párrafos 1, a) y 2, y artículo 18 del Convenio. Funciones de control debilitadas; impunidad de los autores de infracción. En respuesta a las críticas formuladas en 2006 por la CIIT respecto a las debilidades del sistema de control de la legislación relativa a las condiciones del trabajo y a la protección de los trabajadores, el Gobierno señala que la Administración establecida desde la investidura del nuevo Presidente en agosto de 2008, ha podido sacar a la luz numerosos casos de infracción señalados que no han dado lugar a procedimientos legales y señalarlos a la atención de la Fiscalía General del Estado. En relación a las estadísticas que figuran en anexo a su memoria, el Gobierno señala que, desde entonces, el número de expedientes y de sanciones pronunciadas (cuando los casos han sido objeto de decisiones judiciales) ha aumentado, al mismo tiempo que, han aumentado de forma sustancial la cuantía de las multas impuestas. La Comisión toma nota con interés de esta información y solicita al Gobierno que comunique, a la espera de la elaboración de un informe anual sobre las actividades de la inspección tal como se prevé en los artículos 20 y 21, información en forma de cifras sobre las infracciones detectadas por los inspectores en los ámbitos cubiertos por el Convenio, los procedimientos legales emprendidos contra los empleadores que han cometido infracciones y las sanciones impuestas.

Además, recordando que de conformidad con el artículo 18 las sanciones no sólo deberían ser adecuadas sino efectivamente aplicadas, la Comisión ruega al Gobierno que le transmita información sobre la proporción de sanciones pronunciadas que han sido efectivamente aplicadas. Asimismo, invita al Gobierno a remitirse al párrafo 9, c), de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) en lo que respecta a la forma en que pueden presentarse las estadísticas en esta materia a fin de que resulten útiles.

Artículo 6. Precariedad del estatuto y de las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. En respuesta a los alegatos de la CIIT en lo que respecta a las malas condiciones de trabajo y la precariedad del estatuto de los inspectores del trabajo, el Gobierno reconoce que el contrato colectivo suscrito en 1998 por el Ministro de Justicia y Trabajo y el Sindicato Único de Funcionarios y Empleados del Ministerio de Justicia y Trabajo (SUFEMJTPY) no se respeta en la práctica. Indica que el 85 por ciento de los inspectores del trabajo son funcionarios permanentes, mientras que el 15 por ciento restante se compone de personas contratadas recientemente o comisionadas de otros departamentos del ministerio y otras instituciones del Estado. En lo que respecta al promedio de remuneración de los inspectores, el Gobierno transmite información que muestra que se acerca mucho al salario mínimo legal y no corresponde ni a su nivel de formación ni a la complejidad de sus funciones ni a su antigüedad. Además, el Gobierno señala que una investigación sobre varios inspectores llevada a cabo tras la presentación de denuncias de corrupción, ha dado lugar a la inculpación de seis controladores/inspectores titulares y a su suspensión hasta el final del proceso. Además, a raíz de este caso más del 50 por ciento de los inspectores del cuadro permanente fueron trasladados a cumplir otras funciones dentro de esta institución y se han incorporado nueve inspectores nuevos. De estos cambios se deriva una importante reducción de la antigüedad del personal. La Comisión considera preocupante la situación descrita por el Gobierno y le ruega encarecidamente que adopte las medidas necesarias para mejorar las condiciones de servicio de los inspectores y fiscalizadores del trabajo (remuneración, perspectivas de carrera, toma en consideración de su función socioeconómica) a fin de protegerles de las maniobras de corrupción a las que su fragilidad actual parece exponerles. Invitando al Gobierno a remitirse en lo que respecta a esta cuestión a los párrafos 201 a 220 de su Estudio General de 2006, Inspección del Trabajo, la Comisión le ruega que comunique en su próxima memoria información sobre las medidas adoptadas o previstas en este sentido y que le transmita, entre otras cosas, datos que le permitan comparar las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo con las de otros funcionarios que ejercen actividades de un nivel de responsabilidad comparable, como, por ejemplo, los inspectores del ministerio que se encarga de las finanzas y de la fiscalidad.

Artículo 7, párrafo 3. Formación insuficiente de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que en anexo a la memoria del Gobierno se han enviado tres resoluciones del Viceministro de Trabajo y Seguridad Social sobre diferentes formaciones que se ofrecen a los funcionarios, en las que han tomado parte inspectores del trabajo: un taller de formación de cuatro días en el contexto del proyecto sobre el VIH/SIDA en los lugares de trabajo; un taller de tres días sobre salud y trabajo en la inspección del trabajo; una jornada sobre derecho laboral y sida en el contexto del proyecto sobre VIH/SIDA; así como un curso avanzado de informática. Además, el Gobierno anuncia que se organizarán otros cursos especialmente para los inspectores de higiene y seguridad ocupacional, sin otra precisión. Asimismo, señala que, además, se ha elaborado en colaboración con organizaciones de trabajadores (CPT, CNT y CUT y organizaciones de empleadores (UIP y FEPRINCO)) un manual de inspección del trabajo. El manual trata sobre: los objetivos y principios de la inspección y vigilancia del trabajo; las características del servicio de inspección del trabajo y su ámbito de competencia, las clases de inspección y los aspectos que son objeto de control; las atribuciones y funciones de los inspectores; el procedimiento de inspección del trabajo, y la preparación de actas y la reinspección; y por último, las sanciones previstas en la legislación laboral. Los convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo pertinentes así como las disposiciones legislativas nacionales (leyes y decretos) que rigen la actividad de la inspección y vigilancia del trabajo se adjuntan en anexo al manual. En relación a los alegatos de la CIIT en lo que respecta a la insuficiente formación de los inspectores del trabajo, la Comisión toma nota de que las sesiones de formación señaladas por el Gobierno han sido muy cortas, han abordado temas relativamente limitados en relación con las numerosas y complejas misiones que deben llevar a cabo y sólo han sido seguidas por un número reducido de inspectores. La Comisión ruega al Gobierno que adopte medidas para reforzar la formación inicial de los inspectores del trabajo a fin de permitirles ejercer de la forma más eficaz posible las funciones definidas por el artículo 3, párrafo 1, del Convenio y garantizarles, durante su empleo, la actualización de sus conocimientos y competencias para permitirles adaptarse a los cambios humanos y tecnológicos del mundo del trabajo. La Comisión le agradecería que, si procede, transmitiese información sobre las medidas adoptadas o previstas a este fin y sobre las dificultades encontradas. Además, la Comisión pide al Gobierno que comunique copia del manual de inspección del trabajo antes mencionado.

Artículo 11. Insuficiencia de los medios de trabajo de los inspectores. La Comisión toma nota de que el Gobierno no da cuenta de que se haya realizado progreso alguno en lo que respecta a los medios materiales de trabajo puestos a disposición de los inspectores y no responde a las preocupaciones expresadas por la CIIT a este respecto. Sin embargo, señala que el Programa Nacional de Trabajo Decente sitúa a la inspección del trabajo entre las cinco prioridades de la política del trabajo. La Comisión solicita al Gobierno que adopte medidas para garantizar, si es necesario con una ayuda financiera externa, una mejora de los medios materiales y logísticos a disposición de los inspectores del trabajo con miras a que puedan cumplir sus misiones de manera eficaz y que comunique informaciones a este respecto.

Artículo 12, párrafo 1, a), y artículo 15, c). Restricción del derecho de entrada de los inspectores en los establecimientos sometidos a su control: obstáculo al respeto de la obligación de confidencialidad sobre las quejas. La Comisión toma nota, teniendo en cuenta la información comunicada en anexo a la memoria, de que los inspectores del trabajo no tienen el derecho que prevé el artículo 12, párrafo 1, a), del Convenio, a entrar libremente en los establecimientos sujetos a su control. En efecto, toda visita parece estar subordinada a una orden de misión del Viceministro de Trabajo. En su Estudio General antes mencionado, la Comisión observó que la exigencia de una autorización oficial expedida por una autoridad superior o por cualquier otra autoridad competente constituye una restricción al principio de libertad de iniciativa de los inspectores en materia de visita a los establecimientos (párrafo 265). En virtud de la disposición del Convenio antes mencionada, el inspector debería estar autorizado a efectuar visitas con la única condición de presentar documentos que justifiquen sus funciones. Con arreglo al Convenio la simple tarjeta de identidad profesional del inspector debería ser suficiente como pieza justificativa. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para terminar con esta práctica y que vele por que los inspectores también sean autorizados en la legislación y en la práctica a entrar libremente y a toda hora, tanto de día como de noche, en los establecimientos sujetos a su control tal como prevé el párrafo 1, a) del artículo 12 y que comunique información sobre estas medidas y sus resultados.

Artículo 15, c), y artículos 16, 19, 20 y 21. Programación de las visitas: condición necesaria para el respeto de la obligación de tratamiento confidencial de las quejas y para la publicación de un informe anual sobre las actividades de la inspección del trabajo, herramienta de evaluación y de mejora del sistema de inspección del trabajo. La Comisión toma nota con interés del decreto núm. 580 por el cual se crea el departamento de inscripción (obreropatronal), se reglamenta el registro obreropatronal y se definen las sanciones aplicables en caso de incumplimiento. En virtud de este decreto, todos los empleadores tienen la obligación de inscribirse en el registro obrero patronal en un plazo de 60 días desde el inicio de la relación laboral (artículo 3). Asimismo, toma nota de que el acuerdo tripartito sobre el Programa Nacional de Trabajo Decente prevé una mejora de la informatización de los registros administrativos y la concesión de ventajas a los empleadores, especialmente a las PYME, que establezcan relaciones formales de trabajo. La Comisión espera que este programa se inicie rápidamente ya que la existencia de un registro de establecimientos es necesaria para cumplir con los objetivos del Convenio. Un registro de este tipo es, en efecto, una herramienta indispensable para la aplicación del artículo 16 en relación con la frecuencia y la calidad de las visitas de inspección. Permite garantizar la programación y la realización de visitas rutinarias a los establecimientos cubiertos en virtud del Convenio, y garantizar que los inspectores del trabajo respeten la obligación de tratamiento confidencial de las quejas a fin de evitar que el empleador o su representante puedan descubrir algún vínculo entre la visita y la queja, identificar al autor y tomar represalias contra él (artículo 15, c)). Se ruega al Gobierno que adopte, especialmente en el marco de la implementación del Programa de Trabajo Decente, medidas a fin de que se dé pleno efecto en la legislación y en la práctica a las disposiciones antes mencionadas y que transmita información sobre los progresos realizados en este sentido, y en particular, sobre los resultados de la aplicación del decreto núm. 580 en lo que respecta a los objetivos que se prevé alcanzar.

Tomando nota de que siguen sin aplicarse los artículos 20 y 21 relativos a la publicación, comunicación y contenido del informe anual de inspección, así como de la falta de información a este respecto, la Comisión solicita al Gobierno que suministre informaciones en su próxima memoria en relación con la implementación de las medidas necesarias a este fin, especialmente gracias a los esfuerzos de informatización de los datos previstos en el Programa de Trabajo Decente y a la aplicación de las disposiciones del manual de inspección relativas a la obligación de que los inspectores del trabajo presenten a la autoridad central de inspección informes periódicos sobre los resultados de sus actividades (artículo 19).

Artículos 5, a), y 21, e). Cooperación efectiva entre los servicios de inspección del trabajo y los órganos judiciales. Según el comunicado de prensa del Ministerio de Justicia y Trabajo de 15 de octubre de 2009, se prevé la creación, en el marco del Programa Nacional de Trabajo Decente, de unidades especializadas en materia de derecho del trabajo en las unidades fiscales de las regiones de Pozo Colorado, Filadelfia y Villa Hayes, con miras a mejorar las condiciones de trabajo en la zona del Chaco. Se proporcionará una formación apropiada a estos fiscales con miras a permitirles apoyar las acciones de los inspectores del trabajo en materia de respeto de la ley. La Comisión toma buena nota de esta información y ruega al Gobierno que mantenga informada a la OIT sobre el curso dado a este proyecto, y que indique todas las demás medidas adoptadas con miras a favorecer una cooperación efectiva entre los servicios de inspección del trabajo y los órganos judiciales.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.