Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 - Kazakhstan (Ratification: 1999)

La Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato de Trabajadores del Complejo de Combustible y Energía recibidas el 30 de agosto de 2023 sobre el concepto de discriminación y su prohibición legislativa, las normas discriminatorias en el ámbito laboral, la igualdad de género, el honor y la dignidad de los trabajadores, los migrantes y la protección contra la discriminación.

Artículo 1, 1), a) del Convenio. Motivos prohibidos de discriminación. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su comentario anterior y a la inquietud expresada por la Confederación Sindical Internacional (CSI), en sus observaciones recibidas en 2020, en relación con el hecho de que el Código del Trabajo no prevea la posibilidad de establecer otros motivos de discriminación, y en concreto el color de la piel, el Gobierno indica en su memoria que el Código del Trabajo se armonizó en 2023 con el artículo 14, 2) de la Constitución de la República de Kazajstán, en el marco de la Ley de 27 de junio de 2022 sobre enmiendas y adiciones a determinados instrumentos legislativos de la República de Kazajstán referentes a la mejora de la calidad de vida de las personas con discapacidad. El artículo 6, 2) del Código del Trabajo, en el cual se enumeran los motivos de discriminación prohibidos por la ley, se completó con las palabras «u otras circunstancias» y ahora establece que nadie puede ser objeto de discriminación alguna en el ejercicio de sus derechos laborales por motivos de origen, condición social, oficial o patrimonial, sexo, raza, nacionalidad, idioma, actitud ante la religión, credo, lugar de residencia, edad o discapacidad física, pertenencia a asociaciones públicas u otras circunstancias. El Gobierno indica además que la expresión «otras circunstancias» comprende cualquier otro motivo de discriminación, como el color, y que estas disposiciones permiten evitar la discriminación de los trabajadores en el trabajo por su color. Si bien toma nota de esta información, la Comisión observa que el motivo del «color» no se menciona expresamente en la lista del artículo 6, 2) del Código del Trabajo en su versión revisada. En ese sentido, la Comisión recuerda que, cuando se adopten disposiciones legales para hacer efectivo el principio del Convenio, estas deberían incluir al menos todos los motivos de discriminación especificados en el artículo 1, 1), a) del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que: i) indique si las autoridades judiciales han emitido alguna interpretación relativa al color o a la expresión «otras circunstancias» del artículo 6, 2) del Código del Trabajo en su versión enmendada y facilite una copia de las decisiones en cuestión, y ii) proporcione información sobre las medidas adoptadas para sensibilizar a los trabajadores, los empleadores y sus respectivas organizaciones, así como a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, acerca de las disposiciones antidiscriminatorias del Código del Trabajo —específicamente para prevenir la discriminación por motivos de color.

Discriminación directa e indirecta. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, el Sindicato de Trabajadores del Complejo de Combustible y Energía subraya que la prohibición general de la discriminación en el empleo del marco jurídico nacional es de carácter declarativo, y que la protección contra la discriminación sigue siendo muy poco eficaz. Indica que no existe ningún sistema de regulación antidiscriminatoria, ni una legislación integral específica que defina plenamente el concepto, prohíba la discriminación y establezca la responsabilidad al respecto, salvo la Ley de 2009 sobre las garantías del Estado respecto de la igualdad de derechos y oportunidades del hombre y la mujer, que únicamente define el concepto de discriminación en el contexto del sexo (artículo 1, 3)). Aunque el Código de Infracciones Administrativas y el Código Penal establecen la responsabilidad por discriminación, el Sindicato de Trabajadores del Complejo de Combustible y Energía señala que no existe una definición exhaustiva y universal de la discriminación, motivo por el cual muchos de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que se hallan ante un caso de discriminación no solo no pueden brindar protección frente a ella, sino que son incapaces de reconocerla. El Sindicato indica que las posibilidades de establecer que existe discriminación en el marco del derecho penal, administrativo o civil son muy escasas, Kazajstán no ofrece suficientes garantías institucionales y procesales para proteger los derechos y libertades en caso de discriminación y los actos discriminatorios únicamente se tratan como delitos en el derecho penal y administrativo. Al tiempo que toma nota de que existe un marco constitucional y legislativo en relación con la discriminación, inclusive en el empleo y la ocupación, la Comisión desea señalar a la atención del Gobierno el hecho de que, a fin de asegurar la plena aplicación del Convenio, suele ser necesario adoptar una legislación completa que defina y prohíba la discriminación directa e indirecta, así como que varias características de la legislación contribuyen a luchar contra la discriminación y a promover la igualdad en el empleo y la ocupación de manera más eficaz, como cuando esta: abarca a todos los trabajadores (sin exclusiones); proporciona una definición clara de la discriminación directa e indirecta, así como del acoso sexual; prohíbe la discriminación en todas las etapas del proceso de empleo; asigna explícitamente responsabilidades de control a las autoridades nacionales competentes; establece procedimientos de resolución de conflictos accesibles; proporciona sanciones disuasorias y medidas de corrección adecuadas; transfiere o invierte la carga de la prueba; proporciona protección contra las represalias; permite la adopción de medidas de acción positiva, y prevé la adopción y la aplicación de políticas o planes en materia de igualdad en el lugar de trabajo, así como la recopilación de datos de interés en distintos niveles (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafos 854 y 855). La Comisión pide al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores estén protegidos, tanto en la legislación como en la práctica, contra la discriminación directa e indirecta por todos los motivos enumerados en el artículo 1, 1), a) del Convenio. La Comisión también pide al Gobierno que le facilite copias de las decisiones judiciales o administrativas que se hayan pronunciado en relación con casos de discriminación directa e indirecta por violación del artículo 6 del Código del Trabajo.

Igualdad de oportunidades y de trato de las minorías nacionales, étnicas y religiosas. La Comisión toma nota de que, en respuesta a su solicitud anterior, el Gobierno indica que, de conformidad con el artículo 33, 4) de la Constitución, los ciudadanos de la República de Kazajstán tienen derecho a acceder a los cargos públicos en condiciones de igualdad. El Gobierno también declara que, de conformidad con el artículo 15, 1) de la Ley de Servicio Civil, la admisión a la función pública tiene lugar por concurso, y que, en virtud del artículo 17, 1) de la misma ley, los ciudadanos que opten a un puesto de funcionario deben cumplir los requisitos de cualificación establecidos. El Gobierno indica igualmente que los ciudadanos tienen derecho a participar en los concursos para cubrir puestos vacantes de la administración si poseen la formación, capacidad y experiencia laboral adecuadas, por lo que la selección se realiza únicamente por concurso, sin contemplar ningún tipo de privilegio o cuota. Aunque toma nota de esta información, la Comisión observa que el Gobierno no ha facilitado datos con respecto a la distribución de las distintas minorías en los sectores público y privado. En ese sentido, la Comisión desea recordar que, si no se compilan y publican estadísticas del empleo, desglosadas por origen nacional, étnico y religioso, el impacto de las medidas adoptadas para abordar las desigualdades que afectan de manera desproporcionada a determinados grupos y a los miembros de esos grupos (por motivos de raza, color, ascendencia nacional, origen social, religión, etc.) sigue siendo incierto en la mayoría de los casos (observación general sobre discriminación basada en la raza, el color y la ascendencia nacional de 2018). La Comisión señala que la investigación cualitativa sobre la naturaleza y la magnitud de las desigualdades laborales, incluidas sus causas subyacentes, es fundamental para diseñar y aplicar una política nacional de igualdad pertinente y efectiva, en virtud de los artículos 2 y 3 del Convenio, así como para hacer un seguimiento y evaluar sus resultados. La Comisión insta al Gobierno a que: i) adopte las medidas necesarias para recopilar y analizar datos, desglosados por sector de actividad y ocupación, que muestren la distribución de hombres y mujeres pertenecientes a diversas minorías en los sectores público y privado, así como su participación en los diferentes niveles de la formación profesional y de la educación; ii) facilite información sobre las medidas adoptadas para garantizar la igualdad de oportunidades y de trato de las minorías nacionales, étnicas y religiosas en el empleo y la ocupación, incluidas las medidas de sensibilización y las medidas destinadas a combatir los estereotipos, y iii) proporcione información sobre los casos de discriminación étnica en el ámbito del empleo y la ocupación denunciados a los servicios de inspección del trabajo o tratados por los tribunales.

Artículos 2 y 3. Política nacional de igualdad. En respuesta a su solicitud anterior, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que todos los hombres y mujeres tienen el mismo derecho a participar en las medidas activas de fomento del empleo y de que, en la actualidad, la creación de empleo se lleva a cabo en el marco del Proyecto Nacional de Desarrollo Empresarial 2021-2025 (en adelante, el «Proyecto Nacional»). Al 1 de septiembre de 2023, 278 100 mujeres participaban en el Proyecto Nacional. El Gobierno también indica que en julio de 2021 se puso en marcha un portal único de cursos en línea para la adquisición de competencias demandadas en el mercado de trabajo (https://skills.enbek.kz) que está a disposición de cualquier ciudadano de la República que desee adquirir competencias solicitadas o mejorar sus cualificaciones. Al 1 de septiembre de 2023, de las 21 900 mujeres que habían comenzado a realizar un curso en línea, 19 900 obtuvieron una certificación. Desde 2022, la formación sobre los fundamentos del emprendimiento en el marco del proyecto empresarial Bastau se imparte de manera automatizada a través del portal de desarrollo de competencias. Por cuanto respecta a la situación profesional de las personas con discapacidad, el Gobierno indica que actualmente existen tres mecanismos. En primer lugar, se han establecido cuotas de empleo para estas personas. De acuerdo con el Código Social de la República de Kazajstán, las autoridades ejecutivas locales garantizan la aplicación de la política estatal de fomento del empleo estableciendo cuotas de reserva de puestos de trabajo para las personas con discapacidad (entre el 2 y el 4 por ciento del total, excepción hecha de los puestos de trabajo pesado o con condiciones laborales nocivas o peligrosas). A finales del segundo trimestre de 2023, 7 900 personas habían encontrado empleo gracias a este sistema. En segundo lugar, se ha creado un proceso que permite financiar los costos incurridos por los empleadores para adaptar el lugar de trabajo al empleo de personas con discapacidad, y los salarios de estos trabajadores se financian por espacio de tres años. En tercer lugar, en el marco del Proyecto Nacional se llevan a cabo medidas activas de fomento del empleo que benefician a los solicitantes de empleo, los desempleados y otras categorías de ciudadanos, como las personas con discapacidad, que pueden seguir cursos para especializarse y adquirir cualificaciones demandadas en el mercado de trabajo, además de acceder a la formación en el empleo y a la formación en línea a través de la plataforma de empleo digital, y obtener subvenciones estatales para desarrollar una idea de negocio. Los jóvenes también pueden participar en los proyectos Prácticas Juveniles, Primer Empleo y Contrato Intergeneracional para empezar a adquirir experiencia laboral en su especialidad. El Gobierno indica que desde 2023 se han concedido ayudas por valor de hasta 400 veces el índice de cálculo mensual (ICM: un millón de tengues kasajos) para el desarrollo empresarial a los grupos socialmente vulnerables, entre los que figuran los receptores de asistencia social específica y de prestaciones por sus cónyuges o por familia numerosa, los receptores de ayudas en caso de pérdida del sostén de la familia, los migrantes, los kandas, las personas con discapacidad cuya capacidad laboral no está sujeta a una contraindicación y las personas al cuidado de niños con discapacidad y sus cónyuges. El Gobierno indica que, a 1 de septiembre de 2023, habían solicitado participar en el Proyecto Nacional 34 316 personas, y que 24 866 personas con discapacidad se beneficiaban de las medidas de fomento del empleo. La Comisión señala que, en sus observaciones finales de 2024, el Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) acogió con satisfacción las iniciativas del Estado parte destinadas a aplicar la Convención tras su ratificación en 2015, en particular el Plan Nacional de 2019 para garantizar los derechos y mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad, que incluye medidas para hacer accesibles el entorno físico y la educación, y mejorar la autosuficiencia económica, el empleo de calidad y los servicios sociales. Sin embargo, la Comisión toma nota de las cuestiones que suscitan preocupación al CDPD, a saber: 1) el desempleo entre las personas con discapacidad, que es especialmente pronunciado en el caso de las personas con discapacidad que sufren discriminación múltiple o interseccional, el acceso limitado de las personas con discapacidad a puestos de trabajo en el sector privado, y las barreras a la accesibilidad en el lugar de trabajo, y 2) la escasez de oportunidades de formación y reciclaje profesional para las personas con discapacidad en el empleo (véase CRPD/C/KAZ/CO/1, 19 de abril de 2024, párrafos 5 y 57). La Comisión pide al Gobierno que: i) siga facilitando información sobre las medidas legislativas y prácticas adoptadas para promover la igualdad de oportunidades y de trato de las personas con discapacidad, y para eliminar las barreras que estas siguen encontrando para acceder a la formación y al empleo tanto en el sector público como en el privado, así como las evaluaciones realizadas sobre el impacto de dichas medidas, y ii) proporcione información sobre las medidas adoptadas en relación con la situación profesional de las mujeres rurales, y su efectividad, tal como se solicitó anteriormente.

Artículo 5. Medidas especiales de protección. Exclusión de las mujeres de ciertas ocupaciones. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno indica que la Ley de 12 de octubre de 2021 sobre enmiendas y adiciones a determinados instrumentos legislativos de la República de Kazajstán referentes a la protección social de determinadas categorías de ciudadanos, eliminó la lista de trabajos prohibidos para las mujeres. Añade además que así lo confirmó la Orden del Ministerio de Trabajo y Protección Social de la República de Kazajstán núm. 464, de 10 de diciembre de 2021. La Comisión saluda la indicación del Gobierno de que el Ministerio de Trabajo y Protección Social, junto con la Comisión Nacional de Asuntos de la Mujer y de la Política Demográfica y Familiar (en adelante, la «Comisión Nacional»), organizó una reunión el 4 de junio de 2021 en la que participaron el Comisario de Derechos Humanos, expertos internacionales y representantes de los sindicatos y de la comunidad empresarial con el fin de debatir públicamente la supresión de la lista con los grupos interesados, así como para explicar los derechos y obligaciones tanto de los empleadores como de las trabajadoras. Asimismo, los inspectores del trabajo territoriales organizaron actividades de sensibilización con la ciudadanía y los empleadores. El Gobierno indica que se celebraron 1 171 seminarios y se realizaron más de 660 intervenciones en los medios de comunicación para explicar la legislación del trabajo y la supresión de la lista. Además, se publicó un comunicado de prensa sobre la eliminación de la lista en la página web oficial y en las redes del Ministerio de Trabajo y Protección Social, que luego se envió a los medios de comunicación. La Comisión saluda esta información y le pide al Gobierno que informe sobre el número de mujeres que han accedido a los trabajos que figuraban en la lista recientemente derogada.

El respeto de la legalidad y el acceso de las víctimas de discriminación a recursos jurídicos. La Comisión toma nota de que la CSI indica que los trabajadores sufren discriminación cuando intentan proteger sus derechos presentando una queja o una demanda, organizando actividades colectivas, etc., lo que da lugar a despidos y a otras acciones represivas o de represalia por parte del empleador, y que, por lo tanto, debe garantizarse la protección contra la victimización. La Comisión también toma nota de que el Sindicato de Trabajadores del Complejo de Combustible y Energía ha expresado inquietudes similares en relación con el riesgo que corren los denunciantes de irregularidades de ser considerados responsables, lo que constituye un obstáculo importante para poner en conocimiento público las infracciones, y con la inexistencia de recursos jurídicos eficaces que salvaguarden los derechos de los interesados en los casos de acoso laboral. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno en el sentido de que las cuestiones relativas al acoso sexual, incluidas las acusaciones, la investigación, el esclarecimiento de los hechos y la determinación de la culpa o la responsabilidad, son prerrogativa y obligación de las autoridades policiales y judiciales, y no de los empleadores, que no poseen la experiencia, la habilitación ni las cualificaciones necesarias para llevar a cabo los procedimientos mencionados de manera lícita, cualitativa y eficaz. El Gobierno indica además que se ha creado un grupo de expertos compuesto por representantes de las autoridades estatales, los interlocutores sociales, las grandes empresas y varias organizaciones científicas y públicas, que depende del Ministerio de Trabajo y Protección Social, para analizar la aplicación de la legislación laboral en la práctica y para examinar y considerar los puntos de vista de los interlocutores sociales y la comunidad empresarial. A su vez, añade que las propuestas de normativa requieren un análisis preliminar detallado de la experiencia internacional en el terreno, así como que se celebren debates públicos al respecto. La Comisión pide al Gobierno que: i) facilite información sobre la elaboración de disposiciones que prevean sanciones y recursos, y protejan contra la victimización; ii) adopte medidas para aumentar la capacidad de las autoridades competentes, incluidos los inspectores del trabajo, para prevenir, detectar y abordar los casos de discriminación en el empleo y la ocupación, incluido el acoso sexual, y iii) adopte las medidas necesarias para prevenir el acoso sexual en el lugar de trabajo, incluidas medidas para dar a conocer los recursos disponibles a los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones.