Observation (CEACR) - adoptée 2024, publiée 113ème session CIT (2025)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Panama (Ratification: 1970)

La commission note les observations du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO) reçues le 6 septembre 2022, ainsi que la réponse du gouvernement reçue le 6 décembre 2022. La commission note également la réponse du gouvernement aux observations du CONATO de 2018, inclues dans son rapport.

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Application d’une politique active de l’emploi. Participation des partenaires sociaux. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement sur les mesures adoptées en vue d’atteindre les objectifs de la convention. À cet égard, le gouvernement indique que, le 30 décembre 2019, le plan stratégique du gouvernement (PEG) 2020 à 2024 a été adopté. Celui-ci comprend une série de mesures consacrées à une économie compétitive générant des emplois et à la lutte contre la pauvreté et les inégalités. En matière d’emploi, le PEG établit comme tâches principales: i) renforcer les programmes de formation technique rapide pour l’insertion professionnelle, afin de permettre aux jeunes défavorisés d’obtenir et de maintenir un emploi digne; ii) articuler les politiques de l’emploi et les politiques de formation, de qualification et d’éducation pour le travail; iii) générer des opportunités pour les entrepreneurs, en facilitant les incubateurs d’entreprises; iv) faciliter l’affiliation des travailleurs indépendants au système de sécurité sociale; v) renforcer la qualité des programmes de formation et d’éducation des travailleurs; et vi) établir un tableau d’analyse pour aligner le système éducatif et la formation sur les demandes du marché du travail. La commission prend également note des diverses mesures adoptées afin de garantir que l’offre éducative dans le pays est adaptée aux demandes du marché du travail, dans le cadre du programme Prepárate Panamá qui a émergé à la suite des recommandations formulées en 2014 par la Haute Commission de l’emploi. À cet égard, le gouvernement fournit des informations sur les mesures mises en œuvre avec l’assistance technique de l’OIT, du Centre Interaméricain pour le Développement des Connaissances en Formation Professionnelle (CINTERFOR) et de la Banque de Développement de l’Amérique Latine (CAF), afin d’établir un Cadre National de Qualifications (CNQ) qui établisse des niveaux et des certifications éducatives pour les travailleurs (examinées dans la demande directe). La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le but de traiter la question de l’informalité dans le pays, un registre national des travailleurs indépendants a été créé. Il s’agit d’une plateforme d’identification pour assister et orienter les travailleurs indépendants dans l’enregistrement de leurs entreprises afin de leur procurer un accès à la protection sociale.

La commission prend également note des informations fournies par le gouvernement concernant les consultations tripartites tenues en matière d’emploi pendant la période couverte par le rapport (article 3 de la convention), y compris en relation avec les mesures adoptées pour faire face aux effets de la pandémie de COVID-19 sur l’emploi. À cet égard, le gouvernement indique l’approbation de la résolution no DM 150 du 27 avril 2020, qui crée la Table ronde tripartite de dialogue pour l’économie et le développement du travail au Panama, dans le cadre de laquelle de nombreux accords ont été conclus dans le but de préserver l’emploi, les entreprises et la reprise économique.

Enfin, la commission prend note des informations statistiques exhaustives fournies par le gouvernement sur les tendances du marché du travail jusqu’en 2022. La commission observe, sur la base des informations disponibles dans ILOSTAT, qu’en 2023, la participation de la main-d’œuvre était de 61,9 pour cent, le taux de personnes employées était de 57,7 pour cent, tandis que le taux de chômage était de 6,7 pour cent. La commission observe également le taux élevé d’informalité de 56,1 pour cent. Selon l’Enquête à buts multiples de 2022, 48 personnes sur 100 qui occupent des emplois non agricoles avaient un emploi informel, ce qui représentait une augmentation de 8,9 pour cent par rapport à 2021. De plus, le gouvernement informe qu’en mai 2022, sur 99 090 contrats enregistrés, seulement 20 295 étaient à durée indéterminée.

La commission prend note des observations finales du Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies (CESCR) datées du 31 mars 2023. Bien qu’il ait pris note de la réduction progressive du taux de chômage au cours de la dernière décennie, le comité a dit regretter que des mesures suffisantes n’aient pas été prises pour faire face à la perte d’emplois due à la crise provoquée par la pandémie de COVID-19, comme en témoigne l’augmentation significative du taux de chômage et de l’informalité supérieure à 40 pour cent (E/C.12/PAN/CO/3, paragr. 24). De même, la commission note que, dans ses observations, le CONATO souligne que 3 Panaméens sur 4 avaient perdu leur emploi comme conséquence de la pandémie et l’informalité a augmenté de manière significative. Le CONATO soutient que, bien que l’emploi soit la pierre angulaire de la reprise économique post-COVID 19, la réponse du gouvernement s’est concentrée sur les aides monétaires ou les subventions par transferts. Par conséquent, près d’un demi-million de personnes dépendent de ces revenus, doublant ainsi le nombre de chômeurs. Dans sa réponse, le gouvernement indique que, malgré l’impact négatif de la pandémie sur l’emploi dans le pays, grâce aux programmes et projets mis en œuvre pour améliorer l’employabilité de la population et protéger les emplois, il a été possible d’augmenter l’employabilité, réduisant ainsi le chômage.

En ce qui concerne les mesures mises en œuvre par le gouvernement en faveur de l’emploi, le CONATO dénonce: i) l’absence d’une stratégie d’emploi définie avec les partenaires sociaux, ce qui empêche de miser sur de nouveaux secteurs stratégiques ou de renforcer ceux déjà existants sans que cela ne se traduise par une diminution des droits et la libéralisation des licenciements – ce qui aggrave la forte informalité et la faible qualité de l’emploi – comme c’est le cas dans les zones franches; ii) le manque de coordination entre les programmes mis en œuvre pour promouvoir les opportunités d’emploi, la formation professionnelle et l’entrepreneuriat et leur déconnexion avec la politique économique et sociale, ainsi que la faible allocation budgétaire qui leur est accordée; iii) l’absence de plans de développement continus qui transcendent la durée de l’administration gouvernementale, et l’existence de trop nombreux plans stratégiques quinquennaux institutionnels avec des visions à court terme; et iv) l’efficacité douteuse de divers programmes d’emploi mis en œuvre, tels que le Programme de soutien à l’insertion professionnelle (PAIL), et les programmes Apprendre en faisant, Emploi solidaire de 2022 et Se former pour le travail. Enfin, la commission note que le CONATO dénonce également dans ses observations: i) l’insuffisance des mesures pour répondre au taux élevé d’informalité; ii) le taux élevé de contrats de travail temporaires; iii) la forte concentration de l’économie dans certains secteurs et régions (65 pour cent de celle-ci se concentre dans les provinces de Panama, Panama Ouest et Colón), ce qui se traduit par des politiques publiques avec une plus grande couverture et qualité dans les zones urbaines, générant des inégalités selon les territoires, l’ethnie et le genre – le CONATO souligne la nécessité d’adopter des mesures visant à promouvoir le développement du reste du pays afin d’assurer une économie plus inclusive et durable; et iv) le fait que le niveau d’investissement ne se traduit pas par un impact proportionnel sur la création d’emplois.

Dans ce contexte, la commission prend note avec intérêt de la signature, le 8 avril 2024, du Mémorandum d’Entente pour le programme par pays de promotion du travail décent (PPTD) 2024-2027 entre le gouvernement, les partenaires sociaux – y compris des représentants du Conseil National de l’Entreprise Privée (CoNEP), le CONATO et la Confédération de l’Unité Syndicale Indépendante (CONUSI) – et l’OIT. Le PPTD est le fruit d’un processus participatif et inclut dans ses domaines stratégiques: i) la promotion de politiques publiques cohérentes, intégrales, inclusives et équitables pour la création d’emplois offrant des garanties sociales et économiques, avec une attention particulière portée sur les groupes vulnérables, les jeunes et une approche de genre; ii) l’extension, de manière intégrale et durable, de la couverture de la protection sociale et de l’emploi, qui doit être suffisante, aux travailleurs et leurs dépendants; et iii) le renforcement du dialogue social pour la mise en œuvre effective des accords tripartites et bipartites signés entre les travailleurs et les employeurs. Le PPTD dispose d’un mécanisme de suivi tripartite qui inclut parmi ses responsabilités celle de: 1) veiller à sa mise en œuvre; 2) fournir des orientations politiques afin d’assurer l’atteinte des objectifs proposés; et 3) d’adopter les ajustements pertinents. À la lumière de ce qui précède, la commission demande au gouvernement de continuer à fournir des informations sur la nature et l’impact des mesures adoptées en vue de mettre en œuvre une politique intégrale destinée à promouvoir la création d’opportunités de plein emploi, productif et librement choisi, y compris celles mises en œuvre dans le cadre du programme par pays de promotion du travail décent (PPTD) 2024-2027.

À cet égard, la commission demande également au gouvernement de fournir des informations sur: i) la manière dont est assurée la coordination de cette politique de l’emploi avec la politique économique et sociale du pays, ii) les consultations tenues avec les représentants des partenaires sociaux, ainsi que les représentants des personnes affectées par ces mesures, en ce qui concerne la formulation, l’application, le suivi et la révision des mesures actives du marché du travail adoptées dans le cadre de la politique de l’emploi, comme l’exige l’article 3 de la convention; et iii) les statistiques, ventilées par sexe, âge et province, relatives à l’évolution du marché du travail, en particulier s’agissant des taux de population active, d’emploi, de chômage et de sous-emploi.

De plus, à la lumière du taux élevé d’informalité, la commission demande au gouvernement de fournir des informations sur l’étendue de l’économie informelle et sur les mesures prises, en coordination avec la politique nationale de l’emploi, pour faciliter la transition vers l’économie formelle. À cet égard, la commission attire l’attention du gouvernement sur les orientations fournies par la recommandation (no 204) sur la transition de l’économie informelle à l’économie formelle, 2015.

Participation des femmes au marché du travail. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, le 4 octobre 2021, ont été officialisée la Politique publique d’employabilité et d’insertion professionnelle des jeunes et des femmes en situation de vulnérabilité socio-économique au Panama (PEIM) 2030 et son Plan d’Action 2021-2024. Leur révision est prévue en fonction des résultats obtenus, pour formuler le nouveau Plan d’Action pour la période 2025-2030. La PEIM établit une série d’objectifs stratégiques transversaux tels que: i) améliorer l’employabilité des femmes, en particulier celles les plus affectées par des conditions de vulnérabilité face à l’emploi; ii) garantir leur accès à l’offre éducative, notamment dans le domaine de l’éducation technique professionnelle, liée aux secteurs offrant les meilleures opportunités actuelles (secteur logistique, l’agro-industrie, le tourisme, et le commerce) et futures (l’énergie, l’environnement, la science et l’innovation, la technologie, et la culture); iii) orienter et faciliter leur accès à ces secteurs; et iv) encourager les processus de formalisation parmi les travailleuses et les entreprises dans les secteurs à forte concentration d’emploi de femmes. La PEIM inclut des objectifs ciblés concernant les jeunes femmes, les femmes dans les zones rurales, les travailleuses du secteur domestique, les femmes indigènes, afrodescendantes et les femmes en situation de handicap. Par ailleurs, le gouvernement indique que la PEIM s’articule avec d’autres stratégies visant à renforcer l’autonomisation économique des femmes et à améliorer leurs opportunités économiques et d’emploi, à savoir: i) la stratégie nationale pour l’intégration des filles et des jeunes femmes dans les disciplines et emplois STEM, ii) la stratégie nationale d’entrepreneuriat féminin, iii) le plan d’autonomisation économique des femmes indigènes et iv) la stratégie nationale de soins.

À cet égard, la commission note que le CONATO souligne le manque d’inclusivité de la dynamique économique en ce qui concerne les femmes. Elle note avec préoccupation l’importante disparité entre le taux de participation des hommes et des femmes dans la main-d’œuvre et le salariat. Selon les informations disponibles dans ILOSTAT, en 2023, le pourcentage de la main-d’œuvre était de 74,3 pour cent chez les hommes, contre 50,4 pour cent chez les femmes. En ce qui concerne la répartition dans la population active, 70,4 pour cent était des hommes et seulement de 46,1 pour cent des femmes. Le taux de chômage était de 5,3 pour cent chez les hommes et de 8,6 pour cent chez les femmes. La commission note également que, dans ses observations finales du 31 mars 2023, le CESCR a observé avec préoccupation la persistance de la ségrégation professionnelle verticale et horizontale en raison du genre, le faible taux de participation des femmes au marché du travail et leur forte concentration dans le secteur informel de l’économie, en particulier dans les travaux non rémunérés et domestiques (document E/C.12/PAN/CO/3, paragr. 22). La commission note, en outre, que le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) a également exprimé sa préoccupation à cet égard dans ses observations finales du 1er mars 2022 (document CEDAW/C/PAN/CO/8, paragr. 35).

Dans ce contexte, la commission note avec intérêt l’adoption en mai 2024 de la Politique publique d’égalité des opportunités pour les femmes (PPIOM) 2024-2034, qui prévoit l’adoption de nombreuses mesures visant à promouvoir la participation des femmes au marché du travail et leur employabilité, notamment: i) des politiques et programmes d’emploi, visant à accroître la participation des femmes; ii) une politique d’employabilité et d’insertion professionnelle des jeunes femmes et autres femmes en situation de vulnérabilité socio-économique; iii) des programmes de formation professionnelle, technique et de courte durée, permettant l’intégration immédiate des femmes appartenant à des groupes de population en situation de vulnérabilité (jeunes femmes, femmes âgées, afrodescendantes et femmes en situation de handicap); iv) des programmes et projets de microcrédit pour soutenir les entrepreneuses, les artisanes, ainsi que les associations et coopératives de femmes; et v) des mesures pour promouvoir l’égalité des chances pour les femmes dans l’accès à la formation et l’éducation technique et professionnelle et à l’enseignement supérieur avec une approche de genre, dans les zones urbaines, rurales et les départements, en mettant l’accent sur les carrières techniques et universitaires non traditionnelles. Tout en saluant les mesures adoptées pour promouvoir la participation des femmes sur le marché du travail, la commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts pour lutter contre la ségrégation professionnelle verticale et horizontale persistante en raison du genre, le faible taux de participation des femmes au marché du travail, ainsi que leur forte concentration dans le secteur informel de l’économie. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) la nature et l’impact des mesures prises à cet égard, y compris celles adoptées dans le cadre de la Politique publique d’employabilité et d’insertion professionnelle des jeunes et des femmes en situation de vulnérabilité socio-économique au Panama (PEIM) 2030 et de la Politique publique d’égalité des opportunités pour les femmes (PPIOM) 2024-2034; et ii) les consultations tenues avec les partenaires sociaux à cet égard.

Emploi des jeunes. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement en relation avec différents projets mis en œuvre afin de promouvoir l’emploi des jeunes. Ceux-ci incluent: i) les projets de la Coordination nationale de la jeunesse (CNJ), Compétences pour la vie, et la Jeunesse est notre force, par lesquels une orientation a été fournie respectivement à 300 jeunes et 90 jeunes, sur divers sujets connexes tels que la communication, le leadership et l’entrepreneuriat; ii) le programme de Parrainage entrepreneurial, qui offre des stages avec des bourses de 180 à 270 balboas mensuels (environ 180 à 270 dollars É.-U.) dans le secteur privé à des jeunes de 15 à 17 ans en situation de vulnérabilité; iii) le projet Apprendre en faisant, qui facilite l’accès à une première expérience professionnelle pour les jeunes de 17 à 24 ans, en collaboration avec divers organismes gouvernementaux et entreprises; iv) le programme Prepárate Panamá, par lequel une orientation professionnelle a été fournie à 9 085 élèves de l’enseignement présecondaire et secondaire; v) la signature d’un mémorandum d’entente entre le ministère du Travail et du Développement du Travail (MITRADEL) et l’Association des armateurs de Panama (ARPA) en vue de fournir une formation et un perfectionnement aux jeunes dans le domaine maritime pour leur offrir de nouvelles opportunités d’emploi.

Bien qu’elle prenne note de la mise en œuvre de plusieurs projets et programmes pour promouvoir l’emploi des jeunes, la commission note que, dans ses observations, le CONATO dénonce le taux élevé de chômage chez les jeunes, ce qui nécessite un consensus tripartite sur la politique de l’emploi qui leur est destinée. Le CONATO souligne que les programmes destinés à l’insertion professionnelle des jeunes sont souvent utilisés pour pourvoir des postes vacants par le biais de stages, qui doivent avoir une durée limitée. La commission observe, sur la base des informations statistiques disponibles dans ILOSTAT, qu’en 2023, bien que le taux de chômage de la population en général soit de 6,7 pour cent, il atteignait 16,7 pour cent chez les jeunes (13,5 pour cent chez les hommes et 22 pour cent chez les femmes), et que le taux de jeunes qui ne travaillent pas, ne suivent pas d’études ni ne reçoivent de formation était de 15,1 pour cent (9,2 pour cent chez les hommes et 21,4 pour cent chez les femmes). Face au taux élevé de chômage chez les jeunes, en particulier chez les jeunes femmes, la commission demande au gouvernement de fournir des informations détaillées sur: i) la nature et l’impact des mesures adoptées en vue d’intégrer à la politique de l’emploi des mesures destinées à promouvoir l’accès au marché du travail et l’auto-emploi des jeunes, y compris des statistiques, ventilées par âge et par sexe, sur l’emploi, le chômage et le sous-emploi chez les jeunes; ii) la manière dont est assurée la coordination entre les différents programmes et projets mis en œuvre pour promouvoir l’emploi des jeunes; et iii) les consultations tenues avec les partenaires sociaux sur ces mesures.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.