Cas individuel (CAS) - Discussion : 2003, Publication : 91ème session CIT (2003)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Zimbabwe (Ratification: 1998)

El Gobierno proporcionó la siguiente información.

Como el Gobierno de Zimbabwe está compareciendo por la segunda vez ante la Comisión de Aplicación de Normas en relación con el Convenio núm. 98, es primordial señalar desde el comienzo que la inquietud de la Comisión de Expertos relativa a las cuestiones legislativas ha sido desde entonces acogida a través de la adopción de la enmienda de la ley de relaciones de trabajo del 19 de diciembre de 2002.

La Comisión recordará que en la última sesión de 12 de junio de 2002, Zimbabwe indicó que estas cuestiones estaban siendo cuidadosamente consideradas en el marco del proceso legislativo. El mismo punto fue incluido en la memoria presentada en conformidad con el artículo 22 sobre la aplicación del Convenio núm. 98, en julio de 2002.

Tan pronto como la enmienda de la ley de relaciones de trabajo fue adoptada por el Parlamento, se enviaron copias a la OIT a través de la OIT/SAMAT y de la OIT/SUIZA - Proyecto Sobre el Diálogo Social y la Solución de Conflictos en Africa del Sur el 15 de enero de 2003, incluso antes de la promulgación oficial de la ley, el 7 de marzo de 2003. Esto demuestra que el Gobierno respeta el compromiso adquirido durante la sesión precedente de la Comisión de la Conferencia de comunicar, una vez adoptadas, las modificaciones legislativas a la OIT. Por consiguiente, no puede reprocharse a Zimbabwe el no haber sometido dicho proyecto ante la Comisión de Expertos, puesto que para ese entonces, las enmiendas estaban aún siendo examinadas por la autoridad competente y la OIT se mantuvo informada de las diferentes etapas de dicho procedimiento.

1. Protección de las organizaciones de trabajadores contra actos de injerencia de las organizaciones de empleadores y viceversa

Como resultado de la reforma de la ley del trabajo, fueron promulgados los reglamentos de trabajo relativos a los actos de injerencia, bajo el Instrumento Estatutario 131/2003, en conformidad con el artículo 2 del Convenio núm. 98.

2. Arbitraje obligatorio en el contexto de la negociación colectiva impuesta por las autoridades por su propia iniciativa

Con la adopción de la enmienda de la ley de relaciones de trabajo núm. 17/2002, fueron derogados los artículos 98, 99 y 100 y enmendados los artículos 106 y 107. Bajo el nuevo artículo 106, las órdenes de "show cause" pueden aplicarse actualmente a una acción colectiva de trabajo y bajo el nuevo artículo 107, las "disposal orders" pueden ser pronunciadas por la Corte Laboral en lugar del funcionario de relaciones laborales. La enmienda de la ley de relaciones de trabajo introdujo un mecanismo de solución de conflictos que no había sido previsto en la Conferencia de junio de 2002.

Este nuevo mecanismo establece una distinción categórica entre los conflictos de derecho y los conflictos de interés. Con respecto a conflictos de derecho, no puede recurrirse a una acción colectiva de trabajo, pero es posible el recurso a una acción por vía judicial, tratándose únicamente de una cuestión de hacer valer derechos ya existentes. En relación con los conflictos de interés, las partes tienen el derecho de recurrir a la acción colectiva de trabajo. Sin embargo, tratándose de un servicio esencial, las partes no pueden recurrir a la acción colectiva, sino que están sometidas al arbitraje obligatorio. En general, las partes pueden recurrir voluntariamente al arbitraje obligatorio ya sea si se trata de un conflicto de derecho o un conflicto de interés. De otra parte, el nuevo artículo 82 de la ley núm. 17/2002 dispone que: "Si un convenio colectivo registrado prevé el procedimiento de la conciliación y del arbitraje para toda clase de conflicto, dicho procedimiento será aplicado exclusivamente para la resolución de los conflictos dentro de dicha categoría". Ello da efecto al artículo 4 del Convenio.

3. Otras limitaciones al derecho de negociación colectiva

a) Poderes ministeriales en la fijación de los salarios máximos. Mientras que bajo el artículo 22, el cual no ha sido derogado ni enmendado por la ley núm. 17/2002, el Ministro tiene la facultad de expedir reglamentos fijando los salarios máximos, el artículo 22, 2) prevé la aplicación de una excepción para la aplicación de los salarios máximos. El poder de fijar los salarios máximos no es, en consecuencia, absoluto. La solicitud de derogar este artículo puede no ser apropiada dado el nivel de desarrollo económico del país. Algunos acuerdos pueden causar distorsiones en la economía nacional.

b) Aprobación de los convenios colectivos. Los artículos 25, 2), 79 y 81 de la ley permanecen intactos. El deber del Ministerio bajo este artículo, consiste únicamente en asegurar la conformidad con las leyes nacionales.

Consideramos que es del interés nacional proteger los consumidores y el público en general, dado el nivel de nuestro desarrollo económico.

Según la Comisión, el artículo 25, 1), diluye las funciones de los sindicatos frente a la negociación colectiva. Este aspecto fue considerado en la enmienda del artículo 23 que liga actualmente los comités de trabajadores a los sindicatos.

c) Personal penitenciario - Administración pública y negociación colectiva. De acuerdo con el artículo 2A, 3), la ley del trabajo tiene supremacía sobre cualquier otro acto normativo contrario a ella. En la medida en que la ley sobre la administración pública, en especial su artículo 14, es incoherente con la ley del trabajo, puesto que excluye ciertas categorías de empleados estatales de su ámbito de aplicación, prevalece la ley del trabajo. La ley del servicio público y la ley del trabajo excluyen el servicio penitenciario de la categoría de empleados del Estado, en tanto que fuerza disciplinaria. El servicio penitenciario es, en consecuencia, apropiadamente excluido.

En relación con el resto de servicios o empleados mencionados en el artículo 14, aquellos empleados del estado que no han sido designados por el Presidente en términos del artículo 3, 2), b) de la ley del trabajo, continúan rigiéndose por ella y pueden sindicarse. De esta manera, los empleados de las loterías del Estado y otros mencionados en el artículo 14, c) o h), se rigen por la ley del trabajo, a menos que se encuentren comprendidos en la administración del Estado. Dichos empleados han sido dotados prima facie del derecho de sindicarse tal y como previsto en la ley y en el Convenio núm. 98.

d) En relación con la cuestión relativa a los maestros, las enfermeras y otros funcionarios no adscritos directamente a la administración del Estado, se confirma que pueden negociar convenios colectivos. En conformidad con la nueva legislación laboral, ellos pueden asimismo, conformar consejos de empleo en los términos del artículo 56 ó 57 de la ley del trabajo. Las funciones de los Consejos de Empleo, tal y como previsto en el artículo 62 de la ley, consisten en celebrar acuerdos en la industria, así como en resolver los conflictos entre los sindicatos y los empleadores (Comisión del Servicio Público). A partir del año 2000, se han celebrado varios acuerdos en relación con la ley de pensiones estatales y el ajuste del costo de vida, los cuales comprenden 167.890 funcionarios.

4. Conclusión

Zimbabwe considera que su inclusión en la lista en relación con el Convenio núm. 98 es injustificada e innecesaria, dado el proceso de reforma de la ley del trabajo, comenzado inmediatamente después de la 90.a reunión de Conferencia de la OIT (junio de 2002). Dicho proceso contó con todos los interlocutores sociales en Zimbabwe y algunas de las estructuras de la Oficina. Esto es de conocimiento de los trabajadores y los empleadores de Zimbabwe.

El representante gubernamental (Ministro de Administración Pública, Trabajo y Bienestar Social) sostuvo que las cuestiones legislativas que llevaron a que su país tuviera que declarar nuevamente ante la Comisión habían sido atendidas por la ley de reforma sobre relaciones laborales (núm. 17) de 2002, cuya copia fue enviada a la Oficina en enero de 2003, luego de la reunión de la Comisión de Expertos. Esta nueva ley es el resultado de un proceso de reforma de la legislación laboral iniciado en 1993. Indicó que una serie de proyectos de ley que llevó a la adopción de la nueva ley, habían sido enviados a la Comisión de Expertos a fin de que examinara y emitiera su opinión. El Gobierno no había esperado, sin embargo, que tal acción lo llevaría a tener que declarar frente a la Comisión. El Gobierno había rechazado la misión de contactos directos propuesta el año anterior habida cuenta de que las cuestiones observadas por la Comisión estaban siendo tratadas en el proceso de reforma en curso. Este proceso, además de contar con la participación de los sectores de trabajadores y empleadores, contaba con la asistencia técnica brindada por el Proyecto OIT/Suiza sobre diálogo social y solución de conflictos en Africa Meridional.

Con respecto a la protección de las organizaciones de trabajadores frente a los actos de injerencia por parte de las organizaciones de empleadores y viceversa, indicó que se había adoptado un reglamento especial que estaba de conformidad con el artículo 2 del Convenio. Una copia de este reglamento fue enviada a la Oficina. Con respecto a la preocupación expresada por la Comisión de Expertos en relación con la imposición de un arbitraje obligatorio en el marco de un proceso de negociación colectiva, señaló que este aspecto había sido abordado mediante el establecimiento de un nuevo mecanismo de solución de conflictos. Una característica importante de este mecanismo es la distinción entre los conflictos de derecho y los conflictos de intereses. Como resultado de la derogación de los artículos 98, 99 y 100 de la ley de relaciones de trabajo y la modificación de los artículos 106 y 107, actualmente sólo se recurre al arbitraje obligatorio mediante el consentimiento y el mismo se aplica para los conflictos de derecho y para los conflictos de intereses cuando ha fracasado la conciliación, pero únicamente en los servicios esenciales.

En cuanto a la potestad del Ministro de fijar salarios máximos en consulta con un consejo consultivo tripartito, indicó que dicha potestad no es absoluta y que las partes interesadas pueden solicitar una exoneración. Lo mismo se aplica para los salarios mínimos. Observando que el artículo 4 del Convenio permite la adopción de "medidas adecuadas a las condiciones nacionales" para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, afirmó que, en este contexto y a la luz de las condiciones nacionales, se fijan los salarios mínimos y máximos. La fijación de un nivel mínimo para el precio del trabajo es una práctica común y se efectúa teniendo en cuenta las tendencias económicas, el costo de vida y el mayor o menor poder de negociación de los trabajadores. Consideraciones similares se aplican con respecto a la aprobación de los convenios colectivos, con la finalidad de proteger a los consumidores y al público en general, habida cuenta del nivel de desarrollo económico del país. En este sentido, la legislación no viola el artículo 4 del Convenio. Asimismo, la aprobación ministerial tiende a garantizar que los acuerdos se encuentren dentro de los límites establecidos por la legislación nacional. Sostuvo, en conclusión, que, si bien consideraba el derecho de negociación colectiva establecido por el artículo 4 del Convenio no es absoluto, se dejaría guiar por la interpretación dada por la Comisión de Expertos sobre esta cuestión.

Con respecto a la preocupación manifestada por la Comisión de Expertos en relación con el párrafo 1 del artículo 25 de la ley, sostuvo que la cuestión había sido resuelta mediante la modificación del artículo 23 que en la actualidad vincula los comités de trabajadores a los sindicatos. El objetivo de la enmienda es asegurar que los miembros de los comités de trabajadores de una empresa en la que no menos del 50 por ciento de los trabajadores pertenece a un sindicato que opera en el sector, sean, a su vez, miembros de dicho sindicato. Esto significa que la negociación colectiva a nivel de empresa se efectúa con el consentimiento del sindicato autorizado.

En cuanto a los comentarios de la Comisión de Expertos relativos a la negociación colectiva del personal de las prisiones y en el servicio público, remitió a la información suministrada en el documento D.10. En conclusión, sostuvo que la Comisión debería tomar nota de estas modificaciones legislativas y permitir que la Comisión de Expertos las examine en su próxima reunión. Las cuestiones observadas por la Comisión de Expertos son de naturaleza jurídica y la Comisión de la Conferencia necesitaría tener en cuenta las opiniones de la Comisión de Expertos a fin de realizar un debate técnico con la debida información. Indicó que su país se ha beneficiado en gran medida con los comentarios formulados por la Comisión de Expertos y expresó la esperanza de que la Comisión de la Conferencia no politizara una discusión que debía limitarse a cuestiones técnicas. Por último, se refirió a la legislación sobre las zonas francas de exportación, que excluye a las mismas del ámbito de aplicación de la ley de relaciones de trabajo, e indicó que, inexplicablemente, este aspecto había quedado hasta el momento fuera del proceso de reforma de la legislación laboral.

Los miembros trabajadores agradecieron al Gobierno las informaciones comunicadas y recordaron que este caso fue examinado el año pasado. Lamentaron que el Gobierno no haya aceptado la misión de la OIT, propuesta por la presente Comisión el año pasado, y que no haya enviado a la Comisión de Expertos, antes de enero de 2003 el proyecto de ley destinado a modificar algunas disposiciones de la ley sobre las relaciones del trabajo. Este retraso dificulta el buen funcionamiento de la Comisión de Expertos. Declararon que no están convencidos que este proyecto de ley responda a las exigencias formuladas por la Comisión Expertos y que el análisis del proyecto por esta última es por lo tanto necesario.

Los miembros trabajadores observaron que, el artículo 22 de la ley sobre las relaciones del trabajo en la que se contempla que el Ministro puede especialmente, mediante instrumentos reglamentarios, fijar el salario máximo, no ha sido derogado. Pidieron al Gobierno que aclarara su acusación, según la cual el Ministro no goza de competencia absoluta a este respecto. Recordaron que la Comisión de Expertos había invitado al Gobierno, en su último informe, a adoptar las medidas necesarias con vistas a modificar o a enmendar el artículo 17 de la ley sobre las relaciones del trabajo, en la que se prevé que los reglamentos dictados por el Ministro prevalecen sobre cualquier convenio o acuerdo. Lamentaron que el Gobierno no hubiera indicado nada a este respecto.

Los miembros trabajadores subrayaron con preocupación la situación de los derechos humanos en Zimbabwe. Hicieron especial referencia al caso de arresto arbitrario, de tortura y de violaciones de la libertad de expresión. Indicaron, como ejemplo, que en abril del año pasado, el Congreso de Sindicatos de Zimbabwe (ZCTU) organizó una manifestación para protestar contra el alza de los precios de la gasolina y que, en esta ocasión, 20 miembros de esta central sindical fueron encarcelados. A continuación, se refirieron al caso núm. 2184 del Comité de Libertad Sindical sobre las acusaciones, según las cuales los policías entraron por la fuerza en la sede del ZCTU. En este caso, el Comité recordó que al margen de los registros bajo mandato judicial, la intrusión de la fuerza pública en los locales sindicales constituye una injerencia grave e injustificable en las actividades sindicales. A este respecto, el Comité pidió al Gobierno que garantice que los principios de no injerencia de las autoridades en las reuniones y en los asuntos internos de los sindicatos sean respetados y que aplique el decreto del Tribunal Supremo de Zimbabwe a fin de evitar, en el futuro, toda intervención de las fuerzas policiales en las reuniones sindicales.

Por último, los miembros trabajadores solicitaron al Gobierno que aceptara una misión de contactos directos. Indicaron que en caso de rechazo, se verían obligados a solicitar la adopción de un párrafo especial en las conclusiones de la presente Comisión sobre este caso.

Los miembros empleadores observaron que no era la primera vez que el caso es examinado por la Comisión y lamentaron que el Gobierno no hubiera aceptado la misión de contactos directos propuesta el año anterior, la que hubiera sido útil para superar las dificultades relativas a la aplicación del Convenio. La mayor preocupación de la Comisión de Expertos reside en la falta de protección generalizada contra la injerencia en los asuntos internos de las organizaciones de empleadores y trabajadores, si bien los miembros empleadores indicaron que el artículo 2 del Convenio no parece contener disposiciones específicas sobre la protección exigida a este respecto. Los miembros empleadores tomaron nota de la indicación del representante gubernamental de que se solicitaran propuestas a las organizaciones de empleadores y trabajadores antes de que la nueva legislación fuese considerada. Pidieron que se enviara información completa sobre esta cuestión en la próxima memoria del Gobierno.

En cuanto al arbitraje obligatorio y las enmiendas a la ley de relaciones laborales, manifestaron que se necesita más información detallada a fin de obtener un panorama amplio de la situación. A este respecto, subrayaron que la imposición del arbitraje obligatorio podría constituir una excepción al principio general de negociación colectiva libre. Sin querer entrar en argumentos abstractos sobre los límites del arbitraje obligatorio, defendieron un enfoque paulatino, a fin de desarrollar condiciones adaptadas a la situación específica. Sin embargo, expresaron sus dudas respecto de si estas condiciones podrían ser tan estrictas como sugiere la Comisión de Expertos, que las restringe a la crisis nacional aguda. Por otro lado, la determinación de estas condiciones no debería ser dejada a la discreción de las autoridades públicas. La cuestión es, por lo tanto, compleja y requiere ser analizada cuidadosamente, teniendo en cuenta todos los aspectos afines.

En cuanto al artículo 17, 2) de la ley que establece que los reglamentos del Ministro prevalecen sobre cualquier otro acuerdo o arreglo alcanzado por los interlocutores sociales, observaron que esta disposición parece dar al Ministro discrecionalidad para influir sustancialmente en los convenios colectivos, especialmente en el importante área de las remuneraciones. Además, el artículo 22 de la ley, al otorgar al Ministro la autoridad de establecer un salario máximo, constituye una injerencia clara en la libertad de la negociación colectiva cuando dichos acuerdos fijaran con anterioridad el nivel de los salarios. Añadieron que las exigencias establecidas en los artículos 25, 2), 79 y 89 de la ley relativas a la aprobación ministerial de los convenios colectivos, están en clara violación del derecho de negociación colectiva y observaron una reglamentación y un control nacionales crecientes en este terreno.

Los miembros empleadores observaron, sin embargo, que la exigencia establecida en el artículo 25, 1) de la ley según la cual un acuerdo alcanzado entre los comités de trabajadores y empleadores debe ser aprobado por la organización sindical y por más del 50 por ciento de los empleados constituye una cuestión más compleja. Sería necesario volver sobre esta cuestión y su conformidad con el artículo 4 del Convenio, una vez que se haya suministrado mayor información. Sin embargo, observaron que todas las medidas adoptadas para controlar la negociación colectiva son reforzadas mediante sanciones, incluyendo hasta un año de prisión, lo que muestra claramente el deseo del Gobierno de ejercer un fuerte control sobre el proceso de negociación colectiva. Observaron además que el artículo de la ley relativo a la remuneración se titulaba "salarios y control salarial" que muestra claramente el propósito de la ley. Los miembros empleadores tienen la clara impresión de que el Gobierno intenta obtener un control completo sobre la economía privada en violación de los principios generales de la economía de libre mercado y de la negociación colectiva libre.

En conclusión, manifestaron que es esencial que el Gobierno envíe una nueva memoria completa sobre la situación actual, tan pronto como sea posible. Añadieron que una misión de contactos directos sería útil para hallar soluciones a los problemas existentes, ya que graves dudas subsisten en cuanto a la conformidad de la nueva legislación con el Convenio.

El miembro trabajador de Zimbabwe recordó que el año anterior se le pidió a su Gobierno que enviara el proyecto de ley sobre las relaciones del trabajo a la Comisión de Expertos, para examinar si las enmiendas propuestas habían eliminado todos los obstáculos al derecho de la negociación colectiva libre en la legislación y en la práctica. Aunque el proyecto de ley fue finalmente adoptado en diciembre de 2002, es alarmante que existan disposiciones que autoricen al Ministro a rechazar el registro de un acuerdo firmado debidamente y a obligar a las partes a renegociar si éste lo considera adecuado. Esto ocurrió en la práctica cuando el Ministro se negó a reconocer un acuerdo firmado debidamente por la Organización de Empleadores para los Agricultores y la Unión General de Sindicatos de Trabajadores de la Agricultura y de las Plantaciones. Parece ser que este artículo seguirá siendo utilizado por el Gobierno.

En cuanto a la protección contra actos de injerencia y al alcance de la aplicación del Convenio, se le exigió al Gobierno adoptar urgentemente las medidas necesarias, en plena consulta con los interlocutores sociales interesados, para garantizar que las organizaciones de trabajadores y de empleadores sean protegidas eficazmente contra los actos de injerencia y para que los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado gocen del derecho a la negociación colectiva. Lamentó profundamente que el Gobierno haya decidido deliberadamente ignorar esta recomendación y que en cambio haya emprendido una campaña de intimidación, de desprestigio y de consecuencias catastróficas para el Congreso de Sindicatos de Zimbabwe (ZCTU). Insistió en que la protección contra los actos de injerencia no sólo debería ser vinculante para los empleadores y los sindicatos, sino que también los gobiernos deberían abstenerse de inmiscuirse en las actividades de los interlocutores sociales. Por consiguiente, lamentó tener que informar que el ZCTU había padecido varios abusos de los derechos humanos y sindicales. Algunos trabajadores fueron detenidos, maltratados y torturados y las milicias fueron entrenadas para crear zonas prohibidas para los sindicatos. Entre las víctimas, el Secretario General del ZCTU fue detenido y maltratado por la policía. La información sobre los distintos actos de violencia que fueron cometidos se incluyó en una base de datos disponible para su examen público. La injerencia del Gobierno tuvo la repercusión de reducir las principales funciones e incluso la existencia del ZCTU y la constitución de sindicatos en Zimbabwe se convirtió en una tarea peligrosa y arriesgada. Se presionó a los trabajadores para que se afiliaran a la ZFTU, lo que fue promovido por el Gobierno como la única organización sindical central con la que deseaba tratar. Cuando se detuvieron a los dirigentes sindicales independientes, fueron acusados de traición por lo que estaban sujetos a la pena de muerte. Sin embargo, en un esfuerzo por estabilizar la situación del país, el ZCTU persuadió al Gobierno para emprender un foro de negociación tripartito, que fue aceptado en diciembre de 2002. Desgraciadamente, sólo aceptó este proceso tripartito para su propio beneficio. El objetivo del proceso es desarrollar un protocolo de estabilización de precios y salarios como base para una estrategia económica. Sin embargo, el proceso fue socavado cuando el Gobierno aumentó unilateralmente los precios de la gasolina en un 250 por ciento. Por consiguiente, invitó a la Comisión a examinar de cerca la manera en la que el Gobierno continúa violando los derechos fundamentales consagrados en el Convenio.

El miembro empleador de Zimbabwe observó con agrado el progreso realizado en el cumplimiento del Convenio en los últimos 12 meses. Indicó que los empleadores de Zimbabwe contribuyeron a los avances que llevaron a la adopción de las enmiendas legislativas adoptadas al lograr el mayor nivel de participación de los empleadores en el proceso de reforma laboral. Si bien se manifestó satisfecho de la participación tripartita en el avance de las nuevas disposiciones, los empleadores de Zimbabwe consideran que las enmiendas eran más favorables a los trabajadores que la ley originaria. Sostienen que ello podría afectar a nuevos inversores potenciales en el país y que la alianza que parece surgir entre el Gobierno y el movimiento de los trabajadores tuvo como resultado un aumento considerable en el costo de los negocios en el país a través de unos costos sociales más elevados.

Indicó que los interlocutores sociales acordaron a través del Foro de Negociación Tripartita sobre un marco de estabilización de precios y salarios dentro de los que se deberían situar los convenios colectivos para el 2003. Dentro del plazo fijado en junio de 2003, se concluyeron con éxito todos los convenios colectivos y no se informó de ningún caso de injerencia. Observó a este respecto que los consejos nacionales de empleo eran libres de negociar sus propios acuerdos que se registran de acuerdo a la ley y que sólo en un caso el registro había sido rechazado. Sin embargo, observó que no se informó sobre un conflicto al respecto y que los empleadores de Zimbabwe estaban satisfechos de que las fuerzas del mercado estuvieran trabajando efectivamente. En el sector implicado, en particular la agricultura, observaron que los cambios estructurales fundamentales afectaron materialmente la base empleadora en la industria y que nuevos empleadores debían ser involucrados a fin de desarrollar acuerdos informales. Añadió que tal como lo solicitara la Comisión, la cuestión de la protección de las organizaciones de trabajadores contra la injerencia de las organizaciones de empleadores y viceversa fue tratada por el instrumento legal núm. 131/2003.

En cuanto a la imposición del arbitraje obligatorio en el marco de la negociación colectiva, expresó la convicción de que las enmiendas a los artículos 106 y 107 simplificaron los procedimientos. Esto es bueno para los negocios, que requieren un ambiente previsible de operaciones y que sufre, en ocasiones, de la propensión de los trabajadores a recurrir a acciones de protesta. La nueva medida de envío directo a los tribunales, en vez de a los oficiales de trabajo, hará que los procedimientos sean más rápidos. Más aún, la diferenciación novedosa de los conflictos en dos categorías, aquellos relativos a los derechos y aquellos que se refieren a los intereses, será útil para identificar las soluciones cuando las partes empleadas en servicios esenciales estén en conflicto, al tiempo que deja que los procedimientos ordinarios sean solucionados mediante negociación colectiva.

En cuanto a otras limitaciones al derecho de negociación colectiva, manifestó su preocupación sobre los poderes otorgados al Ministro para establecer salarios máximos. Si bien reconoció la necesidad de disminuir las diferencias salariales, estima que el mercado debería determinar los salarios. Si dichos poderes son ejercidos de manera arbitraria por el Ministro, además de estar en contradicción con el Convenio, sería perjudicial para el propio funcionamiento del mercado laboral. Sin embargo, observó que, a pesar de que la disposición existe desde 1985, nunca fue aplicada por el Gobierno. Si bien la Comisión estimó que esta disposición está en violación del Convenio, prefería adoptar un enfoque más pragmático basado en la práctica histórica, al tiempo que se compromete a convencer a los otros interlocutores sociales de que es innecesaria y de que debería ser por lo tanto eliminada de las leyes. El rol del Gobierno debería consistir únicamente en registrar y no en aprobar los convenios colectivos, lo cual debería ser dejado a las partes. En conclusión, reafirmó que, si bien la nueva ley podría ser evidentemente mejorada, está en sustancia de conformidad con el Convenio.

El miembro gubernamental de Seychelles indicó que al parecer el Gobierno de Zimbabwe está comprometido en poner la legislación en conformidad con el Convenio y subrayó que debería ser asistido y alentado en este proceso. La voluntad de cooperación del Gobierno había tenido como resultado, el año anterior, la adopción del Proyecto de reforma sobre relaciones laborales. Recordando que en Africa y otros países en desarrollo las personas se encuentran aún en el camino hacia la libertad, sostuvo que lo importante es que exista un compromiso nunca visto para mejorar la calidad de vida de los hombres y mujeres que trabajan. Indicó que el objetivo central es el logro de un desarrollo sostenible por medio de buenas relaciones de trabajo y confió en que Zimbabwe se adhiera a este principio.

El miembro gubernamental de Mozambique tomó nota con agrado de la gran voluntad de cumplimiento del Gobierno de Zimbabwe. Estimó que la recientemente adoptada legislación sobre relaciones de trabajo, que gozó de la participación de la OIT, es una prueba de ello. Manifestó la necesidad de que todas las fuerzas de buena voluntad ayuden a Zimbabwe. Los interlocutores sociales deben juntarse para participar en el cumplimiento de las normas y la OIT debe continuar sus esfuerzos para llegar a este fin.

El miembro gubernamental de Malawi, sostuvo que, habida cuenta de la información suministrada por el Gobierno de Zimbabwe, no sería necesario que la Comisión de la Conferencia examinara este caso. El Gobierno realiza actualmente los mayores esfuerzos posibles para cooperar y cumplir lo antes posible con las recomendaciones formuladas por la Comisión el año anterior. En este sentido, recordó el antiguo principio jurídico según el cual un tribunal no puede juzgar dos veces a una misma persona por un mismo delito. La Comisión de la Conferencia es reconocida por su integridad y transparencia y debería prestar atención para no perder estas tradicionales cualidades. En vista de la buena voluntad demostrada por el Gobierno, es ahora tiempo, más que nunca, de alentarlo para que continúe realizando progresos con la asistencia de la OIT y en colaboración con los trabajadores, los empleadores y demás partes interesadas.

El miembro gubernamental de la Jamahiriya Arabe Libia, después de recordar el carácter fundamental del Convenio núm. 98, acogió con agrado la información suministrada por el Gobierno y en particular la adopción de enmiendas legislativas después de consultas con todas las partes implicadas. Parecería que las enmiendas tienen plenamente en cuenta los principios del Convenio. La totalidad de la nueva información suministrada debería ser remitida a la Comisión de Expertos para ser revisada. Finalmente, afirmó que el suministro de asistencia técnica de naturaleza tripartita sería un modo excelente de ayudar al país a alcanzar mayores progresos.

El miembro empleador de Sudáfrica recordó que el año anterior la Comisión había considerado que Zimbabwe violaba el Convenio núm. 98, pero que no había aceptado una misión de contactos directos para mejorar la situación. A pesar de ello, el país recibió la asistencia del Proyecto OIT/Suiza sobre diálogo social y solución de conflictos en el Africa Meridional. Los interlocutores sociales contribuyeron a través del Foro de Negociación Tripartita a mejorar la legislación reduciendo las áreas que estaban en conflicto con el Convenio. Pero este proceso dejó problemas significativos inesperados sobre los que la Comisión de Expertos realizó comentarios. Uno de ellos consiste en la autoridad otorgada al Ministro de fijar salarios máximos, después de realizar consultas con el Ministro de Finanzas. Los empleadores deben cumplir con los niveles salariales exigidos bajo la amenaza de multas o de prisión hasta un año. La ley exige la aprobación por parte del Ministro de los convenios colectivos a fin de garantizar que sus disposiciones estén en conformidad con la legislación nacional y no sean injustos para los consumidores, para el público en general o para cualquier otra parte en el acuerdo. El Ministerio puede dirigir las partes a modificar dichos acuerdos. Si no lo hacen, el Ministerio tiene la facultad de modificar el acuerdo directamente según los intereses nacionales.

Recordó que los convenios internacionales existen para crear una vida mejor para la población. A pesar de que el Gobierno intenta justificar su posición en el interés nacional, recordó que en los últimos años se ha observado una decadencia significativa de la economía de Zimbabwe, con una inflación creciente y una caída rápida del PIB. Está claro que sus políticas no funcionan y la actividad económica se encuentra en una profunda crisis. La presente Comisión puede ser de gran asistencia para el pueblo de Zimbabwe en este aspecto, llamando al Gobierno a adoptar políticas sensatas basadas en el acuerdo tripartito. El caso debería ser examinado una vez más el año próximo para asegurar que se realicen los cambios necesarios.

El miembro trabajador de Nigeria declaró que, a pesar de las últimas medidas adoptadas por el Gobierno y de la discusión que tuvo lugar en esta Comisión el año anterior, la legislación enmendada sigue incluyendo elementos que violan el Convenio. En particular, el Gobierno sigue teniendo el poder de decidir el salario máximo y la nueva ley otorga al Ministro el poder de veto, otorgándole competencia para rechazar el reconocimiento de un convenio colectivo libremente y debidamente negociado y firmado por los interlocutores sociales. Por consiguiente, manifestó su opinión, según la cual la realización de progresos no debería ser asumida únicamente debido a la promulgación de una ley cuando esta ley sigue incumpliendo el Convenio. En cambio, el hecho de que el Gobierno permita esas violaciones sin tener en cuenta las críticas anteriores demuestra que el Gobierno no tiene intención alguna de cambiar sus prácticas. El representante gubernamental ha intentado justificar ante la Comisión las persistentes restricciones a la negociación colectiva y exponer ante la Comisión las razones por las que el Gobierno debe mantener el control de la economía. El orador rechazó este enfoque que asume que el Gobierno tiene competencia exclusiva en las cuestiones de economía y la única fuente de los conocimientos, y que no puede extraer beneficio alguno de la participación de los interlocutores sociales en la situación económica del país. Esta postura explica la crisis socioeconómica en la que se ve sumergida el país. El hecho de invocar condiciones económicas nacionales no justifica las violaciones del artículo 4 del Convenio. El Convenio se aplica a todos los países, independientemente de su nivel de desarrollo, y sus disposiciones no se basan en la condición de que sólo las economías florecientes están obligadas a respetarlas. Manifestó su acuerdo con el miembro trabajador de Zimbabwe que explicó cómo el Gobierno ha hecho imposible el ejercicio de la libertad sindical iniciando procesos penales contra sindicalistas que constituyen organizaciones, que negocian colectivamente y que organizan huelgas. En particular, la policía puede poner fin a reuniones sindicales y se hizo uso de matones armados para atacar y asaltar a los dirigentes sindicales. Los sindicalistas extranjeros no se libraron de dicha intimidación. El Director del Congreso sindical de la Commonwealth visitó el país invitado por los trabajadores y el Ministro de Trabajo y fue casi deportado sin haber cometido ningún delito. Al día siguiente, a un sindicalista que lucha en contra del trabajo infantil no se le permitió entrar en el país. El derecho a la negociación colectiva no puede prosperar en dichas condiciones. Instó a la Comisión de la Conferencia a emitir una señal clara al Gobierno según la cual las libertades sindicales y los derechos a la negociación colectiva deben respetarse plenamente de conformidad con el Convenio.

La miembro trabajadora de Noruega, en representación de los miembros trabajadores de los países nórdicos, observó que el Gobierno ha enviado su respuesta a las observaciones de la Comisión de Expertos y ha sancionado una nueva ley modificatoria de la ley sobre relaciones de trabajo. Si bien esta nueva ley parece estar de mayor conformidad con el Convenio, subsisten algunas importantes restricciones, en particular en lo relativo al derecho de huelga. Subrayó que los trabajadores no aplauden esta nueva ley, a pesar de que las condiciones para los sindicalistas puedan haber mejorado en los papeles, puesto que no ha habido signo alguno de que la ley haya sido aplicada en la práctica. Por el contrario, durante el último año se han producido numerosas violaciones a los derechos de los trabajadores y otros ciudadanos. Así, se prohíbe a los sindicalistas que celebren sus reuniones ordinarias y realicen las actividades programadas; las autoridades han prohibido las huelgas y los mítines; se ha arrestado, intimidado y torturado a dirigentes sindicales, se ha denegado el ingreso al país en numerosos casos a colegas de sindicatos provenientes de otros países. El problema fundamental reside en la falta de correspondencia entre, por una parte, el contenido de los convenios ratificados de la OIT y la legislación laboral y, por otra, la práctica actual, puesto que como se señaló durante la discusión, ni el Convenio ni la nueva legislación laboral son aplicados en la práctica. Una de las causas de esta falta de aplicación es la sanción de la draconiana ley sobre orden público y seguridad que desconoce los convenios internacionales y la nueva legislación laboral y ha sido activamente utilizada para obstaculizar las actividades de los sindicatos y permitir el acoso, la intimidación e incluso el asesinato de trabajadores. Es paradójico que por un lado, Zimbabwe cuente en la actualidad con una mejor legislación y por otro, los derechos de los trabajadores sean desconocidos en una medida nunca antes vista en el país. Este caso ilustra claramente la brecha que existe entre la sanción de leyes y la ratificación de los convenios y su aplicación en la práctica. Lo que realmente cuenta es el trato que se da a los trabajadores y sus familias. El trato que reciben actualmente en Zimbabwe es intolerable y ciertamente no está de conformidad con el Convenio. Los trabajadores nórdicos, que siguen esta cuestión muy de cerca, apreciaron la manifestación del Gobierno a favor del tripartismo y el diálogo social. No obstante, señalaron que un buen diálogo sólo puede tener lugar en un contexto apropiado de mutuo respeto de los distintos puntos de vista. Lamentablemente, ésta no es la situación existente en Zimbabwe en la actualidad. Solicitó, en consecuencia, que las conclusiones sobre este caso fueran incluidas en un párrafo especial del informe de la Comisión.

La miembro trabajadora de Brasil manifestó su interés por las informaciones y los esfuerzos del Gobierno de Zimbabwe. Señaló que se trata de un país que fue víctima del colonialismo y del apartheid durante décadas y que durante esos años no se habló de libertad sindical y negociación colectiva. Expresó su sorpresa de que sea en este momento, cuando el Gobierno empieza a exigir el cumplimiento del acuerdo firmado hace más de veinte años sobre distribución de la tierra, que se lo empieza a juzgar por incumplimiento del Convenio. Subrayó que Zimbabwe y la mayoría de los países africanos quieren superar esta difícil situación económica y que debería brindárseles apoyo y solidaridad. Si la presente Comisión y la OIT continúan discriminando a los países pobres e independientes, se verán obligados a denunciar muchos convenios de la OIT, lo cual sería de lamentar.

La miembro gubernamental de Cuba señaló que las observaciones de la Comisión de Expertos se refieren a un proyecto de enmienda de la ley de relaciones de trabajo, que según lo expresado por el representante gubernamental, ya fue adoptado por el parlamento en diciembre de 2002, después de la reunión de la Comisión de Expertos, y que contiene una serie de modificaciones que se relacionan con el cumplimiento del Convenio núm. 98. También tomó nota de que se han adoptado reglamentos especiales relacionados con el artículo 2 del Convenio y que también rige en algunos aspectos la ley de relaciones de trabajo. Señaló que se trata de un tema complejo y que es prematuro emitir criterios sobre informaciones verbales recientemente recibidas. El análisis jurídico de las nuevas disposiciones legislativa y su conformidad con el Convenio son de competencia de la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia debería, en consecuencia, limitarse a tomar nota de las explicaciones del Gobierno y remitir las informaciones a la Comisión de Expertos. Sostuvo que es inadmisible que se incluyan en los debates asuntos que no han sido considerados en el informe de la Comisión de Expertos y que, en virtud de ellos, algunos miembros utilicen presiones y amenazas contra los Gobiernos para que acepten lo que se propone. Sería más provechoso que la Comisión tome nota y agradezca las informaciones presentadas por el Gobierno y que se le solicite que remita la información y los nuevos textos a la Comisión de Expertos para que sean revisados. Finalmente, señaló que la asistencia técnica de la OIT podría resultar sumamente provechosa, tanto para el Gobierno como para los interlocutores sociales.

El miembro gubernamental de Namibia sostuvo que, luego de haber leído la memoria del Gobierno enviada a la Comisión de Expertos y tras haber escuchado las explicaciones brindadas a la Comisión de la Conferencia, su delegación se referiría a tres aspectos. En primer lugar, observó que las preocupaciones manifestadas por la Comisión de Expertos habían sido solucionadas mediante la adopción, en diciembre de 2002, del Proyecto de reforma sobre relaciones laborales, cuyo texto ha sido enviado a la Comisión de Expertos. En segundo lugar, tomó nota de que el representante gubernamental había expresado su voluntad de que la Comisión de la Conferencia examinara la nueva legislación antes de que se elaboraran conclusiones sobre la misma. En tercer lugar, observó que se estaba llevando a cabo un proceso de reforma legislativa con la participación de todos los interlocutores sociales y la asistencia técnica de la OIT en el marco del Proyecto OIT/Suiza sobre diálogo social y solución de conflictos en Africa Meridional. Concluyó que la Comisión debería esperar el tiempo necesario para que la Comisión de Expertos pueda examinar la legislación transmitida por el Gobierno y evaluar su conformidad con el Convenio.

La miembro gubernamental de Finlandia, hablando también en nombre de los miembros gubernamentales de Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia, tomó nota de la información oral y escrita suministrada por el Gobierno relativa a la adopción de la nueva ley de enmienda de las relaciones laborales. También tomó nota de que la conformidad de la ley con los requerimientos del Convenio todavía no había sido evaluada por el Comité de Expertos. Pidió al Gobierno que garantice que otras disposiciones legales que podrían afectar la aplicación del Convenio sean modificadas consecuentemente, de modo que el Convenio pueda ser aplicado en la práctica. En consecuencia, instó al Gobierno a que realizara todos los esfuerzos a su alcance para garantizar que los derechos fundamentales contenidos en el Convenio puedan ser ejercidos en un ambiente de paz, democracia, justicia social, respeto de los derechos humanos y estado de derecho. Alentó al Gobierno a aceptar la asistencia técnica de la OIT a efectos de promover la aplicación del Convenio y realizar consultas con los interlocutores sociales sobre las medidas necesarias para alcanzar y mantener la paz y la justicia social.

El representante gubernamental agradeció a la Comisión el debate que había tenido lugar. Reiteró que su Gobierno presentó por escrito información sobre las medidas adoptadas desde la última reunión de la Comisión, en respuesta a los comentarios formulados por la Comisión de Expertos. El Gobierno, en colaboración con los interlocutores sociales y en base al diálogo social, ha elaborado una nueva legislación que ha sido presentada a la Comisión de Expertos. Corresponde a la Comisión de Expertos examinar la conformidad de la nueva legislación con el Convenio y pronunciarse sobre las discrepancias que subsistían. Subrayó que la reforma legislativa ha sido efectuada con el apoyo de los expertos de la OIT y el Proyecto OIT/Suiza, con la finalidad de cumplir con lo dispuesto en los convenios de la OIT. Manifestó su deseo de que constara en actas que su Gobierno se encuentra aún en el proceso de analizar estas cuestiones y está dispuesto a cumplir con toda observación que beneficie a los interlocutores sociales.

Con respecto a las cuestiones señaladas por varios miembros, subrayó que su Gobierno tiene la voluntad de gobernar el país y continuará haciéndolo sobre la base del mandato electoral que ha recibido. Observó que el Gobierno está siendo acusado de violaciones por organizaciones con sede fuera del país y que tienen la intención de financiar actos de violencia en Zimbabwe. Estas organizaciones no tienen en cuenta las víctimas de los actos ilegales cometidos por los grupos a quienes financian. Expresó su preocupación por el hecho de que, tan pronto como tales personas son arrestadas por haber cometido acciones ilegales, alegan el derecho de protección como sindicalistas, incluso si a través de sus actos, como la destrucción de un autobús lleno de trabajadores a las 4 de la madrugada, se evidencia una absoluta falta de respeto por los trabajadores. Estas personas alegan, sin embargo, que no deberían ser juzgadas por tales actos en razón de su calidad de sindicalistas. Indicó que la ley debe aplicarse igualmente a todos los ciudadanos, especialmente a quienes han cometido actos ilegales destinados a derrocar a un Gobierno legítimamente elegido. La Comisión de la Conferencia está mal informada a este respecto. El Gobierno distingue claramente entre verdaderas actividades sindicales y dicho tipo de actividades ilícitas. Su Gobierno respeta a los trabajadores y reconoce que no deben ser víctimas de actos ilegales por llevar a cabo verdaderas actividades sindicales.

Informó que el año anterior una misión de alto nivel de sindicalistas de los países africanos, invitada por las organizaciones de trabajadores, había visitado el país y mantenido una larga reunión con el Presidente. Asimismo, la misión había verificado la situación en el terreno y había comprobado por sí misma la falta de veracidad de las violaciones alegadas. Subrayó que, si bien Zimbabwe no tiene poder para ejercer influencia en los medios internacionales a fin de defenderse de la difamación de la que es objeto, la situación en el país es muy distinta de la que se describe en el mundo. Se sanciona al país por tratar de recuperar sus tierras de manos del ex poder colonial. La comunidad internacional no debería permitir el mantenimiento de este doble tratamiento.

Confió en que la Comisión de Expertos, en tanto órgano regido por principios, examinaría la conformidad de la legislación enviada con respecto a las disposiciones del Convenio. Consideró, sin embargo, que la principal cuestión que se presenta a la Comisión es la necesidad de permitir a los países en desarrollo que diseñen de manera tripartita su propio proceso de desarrollo. En respuesta a las sugerencias relativas al establecimiento de un foro tripartito en el país, recordó que en 1998 se había establecido un Foro Tripartito de Negociación que seguía funcionando desde entonces y cuyo trabajo había llevado en 2003, a la conclusión de acuerdos con los interlocutores sociales que se aplican en los ámbitos nacional y de la empresa. En relación con las tareas de la agenda de la misión parlamentaria del trabajo, manifestó que esta Comisión estaba sumamente implicada en el proceso de reforma desde 2000. Este comité ha recibido propuestas por escrito de parte de los interlocutores sociales y la sociedad civil y ha celebrado una audiencia pública sobre el proyecto de legislación laboral. La ley recientemente adoptada ha sido, en consecuencia, objeto de debate público sobre la base de los comentarios de la Comisión de Expertos y con la participación de los interlocutores sociales y la sociedad civil. Agregó que la reforma de la legislación laboral es un proceso continuo. Todo comentario que realice la Comisión de Expertos, luego de haber examinado la nueva legislación podrá, por lo tanto, ser tenido en cuenta por la Comisión legislativa bipartita.

Los miembros trabajadores solicitaron al Gobierno que envíe urgentemente los documentos exigidos por la Comisión de Expertos en su informe anual. Tomando nota de la falta de voluntad del Gobierno y de su rechazo a aceptar una misión de contactos directos, pidieron que las conclusiones de la Comisión sobre este caso se incluyan en un párrafo especial.

Los miembros empleadores se asociaron a las declaraciones de los miembros trabajadores.

El representante gubernamental subrayó que la cooperación política para tratar los problemas que enfrenta su país se efectúa con la participación de personalidades eminentes como los Presidentes de Nigeria, Sudáfrica y Malawi. Consideró, por lo tanto, que aquellos que tratan de participar en el proceso político de su país no respetan el hecho de que los países africanos sean capaces de resolver sus problemas por sí mismos. Además, mientras que el proyecto de cooperación técnica de la OIT financiado por Suiza constituye una base suficiente para realizar progresos, una misión de contactos directos sería de naturaleza más política y sus objetivos ya están cubiertos por la mencionada cooperación presidencial.

La Comisión tomó nota de las informaciones escritas facilitadas por el Gobierno, de las declaraciones verbales del representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación. La Comisión tomó nota una vez más de que los comentarios de la Comisión de Expertos se referían a problemas persistentes en relación con la aplicación del artículo 2 (protección contra los actos de injerencia), el artículo 4 (promoción de la negociación colectiva) y el artículo 6 (campo de aplicación) del Convenio.

La Comisión tomó nota de la declaración del Gobierno, según la cual en el contexto de la reforma de la legislación laboral en curso, el 7 de marzo de 2003 se promulgó una reforma de la ley de relaciones de trabajo y que también en 2003 se aprobó un Instrumento Legal de protección de las organizaciones de trabajadores y de empleadores contra los actos de injerencia de unas contra otras. Observando que la Comisión de Expertos había formulado cierto número de comentarios sobre las disposiciones del proyecto de reforma comunicadas con la memoria del Gobierno, la Comisión consideró que correspondía a la Comisión de Expertos examinar la conformidad de la legislación modificada con las disposiciones del Convenio.

La Comisión tomó nota con preocupación, sin embargo, de los alegatos presentados ante ella sobre continuas violaciones del Convenio en la legislación y en la práctica. La Comisión expresó la firme esperanza de que en un futuro muy próximo se adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los derechos consagrados por el Convenio sean aplicados de manera efectiva a todos los trabajadores y empleadores, así como a sus organizaciones. La Comisión solicitó al Gobierno que enviara informaciones detalladas a este respecto en su próxima memoria, a fin de que pudieran ser examinadas por la Comisión de Expertos.

La Comisión tomó nota de que el Gobierno está dispuesto a recibir cooperación técnica y le pidió que aceptara una misión de contactos directos para examinar el conjunto de la situación in situ e informar a la Comisión de Expertos sobre la evolución de la legislación y las cuestiones pendientes. La Comisión decidió incluir las conclusiones sobre este caso en un párrafo especial de su informe.

El representante gubernamental subrayó que la cooperación política para tratar los problemas que enfrenta su país se efectúa con la participación de personalidades eminentes como los Presidentes de Nigeria, Sudáfrica y Malawi. Consideró, por lo tanto, que aquellos que tratan de participar en el proceso político de su país no respetan el hecho de que los países africanos sean capaces de resolver sus problemas por sí mismos. Además, mientras que el proyecto de cooperación técnica de la OIT financiado por Suiza constituye una base suficiente para realizar progresos, una misión de contactos directos sería de naturaleza más política y sus objetivos ya están cubiertos por la mencionada cooperación presidencial.