Cas individuel (CAS) - Discussion : 2003, Publication : 91ème session CIT (2003)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Portugal (Ratification: 1981)

Un representante gubernamental declaró que trataría los diferentes aspectos abordados por la Comisión de Expertos y que proporcionaría algunas indicaciones sobre la evolución reciente del mercado de trabajo. Entre el primer trimestre de 2002 y el primer trimestre de 2003, el crecimiento de la población activa ha sido de un 1,2 por ciento la tasa de actividad se ha mantenido constante y la tasa de empleo ha bajado ligeramente (0,01 por ciento). En el primer trimestre de 2003, la tasa de desempleo era de 6,4 por ciento con un aumento del número de desempleados de un 45,6 por ciento El desempleo de los jóvenes y de los trabajadores mayores ha aumentado menos que la media general. Esta evolución es el resultado de la desaceleración de la actividad económica, la cual está relacionada con la política económica internacional y con la coyuntura nacional de reducción del déficit presupuestario y de control del gasto público. Por otra parte, no hay que olvidar que, debido a la integración en el Mercado Común Europeo, la política de empleo sigue las orientaciones establecidas a nivel comunitario con miras a la elaboración de los planes nacionales de empleo. Debe tenerse en cuenta que, el primer trimestre de 2003, según el Eurostat, la tasa media de desempleo en la Unión Europea, era del 8,2 por ciento y en Portugal, del 7 por ciento.

En lo que respecta al aumento del número de contratos temporales de trabajo, estos últimos representan el 17,1 por ciento del total de los contratos. Esta tasa es del 15,5 por ciento para los hombres y del 18,9 por ciento para las mujeres. En este período de desaceleración económica, el empleo se ajusta, principalmente, a través del recurso a los contratos de duración determinada. En lo que respecta al impacto de las medidas tomadas, en el marco del plan nacional de empleo, sobre la calidad del empleo, la protección social, el aumento de la productividad y de la competitividad, la lucha contra el trabajo ilegal y el recurso a los contratos de duración determinada, hay que mencionar la elaboración de un programa para combatir los riesgos profesionales, la adopción de la nueva ley básica sobre el seguro social, y la aprobación del primer Código de Trabajo portugués que revisa y sistematiza las leyes en vigor. Este Código fue aprobado por el Parlamento y debe ser firmado por el Presidente de la República, que ha solicitado al Tribunal Constitucional que verifique la constitucionalidad de algunos artículos. En lo que respecta a la lucha contra el trabajo ilegal, algunos trabajadores independientes están a veces en una situación de trabajo dependiente o de subcontratación. A este respecto, el Código de Trabajo prevé, en base a ciertos elementos de hecho, la existencia de un contrato de trabajo. Por otra parte, el Gobierno ha proporcionado informaciones sobre la lucha contra la inmigración ilegal en la memoria enviada este año en virtud del artículo 19 de la Constitución. Por último, en lo que respecta al recurso a los contratos de duración determinada, el Código de Trabajo contiene disposiciones para limitar la realización y la renovación de dichos contratos. Además, las cotizaciones a la seguridad social de los empleadores pueden aumentarse en función del número y de la duración de contratos de duración determinada concluidos en su empresa. Si estos contratos son para más de seis meses, el empleador debe proporcionar formación profesional al trabajador. Por último, está previsto incitar financieramente a las empresas, a través de una reducción de sus cargas sociales, a que conviertan los contratos de duración determinada en contratos de larga duración.

El representante gubernamental refirió que la Comisión de Expertos expresó su deseo de recibir información sobre la forma en que se consulta a los representantes de todos los grupos interesados sobre la elaboración y la aplicación de políticas y programas de empleo, principalmente el plan nacional de empleo. En lo que respecta, concretamente, a los trabajadores del sector agrícola y de la economía informal, éstos son representados por las confederaciones sindicales citadas por los expertos. Los trabajadores del sector informal tienen los mismos derechos que los otros trabajadores y pueden constituir sindicatos o afiliarse a los sindicatos existentes. De forma general la consulta de los interlocutores sociales se realiza en el seno de la comisión permanente de concertación social, de composición tripartita, en la cual se presentan y discuten los informes semestrales sobre la ejecución del plan. Asimismo, existe un grupo de trabajo tripartito para la asistencia técnica al desarrollo del plan nacional. Además, las leyes que adopten medidas de política del empleo se presentan previamente a una valoración pública de las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores.

La Unión General de Trabajadores (UGT) ha dado cuenta de la dificultad que tienen los jóvenes para entrar en el mercado de trabajo. Esta dificultad es el resultado de un desajuste entre la oferta propuesta por el conjunto de sistema de enseñanza superior y las necesidades del mercado de trabajo. Actualmente se dispone de informaciones suficientes sobre este asunto para que los jóvenes se orienten hacia las formaciones superiores de las que hay demanda en el mercado de trabajo. Asimismo, la UGT da cuenta de las brechas existentes entre las regiones en materia de empleo. En las regiones en las que el desempleo es más alto, existen algunas inversiones públicas para dinamizar la actividad económica. Además, el plan nacional sobre el empleo se completa con planes regionales que adaptan las estrategias nacionales a las características específicas de cada región. En lo que respecta a la formación de los jóvenes pocos calificados, los jóvenes de menos de 18 años que no están calificados deben seguir un curso de formación profesional durante el período en el que están trabajando. Lo mismo ocurre con los que tienen 16 y 17 años, que, no habiendo completado la escolaridad obligatoria, deben, si resulta necesario, seguir cursos equivalentes a la escolaridad obligatoria. Existen servicios de orientación profesional para ayudar a los jóvenes a elegir su trayectoria profesional. Por último, es probable que la duración de la escolaridad obligatoria pase de 9 a 12 años, lo cual mejoraría sustancialmente la formación básica de los jóvenes. Se ha creado el décimo año de estudios orientados hacia una profesión destinada a los jóvenes que hubieran completado la escolaridad obligatoria y no siguieran estudios.

La UGT señala, de forma muy apropiada, la situación de los trabajadores de más edad que no tienen acceso a los cursos de reinserción profesional y que están más expuestos al desempleo de larga duración. Las cifras recientes muestran que el aumento del desempleo no ha afectado tanto a los trabajadores de más edad. Las posibilidades de formación de estos trabajadores dependen principalmente de su capacidad de aprender, pero muchos de ellos no finalizaron su escolaridad obligatoria. En este contexto, para hacer frente al reciente aumento del desempleo, el programa de empleo y de protección social prevé medidas para facilitar la prejubilación de estos trabajadores, si así lo desean. Este programa prevé un conjunto de medidas de apoyo a la formación para el conjunto de los trabajadores y de los desempleados, independientemente de su edad. Algunas de estas medidas son especialmente interesantes para los trabajadores de edad más elevada. Por último, en lo que respecta a la formación continua y el acceso de todos los trabajadores a la formación, el Gobierno prepara una ley básica sobre la formación profesional que regulará esta formación continua. El programa de empleo y de protección social prevé otras medidas de formación para hacer frente a la coyuntura actual de aumento del desempleo, y el nuevo Código de Trabajo consagra el principio según el cual los empleadores deben garantizar una formación profesional a sus trabajadores.

En referencia a las observaciones de la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTP-IN) relativas a la pérdida de empleos en muchos sectores de actividad y a la discriminación que continúan sufriendo las mujeres en ciertos sectores, el orador confirmó que hay una disminución de la actividad en la agricultura y en la industria, y un aumento en el sector servicios. El abandono de la vida activa de los trabajadores de más edad podrá favorecer la transformación de las explotaciones agrícolas y el aumento de la productividad de este sector. La disminución del número de trabajadores en el sector de la industria lo explican elementos tales como la modernización tecnológica de las actividades que utilizan una mano de obra intensiva, la sustitución de empleos poco calificados por empleos más calificados, la reestructuración de las empresas, sobre todo mediante el "outsourcing" que tiene repercusiones en la clasificación estadística de ciertos puestos de trabajo que pasan de la industria a los servicios y la deslocalización al extranjero de empresas industriales donde los salarios son inferiores.

Para concluir, el orador señaló que había comentado todos los temas tratados por la Comisión de Expertos intentando sintetizar. Declaró que sería deseable que cuando la observación de la Comisión de Expertos cubra muchos puntos, la Comisión de Aplicación de Normas informe a los gobiernos de las razones que han motivado la elección del caso o al menos de los temas sobre los que desearía que los gobiernos dieran explicaciones.

Los miembros empleadores agradecieron la declaración del representante gubernamental de Portugal, que proporcionó explicaciones y algunas estadísticas sobre la situación de la política de empleo en ese país. La declaración dio una perspectiva buena y equilibrada de lo que el Gobierno está tratando de hacer para cumplir con los objetivos del Convenio. Recordó que el artículo 1 del Convenio establece el objetivo de seguir una política activa diseñada para promover el pleno empleo, productivo y libremente elegido, garantizando a cada trabajador todas las oportunidades posibles para calificarse para dicho empleo, sin tener en cuenta la raza, el color, el sexo, la religión, la opinión política, la procedencia nacional o el origen social, con miras a estimular el crecimiento económico y el desarrollo, aumentar el nivel de vida, cumplir con los objetivos sociales y superar los problemas del desempleo o del empleo de baja calidad. La declaración del Gobierno se refirió a los esfuerzos que se están realizando, según las condiciones que prevalecen en el país y describiendo los elementos de la política nacional y de las inversiones privadas. Recordó que el Convenio es promocional y que se puede aplicar con flexibilidad, pero que al final su eficacia se mide por los resultados obtenidos en el lugar de trabajo. Tomaron nota de la información proporcionada por el Gobierno, incluyendo la relacionada con el aumento de las mujeres trabajadoras, lo cual consideran fundamental en el contexto de la actual situación económica del mundo. Tomaron nota de las cifras relativamente altas de desempleo comparadas con las de la región, y los puntos tratados por el representante del Gobierno sobre el empleo a corto plazo, a plazo fijo y temporal, y consideraron que todo esto es relativo. Lo que es considerado corto en un país puede ser normal en otros. Asimismo, tomaron nota del proceso consultativo que se realiza en el sector informal. Consideraron que el Gobierno debe continuar sus esfuerzos para incrementar las calificaciones, fomentando el aprendizaje durante toda la vida y el desarrollo de los recursos humanos en general. Declararon que comparten el punto de vista del Gobierno sobre la elección de casos individuales de discusión que ha hecho la Comisión. Los comentarios de la Comisión de Expertos en este caso han sido bastante breves y enigmáticos. Opinaron que en este caso el Gobierno sigue el buen camino.

Los miembros trabajadores apreciaron los esfuerzos del Gobierno de Portugal para suministrar todas las informaciones solicitadas por la Comisión en 2001. El caso de Portugal, les parece un buen ejemplo de los problemas a los que se enfrentan muchos países europeos, a saber, por un lado el aumento de la desocupación y una precariedad creciente de los trabajadores y, por el otro, las medidas consideradas ineptas de la política económica europea, tanto en el plano monetario como en el plano presupuestario. A este respecto, Portugal parece tener como meta la aplicación de una política de reducción del déficit presupuestario (menos del 3 por ciento del PBI). Asimismo, los miembros trabajadores insistieron sobre las características del desempleo en Portugal, que experimenta un aumento más rápido que en otros países de Europa y afecta paradójicamente a los jóvenes calificados, por razones vinculadas, no sólo con la coyuntura, sino también con la estructura de la economía portuguesa (empleo poco calificado y salarios bastante bajos). En estas condiciones, Portugal sufre el triple efecto de una coyuntura difícil, de una política presupuestaria restrictiva y de la reconversión industrial. Además, los miembros trabajadores se mostraron satisfechos de la participación de los interlocutores sociales en las discusiones sobre el empleo. A este respecto, se firmó un acuerdo el 1.o de febrero de 2001 para lograr un mayor desarrollo de la formación y para combatir la precariedad, luchando en particular contra el empleo ilegal y controlando el recurso a los contratos temporales. No es menos cierto que el mayor problema es la puesta en práctica de tales acuerdos sobre el empleo. Los miembros trabajadores solicitaron, pues, al Gobierno que concentre sus esfuerzos en el problema del creciente desempleo, incluido el desempleo de los jóvenes calificados, vigilando la ejecución de los acuerdos concluidos, y que los mantenga informados de los resultados de las medidas tomadas en ese sentido.

El miembro trabajador de Portugal declaró que el diálogo tripartito no plantea problemas en su país, pero que la principal dificultad reside en la concreción práctica de los acuerdos negociados en el marco de este diálogo. El desempleo existente en Portugal es debido, por una parte, al modelo de desarrollo seguido por las autoridades que está esencialmente basado en sectores que requieren una mano de obra intensiva y, por otra parte, a la política de estabilidad presupuestaria que ha llevado al Gobierno a elegir criterios de reducción del déficit y de la deuda pública que tienen repercusiones negativas sobre el empleo. Este desempleo tiene diversas características. Ha aumentado a una velocidad preocupante, pasando de un 4,5 por ciento, en junio de 2002, a un 7,3 por ciento en mayo de 2003. A este aumento se añade el problema de la calificación de los desempleados. En estas circunstancias, se trata de una cuestión estructural muy preocupante.

El Código de Trabajo que fue adoptado por la Asamblea Nacional ha introducido un desequilibrio de fuerzas entre el patronato y los trabajadores. La promulgación de este Código podría provocar en el futuro una nueva alza del desempleo y convertir el diálogo social y la negociación colectiva en asuntos más difíciles, en la medida en la que el patronato, al sentirse en posición de fuerza, tendría menos tendencia a negociar con los trabajadores. La adopción de este Código por la Asamblea fue muy controvertida y provocó una huelga general en diciembre de 2002, que llevó al Presidente de la República a someter algunas de estas disposiciones al Tribunal Constitucional. En conclusión, los trabajadores portugueses están profundamente preocupados por la evolución del desempleo y piden una política activa de empleo y más programas de formación profesional, así como la adopción de medidas para concretar los acuerdos tripartitos que se han concluido. Por otra parte, si el nuevo Código de Trabajo fuese aprobado por el Presidente de la República, esto podría tener repercusiones preocupantes sobre la calidad del empleo, la calificación de los trabajadores, la productividad nacional y el diálogo tripartito.

El miembro trabajador de Senegal estimó que las respuestas proporcionadas por el Gobierno portugués no habían solucionado todas las preocupaciones. Después de haber señalado que el recurso al trabajo temporal ha alcanzado proporciones inquietantes y que el nivel de empleo ha descendido en los sectores de la agricultura y de la industria, insistió en la función de los interlocutores sociales en la elaboración de una nueva legislación en el ámbito de la promoción del empleo, que comprende a los trabajadores del sector rural y de la economía informal. El orador, luego de indicar que algunos problemas estructurales persisten en el empleo y la formación, se refirió especialmente a la cuestión del desempleo de los jóvenes calificados, así como a la insuficiencia de las posibilidades de formación propuestas a los jóvenes menos calificados, antes de denunciar las diferencias entre las regiones y la persistencia de la discriminación basada en el sexo. Manifestó su deseo de que el Gobierno tome medidas para garantizar que haya empleos para todas las personas calificadas, a fin de realizar progresos reales y responder a la demanda social.

El miembro trabajador de Austria recordó el preámbulo y el artículo 1 del Convenio núm. 122, así como la obligación de los Estados que ratifican este Convenio de diseñar y aplicar políticas activas de empleo que tengan por objetivo el pleno empleo según las circunstancias nacionales. Asimismo, expresó que esto incluirá el examen de las políticas económicas y financieras relacionadas. Manifestó que el deterioro de la situación del empleo en Portugal refleja una situación que se está produciendo en toda Europa y que, por lo tanto, no se debe sólo al fracaso de la política de empleo portuguesa, sino también a las condiciones macroeconómicas en la Unión Europea que dificultan el crecimiento económico. Indicó que el Pacto Europeo de Estabilidad y Crecimiento no creó crecimiento ni estabilidad y tuvo efectos negativos en los objetivos de empleo que contiene el Convenio núm. 122. Además, señaló la práctica cada vez más frecuente del Gobierno portugués y otros gobiernos europeos que consiste en excluir a las organizaciones de trabajadores del proceso de formulación, implementación y análisis de las políticas nacionales de empleo, tal como exige el artículo 3 del Convenio núm. 122. Los costos sociales de una política de empleo que fracasa los tienen que pagar los que no están en los gobiernos de esos países. Con respecto a las conclusiones de este caso, solicitó a la Comisión que recomiende al Gobierno de Portugal que utilice todos los recursos disponibles para que se diseñen políticas activas de empleo en consulta con las organizaciones de trabajadores y que utilice su influencia a nivel europeo para cambiar las bases de la política macroeconómica de la Unión Europea, a fin de lograr empleos sostenibles y un crecimiento económico intensivo.

El miembro gubernamental de Francia señaló que Portugal es un interlocutor muy activo en el marco de la estrategia europea para el empleo que se lleva a cabo en el seno de la Unión Europea. Esta estrategia da mucha importancia a las cuestiones del empleo, de la educación y de la formación, así como a la relación entre las competencias y la competitividad. Indicó que esta orientación ha sido impulsada por Portugal. Sin entrar en las cuestiones de fondo ni en las discusiones que pertenecen al ámbito de trabajo de los interlocutores sociales y del Gobierno, mencionó que hay que recordar que Portugal es un país conocido por ser un interlocutor con mucha sensibilidad y muy implicado en las cuestiones del empleo y de la formación, y concienciado sobre el lugar que hay que dar a estas cuestiones.

El representante gubernamental indicó, respecto de las preocupaciones expresadas por los miembros trabajadores en cuanto a la duración de su exposición, que había tratado de sintetizar al máximo su intervención, que cubría ámbitos muy variados. Por otra parte, el conjunto de los comentarios formulados por los trabajadores plantea una dificultad objetiva en la medida en la que necesitarían una nueva intervención extensa y completa sobre la política económica, social y presupuestaria. Señaló que tres puntos merecen, sin embargo, recalcarse. En primer lugar, existe acuerdo sobre los hechos, pero también una divergencia sobre su apreciación, así como sobre las perspectivas futuras y la determinación de los objetivos que se derivan de esta evaluación. Señaló que no será fácil, pues la economía portuguesa reposa sobre actividades que requieren una mano de obra intensiva. Es necesario transformar ese modelo económico, concentrarse sobre los trabajadores jóvenes y garantizar la reconversión de los trabajadores de más edad. Indicó que existen igualmente divergencias en cuanto al impacto del futuro Código del Trabajo sobre la economía y las relaciones sociales. Mencionó que los diferentes aspectos de la aplicación de ese nuevo Código del trabajo serán objeto de comentarios futuros en el marco de las próximas memorias que comunique el Gobierno. Expresó que el Gobierno concede una gran importancia a la precisión y a la celebración de acuerdos, así como a la búsqueda de soluciones para aplicarlos en la práctica, siendo la aplicación de los acuerdos menos fácil que su concertación. En lo que respecta a los acuerdos concertados en 2002 sobre la política de empleo, existen elementos objetivos que requieren un nuevo examen de las prioridades, teniendo en cuenta, en particular, las recientes elecciones. Finalmente, mencionó que, si ha habido un retraso en la toma de ciertas decisiones, ciertos aspectos han podido, sin embargo, ser aplicados.

Los miembros trabajadores admitieron el interés del proceso de la Estrategia de Lisboa, pero precisaron que esta estrategia había sido elaborada en un período, así como en una perspectiva de crecimiento económico. La situación actual ya no corresponde a las previsiones del año 2000. Reiteraron sus conclusiones con respecto a la concreción de los acuerdos concertados y la solicitud de informaciones sobre las medidas adoptadas.

Los miembros empleadores se refirieron a las cuestiones planteadas durante la discusión sobre este caso, que tuvo lugar en la Comisión, y comentaron dos aspectos de ellas. Observaron que la obligación del Gobierno de Portugal de diseñar políticas macroeconómicas que estén en línea con los acuerdos de la Unión Europea o el Acuerdo de Lisboa no entra dentro del ámbito del Convenio núm. 122. Además, en su observación la Comisión de Expertos no valora estas políticas. Con respecto al objetivo principal del Convenio núm. 122, declararon que es necesario centrarse en la creación de oportunidades de empleo y analizar los factores que promueven o dificultan el empleo. Hicieron notar que a veces esta prioridad no es claramente reconocida. Recordaron que las políticas para aplicar los convenios promocionales, tales como el Convenio núm. 122, a menudo cubren muchos campos. Señalaron que la evaluación de una sola parte de estas políticas se hará con dificultad si previamente no se realiza un análisis profundo de todos los aspectos relacionados.

La Comisión tomó nota de las informaciones detalladas brindadas por la representante gubernamental, y de la discusión subsiguiente. La Comisión recordó que se trata de un convenio prioritario que requiere que, en consulta con los interlocutores sociales, se formule y adopte, en el marco de una política económica y social coordinada, una política de empleo destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido. La Comisión advirtió que el Gobierno lleva a cabo en la actualidad, una política de empleo en el marco de la Estrategia Europea del Empleo y procede a una revisión regular de su Plan Nacional de Empleo. La Comisión confió en que el Gobierno seguirá comunicando respuestas a los asuntos planteados por la Comisión de Expertos y en que en sus memorias se incluirán informaciones sobre las consultas tripartitas y sobre el resultado de otras medidas concretas adoptadas para lograr la consecución de los importantes objetivos de este Convenio prioritario.